Теоретичні та організаційно-правові проблеми становлення і розвитку українського парламентаризму

Аналізуючи питання соціального призначення українського парламенту в умовах реформування політичної системи та здійснення економічної реформи в Україні, дисертант констатує певне зниження довіри до парламенту у суспільстві, зневіру в ефективне виконання парламентом своїх представницьких функцій. Період захоплення кроками парламенту в побудові нової Української держави поступово змінюється періодом прагматичних оцінок здатності парламенту відповідати новітнім вимогам, бути рушійною силою соціальних і економічних перетворень. А саме таку роль парламент і не був здатний ефективно виконувати впродовж останніх років.

Значний вплив на розуміння ролі та значення парламенту в сучасному суспільстві, зазначається у дисертації, справив посттоталітарний рефлекс. Відбувся процес відторгнення плюралістичних форм народної влади, розвинувся потяг до авторитаристських тенденцій як панацеї від хаосу і чиновницького свавілля. Неспроможність суспільства і органів державної влади швидко подолати наслідки дезінтеграції СРСР і переходу до нової соціально-економічної формації стала підставою для критичної оцінки діяльності парламенту, для висновку про нездатність його до швидких і рішучих кроків.

На сучасному етапі створені всі передумови для значного посилення ролі парламенту в суспільному і державному житті, для реалізації його провідної ролі у демократичних перетвореннях в Україні. Має бути продовжена, однак з суттєвим коригуванням з погляду ефективності, послідовності, виваженості, законодавча політика у сфері реформування суспільних відносин, посилений державний контроль за ринковим середовищем, забезпечена належна підтримка вільного підприємництва.

Парламент має продовжити трансформацію політичної системи суспільства, створити механізми демократичного контролю за самою владою, державним чиновництвом. Для вирішення цього завдання слід значно посилити контрольні повноваження парламенту, його можливості впливати на дії уряду, виконавчої влади в цілому. Потребує зміцнення зв'язок уряду з парламентською більшістю, яка повинна нести всю відповідальність за формування уряду, його політику, подальше адміністративно-правове реформування.

Має суттєво трансформуватись і сам парламент, необхідно подолати надмірний індивідуалізм у парламенті, який є наслідком недосконалості виборчої системи та слабкості традицій політичної діяльності.

У межах реформи парламенту слід вирішити й проблему належного доступу до парламентської інформації, зміцнити зв'язок парламенту з громадськістю, а також з виборцями. Дисертант відзначає особливо важливу роль парламенту у створенні законодавчих гарантій реалізації конституційних прав і свобод людини і громадянина, у вирішенні соціальних конфліктів та відображенні, вирівнюванні (гармонізації) інтересів.

Розділ 3 "Структура та організація діяльності парламенту" присвячений дослідженню як теоретико-правових, так і прикладних проблем у цій сфері.

Розгляд питання про структуру та організацію діяльності парламенту дисертант розпочинає з аналізу структурної побудови парламентів світу, дослідження переваг і недоліків бікамеральних структур парламенту. Звертається увага на те, що структурна побудова парламентів країн світу є однією із важливих характеристик парламенту, яка справляє досить значний вплив на ефективність діяльності парламенту, здатність відображати соціальні та політико-територіальні впливи, що існують у суспільстві.

У дисертації на прикладі багатьох країн світу обґрунтовується висновок про те, що на сучасному етапі доцільність двопалатного парламенту зумовлюється формою державного устрою (друга палата виступає у цьому випадку як система представництва суб'єктів федерації на найвищому державному рівні тощо) та потребою в ефективній нормотворчій діяльності парламенту.

У роботі аналізуються також політико-правові вчення щодо бікамеральної структури парламенту, праці вчених І. Бентама, Ш. Монтеск'є, Л. Дюгі та ін.

Дисертант на основі аналізу переваг і недоліків сучасного бікамеризму визначає умови запровадження двопалатної структури парламенту в Україні, зокрема, зазначає, що верхня палата має будуватися на представництві регіонів та територіальних громад. Відповідно до призначення другої палати має бути визначене коло її повноважень, яке не перетиналося б з повноваженнями першої палати і не створювало колізій між ними. Вірогідними негативними наслідками дисертант вважає: можливість уповільнення темпів економічної, соціальної та правової реформ, оскільки двопалатна структура парламенту призвела б до уповільнення темпів роботи органу законодавчої влади; штучне запровадження "згори" квазіфедералістської структури парламенту і як наслідок - посилення федералістських устремлінь регіонів; можливість того, що подальша політизація відносин між гілками влади може призвести до того, що центр політичної влади буде зміщений у бік виконавчої влади; що процедурно-процесуальні ускладнення в діяльності обох палат здатні посилити внутрішні апаратні суперечності, збільшити витрати на утримання парламенту в цілому за рахунок необхідності підтримання діяльності другої палати.

Розглядаючи питання формування двопалатного парламенту у разі реалізації рішень Всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 p., дисертант зосереджує увагу на аналізі варіантів такого формування і обґрунтовує свій варіант, на його погляд, доцільний. Основою правового регулювання правил формування парламенту, в тому числі двопалатного, має бути очевидний для всіх постулат про те, що будь-який орган законодавчої влади повинен отримувати свою легітимність і свою владу безпосередньо від народу. Але для бікамерального парламенту цей постулат можна вважати дотриманим і у тому випадку, коли через безпосереднє народне волевиявлення формуватиметься тільки одна із двох палат.

