Правова обумовленість запровадження адміністративної юстиції в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

УДК - 342.9

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

ПРАВОВА ОБУМОВЛЕНІСТЬ ЗАПРОВАДЖЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЮСТИЦІЇ В УКРАЇНІ

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право

СТЕФАНЮК Володимир Сергійович

Київ - 2000

Дисертацією є рукопис

Роботу виконано на кафедрі конституційного та адміністративного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Науковий керівник : доктор юридичних наук, професор,

заслужений юрист України Голосніченко Іван Пантелійович,

проректор Міжнародного інституту лінгвістики і права

Офіційні опоненти : доктор юридичних наук,

професор, Ківалов Сергій Васильович,

ректор Одеської державної юридичної академії

кандидат юридичних наук, доцент

Гончарук Степан Тихонович,

професор кафедри адміністративного права Національна академія внутрішніх справ України

Провідна установа: Інститут держави і права імені В.М. Корецького НАН України

Захист відбудеться “ 18 “ травня 2000 р. об 11 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.001.04 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук при Київському національному університеті імені Тараса Шевченка (01017 м. Київ, вул. Володимирська, 64).

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Київського національного університету імені Тараса Шевченка (01017 м. Київ, вул. Володимирська, 64).

Автореферат розіслано 17 квітня 2000 року.

Вчений секретар

кандидат юридичних наук С.В. Бобровник

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Акт проголошення незалежності України як суверенної держави, прийняття у червні 1996 р. Конституції України, необхідність реального забезпечення прав і свобод людини, що випливає з цих документів, та утвердження верховенства права обумовлюють потребу в проведенні судово-правової і адміністративної реформ та їх наукового забезпечення.

Ст. 55 Конституції визначає, що права та свободи людини і громадянина захищаються судом, а тому кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, а це дає можливість розглядати адміністративну юстицію як загальнолюдське надбання.

Норма ст.124 Конституції про те, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, які виникають у державі, консолідує правотворчість правосуддя щодо правоутворення, правореалізації і правоохорони, обумовила внутрішню цілісність адміністративної юстиції як елементу правової системи, служить зміцненню законності та правопорядку, громадської дисципліни, гарантує реалізацію прав і свобод громадян.

Роль і місце адміністративної юстиції в правовій системі надзвичайно істотна. Проблема наукового дослідження сутності адміністративної юстиції має нині велике теоретичне і практичне значення: вона концентрує у собі не тільки історичні та суто юридичні, а й сучасні соціально-політичні аспекти вітчизняної юридичної науки. На сучасному етапі розвитку адміністративного права не вирішення проблеми правової обумовленості запровадження адміністративної юстиції є прогалиною в цій галузі права. До цього часу не прийняті найважливіші нормативно-правові акти, які є базовими для створення адміністративних судів та їх функціонування. Для розробки проектів Закону України “Про судовий устрій” та Адміністративного процесуального кодексу необхідні розробки відповідних наукових концептуальних положень. Вирішення цих практичних питань потребує наукового обґрунтування, відповідних досліджень.

Дана праця підготовлена з урахуванням досліджень, які виконали А.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, Г.В. Атаманчук, Ю.П. Битяк, В.Д. Бринцев, І.І. Веремеєнко, І.П. Голосніченко, С.Т. Гончарук, В.М. Горшенев, Ю.М. Грошевий, С.В. Додін, Р.А. Калюжний, С.В. Ківалов, А.П. Клюшніченко, Л.В. Коваль, В.В. Копейчиков, А.П. Коренєв, Є.Б. Кубко, В.М. Марчук, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришко, О.І. Остапенко, І.М. Пахомов, П.М. Рабінович, В.І. Ремньов, А.О. Селіванов, В.М. Селіванов, В.Ф. Сіренко, В.Д. Сорокін, В.Я. Тацій, Ю.А. Тихомиров, М.М. Тищенко, В.В. Цвєтков, В.М. Шаповал, Ю.С. Шемшученко, В.І. Шишкін та інші вчені.

Незважаючи на значну кількість наукових досліджень, що були виконані вченими як в Україні, так і в інших країнах СНД, чималу кількість публікацій у теорії правових відносин “громадянин і держава” продовжує залишатися багато проблемних, дискусійних, а також не досліджених питань. Особливо це стосується тих аспектів судочинства, які раніше не були притаманні адміністративному процесу України, зокрема процедур підготовки, прийняття адміністративних актів та їх оскарження в судовому порядку або процесуальної основи діяльності адміністративних судів.

Незадовільний стан наукової розробки теми обумовлює актуальність нашого дослідження. Потребує серйозного дослідження проблема побудови спеціалізованих адміністративних судів усіх інстанцій в системі судів загальної юрисдикції. Перелічені вище обставини і зумовили вибір теми, об'єкта і предмета дослідження.

Об'єктом дисертаційного дослідження стали процесуальні відносини, які необхідно врегулювати нормами адміністративного права, та норми законодавства двадцяти одної держави світу, включаючи й Україну, що містяться насамперед у конституціях та інших законах і які належать до інституту адміністративної юстиції.

