Адміністративний ресурс як механізм політичної корупції

Размещено на http://www.allbest.ru

Адміністративний ресурс як механізм політичної корупції

Ніколаєнко Н.О.

Корупція в Україні впродовж останніх десятиліть поширилася практично у всіх владних структурах, на всіх рівнях державного управління, в правоохоронних органах та судах. Вона є основною політичною проблемою кінця XX століття і початку XXI століття в нашій державі, оскільки впливає на формування вищих і місцевих органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх функціонування, підготовку і реалізацію політичних рішень. Найбільш небезпечні прояви корупції мають місце при формуванні представницьких органів влади [3,с.24].

Корупція та боротьба з нею широко використовується у практиці політичної діяльності в Україні. Зрозуміло, що особливо гострою є ситуація під час проведення виборів, як президентських, так і парламентських Тобто, вибори - це найбільш плідна сфера для дослідження адміністративного ресурсу як механізму політичної корупції, оскільки саме в такій площині дане явище виявляється з найбільшою гостротою і виразністю.

Оскільки вибори є одним з механізмів легітимації влади, здатних стати інструментом політичної стабілізації та демократизації суспільства. Або деструктивно вплинути на подальший розвиток суспільства, як це сталося під час президентських виборів у 2004 році. У зв'язку з цим підвищений інтерес представляє вирішення проблем із застосуванням адміністративного ресурсу, який систематично проявляючись на виборах до органів державної влади та місцевого самоврядування та здатен серйозно деформувати виборчий процес.

Найбільш корумпованими інститутами державної влади, на думку громадян і експертів, є: Верховна Рада України (81,5%), Кабінет Міністрів України (64,7%), Державна автомобільна інспекція (57,5%), суди (73%), прокуратура (66,8%), митна і податкова служби (60,3%). Найменш корумпованими на сьогоднішній день з-поміж державних установ громадяни вважають органи місцевого самоврядування (51,6%) та Президента України (52,2 %). У той же час, відповідно до досліджень Центру Разумкова, найбільш активно борються з корупцією такі органи, як Президент України (7,2%), Кабінет Міністрів України (6,9%), та Генеральна прокуратура України (6,0 %) [7,с.58].

В зв'язку з цим, постає проблема пошуку нових форм координації наукових досліджень в цієї сфері. В контексті дослідження адміністративного ресурсу як форми політичної корупції, автор використав наукові праці, присвячені актуальним проблемам виявлення та протидії корупції в Україні. Дослідженням основних проблем існування та попередження корупції, в тому числі політичної, в останні роки займаються такі українські науковці, як М. Корнієнко, М. Мельник, Ю. Збиранник.

Низку актуальних для політичної науки проблем порушують автори колективної монографії «Корупція в Україні: політико-філософський аналіз». Робота присвячена дослідженню феномену корупції в політологічному, філософському, історичному, правовому та інших аспектах, що забезпечує міждисциплінарний підхід. Системно і структурно аналізується явище корупції в Україні, реалізується завдання поєднання теорії і практики боротьби з корупцією.

Проблемам політичної корупції присвячена робота В. Корж «Електоральна корупція в Україні: проблеми теорії, законодавства і практики». Автор аналізує теоретичні конструкції та методологічний інструментарій, який може бути використаний для виміру та оцінки електоральної корупції.

Виходячи з актуальності, метою даної статті є аналіз адміністративного ресурсу як недемократичного явища сучасного політичного процесу в контексті виявлення його корупційної складової.

Автор вважає необхідним аналіз механізмів адміністративного ресурсу в аспекті вивчення політичної корупції. Te що такі механізми, форми і методи існують погоджуються і правоохоронці, і науковці, і ЗМІ. Механізми політичної корупції проявляються у всіх сферах суспільно - політичного життя держави. Зокрема, політична корупція захована у закритих партійних виборчих списках, коли стала можливим купівпя-продаж результатів парламентських виборів, адже у великій політиці кожен куплений голос виборця на п'ять років деформує та фальсифікує конфігурацію влади.