У разі утворення в Україні двопалатного парламенту його нижня палата має формуватися шляхом її обрання народом. Проте виникає питання, на основі якої виборчої системи слід обирати нижню палату. Досліджуючи це питання, дисертант аналізує вірогідні переваги та недоліки мажоритарної і пропорційної виборчих систем.

Дисертант вважає, що найбільш вагомий аргумент на користь збереження мажоритарної виборчої системи полягає в тому, що ця система забезпечує громадянам більш широкий обсяг прав при проведенні виборів. Адже пропорційна система, яка передбачає конкурування на виборах партійних списків, ставить пасивне виборче право громадянина в залежність від волі певної політичної партії чи виборчого блоку, які й вирішують, зможе чи не зможе конкретна особа скористатися цим правом. Це, по суті, є обмеженням пасивного виборчого права, якого немає за мажоритарної виборчої системи. Тому дисертант вважає за доцільне зберегти як спосіб формування нижньої палати двопалатного парламенту в Україні існуючу змішану виборчу систему з можливим розширенням її мажоритарної складової частини.

Так само шляхом прямих виборів депутатів народом має формуватись і верхня палата. Застосування інших відомих у світі способів формування (призначення депутатів посадовою особою чи непрямі вибори) недоцільне, зокрема, з огляду на зміст ст. 71 Конституції України, яка встановлює принцип прямого виборчого права для будь-яких виборів до органів державної влади. У суспільно-політичних умовах сучасної України оптимальним буде застосування порядку формування верхньої палати, за яким від кожного регіону України обиралось би два або три депутати (з можливими відхиленнями від загальної квоти для Автономної Республіки Крим та міста Севастополя тощо).

Ще однією особливістю формування верхньої палати парламенту можуть стати способи її оновлення (ротації). Світовій практиці відомі два таких способи: повна ротація палати чи часткова ротація. Дисертант обґрунтовує думку, що для України у разі появи другої палати парламенту оптимальним було б її оновлення шляхом часткової ротації, а термін повноважень її членів має бути більшим, ніж у парламентаріїв нижньої палати.

Дослідження правових проблем українського парламентаризму продовжується вивченням питань організації діяльності парламенту.

Принципи організації діяльності парламенту, закріплені Конституцією, загалом відповідають нинішнім потребам. У той самий час дисертант вважає зафіксовану в Конституції України вимогу про регулювання порядку роботи парламенту законом про регламент, а не самим парламентом, його внутрішнім регламентом, такою, що не узгоджується з загальновизнаними принципами парламентаризму.

Розглядаючи питання про кворум пленарних засідань українського парламенту, дисертант пропонує законодавчо встановити вимоги щодо кворуму лише для тих випадків, коли на засіданні парламенту передбачається ухвалення законів, постанов, інших актів Верховної Ради України. У цих випадках кворум має становити більшість від конституційного складу парламенту. Більш високий кворум доцільний лише для випадків, коли на засіданні парламенту має прийматися рішення, що потребує кваліфікованої більшості голосів.

Аналізуючи питання про правове регулювання підстав для розпуску парламенту, дисертант зазначає, що положення частини другої ст. 90 Конституції щодо дострокового розпуску парламенту Президентом навряд чи можуть мати реальне значення без встановлення законом вимог щодо кворуму засідань парламенту. Що стосується тих додаткових підстав, запровадження яких передбачалось у питаннях Всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р., то їх реалізація вимагає розширення повноважень парламенту.

Достроковий розпуск парламенту є формою його відповідальності за недоліки у здійсненні законодавчої політики. Проте оцінка ефективності закону безпосередньо пов'язана з ефективністю реалізації законів урядом. В умовах повної незалежності уряду від парламенту та парламентської більшості з кадрової точки зору парламент не має важелів впливу на хід реалізації прийнятих законів.

Дисертант вважає, що у разі запровадження двопалатної структури українського парламенту передбачення можливості дострокового розпуску його нижньої палати буде доречним тільки за умови, що цій палаті будуть надані повноваження будь-яким чином впливати на формування уряду і шляхом висловлення недовіри відправляти його у відставку.

Аналізуючи діяльність парламентських комітетів як елементів організації роботи парламенту, дисертант формулює і обґрунтовує принципи, які мають враховуватися при визначенні кількості комітетів парламенту. Пропонується також законодавче передбачити механізми, які не давали б комітетам можливості остаточно "класти під сукно" законопроекти, передані їм для попереднього розгляду, або поправки до таких законопроектів. Потрібним є і нормативне визначення предметів відання комітетів, яке може здійснюватись одночасно з їх утворенням на початку роботи парламенту нового скликання.

Далі розглядаються питання керівництва парламентом. На основі аналізу світового досвіду та еволюції моделі керівництва парламентом в Україні протягом останніх десяти років дисертант робить висновок про те, що найоптимальнішою для українського парламенту слід вважати модель, яка поєднує одноособового керівника та колегіальний керівний орган, який має певну власну компетенцію. Положення Конституції потребують певного коригування з метою закріплення права парламенту на утворення колегіального керівного органу, роль якого в сучасному українському парламенті стала відігравати Погоджувальна рада депутатських фракцій (груп).

Розділ 4 "Компетенція парламенту України" розпочинається з розгляду загальної характеристики компетенції парламенту.