Предметом дисертаційного дослідження є правова обумовленість запровадження адміністративної юстиції в Україні в умовах формування правової держави і громадянського суспільства, а також її поняття, моделі цієї юстиції та її дія у правовій системі, правоутворенні, правореалізації і охороні прав та свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб. судовий юстиція публічний адміністративний

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Вибраний дисертантом напрям наукових досліджень належить до числа пріоритетних у галузі адміністративного права і процесу. Проблема запровадження адміністративної юстиції в Україні в контексті світової конституційної і адміністративної теорії та практики передбачено в Концепції судово-правової реформи в Україні, Концепції реформи адміністративного права України, у підготовленій Інститутом законодавства Верховної Ради України Концепції розвитку законодавства України на 1997-2005 роки, а визначена на її основі тема дослідження входить до планових тем Інституту держави і права імені В.М. Корецького НАН України.

Тема дисертаційного дослідження затверджена вченою радою Київського національного університету імені Тараса Шевченка і є складовою частиною комплексної цільової теми: ”Конституційні й адміністративно-правові проблеми вдосконалення організації та діяльності органів виконавчої влади і судів у захисті прав та свобод громадян в умовах формування правової держави”.

Метою дисертаційного дослідження є показ масштабів і значення проблеми запровадження адміністративної юстиції, пов'язаної з реалізацією судово-правової та адміністративної реформи в Україні у сфері захисту прав і свобод громадян, прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій усіх форм власності, у відносинах із органами державної влади, органами місцевого самоврядування, посадовими та службовими особами; визначити основні теоретичні положення та перспективи подальшого розвитку законодавства щодо судової влади, запровадження спеціалізованих адміністративних судів усіх інституційних рівнів з метою вдосконалення здійснення правосуддя при вирішенні справ, що виникають із публічно-правових відносин у сфері конституційних та адміністративно-правових відносин фізичних і юридичних осіб з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, посадовими і службовими особами; виявлення прогалин у правовому регулюванні з урахуванням Конституції, змін у суспільстві та досягнень науки адміністративного права і процесу, а також визначення шляхів вирішення названих проблем.

Виходячи із сформульованої вище загальної мети дослідження автор ставить перед собою такі завдання:

- з'ясувати конституційні засади становлення судової влади у процесі розбудови в Україні громадянського суспільства і правової держави;

- сформулювати нове, сучасне поняття судової влади та адміністративної юстиції, Державної судової адміністрації і дослідити їх головні ознаки, з урахуванням побудови в Україні якісно відмінної від колишньої судової системи;

- дослідити природу адміністративної юстиції та її моделі в іноземних державах та обґрунтувати необхідність її запровадження в Україні;

- розкрити сутність публічного й приватного права як юридичної основи розподілу повноважень між громадянським суспільством і правовою державою та виявити головні проблеми, притаманні адміністративній юстиції як інституту публічного права;

- дослідити сучасну національну систему адміністративної юстиції саме з точки зору її системності та спроможності;

- обґрунтувати необхідність розроблення Адміністративного процесуального кодексу, вдосконалення Кодексу про адміністративні правопорушення та прийняття Закону України “Про судовий устрій”;

- виробити практичні рекомендації щодо створення спеціалізованих адміністративних судів усіх інституційних рівнів з метою підвищення ефективності адміністративного судочинства;

- висвітлити роль систематизації законодавства як одного з факторів оптимізації діяльності адміністративних судів у сучасній правовій системі України.

Методологічна й теоретична основа дослідження. Методологічною основою дисертаційної роботи стали загальновизнані наукові критерії об'єктивності та історизму і дослідницькі методи, що на них грунтуються. Насамперед, на всіх етапах виконання дисертаційної роботи широко використовувалися такі методи наукового пізнання, як спостереження, порівняння, аналіз, аналогія, індукція, дедукція та інші, що були не тільки основним інструментом відбору фактичного матеріалу, а й необхідною умовою досягнення поставленої автором мети.

З-поміж сукупності спеціальних методів, що використовувалися при написанні дисертації, основним був формально-логічний. При цьому найбільш повно дисертантом були використані такі прийоми цього методу, як описання та аналіз. У ході роботи над дисертацією вивчалися й аналізувалися положення Конституції України та конституцій інших держав світу, законодавчі акти України, спеціальна література, а також законодавство зарубіжних країн, міжнародно-правові документи.

Теоретичними джерелами дисертаційного дослідження є праці видатних представників світової теоретичної думки, в яких сформульовано й обгрунтовано наукові концепції, поняття та ідеї запровадження адміністративної юстиції, діяльності адміністративних судів.

Емпіричну основу дисертації становлять документи судових органів, постанови Пленуму Верховного Суду України, узагальнення судової практики, вивчені пропозиції обласних та прирівняних до них судів, Міністерства юстиції, матеріали власних наукових досліджень автора, а також його багатолітній досвід роботи суддею районного, обласного судів, Верховного Суду України, начальником обласного управління юстиції, заступником і Першим заступником Міністра юстиції та Першим заступником Голови Верховного Суду України.

Наукова новизна дисертаційного дослідження вбачається в тому, що в дисертації вперше на монографічному рівні у вітчизняній юридичній літературі в межах єдиної і цілісної наукової праці вивчається проблема запровадження в Україні адміністративної юстиції, досліджуються генезис, поняття, моделі останньої. При цьому пропонується нова модель її структури, яка уточнює по-новому структуру адміністративного процесуального права в цілому, розглядається системно й комплексно створення спеціалізованих адміністративних судів у системі судів загальної юрисдикції. Новою для вітчизняної юридичної науки є проблема впливу адміністративної юстиції на правову систему, на процеси правотворчості, правореалізації, правоохорони. Зроблено спробу науково обґрунтувати необхідність реалізації доктрини поділу влади та реформування судової влади як передумови створення адміністративної юстиції.