Однак певні дії державних службовців під час виборів дуже важко визначити як вияви корупції чи зловживання службовим становищем.

Виходячи з цього, автор, відзначає, що в українському законодавстві повинно з'явитися поняття «політична корупція» Під час передвиборчих кампаній політична корупція якнайбільше зацікавлена в поширенні свого впливу - адже саме завдяки виборам корупціонери якнайшвидше досягають бажаних владних постів [1].

Оскільки до базових принципів державної служби в Українській Державі відносять принцип пріоритету прав і свобод особистості, принцип рівності прав, принцип верховенства закону, принцип прозорості, тому порушення цих принципів посадовими особами має визнаватися по суті своїй корупційним діянням. Однак і в цьому питанні багато розбіжностей, тому що саме поняття політичної корупції досить неоднозначне.

В цілому проблему політичної корупції можна аналізувати з двох позицій: з позиції юридичної та політичної.

Перша позиція свідомо звужує розуміння корупції до рівня формально-юридичної парадигми, автоматично викреслює адміністративний ресурс з переліку можливих корупційних діянь в силу проблематичності визначення його юридичного складу.

Соціально-політична парадигма, навпаки, дає можливість розглянути адміністративний ресурс в контексті корупційної діяльності владних структур, акцентувавши увагу на його аморальної і протиправної сутності. Тобто, протиправність адмінресурсу базується на порушеннях посадовими особами правових норм та зневазі з боку владних суб'єктів конституційних принципів та основ демократичного суспільства.

Таким чином, принципова позиція полягає у визнанні адміністративного ресурсу корупційним політичним явищем навіть у тому випадку, якщо воно явно не суперечить нормам права.

Особливість адміністративного ресурсу як явища, що має відношення до корупції, полягає в тому, що в ньому практично завжди відсутня монетарна сутність. Адміністративний ресурс є засобом досягнення політичної вигоди, матеріальна сторона не завжди зрозуміла. Це може бути і «корекція» напрямів політичного розвитку в «потрібному» владним суб'єктам руслі. Це може бути і прагнення зняти конфліктність відносин між гілками влади шляхом «потрібного» адміністративної верхівці кадрового наповнення. Це може бути і сприяння зниженню соціальної напруги шляхом «напряму» інформаційної діяльності ЗМІ.

Автор, відзначає, що використання адміністративного ресурсу, що є безсумнівним корупційним явищем, не має виправдовуватися ні громадською думкою, ні представниками влади якимись високими цілями. Переваги використання свого службового становища державними службовцями є небезпечними для держави в цілому, та розвитку демократичного інституту, зокрема.

Зловживання адміністративним ресурсом, по суті, є використання владними суб'єктами державних інститутів на свій власний розсуд. Тому автор, констатує, що важелі адміністративного примусу здійснюються паралельно з іншими формами корупційних діянь.

Тобто, адміністративний ресурс перетворюється на метод управлінської управлінського «розплати» за певні послуги та все більше виявляє свою безсумнівну корупційну сутність. З причин відсутності в Україні традиції поваги до норм права та моралі, дії посадових осіб, сумнівних за своїм морально-правовим характером, але направлені на «наведення порядку» в країні, часто сприймаються як належне.

Історія виборчих кампаній на пострадянському просторі містить багато прикладів використання органів влади, співробітників державних установ на користь одного з кандидатів, тобто застосування адміністративного ресурсу як складової політичної корупції, так Лозівський міський штаб В. Януковича фактично очолював начальник відділу контролю виконкому (М. В. Крамінська), в обласному штабі працювала голова Харківського міського комітету у справах молоді (О. В. Кулініч), заступник начальника управління внутрішньої політики (І. О. Поліщук), Чугуївський районний штаб фактично сформовано з працівників райдержадміністрації. Часто держслужбовці займають посади в штабах «офіційно», в більшості ж випадків відповідають за різні напрямки кампанію, формально не входячи до працівників штабу [5].