За обсягом своєї компетенції парламенти можуть бути класифіковані на парламенти з необмеженою компетенцією, парламенти з відносно обмеженою компетенцією та парламенти з абсолютно обмеженою компетенцією. За основу класифікації дисертант вважає за доцільне брати обсяг законодавчих повноважень парламенту, оскільки від них здебільшого залежить обсяг і характер усіх інших його повноважень.

З нових у теоретичному плані позицій досліджуються законодавча, установча та контрольна функції парламенту.

Розглядаючи повноваження, які забезпечують здійснення установчої функції українського парламенту, дисертант робить висновок про необхідність доповнення цих повноважень таким чином, щоб парламент мав змогу впливати на кадровий склад усього уряду, а не лише на особу прем'єр-міністра. Найоптимальнішим варіантом вирішення цієї проблеми є внесення до Конституції положення про отримання новосформованим урядом у повному його складі вотуму довіри від парламенту, без чого уряд не повинен починати виконання своїх обов'язків.

Значну увагу дисертант приділяє з'ясуванню справжнього обсягу законодавчої функції парламенту, тобто тієї сфери питань, яка за чинною Конституцією має регулюватися законами. Дослідивши, що нормативний обсяг законодавчого регулювання після ухвалення Конституції України 1996 p. дещо зменшився, але в цілому не зазнав істотних змін, дисертант дійшов висновку, що обмеження законодавчої функції парламенту відбулось іншими шляхами. Ними стали встановлення суворого порядку зміни Конституції, встановлення більш жорстких умов подолання вето Президента України. Досвід застосування відповідних конституційних положень свідчить, що вони справили значний позитивний ефект на законотворчу діяльність, але при цьому мали місце і певні негативні наслідки, зокрема, залишаються досі не врегульованими чимало важливих питань державного устрою та суспільного життя. Очевидно, відповідні конституційні положення потребують уточнення з метою підвищення ефективності законодавчої діяльності.

У роботі також розглянуте питання про de lege ferenda - правову доцільність делегування парламентом права на видання законів іншими органам (актів, що мають силу закону).

Існуючі конституційні норми не допускають делегування парламентом своїх прав законодавця іншим органам чи посадовим особам. Водночас вони дають парламенту змогу передати досить значну кількість питань на підзаконне регулювання уряду. У сучасних умовах ця схема є найбільш оптимальною як з політичної (дотримання принципу поділу влади), так і з суто правової точок зору. Запровадження делегування парламентом своїх законодавчих повноважень у сучасних умовах не є доцільним.

У дисертаційному дослідженні зроблена спроба окреслити коло проблем правового регулювання контрольних повноважень Верховної Ради України.

Дисертант докладно розглядає різні види та форми парламентського контролю, які здійснюються як безпосередньо самим парламентом, так і спеціальними постійно діючими органами і посадовими особами (Рахункова палата, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини), постійними чи тимчасовими робочими органами парламенту, а також окремими народними депутатами України.

На основі розгляду відповідних правових норм дисертант визначає парламентський контроль в Україні як передбачену Конституцією і законами України діяльність Верховної Ради України, утворених нею органів, обраних нею посадових осіб та народних депутатів України щодо отримання, вивчення, оприлюднення інформації про діяльність, рішення, правові акти інших органів і посадових осіб публічної влади, підприємств, установ та організацій і вжиття на основі цієї інформації передбачених Конституцією і законами України заходів реагування.

Обґрунтовується положення, що процес парламентського контролю включає стадії отримання (збирання) необхідної для контролю інформації та її аналізу. Кінцевою (фінальною) стадією парламентського контролю може виступати застосування парламентом заходів імперативного характеру (висловлення недовіри Кабінету Міністрів, Генеральному прокурору тощо) або оприлюднення і доведення отриманої інформації до відома широкої громадськості з метою громадського впливу та інформування тих органів і посадових осіб, до компетенції яких належить виправлення виявлених недоліків.

Загалом парламентський контроль поширюється на будь-які питання діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій за винятком питань, які згідно із положеннями Конституції чи законів прямо вилучені з-під контролю. При цьому контроль не може набувати форми втручання у діяльність підконтрольних органів чи посадових осіб.

Екстраординарним варіантом парламентського контролю є парламентське розслідування, яке має здійснюватися тимчасовими слідчими комісіями Верховної Ради України. Ці органи доцільно створювати у тих випадках, коли інші, звичайні, форми контролю виявилися неефективними. Відповідно до свого призначення слідчі комісії повинні мати широкий спектр повноважень, у тому числі примусового характеру. Це є логічним з огляду на те, що за своїм характером діяльність комісій є розслідуванням. При цьому не слід забувати, що тимчасові слідчі комісії є органами лише парламентського розслідування, а не попереднього (досудового) слідства. Їх метою не може бути порушення кримінальних справ, пред'явлення обвинувачення, направлення зібраних матеріалів до суду, застосування арешту, обшуку, інших засобів, які обмежували б особисту та майнову свободу громадян і організацій.

У розділі 5 “Статус парламентаріїв та їх об`єднань” досліджуються питання правового статусу народного депутата України, особливості правового регулювання депутатських об'єднань парламенту, статусу парламентської більшості та парламентської меншості (опозиції).

Розглядаючи питання правового статусу народного депутата України, дисертант доводить, що терміни “депутатський мандат”, “статус депутата” та “депутатські повноваження”, які іноді вживаються як синоніми, насправді мають різний зміст.