На захист виносяться такі положення, в яких знайшла відображення наукова новизна:

- висновок про необхідність запровадження адміністративної юстиції в Україні, створення правових умов, тобто прийняття ряду правових актів, норми яких уможливлювали б її запровадження і функціонування;

- пропозиції щодо реформування судової влади в Україні, а також обґрунтування її поняття та основних ознак;

- комплексний розгляд становлення, еволюції та співвідношення компетенції адміністративної юстиції та судів загальної юрисдикції;

- дана характеристика правовій обумовленості та розбудові адміністративної юстиції, що висвітлюються насамперед через призму Конституції України щодо створення спеціалізованих судів у системі судів загальної юрисдикції, а також практичний досвід в інших країнах, де вона вже існує, який доводить, що адміністративна юстиція являє собою передумову формування певної правової рівноваги у відносинах між громадянином і державною владою;

- авторське обґрунтування поняття Державної судової адміністрації як однієї з гарантій незалежного правосуддя та організаційного забезпечення діяльності судової влади;

- наукові концепції окремих положень Адміністративного процесуального кодексу України як процесуальної основи діяльності адміністративних судів в Україні;

- обґрунтування доцільності правового регулювання організації адміністративних судів в новому Законі України “Про судовий устрій” як правової основи їх створення;

- авторський підхід до систематизації адміністративно-правових норм як один із факторів оптимізації діяльності адміністративних судів, органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Теоретичне та практичне значення роботи. Опрацьовані в дисертації положення і зроблені висновки можуть застосовуватись при веденні законопроектних робіт щодо запровадження в Україні адміністративної юстиції.

У результаті дослідження розроблено наукову концепцію та проекти нових кодексів, показані шляхи їх запровадження і використання. Більшість сформульованих у роботі положень можуть бути безпосередньо використані в практичній діяльності при запровадженні спеціалізованих адміністративних судів в Україні. Матеріали і положення, котрі містяться в дисертаційному дослідженні, можуть бути використані також у навчальному процесі в юридичних ВУЗах і на факультетах для вдосконалення програм та планів навчання, при підготовці підручників, навчальних й методичних посібників, а також при проведенні занять із підвищення кваліфікації та професійної майстерності суддів, адвокатів і державних службовців.

Висновки та пропозиції, що містяться в дисертації, викладено в 15 наукових публікаціях.

Апробація та впровадження результатів дослідження. Положення, висновки та пропозиції, що містяться в дисертації, крім викладу в наукових публікаціях, доповідалися здобувачем на науково-практичних конференціях у Міністерстві юстиції України (1992, 1993 р. р.), у Верховному Суді України (1994, 1995, 1996, 1997, 1998 р. р.), в Академії правових наук (1996, 1997 р. р.), в інституті держави і права НАН України імені В.М. Корецького (1998, 1999 р. р.), в Академії державного управління при Президентові України (1999 р.), а також на конференціях експертів з питань адміністративного права в США (Вашингтон,1999 р.), у Польщі (Варшава, 1998 р.), в Україні ( Київ, 1997 - 1999 р. р.), в Академії суддів Німеччини (Вустрау, 1999 р.), на засіданні науково-консультативної ради при Верховному Суді України (1999 р.), знайшли втілення в лекціях на Республіканських курсах підвищення кваліфікації суддів Міністерства юстиції, на обласних конференціях суддів, а також при обговоренні проблем судово-правової та адміністративної реформ у Верховному Суді України.

Конкретні пропозиції автора, який є одним із розробників Адміністративного процесуального кодексу та Кодексу про адміністративні проступки і керівником затвердженої Урядом робочої групи з питань розробки, вдосконалення адміністративного законодавства та приведення його у відповідність з міжнародними нормами і Конституцією, включені до проекту кодексів та до проекту Закону України “Про судовий устрій”. Вони реалізовані за безпосередньою участю автора в розробці положень Конституції України, п'ятнадцяти Законах України, трьох постановах Пленуму Верховного Суду України.

Структура роботи. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, одинадцяти підрозділів, висновків до розділів, загальних висновків, списку використаних джерел, що включає 189 найменувань та дванадцять додатків до дисертації. Загальний обсяг дисертації дорівнює 171 сторінці.

ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі акцентується увага на актуальністі теми дослідження, визначається його зв'язок з науковими програмами, планами, темами, формулюються мета і завдання, розкриваються методологічна, теоретична й емпірична основи, наукова новизна, що відображається в положеннях, які виносяться на захист, і практичне значення одержаних результатів, безпосереднє впровадження їх автором; аналізується особистий внесок здобувача в розроблення проблеми правової обумовленості запровадження адміністративної юстиції в Україні, відомості про апробацію результатів дослідження.

РОЗДІЛ ПЕРШИЙ “Реформування судової влади як передумова створення адміністративної юстиції” присвячений дослідженню необхідності реформування судової влади як передумови створення адміністративної юстиції відповідно до Конституції України.

У підрозділі 1.1. “Поняття судової влади та її ознаки” висвітлено теоретичні проблеми, пов'язані з обраним предметом дослідження, визначений зміст поняття “судова влада” та її ознак.

У ньому автор робить висновок, що традиційне розуміння судової влади лише як системи судових органів держави, які здійснюють правосуддя, призводить до ігнорування такої суттєвої складової судової влади, як право, тобто заснованої на законі правомочності судових органів виконувати певні дії, а також власне виконання цих дій. Зазначені два елементи органічно пов'язані між собою, у разі відсутності одного з них доводиться говорити про неповноту поняття “судова влада”.