Більшість посадовців органів місцевого самоврядування Донецької області, які брали участь у місцевих виборах 2010 року, безвідповідально поставились до розмежування своїх політичних та управлінських функцій. Посадовці органів місцевої влади в робочий час активно брали участь у партійних та агітаційних заходах і залучали своїх підлеглих до виконання партійних завдань. Міські голови та інші державні службовці відкрито використовували у виборчому процесі дії та публічні аргументи, базовані на адміністративному впливі [4,с.71].

Особливістю української влади є те, що використання адміністративного ресурсу застосовується всіма її гілками та органами місцевого самоврядування, - це завжди вважалося нормою. Так, наприклад, 14 січня 2010 року по квартирах Дніпровського району м. Києва виборцям розносили дитячі подарунки від кандидата у Президенти України прем'єр - міністра Юлії Тимошенко. В перев'язаних стрічкою «Samaritan poors» коробках з написом « Cliristmas child» міститься доволі непоганий набір дитячого одягу, іграшок, солодощів, олівців, альбомів тощо. Роздавалися ці коробки у білих пакетах з червоним сердечком зі словами «Подарки». 40 соціальних торгівельних павільйонів «Авоська», відкритих за ініціативи депутатів фракції БЮТ у міськраді та за підтримки мера Івана Куліченка, користувалися неабияким попитом у мешканців Лівобережжя м. Дніпропетровська [9]. адміністративний ресурс політична корупція

Класичним прикладом підкупу електорату, автор вважає кампанію 2008 p., яку провів кандидат і діючий мера м. Києва Л. Черновецький. В даному випадку підкуп виборців проводився за рахунок київського бюджету, електорату роздавались різноманітні доплати та компенсації.

Автор зазначає, що законодавча база України містить певні прогалини,які унеможливлюють боротьбу з політичною корупцією. Зокрема, це п. 11 ст. 36 Закону «Про вибори народних депутатів України», де вказано, що «контроль за надходженням, обліком і використанням коштів виборчих фондів здійснюється вибірково Центральною виборчою комісією разом із Національним банком України та центральним органом виконавчої влади з питань зв'язку не пізніше ніж за 60 днів до дня виборів». Законом передбачено, що «кандидату у депутати, крім кандидата у депутати, який є народним депутатом України, не може бути відмовлено у звільненні на період передвиборної агітації від виконання виробничих або службових обов 'язків за місцем роботи з наданням неоплачуваної відпустки» (п. 1 ст. 58). Отже, рішення про те, іти у відпустку під час проведення передвиборної агітації чи ні, приймає сам кандидат. Залишаючись на державній службі, особа, згідно з Законом України «Про державну службу», наділена рядом привілеїв (наприклад, статтею 21 вищезазначеного закону передбачено, що «державним службовцям відшкодовуються витрати на службові відрядження та виплачують інші компенсації відповідно до законодавства України») [8].

У даному законі встановлено відповідальність особи, якщо вона використовує своє посадове або службове становище у власних цілях. Проте тут не уточнено, які саме способи використання службового становища протизаконні.

Оскільки політична корупція - соціально-політичне явище, боротьба з ним не може зводитися лише до кримінально-правових заходів впливу. Невипадково в багатьох країнах давно приділяється велика увага чіткому визначенню посадових обов'язків державних службовців і детальному розмежуванню належного і неналежного в поведінці чиновників. Так, наприклад у СІЛА і Канаді, прийняті закони - своєрідні

Кодекси честі чиновників, що містять норми, спрямовані на протидію корумпуванню державного апарату шляхом детальної регламентації способів задоволення державними службовцями своїх приватних інтересів таким чином, щоб це не суперечило службовим обов'язкам і не завдавало матеріального і, що не менш важливо, морального збитку конкретному державному органу і в цілому державі [6,с.44.].