На основі аналізу положень чинного законодавства, рішень Конституційного Суду України, що стосуються статусу депутата, дисертант робить висновок, що поняття “депутатський мандат” слід вважати одним із елементів більш широкого поняття “представницький мандат”, тобто як виражену і зафіксовану в установленому законом порядку волю народу на представництво певною особою його інтересів у Верховній Раді України і здійснення цією особою повноважень народного депутата України протягом визначеного Конституцією України терміну.

Оскільки основою депутатського мандата є волевиявлення виборців, слід вважати, що особа отримує такий мандат після її обрання, з моменту визнання виборчою комісією певного кандидата обраним народним депутатом України. Саме з цього моменту приватна особа стає народним депутатом України, хоча найважливіші елементи депутатського статусу - депутатські повноваження вона отримує дещо пізніше.

Під статусом народного депутата України слід розуміти передбачені законодавчими актами для народного депутата України специфічні права, обов`язки, їх гарантії та юридичні обмеження, необхідні в своїй сукупності для належної реалізації депутатського мандата.

Певних елементів статусу депутата набуває особа відразу після отримання нею депутатського мандата. Проте приступити до виконання депутатських повноважень депутат може лише після складання ним присяги. Саме з цього моменту статус депутата поширюється на відповідну особу в повному обсязі.

Під депутатськими повноваженнями слід розуміти сукупність прав та обов'язків, передбачених законом для народного депутата України. У законодавчих формулюваннях постійно зазначається, що депутат “здійснює” свої повноваження, отже, вони є чимось таким, для реалізації чого необхідно здійснити певні дії. Саме таку властивість мають як конкретні права депутата, так і його обов'язки. Разом з тим наявність у депутата передбачених законом гарантій не потребує якихось дій з його боку. Тому навряд чи правильною є інтерпретація депутатських повноважень як поняття, яке включає також і гарантії депутатської діяльності.

З огляду на зміст депутатських повноважень дисертант звертає увагу на не зовсім вдале формулювання частини другої ст. 81 Конституції, де йдеться про “дострокове припинення повноважень народного депутата України”, яке за своєю суттю є достроковою втратою депутатського мандата.

У роботі детально аналізуються правові гарантії депутатської діяльності, законодавчі повноваження народного депутата України, аргументується пропозиція про збереження депутатського імунітету з можливістю обмеження обсягу недоторканності та зведення її до вимоги про отримання згоди парламенту лише на затримання депутата, застосування до нього арешту чи інших заходів, які обмежують особисту свободу.

На основі аналізу засад правового регулювання діяльності депутатських об'єднань в українському парламенті автор визначає їх природу, на основі використання світового досвіду формулює принципи, яких слід дотримуватися при регламентації їх статусу та діяльності (членство депутата лише в одному депутатському об'єднанні; встановлення однакових вимог для утворення депутатських об'єднань; заборона будь-якого прямого адміністративного тиску на депутатське об'єднання; застосування принципу пропорційного представництва фракцій та груп при формуванні комітетів та інших робочих органів парламенту; право фракцій та груп на самоорганізацію, тобто на самостійне вирішення питань щодо внутрішньої організації та порядку своєї роботи).

Далі дисертант досліджує еволюцію правового регулювання статусу депутатських фракцій та груп в Україні, аналізує відповідні тенденції. Характеризуючи статус та діяльність парламентських коаліцій, дисертант визначає парламентську коаліцію як стійке організоване об'єднання двох або більшої кількості депутатських фракцій чи груп з метою вироблення і реалізації ними узгоджених рішень щодо спільної позиції з тих питань, які розглядаються парламентом.

Стверджується думка, що організаційні механізми функціонування коаліції не потребують правового регулювання, оскільки можуть ґрунтуватися лише на добровільній згоді партнерів по коаліції.

У роботі висловлюються міркування з приводу правового врегулювання питання про утворення більшості, зокрема визначення моменту, коли більшість вважається сформованою або такою, що припинила свою діяльність. Пропонується нормативно закріпити вимогу про те, що більшість має утворюватись як міжфракційна коаліція, а не як об'єднання з персональним членством у ньому окремо взятих депутатів. Звертається увага на доцільність законодавчого закріплення деяких прав парламентської опозиції (надання представникам опозиції додаткових можливостей для висловлення своєї позиції на пленарних засіданнях парламенту, в засобах масової інформації, до яких парламент має доступ як орган державної влади, право на ініціювання заходів парламентського контролю і, зокрема, утворення парламентом слідчих комісій, право на керівництво кількома парламентськими комітетами).

Висновки

У висновках дисертаційного дослідження, формулюються пропозиції щодо вдосконалення правових засад українського парламентаризму, окреслюються перспективи його подальшого розвитку.

Передусім уточнюються позиції сучасної правової науки щодо витоків українського парламентаризму. Обґрунтовується новий концептуальний підхід до їх визначення, за яким інституціональному утвердженню українського парламентаризму передував значний за часом період ідеологічного визрівання. Згідно з таким підходом в добу Київської Русі і періоду Козаччини витоками парламентаризму є не конкретні інститути (віче, козацькі ради), а насамперед ідеї “народоправства”, що виникли на ґрунті боротьби влади князя та громади, а також “козацького” конституціоналізму як системи поглядів на обсяг прав козацької верстви та усього населення у відносинах з державною владою.