Виходячи з логіки Конституції України автор доходить висновку, що ознаки судової влади випливають як з Основного закону, так і з інших законів. З огляду на це він робить спробу насамперед з'ясувати співвідношення основних із цих ознак - незалежності, самостійності, відособленості, виключності. Вони близькі за значенням, але кожне з них має власний зміст.

Незалежність судової влади повинна гарантуватися особливим порядком фінансування судів, матеріальним та побутовим забезпеченням суддів, їх соціальним захистом. Внутрішній рівень незалежності судової влади обумовлює, з одного боку, власне діяльність суду щодо здійснення правосуддя, а з іншого - статусні гарантії суддів.

Самостійність судової влади полягає в тому, що закон наділяє суди всіма повноваженнями, необхідними для здійснення їхніх функцій. Адміністративна юрисдикція органів державної виконавчої влади не підміняє дії суду навіть частково, вона лише передує судовому розгляду. Рішення цих органів не впливають на самостійність суду.

Відособленість судової влади означає, що суд займає в державному механізмі особливе становище, зумовлене специфікою виконуваних ним функцій, умов та порядку його діяльності. Суди не входять у будь-яку іншу систему державних органів, нікому не підпорядковуються.

Виключність судової влади полягає в тому, що вона здійснюється тільки судами, які входять до єдиної судової системи України. Ніякі інші органи й посадові особи не мають права здійснювати судову владу, а судові органи не вправі передавати кому б то не було навіть часткове виконання своїх повноважень.

До обов'язкових ознак судової влади належить також владний характер повноважень суду. Вимоги та розпорядження суддів при здійсненні ними правосуддя обов'язкові для всіх без винятку державних органів, юридичних осіб і громадян.

Усі зазначені вище та багато інших ознак, які є водночас проявами судової влади, тісно пов'язані з безпосереднім здійсненням правосуддя, але виходять за його межі. Це дозволяє дійти висновку, що правосуддя - хоча й основний, проте лише один із багатьох способів здійснення судової влади.

Сьогодні головним є завдання сконструювати судову владу так, щоб вона забезпечувала реальний судовий контроль за рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, для чого необхідно створити систему спеціалізованих адміністративних судів, тобто запровадити адміністративну юстицію як правовий інститут захисту прав і свобод громадян.

У підрозділі 1.2. “Проблеми становлення судової влади в Україні” обґрунтовується теза про те, що судова влада в Україні в ході свого становлення й розвитку зазнає комплексного впливу чинного законодавства.

Ефективність кожної судової системи значною мірою залежить від тих специфічних економічних, політичних, правових умов, в яких вона функціонує. Велику роль тут відіграють історичні умови її формування, традиції, що склалися, правова культура. Тому вважати, що який-небудь закордонний досвід побудови судової системи, навіть той, що добре себе зарекомендував, може бути безболісно перенесений на український грунт, було б наївно і навіть небезпечно.

У принципових спорах щодо судової системи автор не підтримує тих пропозицій, які, на його думку, можуть призвести до дезорганізації цієї системи, її кризи. В нових умовах, коли знищено адміністративно-партійний апарат і судова система практично є єдиною, на яку може розраховувати громадянин України в захисті своїх прав та свобод, криза судової системи мала б для країни катастрофічні наслідки.

Тому автор вважає, що становлення судової системи повинно відбуватися на власній основі з урахуванням українських традицій та позитивного досвіду розвинених країн світу.

У підрозділі 1.3. “Необхідність Державної судової адміністрації як однієї із гарантій незалежного правосуддя та організаційного забезпечення діяльності судової влади” йдеться про реалізацію принципу поділу влади, зафіксованого у ст. 6 Конституції. В теорії правової держави він є певною моделлю побудови державного апарату.

Досліджуючи організаційне забезпечення судів загальної юрисдикції у системі Міністерства юстиції, дисертант наводить факти: втрати державного контролю в певних сферах такого забезпечення; безпідставного збільшення штату органів державного управління за умов значного скорочення фінансування судів; відсутність відчутних позитивних наслідків діяльності підрозділів Міністерств юстиції, які здійснюють функції організаційного забезпечення судів. Викладене дає автору підстави зробити висновок про відсутність як неналежного державного контролю за організаційним забезпечення судів, так і ефективного механізму реформування структури органів такого рівня і компетенції.

У зв'язку з цим дисертантом обґрунтовуються:

- необхідність запровадження Державної судової адміністрації України в системі судової влади як однієї з гарантій незалежного правосуддя та належного організаційного забезпечення судової влади;

- основні концептуальні положення щодо Державної судової адміністрації України, що були запропоновані робочою групою Верховного Суду України, яку очолював дисертант, і неодноразово обговорювалися на різних конференціях та семінарах, висвітлювалися в засобах масової інформації.

Визначення сформульованого дисертантом поняття Державної судової адміністрації вперше дано у проекті Закону України “Про судовий устрій”, де правовому її регулюванню виділено окремий розділ. В поняття Державної судової адміністрації включено те, що вона є центральним органом системи судів загальної юрисдикції, на який покладається організаційне забезпечення діяльності місцевих, апеляційних та спеціалізованих судів, відповідальним перед Головою Верховного Суду України і підзвітним Раді суддів України.

У дисертації пропонується новий підхід до правового регулювання організаційного забезпечення діяльності судів.

Цей підхід, на погляд дисертанта, цінний тим, що, з одного боку, вся діяльність, пов'язана з функціонуванням судової влади, акумулюється в структурах цієї влади, а з другого - здійснення правосуддя і господарська функція не поєднуються в одному органі.