В 1996 року Комітет Міністрів Ради Європи, прийняв програму дій по боротьбі з корупцією. В рамках даної Програми було підготовлено дві конвенції - Кримінально- правова конвенція про корупцію і цивільно-правова конвенція про корупцію. Це перша спроба встановити в рамках Ради Європи загальні міжнародні правила цивільно-правового, цивільно-процесуального характеру в контексті боротьби з корупцією.

Тобто, на міжнародному рівні, створені конкретні правової засади протидії корупції і це дозволяє нашій країні застосувати узгоджені положення в національному законодавстві.

Основні механізми використання адміністративного ресурсу, які застосовуються безпосередньо в день голосування (фальсифікація, підкуп, погрози та ін.) досить чітко регульовані законами України . За наявності доказів про подібні порушення починають діяти юридичні норми. Однак влада дуже часто не обмежується протизаконними діями, а поводиться значно прихованіше, намагаючись добитись бажаного результату ще задовго до дня виборів. І цей прихований вплив важко виявити й довести. У цьому і полягає специфічна гнучкість адміністративного ресурсу як механізму політичної корупції, яка дозволяє за допомогою адміністративних важелів впливу «мобілізувати» потенційних виборців, диктуючи їм свою волю, спотворюючи саму ідею виборів а водночас ніби і не переступаючи закону [2].

Складно визначити необхідні законодавчі зміни, які сприяли б зменшенню масштабів використання адміністративного ресурсу, оскільки навіть найдосконаліший закон не може забезпечити проведення прозорих та чесних виборів.

В першу чергу, потрібно виключити із законодавчої практики, внесення змін до виборчих законів перед початком виборчої кампанії, а іноді - вже в ході її проведення. Потребує негайного узгодження виборчого законодавства зокрема з іншими нормативно-правовими актами. Розробити механізми реалізації норм законодавчої бази виборів, а саме закріпити певні обмеження та заборони, за порушення яких у багатьох випадках чинним законодавством не встановлено відповідальності.

Актуальним залишається питання про розробку та прийняття Кодексу законів про вибори та референдуми в Україні - оскільки він дозволить систематизувати законодавство та створити правову базу, за якої замість декількох окремих нормативно-правових актів діє один.

В той же час, впровадження різноманітних демократичних механізмів в українське законодавство часто дає дуже несподівані результати. Основною причиною є те, що українське законодавство складене таким чином, що кожний трактує його по своєму.

На шляху розв'язання проблеми протидії корупції зроблено чимало кроків. В Україні більше десяти років діє спеціальний антикорупційний закон, антикорупційні норми запровадженні в низці інших нормативно-правових актів, насамперед у законодавстві про державу службу. У пошуках ефективних механізмів протидії корупції наша держава веде постійний діалог з міжнародною спільнотою, є учасником низки міжнародних конвенцій антикорупційної спрямованості.

Незважаючи на певні позитивні зрушення в цьому напрямку, слід визнати, що відчутних позитивних результатів у боротьбі з даним антисоціальним явищем поки ще не здобуто. Це обумовлено низкою чинників об'єктивного і суб'єктивного характеру: політичною нестабільністю, що викликає параліч усього механізму державної влади, відсутністю послідовної стратегії протидії корупції, нестабільністю та складністю застосування антикорупційного законодавства.

Водночас необхідно констатувати і низьку ефективність застосування правових, політичних та інших заходів до правопорушників виборчого процесу з боку державних органів та їх службових осіб. І як закономірний наслідок зазначеної політико-право- вої проблеми - відсутність механізму покарання за використання адміністративного ресурсу та повномасштабне його застосування на всіх стадіях виборчого процесу.