Формулюються положення, за якими доктрина вітчизняного парламентаризму утверджується в ХІХ ст. у конституційних проектах Кирило-Мефодіївського товариства (проект Г. Андрузького), М. Драгоманова (“Вольный союз - Вільна спілка”), ідеях федералізму і парламентаризму І. Франка, М. Грушевського; складовими цієї доктрини стає схильність до двопалатного парламенту, прийняття “народних” законів, тобто таких, що відповідають інтересам трудящого народу, забезпечення вільних виборів, взаємної відповідальності депутатів і виборців, виборчої етики. На думку автора, окремий елемент доктрини українського парламентаризму становлять програми українських політичних партій на рубежі ХХ ст., які були єдині у своїх вимогах демократичних реформ, спрямованих на запровадження парламентських інститутів, в яких вони вбачали засіб побудови автономної України.

Окремо виділяються новели, що їх вносить в український парламентаризм ХХ ст., коли його багатовікове ідеологічне обґрунтування знаходить практичне втілення. Центральна Рада в УНР стає першою національною представницькою інституцією. Уроком парламентської практики періоду визвольних змагань 1917-1920 рр. стає потужний досвід багатопартійності та, зокрема, фракційної діяльності у Центральній Раді. Актуальним результатом функціонування представницьких органів Радянської України (ВУЦВК, Верховна Рада) слід вважати набутий досвід законотворення.

Вітчизняні конституційно-правові вчення сучасного періоду і практичний досвід у сфері розвитку українського парламентаризму є результатом розвитку нашого суспільства і держави на загальних спільних для всього світу і Європи цінностях, спільних здобутках конституційно-правової теорії, зокрема, на засадах поділу влади, ідей парламентаризму, інституціоналізованості парламентської діяльності, вироблення демократичних форм впливу парламенту на інші форми державної діяльності.

Останні десять років розвитку української державності дають підстави незаперечно стверджувати про загальну позитивну еволюцію вищого представницького органу влади України, яка перегукується із світовим і загальноєвропейським цивілізаційним та формаційним підходами (загальнозначущими характеристиками чого є становлення українського парламенту як колегіального представницького органу влади, перетворення парламенту з формально необмеженими повноваженнями на єдиний орган законодавчої влади, розвиток аналогічних європейським та світовим контрольних, установчих, бюджетних та інших процедур, зміна статусу депутата та природи депутатського мандата тощо).

Важливим є визнання необхідності запровадження додаткових механізмів і правових чинників поліпшення існуючої форми правління через створення більш збалансованих відносин між Президентом, урядом і парламентом, політичну структуризацію суспільства, зміцнення нормативної і процедурно-процесуальної основи відносин між гілками влади, вдосконалення парламентських засад в організації державної влади, посилення принципу верховенства парламенту в законодавчій діяльності шляхом уточнення меж компетенції парламенту, конституційної процедури розгляду і прийняття законів, упорядкування питань реалізації права законодавчої ініціативи, їх проходження у парламенті, процедури оформлення прийнятих законів та їх підпису Президентом України.

Перевагами запровадження в Україні двопалатної структури парламенту є забезпечення другою палатою представництва регіонів, чіткий розподіл повноважень між палатами, а вірогідними негативними наслідками - уповільнення темпів економічної, соціальної та правової реформи.

У разі запровадження в Україні двопалатної структури парламенту доцільно в основному зберегти існуючі принципи формування нижньої палати (чотирирічний термін повноважень, обрання із застосуванням змішаної виборчої системи), а оптимальним варіантом формування другої (верхньої) палати слід вважати пряме обрання до її складу двох або трьох депутатів від кожного регіону України (з можливими корективами цієї квоти для Автономної Республіки Крим, міста Севастополя тощо) з наступним оновленням цієї палати шляхом часткової ротації її складу.

Встановлена Конституцією вимога про закріплення правил парламентської процедури у законі про регламент не є виправданою і потребує коригування. Парламент повинен мати право самостійно (без впливу інших органів чи посадових осіб) встановлювати порядок своєї роботи. Запровадження додаткових підстав для дострокового розпуску парламенту, якщо воно буде здійснене, має супроводжуватися наданням парламенту більш вагомих повноважень щодо формування уряду та контролю за його діяльністю, зокрема повноваження на затвердження всього складу уряду (а не лише кандидатури Прем'єр-міністра) шляхом висловлення йому вотуму довіри. Ця думка знаходить своє підтвердження і при розгляді повноважень, які забезпечують установчу функцію українського парламенту.

Десятирічний досвід застосування різних моделей керівництва українським парламентом свідчить, що оптимальною є модель, яка поєднує наявність одноособового керівника (Голови Верховної Ради України) та колективного керівного органу, якому мають бути надані деякі організаційно-розпорядчі повноваження - на зразок нині існуючої Погоджувальної ради депутатських фракцій (груп). Бажаним є конституційне закріплення можливості застосування цієї моделі.

Слід обережніше застосовувати державно-правові механізми, які обмежують законодавчу функцію парламенту (конституційний нагляд, право відкладального вето Президента України). Для досягнення цього доцільно уточнити та скоригувати деякі конституційні положення, що регламентують застосування цих механізмів. Потребують врегулювання також такі важливі контрольні повноваження парламенту, як його право на утворення тимчасових слідчих комісій та проведення цими комісіями парламентського розслідування. Основою повноважень слідчих комісій має бути їх право на отримання пояснень від будь-яких посадових осіб (за небагатьма винятками) та на ознайомлення з необхідними для розслідування матеріалами і документами, їх отримання, а у разі необхідності - вилучення.