РОЗДІЛ ДРУГИЙ “Проблеми запровадження адміністративної юстиції в Україні” присвячений історико-теоретичній проблемі виникнення адміністративної юстиції, її поняттям і головним моделям, особливостям запровадження цієї форми судової влади в Україні.

У підрозділі 2.1. “Поняття адміністративної юстиції та її моделі в іноземних державах” дисертант викладає своє бачення найбільш дієвих шляхів запровадження адміністративної юстиції. Воно полягає в тому, що спочатку її зміст визначається суспільними потребами, формується в суспільних відносинах, які складаються в реальному житті й пізніше одержують регламентацію і захист з боку держави у комплексах суб'єктивних прав учасників правовідносин. Виникненню адміністративної юстиції як загальносоціальної потреби завжди передує створення відповідних правових умов та відповідного правового інституту. В дисертації обгрунтовується актуальність її запровадження для суспільства та її юридичного оформлення. У надрах громадянського суспільства в межах правоутворення за допомогою юридичної практики зароджується адміністративна юстиція. Вона найбільш характерна для розвинених, стабільних і сучасних правових систем, що мають досить високий рівень правової культури.

Термін “адміністративна юстиція” із формально-логічної точки зору вірно і точно відображає зміст даного правового інституту. Цей інститут характеризується наявністю спеціальних адміністративних судів та здійснення ними юрисдикційних повноважень.

Складовими частинами терміну “адміністративна юстиція” виступають слова “юстиція” та “адміністративна”. Головна характерна особливість адміністративної юстиції - те, що вона являє собою правосуддя, входить до судової, а не до виконавчої гілки влади.

У той же час це особливий, адміністративний вид правосуддя. "Адміністративна" вказує, по-перше, на наявність адміністративних елементів в організації адміністративної юстиції (у формуванні кадрового складу), в порядку її функціонування (присутність ознак адміністративного процесу), по-друге, на характер справ, які вирішуються органами адміністративної юстиції (адміністративно-правові або управлінські спори). Адміністративну юстицію характеризує незалежність (відносна або абсолютна) від адміністративних органів.

Дисертант сформулював поняття “адміністративна юстиція”. Вона являє собою систему судових органів, які контролюють дотримання законності у сфері державного управління шляхом вирішення в адміністративному процесуальному порядку публічно-правових спорів, що виникають у зв'язку зі зверненнями фізичних чи юридичних осіб до органів державного управління або їх посадових чи службових осіб. Наявність органів адміністративної юстиції - це показник ступеня полісистемності судової організації в тій або іншій країні, тобто ступінь розвиненості різноманітних форм здійснення правосуддя. Адміністративна юстиція як особливий правовий інститут оскарження неправомірних адміністративних актів і діянь у спеціальні судово-адміністративні органи оформляється і кристалізується в тих державах, де визначилася чітка грань між приватним і публічним правом, а адміністративне право виділилося в самостійну галузь. Тут державні органи функціонують на основі принципу поділу влади, а виконавча влада має ієрархічно організований апарат, корпус державних службовців, які підпорядковані і діють згідно із законодавством про державну службу.

Система адміністративної юстиції у західних країнах формувалася століттями. На сьогодні в зарубіжних країнах склалися дві основні моделі адміністративної юстиції. Перша з них, відома як континентальна, є моделлю, відповідно до якої функціонує система спеціалізованих судів, досить виразно відмежованих від судів загальної юрисдикції. Друга відома як англо-американська, для якої характерні відсутність спеціалізованих судів і досить широка компетенція судів загальної юрисдикції щодо розгляду адміністративних конфліктів. Перевага першої (континентальної) моделі адміністративної юстиції полягає в її професіоналізмі. Друга модель (англо-американська) надає досить широку компетенцію щодо розгляду адміністративних спорів за участю громадян судами загальної юрисдикції.

У підрозділі 2.2. “Особливості запровадження адміністративної юстиції в Україні” обгрунтовується думка про те, що Україна здавна намагалася ввести адміністративну юстицію, подібну до європейських зразків. Цей висновок підтверджується посиланням на цілу низку законодавчих актів, починаючи з Адміністративного кодексу УРСР від 12 жовтня 1927 р. до Конституції України, прийнятої Верховною Радою України 28 червня 1996 р.

У демократичних державах створено механізм забезпечення верховенства права і здійснюється контроль за тим, як виконавча влада додержує принципів закону. Важливими складовими цього механізму є суди і покладені на них контрольні функції щодо актів і дій виконавчої влади, її інститутів. Рушійні засади механізму контролю законодавець пов'язує з діями громадян, які оскаржують рішення органів управління або посадових осіб. Названий вище механізм заслуговує на увагу і запровадження. В Україні для цього необхідно створити спеціалізовані адміністративні суди, до підсудності яких віднести розгляд спорів (конфліктів), що виникають у сфері державного управління, за зверненнями фізичних чи юридичних осіб.

У цьому полягатиме докорінна відмінність підсудності органам адміністративної юстиції від предмета розгляду справ про адміністративні делікти, суб'єктами яких є фізичні особи. Протиправні вчинки останніх нині підсудні судам загальної юрисдикції. Адміністративна ж юстиція запроваджується з іншою метою і являє собою систему спеціалізованих адміністративних судів, покликаних вирішувати не конфлікти, джерелом яких є дії або поведінка громадян, а спори, обумовлені управлінською діяльністю. Саме це й пояснює, чому даний вид юстиції зветься адміністративним.