Відповідальність за порушення (якщо вона настає), завжди несуть виконавці найнижчого рівня. Замовники та організатори фальсифікаційних схем під час виборів залишаються невідомими, до відповідальності не притягаються або встигають вчасно її уникнути. Так, протягом перших 100 днів після інаугурації В. Ющенка Генпрокуратура порушила 388 кримінальних справ щодо фальсифікації виборів 2004р. Проте, як виявилося, більшість притягнутих до відповідальності були виконавцями або « замовниками» правопорушень нижчого рівня - керівниками окружних чи дільничних виборчих комісій, працівниками місцевих державних адміністрацій чи їх підрозділів, органів місцевого самоврядування та ін. Попри особисті звернення Президента до Генпрокуратури, залишилися «офіційно» не виявленими та уникли покарання замовники та учасники фальсифікацій на найвищому рівні [7,с. 12].

Таким чином, під час формування представницьких органів влади важко уникнути впливу корупції. Автор визначає основні види адміністративного ресурсу як механізму політичної корупції:

підкуп кандидатів, представників влади і членів виборчих комісій;

нелегальне фінансування виборчих кампаній;

посадові зловживання під час агітації; фальсифікація результатів виборів,

створення перешкод для реалізації виборчих прав громадян та ін. Вибори в Україні засвідчили, що зазначені порушення виборчого законодавства були досить типовими, особливо під час проведення передвиборної агітації.

Таким чином, адміністративний ресурс - це деструктивна політична технологія, за допомогою якої органи державної влади впливають на виборчий процес. У законодавстві України не має чіткого визначення поняття адміністративний ресурс, а відповідальність передбачена лише за деякі його механізми (порушення під час агітації, перевищення службового становища).

На погляд автора, застосування адміністративного ресурсу вдалося уникнути завдяки наявності політичної конкуренції, відсутності монополії однієї сили на владу, ліквідації прогалин виборчого законодавства та значної уваги громадськості й світової спільноти до виборів.

Відсутність чітких визначень « зловживання службовим становищем» та «політична корупція» є суттєвою перешкодою в системи протидії адміністративного ресурсу. Оскільки дисертантом визначено адміністративний ресурс як політично корупційні дії, що не завжди можуть бути правопорушеннями, то ефективна боротьба з корупцією загалом і політичною корупцією, зокрема, можлива за умови системного підходу, поєднання профілактичних і правоохоронних заходів. Успішна реалізація боротьб з незаконним впливом у політичний процес можлива винятково за наявності багатьох складових: належного законодавства, повного та дієвого його застосування, пріоритету проведення чесних та прозорих виборів.

Також результативність боротьби з адміністративним ресурсом значною мірою залежить від політичної волі вищого політичного керівництва.

Список використаних джерел

В українському законодавстві мусить з'явитися нове поняття « політична корупція» [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://belapan.by/archive/2008/09/28/256669/.

Знайомтесь - «Адміністративний ресурс» [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// www.ukipr.kiev.ua /ukrainian/adminresurs/ООl.html

Корж В. Електоральна корупція в Україні: проблеми теорії, законодавства і практики / В. Корж// Вибори та демократія. -2010. - №2-3. - с. 24-28.

Місцеві вибори-2010. Пульс країни / Відп. редактори КогутА., Сідаш К. - K: Лабораторія законодавчих ініціатив, 2011. - 228 с.

.Перебіг виборчого процесу [Електронний ресурс]. - Режим доступу:1ійр://1щ1іШ.уаік1ех.пеІ/ yandbtnV/lmode inject&url hUp"o3.\"o2I'"o2I'tomenko.kiev.ua"o2I'docs"o2I pc02 2002 07.html&tex

Прохоренко О. Я. Організаційно-правові аспекти та стан протидії корупційним проявам у системі державної служби України / О. Я. Прохоренко // Боротьба з організованою злочинністю і корупцією (теорія і практика). - К, 2002. - № 6. - С. 44.

Політична корупція в Україні: суб'єкти, прояви, проблеми протидії //Національна безпека і оборона. -2009. -№ 7. с. 12.

Радченко Є. Виборче законодавство: українська практика, міжнародний досвід та шляхи реформування [Електронний ресурс] Є. Радченко - Режим доступу:1ійр://раг1атепІ.org.ua/index. php?action=publication&id=8&ar_id=6&iar_id=459&as=2].

Размещено на Allbest.ru