Правове регулювання діяльності депутатських об'єднань (фракцій, груп) має здійснюватися за такими принципами: вільність (не імперативність) депутатського мандата; членство депутата лише в одному депутатському об'єднанні; рівність вимог для утворення депутатських об'єднань незалежно від політичних переконань, яких дотримуються їх члени; заборона будь-якого адміністративного впливу на депутатські об'єднання; надання кожній окремій депутатській фракції чи групі одного і того ж переліку повноважень з встановленням обсягу деяких з них залежно від чисельності групи чи фракції; пропорційне представництво фракцій та груп при формуванні комітетів та інших робочих органів парламенту; самостійне вирішення фракціями та групами питань внутрішньої організації та порядку роботи, тобто право їх на самоорганізацію.

Визначено також обсяг і межі правового регулювання діяльності парламентських коаліцій. Дисертант вважає, що доцільним є лише правове регулювання деяких питань утворення, діяльності та припинення тих парламентських коаліцій, які є парламентською більшістю чи парламентською опозицією. Якщо при правовому регулюванні статусу парламентської більшості акцент має бути зроблений на організаційно-правових аспектах її утворення та припинення, то щодо парламентської опозиції основна увага має бути приділена встановленню організаційних, процедурних, інформаційних, матеріально-технічних гарантій її функціонування.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

Журавський В. С. Український парламентаризм на сучасному етапі: теоретико-правовий аспект: Монографія. - К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2001. - 248 с.

Рецензії: Кармазіна М. Український парламентаризм (незаангажований погляд на проблеми його розвитку) // Президентський вісник. - 2001. - № 31-32. - С. 7;

Ярмиш О.Н. Український парламентаризм: теорія і практика // Держава і право: Зб. наук. праць. Юридичні і політичні науки. - Вип. 11. - К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, Спілка юристів України, 2001. - С. 583-586; Мацюк А. Український парламентаризм сьогодні // Віче. - 2001. - № 8. - С. 151-154.

Журавский В. С. Правовой фундамент новой политической системы Украины // “Коли суспільство структуровано…”. - К.: Логос, 1996. - С. 38-44.

Журавський В. С. Політико-законодавча діяльність. - К.: Логос, 1999. - 176 с.

Журавський В. С. Політична система України: проблеми становлення і розвитку (правовий аспект). - К.: Парламентське вид-во, 1999. - 112 с.

Журавський В. С. Методологічні проблеми дослідження політичної системи. - К.: Парламентське вид-во, 2000. - 64 с.

Журавський В. С. Бікамеральна структура парламенту: історія, сучасність та умови впровадження в Україні. - Х.: Ун-т внутр. справ, 2000. - 27 с.

Журавський В. С. Проблеми формування двопалатного парламенту. - Х.: Ун-т внутр. справ, 2000. - 20 с.

Журавський В. С. Організація діяльності парламенту: особливості правового регулювання. - Х.: Ун-т внутр. справ, 2000. - 16 с.

Журавський В. С. Конституційно-правовий статус народних депутатів та їх парламентських об`єднань. - К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2000. - 64 с.

Журавський В. С. Партії і парламент // Виборче законодавство України: місце і роль політичних партій. - К., 2000. - С. 8 - 10.

Журавський В. С. З історичного досвіду формування парламентаризму в Європі та Північній Америці // Вісн. ун-ту внутр. справ. - 2000. - Вип. 12, ч. 1. - С. 159-166.

Журавський В. С. Конституційно-правова характеристика функцій та повноважень Верховної Ради України // Вісн. ун-ту внутр. справ. - 2000. - Вип. 12, ч. 2. - С. 225-232.

Журавський В. С. Організація парламентів: питання порівняльного аналізу: Навч. посібн. / За ред. д-ра юрид. наук, проф. О. Н. Ярмиша. - Х.: Нац. ун-т внутр. справ, 2001. - 136 с.

Журавський В. С. Парламент України: шляхи розвитку і вдосконалення функцій. - К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2001. - 63 с.

Журавський В. С. Розвиток теорії і практики українського парламентаризму в 1917-1920 рр. // Вісн. Нац. ун-ту внутр. справ. - 2001. - Вип. 13. - С. 172-181.

Журавський В. С. Законодавча функція парламенту України // Вісн. Нац. ун-ту внутр. справ. - 2001. - Вип. 14. - С. 175-184.

Журавський В. С. Правовий статус депутатських об`єднань в парламентах // Вісн. Нац. ун-ту внутр. справ. - 2001. - Спецвип. - С. 383-391.

Журавський В. С. До питання про законодавчі повноваження народного депутата України // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності: Зб. наук. ст. - Донецьк: Донецький ін-т внутр. справ. - 2001. - Вип. 1. - С. 42-49.

Журавський В. С. Загальна характеристика компетенції Верховної Ради України // Вісн. Львівського ін-ту внутр. справ. - 2001. - Вип. 1. - С. 274-281.

Журавський В. С. Про зміст та співвідношення понять депутатського мандату, статусу та повноважень народного депутата України // Вісн. Луганського ін-ту внутр. справ. - 2001. - Вип. 3. - С. 55-62.

Журавський В. С. Парламентський контроль в Україні: проблеми нормативно-правового регулювання // Вісн. Запорізького юридичного ін-ту. - 2001. - Вип. 1 (14). - С. 11-20.