Подолання упередженості щодо адміністративної юстиції в нашій країні - складний і повільний процес. Питання не в тому, що в суспільстві немає потреби в діяльності адміністративних судів, а в тому, що не вистачає теоретичних і прикладних розробок механізму дії адміністративної юстиції в українських умовах, відсутня достатня законодавча база, повільно здійснюються правові реформи.

Необхідність формування системи адміністративної юстиції обумовлена втіленням у життя загальних засад Конституції щодо поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, а також реалізацією конституційного положення про те, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України.

У підрозділі 2.3. “Попередні напрямки реалізації судами положень Конституції щодо адміністративної юстиції” аналізуються положення Конституції України щодо розмежування компетенції Конституційного Суду України та судів загальної юрисдикції на предмет визнання неконституційними актів органів державної влади та місцевого самоврядування. Показана трансформація вимог Конституції України в постановах Пленуму Верховного Суду України.

У підрозділі 2.4. “Реформування Кодексу про адміністра-тивні правопорушення в системі реформ адміністративного судочинства” дисертантом розглядаються особливості правового регулювання передбачені в проекті нового Кодексу про адміністративні проступки.

Запропоновано розмежовувати інститут провадження в справах про поновлення прав суб'єктів адміністративних правових відносин від інституту адміністративної відповідальності та показано критерії такого розмежування.

Система норм, які регулюють відносини адміністративної відповідальності, становить окремий адміністративно-правовий інститут, сучасний стан якого, незважаючи на часті зміни, що вносяться до Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КпАП), не відповідає потребам побудови демократичної, правової держави.

Зокрема, у КпАП поняття адміністративного проступку ототожнюється з поняттям адміністративного правопорушення. Проте адміністративним правопорушенням слід вважати будь-яке порушення норм адміністративного права, тоді як адміністративним проступком є протиправне вчинення діянь, за які законодавством передбачено накладення адміністративного стягнення. Для визначення цього явища доцільно застосувати термін “адміністративний проступок”, а не користуватися двома термінами, як це має місце в чинному КпАП. Зважаючи на це, необхідно перейменувати зазначений нормативний акт на Кодекс України про адміністративні проступки.

Автором обґрунтовується необхідність введення в адміністративно-деліктне законодавство термінів ”фізичні особи” і ”юридичні особи” для позначення суб'єктів адміністративного проступку, а також перегляду передбачених КпАП видів адміністративних стягнень.

Пропонується авторська позиція щодо вирішення проблеми підвідомчості оскарження постанов органів виконавчої влади про притягнення до адміністративної відповідальності.

Конституцією України особі гарантовано право оскаржити постанову в адміністративній справі безпосередньо до суду. В тому разі, коли постанова винесена органом (посадовою особою), уповноваженим розглядати справи про адміністративні проступки, скарга на таку постанову повинна подаватися до адміністративного суду, створення якого передбачається проектом Закону “Про судовий устрій”.

Порядок розгляду скарг в адміністративних судах планується врегулювати в Адміністративному процесуальному кодексі України, проект якого також перебуває в стадії розробки. У тому ж разі, коли постанова про накладення адміністративного стягнення винесена місцевим судом, скарга на неї повинна подаватися до апеляційного суду, який розглядатиме її в порядку, передбаченому Кодексом про адміністративні проступки.

РОЗДІЛ ТРЕТІЙ “Законодавче забезпечення адміністративної юстиції в Україні” посідає в дисертації одне з ключових місць і складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. “Судовий контроль за рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб - основний зміст діяльності адміністративної юстиції” розкривається основний зміст діяльності адміністративної юстиції, висвітлюються місце і роль судового контролю в сучасній правовій системі України. Дисертант доходить висновку, що кількість об'єктів судового контролю поступово зростає, і для кожної держави перелік цих об'єктів є індивідуальним. У дисертації досліджуються критерії, за якими судовий контроль може бути класифікований за видами, та його поділ за суб'єктами; вказується на шляхи вдосконалення цього контролю. Дисертант зазначає, що за технологією перебудови держструктур фактично випала з їх поля зору головна мета трансформації державного управління - поліпшення якості ухвалюваних рішень. В підсумку усі реформаторські зусилля звелися до вирішення проблеми “Що робити?” при ігноруванні не менш важливої проблеми “Чого не робити?”. Останню можна успішно вирішити шляхом вдосконалення судового контролю за рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Необхідно якнайшвидше прийняти Адміністративний процесуальний кодекс і новий Закон України “Про судовий устрій”, якими на законодавчій основі буде запроваджено спеціалізовані адміністративні суди і значно розширено їх компетенцію щодо об'єктів судового контролю.

Підрозділ 3.2.“Необхідність Адміністративного процесуального кодексу України як процесуальної основи діяльності адміністративних судів в Україні” є логічним продовженням попереднього підрозділу. В ньому вперше на дисертаційному рівні в Україні пропонується окремий цілісний порядок процесуальної діяльності спеціалізованих адміністративних судів. Підкреслюється, що проект Адміністративного процесуального кодексу, який створювався вперше впродовж чотирьох років, готовий до прийняття, але це має відбутися після того, як буде прийнято Закон України “Про судовий устрій”, в якому визначено організаційну структуру спеціалізованих адміністративних судів усіх рівнів. Цей проект, зважаючи на виняткову роль адміністративної юстиції у житті громадянського суспільства, передбачає, що завданням адміністративного судочинства є захист прав і свобод громадян, прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій всіх форм власності у відносинах із органами державної влади, органами місцевого самоврядування, посадовими та службовими особами.

З метою вчасного усунення можливих помилок, які можуть бути допущені адміністративними судами першої інстанції, вперше пропонується запровадити апеляційне і касаційне провадження в справах про поновлення прав учасників адміністративно-правових відносин. При цьому апеляційна інстанція буде досліджувати справу з позиції як повного з'ясування фактичних обставин, так і дотримання вимог права, тоді як касаційна інстанція вирішуватиме тільки останнє завдання.

Підрозділ 3.3. “Новий Закон України “Про судовий устрій"- правова основа побудови системи адміністративних судів в Україні” присвячений дослідженню питань структури та організації адміністративних судів у проекті Закону “Про судовий устрій”, внесеному на розгляд Верховної Ради України, у першому читанні його було прийнято за основу. Взявши у доопрацюванні проекту Закону “Про судовий устрій” безпосередню участь, дисертант дійшов висновку, що сьогодні Україна має унікальну можливість створити таку судову систему, яка б, увібравши в себе все позитивне з досвіду роботи судових систем інших держав, змогла якнайкраще виконати визначену їй роль у суспільстві - стати надійним гарантом прав і свобод людини.

У дисертації запропоновано детальну структуру і зміст юрисдикції адміністративних судів, які поряд із господарськими входитимуть у систему спеціалізованих судів й разом з іншими судами складатимуть єдину систему судової влади в Україні. Схематично ця структура має такий вигляд: місцеві адміністративні суди, апеляційні адміністративні суди, Вищий адміністративний суд України, Верховний Суд України.

У підрозділі 3.4. “Систематизація законодавства як один із факторів оптимізації діяльності адміністративних судів” підкреслюється, що українська держава та всі три гілки влади не можуть повною мірою розвиватися, не маючи поряд із концепцією розвитку адміністративного права концепції розвитку загальної систематизації (кодифікації та інкорпорації) законодавства.

Досліджуючи нинішній стан систематизації законодавства, дисертант підкреслює, що з набуттям Україною незалежності і прийняттям Верховною Радою перших нових законів постало нагальне питання перегляду актів національного законодавства з метою усунення причин регулювання та наявності двох або декількох норм адміністративного права, що регулюють одні і ті ж відносини.

Враховуючи труднощі та недоліки роботи по систематизації законодавства у попередні роки, дисертант наголошує, що на нинішньому її етапі потрібно визначитися щодо її принципів, системності, пріоритетів та уніфікації.

Дисертація містить висновок, що суттєві зміни в суспільному житті України, становлення правової держави, запровадження адміністративної юстиції неминуче вимагатимуть оновлення й удосконалення законодавчої бази.

При цьому зазначається, що з огляду лише на законодавство, яке регулює адміністративно-юрисдикційну діяльність, визначає статус суддів судів України, впливає на посилення функціональної ролі принципу верховенства права як необхідної складової життєдіяльності особи, суспільства й держави, необхідне прийняття цілого ряду систематизованих актів з питань подальшої діяльності судів.

Конституція дійсно перетворила ці державні органи з судів над людиною в суди для людини. З цього випливає, що високопрофесійне здійснення суддями адміністративних судів своїх обов`язків по захисту прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб можливе лише за умов грамотного застосування відповідних адміністративно-правових норм, які мають бути в кодифікованих джерелах. Прийняття Адміністративного процесуального кодексу, Кодексу про адміністративні процедури, Кодексу поведінки державних службовців та оновлення Кодексу України про адміністративні проступки буде слугувати підвищенню рівня правового регулювання адміністративного процесу.

У висновках підведено загальні підсумки дослідження, сформульовано основні положення, що становлять зміст дисертаційної роботи та виносяться на захист.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ ВИКЛАДЕНО В НАСТУПНИХ ПУБЛІКАЦІЯХ

Складові частини книги

Стефанюк В.С. Питання організації та юрисдикції адміністративних судів в Україні // Державне управління: теорія і практика. - К. : Юрінком Інтер, 1998.- С. 274-282.

Статті

Стефанюк В.С. Незалежний суд -- гарант прав людини і громадянина // Право України.- 1996.- № 5.- С. 16-18.

Стефанюк В.С. Напрями реалізації положень Конституції судами // Право України. - 1997.- № 1.- С. 50-52.

Стефанюк В.С. Становлення судової влади в Україні триває // Вісник Верховного Суду України.- 1997.- № 4.- С. 7-9.

Стефанюк В.С. Верховний Суд, судова влада і правосуддя в Україні // Вісник Верховного Суду України.- 1998.- № 3. - С. 3-7.

Стефанюк В.С. Кодекс про адміністративні проступки . Яким йому бути? // Вісник Верховного Суду України.- 1999.- № 2.- С. 35-38.

Стефанюк В.С. Правозахисна діяльність судів України // Право України.- 1999.- № 5.- С.18-22..

Стефанюк В.С. Державна судова адміністрація - ще один крок до незалежності судової влади // Вісник Верховного Суду України.- 1999.- № 5.- С. 2-6.

Стефанюк В., Голосніченко І., Михеєнко М. Інститут адміністративної відповідальності юридичних осіб: проблеми теорії та практики // Право України.- 1999.- № 9.- С. 6-8.

Стефанюк В.С. Систематизація законодавства та суди адміністративної юстиції // Право України.- 1999.- № 11.- С. 3-7.