Журавський В. С. Правовий статус парламентських комітетів // Вісн. Запорізького юридичного ін-ту. - 2001. - Вип. 2 (15). - С. 14-25.

Журавський В. С. Правове регулювання статусу та діяльності комітетів і комісій парламенту // Юридичний вісн. - 2001. - № 1. - С. 103-107.

Журавський В. С. Керівництво парламентом та його палатами // Юридичний вісн. - 2001. - № 2. - С. 100-104.

Журавський В. С. Двопалатний парламент в Україні: проблеми формування // Право України. - 2001. - № 3. - С. 33-35.

Журавський В. С. Розвиток доктрини українського парламентаризму в ХІХ - на початку ХХ ст. // Право України. - 2001. - № 5. - С. 37-41.

Журавський В. С. Парламент України в системі органів державної влади // Парламентська реформа: теорія та практика: Зб. наук. праць. - К.: Ін-т законодавства Верховної Ради України, 2001. - С. 86-96.

Журавський В. С. Розвиток українського парламентаризму в ХХ ст. (1917-1991 рр.) // Законодавство України: проблеми вдосконалення: Зб. наук. праць. - К.: Ін-т законодавства Верховної Ради України, 2001. - С. 78-93.

Журавський В. С. Повна та часткова ротація палат бікамерального парламенту: переваги та недоліки // Парламентаризм в Україні: теорія та практика: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції, присвяченої 10-й річниці з дня проголошення незалежності України та 5-й річниці з дня прийняття Конституції України. - К.: Ін-т законодавства Верховної Ради України, 2001. - С. 407-410.

Журавський В. С. Керівні органи Верховної Ради України // Держава і право: Зб. наук. праць. Юридичні і політичні науки. - Вип. 9. - К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, Спілка юристів України, 2001. - С. 100-105.

Журавський В. С. Робочі органи українського парламенту // Держава і право: Зб. наук. праць. Юридичні і політичні науки. - Вип. 10. - К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, Спілка юристів України, 2001. - С. 152-157.

Журавський В. С. Парламентаризм в Україні та європейський досвід // Держава і право: Зб. наук. праць. Юридичні і політичні науки. - Вип. 11. - К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, Спілка юристів України, 2001. - С. 101-107.

Журавський В. С. Принципи формування та термін повноважень палат двопалатного парламенту // Правова держава: Щорічник наук. праць. - Вип. 12. - К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2001. - С. 175-185.

Журавський В. С. Основні функції та повноваження українського парламенту // Вісн. Київського ун-ту ім. Т. Г. Шевченка (юридичні науки). - 2001. - № 43. -С. 76-80.

Журавський В. С. Парламентський контроль в Україні: проблеми нормативно-правового регулювання // Вісн. Львівського ун-ту. Серія юридична. - 2001. - № 36. - С. 231-242.

Журавський В. С. Козацький конституціоналізм і його роль в еволюції вітчизняного парламентаризму // Вісн. Академії правових наук України. - 2001. -№ 2 (25). - С. 60-69.

Журавський В. С. Проблеми правового регулювання контрольних повноважень Верховної Ради України // Наук. вісн. Академії державної податкової служби. - 2001. - № 2 (12). - С. 148-158.

Журавський В. С. Коаліції в парламенті. Законодавче регулювання діяльності парламентської більшості та парламентської меншості (опозиції) // Правничий часопис Донецького ун-ту. - 2001. - №1 (6). - С. 14-18.

Анотація

Журавський В. С. Теоретичні та організаційно-правові проблеми становлення і розвитку українського парламентаризму. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук за спеціальністю 12.00.01 - теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень та 12.00.02 - конституційне право. - Одеська національна юридична академія. - Одеса, 2001.

Дисертація присвячена комплексному загальнотеоретичному аналізу становлення та розвитку українського парламентаризму, в основі якого - конкретно-історична практика діяльності парламентів України, результати законотворчої діяльності Верховної Ради України та власного досвіду дисертанта у розробленні законодавчих актів з питань економічної, соціальної сфери, культури, науки, освіти, діяльності парламенту та його органів.

Вперше в науковій вітчизняній літературі досліджуються умови впровадження в Україні бікамерального парламенту та здійснена комплексна правова оцінка позитивних і негативних результатів такого кроку.

Проведене узагальнююче дослідження місця і ролі українського парламенту в конституційній системі влади України, запропоновані якісно нові механізми і правові чинники вдосконалення існуючої форми правління та підвищення ролі українського парламенту в системі органів державної влади.

На основі значної кількості емпіричного матеріалу та його критичного політико-правового аналізу обґрунтовується оптимальний обсяг парламентської компетенції, напрями поліпшення реалізації парламентом України законодавчої та контрольної функцій парламенту.

З гуманістичних позицій досліджується соціальне призначення українського парламенту в умовах становлення правової держави, пропонуються науково обґрунтовані рекомендації щодо зміцнення його представницьких функцій, передбачається відповідний інструментарій для досягнення цієї мети.

Одним із нових концептуальних положень є також окреслення основних соціально-економічних проблем, які стоять перед країною і які мають вирішуватися за допомогою засобів законодавчого характеру.

В контексті реалізації вимог зміцнення парламентаризму в Україні вироблений комплекс конкретних прикладних пропозицій, реалізація яких сприятиме зміцненню підвалин законодавчої влади, підвищенню ролі парламенту у житті суспільства.