Стефанюк В.С. Адміністративний процесуальний кодекс України. Яким йому бути? // Право України.- 1999.- № 12.- С. 15-20.

Тези доповідей

Стефанюк В.С. Громадська довіра : неупереджене правосуддя та юстиція. // Матеріали українсько-канадської конференції (1-3 жовтня 1997 р.).- К. : Право України, 1999.- С. 23-31.

Стефанюк В.С. Концепція адміністративної реформи. // V Міжнародна науково-практична конференція “Суд в Україні: боротьба з корупцією, організованою злочинністю і захист прав людини” : Аналітичні розробки, пропозиції наук. та практ. працівників (Київ, 26-27 березня 1999 р.).- К, 1999.- Т. 12.- С. 42-50.

Стефанюк В.С. Запровадження адміністративної юстиції в Україні // Вісник Академії Державного Управління при Президентові України.- 1999.- № 4.- С. 31-37.

Стефанюк В.С. Проблеми формування вищого, апеляційних та місцевих адміністративних судів в Україні // Семінар за темою “Проблеми формування вищих спеціалізованих судів в Україні” (Київ, 2 грудня 1999 р.).- К, 1999.- 272 с.

АНОТАЦІЯ

Стефанюк В.С. Правова обумовленість запровадження адміністративної юстиції в Україні.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління: адміністративне право і процес; фінансове право. Київський Національний університет імені Тараса Шевченка; 2000.-- Рукопис.

Дисертація містить аналіз поняття адміністративної юстиції та її моделей в іноземних державах. Досліджуються особливість запровадження адміністративної юстиції в Україні і необхідність створення правових умов для реформування у зв'язку з цим судової влади, створення Державної судової адміністрації як однієї з гарантій незалежного правосуддя та організаційного забезпечення діяльності судової влади.

Розглянуто сучасні види судового контролю за рішеннями, діями чи бездіяльністю органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, що становлять основний зміст діяльності адміністративної юстиції.

Сформульовано конкретні пропозиції по вдосконаленню та прийняттю нового законодавства, що відображають розроблену автором концепцію запровадження адміністративної юстиції в Україні.

Ключові слова: судова влада, адміністративна юстиція, судовий контроль, Державна судова адміністрація, Адміністративний процесуальний кодекс.

АННОТАЦИЯ

Стефанюк В.С. Правовая обусловленность внедрения административной юстиции в Украине.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления: административное право и процесс; финансовое право. Киевский национальный университет иммени Тараса Шевченко; 2000.-- Рукопись.

В структурном отношении диссертация состоит из вступления, трех разделов, заключения, списка использованных источников и приложений.

Диссертация посвящается теоретическим и практическим проблемам, связанным с реализацией внедрения административной юстиции в Украине.

С этой целью в диссертации на основе обобщения литературных источников и изучения судебной практики проблемы внедрения административной юстиции в Украине исследованы системно и комплексно, что позволило проследить предысторию и эволюцию административной юстиции со второй половины XIX столетия по сегодняшний день в двадцати одном государстве. Это позволило раскрыть их правовую природу и на этой основе сформулировать предложения, которые включены в проект Закона Украины ”О судебном устройстве” и проект Административного процессуального кодекса.

Познавательный и практический интерес представляет исследование систематизации законодательства как одного из факторов оптимизации деятельности административных судов. С провозглашением Украиной независимости и принятием Верховной Радой новых законов возник неотложный вопрос очищения национального законодательства от актов, которые фактически утратили силу, были “перекрыты” позже принятыми актами. Отсюда следует, что высокопрофессиональное осуществление судьями административных судов своих обязанностей по защите прав и законных интересов физических и юридических лиц возможны только при условии правильного использования соответствующих административно-правовых норм, которые должны быть в кодификационных источниках.

Диссертация содержит анализ понятия административной юстиции и ее моделей в иностранных государствах. Исследуются особенность введения административной юстиции в Украине и необходимость реформирования в связи с этим судебной власти, создания Государственной судебной администрации как одной из гарантий независимого правосудия и организационного обеспечения деятельности судебной власти.

Рассмотрены современные виды судебного контроля над решениями, действиями или бездействием органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц, составляющих основное содержание деятельности административной юстиции.

Сформулированы конкретные предложения по усовершенствованию действующего законодательства и проектов нормативных актов, отображающих разработанную автором концепцию введения административной юстиции в Украине.

Ключевые слова: судебная власть, административная юстиция, судебный контроль, Государственная судебная администрация, Административный процессуальный кодекс.

ANNOTATION

V.S. Stefaniuk. Law determination of administrative justice implementation in Ukraine.

Thesis on obtaining of a scientific degree of master of law sciences on a speciality 12.00.07 - theory of administration administrative law and procedure; financial law. The Shevchenko Kyiv National University; 2000.-- Manuscript.

The thesis contains the analysis of administrative justice concept and its model in foreign countries. The peculiarity of administrative justice implementation in Ukraine and necessity of judicial power reform, creation of State judicial administration as one of the guarantees of independent justice as well as organizing providing of judicial power activity is studied here.

Contemporary kinds of court review of judgements, acts or inaction of local authorities, post and service officials that make the basic contents of administrative justice activity in Ukraine are investigated in.

Specific proposals on new legislation improving and implementation that reflect the authors idea of administrative justice implementation in Ukraine are formulated in.

Key words judicial power, administrative justice, court review, State judicial administration, Administrative procedural code.

Размещено на Allbest.ru

...