Ключові слова: право, держава, конституція, парламентаризм, поділ влади, законодавча діяльність, парламентський контроль.

Summary

Zhuravskiy V. S. Theoretical and legal organizational problems of forming and development of Ukrainian parliamentarism. - Manuscript.

Doctoral degree dissertation in law, speciality 12.00.01 - theory and history of state and law; history of political and legal theories and 12.00.02 - constitutional law. - Odessa National Legal Academy. - Odessa, 2001.

Dissertation is devoted to complex general theoretical analyses of forming and development of Ukrainian parliamentarism, which is based on the actual historical practice of parliamentary activities of the period of development of Ukraine, results of the lawmaking process of the Verkhovna Rada of Ukraine and applicant's personal experience in drafting legal acts in economics, social sphere, culture, science, education, activities of parliament and its bodies.

The study conditions of implementing of bicameral parliament and complex legal assessment of positive and negative consequences of such step is done for the first time in the national scientific literature.

The author conducts profound disquisition of place and role of Ukrainian parliament in the constitutional system of power of Ukraine, proposes new mechanisms and legal factors of existing form of rule improvement, and facilitating the role of Ukrainian parliament in the state power bodies system.

Outlining of the optimal amount of parliamentary competence, ways of improvement of execution of lawmaking and control functions of parliament of Ukraine is based on the exploitation of grate volume of empirical material and comprehensive approach.

Social assignment of Verkhovna Rada of Ukraine in conditions of establishment of the rule of law state is studied on the new methodological grounds. Author recommends scientifically argumented changes of the representative function of parliament, envisages appropriate instruments to this extend.

The outline of the basic social economic problems facing the state which must be solved by the measures of legislative nature is one of the new conceptual provisions.

In the context of realization of the tasks of facilitating the parliamentarism in Ukraine, author creates a system of appropriate practical proposals. Their implementation shall enforce the grounds of the legislative, increase the role of parliament in life of society.

Key words: law, state, constitution, parliamentarism, separation of power, legislative activity, parliamentary control.

Аннотация

Журавский В. С. Теоретические и организационно-правовые проблемы становления и развития украинского парламентаризма. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени доктора юридических наук по специальности 12.00.01 - теория и история государства и права; история политических и правовых учений и 12.00.02 - конституционное право. - Одесская национальная юридическая академия, Одесса, 2001.

Работа посвящена комплексному общетеоретическому анализу становления и развития украинского парламентаризма, в основе которого - конкретно-историческая практика становления представительных органов власти в Украине, результаты законотворческой деятельности Верховной Рады Украины со времени обретения Украиной независимости.

Исследуются идеи народовластия периода Киевской Руси, истоки украинского парламентаризма, основой которых стал казацкий конституционализм, этапы развития доктрины отечественного парламентаризма в ХIХ в., в том числе конституционные проекты Кирилло-Мефодиевского братства, идеи федерализма и парламентаризма.

Изучается парламентская практика периода освободительных движений 1917-1920 гг., опыт деятельности Центральной Рады, а также особенности функционирования представительных органов власти периода Советской Украины.

Анализируется процесс становления парламентаризма в Европе и мире, отечественные конституционно-правовые учения современного периода и практический опыт в сфере развития украинского парламентаризма, устанавливаются общие достижения и ценности, в том числе особенности реализации принципа разделения власти, институционализации парламентов, демократические формы влияния парламента на другие органы государственной власти.

Впервые в научной отечественной литературе исследуются условия создания в Украине бикамерального парламента и осуществлена комплексная правовая оценка позитивных и негативных последствий такого шага. Предлагается модель формирования второй палаты в случае создания в Украине двухпалатной структуры парламента, анализируются преимущества и недостатки мажоритарной и пропорциональной избирательных систем в условиях современной Украины.

Осуществляется комплексное исследование места и роли украинского парламента в конституционной системе власти Украины, предлагаются качественно новые механизмы и правовые средства улучшения существующей формы правления, повышения роли украинского парламента в системе органов государственной власти. Объясняется зависимость роли парламента от особенностей формы правления, своеобразия статуса парламента как органа законодательной власти, полномочий по формированию правительства и объема контрольных полномочий за его деятельностью, наличия всенародно избранного Президента и его полномочий в сфере законодательной деятельности, набора рычагов сдерживания и противовесов в отношении других ветвей власти.

На основе значительного фактического материала исследуются причины неэффективности решений парламента, снижения влияния парламента в обществе в современных условиях, роль в этом посттоталитарных и авторитарных тенденций, недостатков в деятельности самого парламента, неразвитость традиций парламентаризма.

С гуманистических позиций исследуется социальное назначение украинского парламента в условиях становления правового государства, определяются основные социально-экономические проблемы, которые стоят перед страной и должны решаться с помощью средств законодательного характера, предлагаются научно обоснованные рекомендации по укреплению представительных функций парламента, его законодательных полномочий, предусматривается соответствующий инструментарий для достижения этой цели.

Дается общая характеристика компетенции парламента, устанавливаются ее пределы, на основе значительного количества эмпирического материала и комплексного подхода обосновывается ее оптимальный объем, направления улучшения осуществления парламентом Украины законодательной и контрольной функций. Исследуются проблемы правового регулирования контрольных полномочий парламента, раскрывается понятие парламентского контроля, предлагаются правовые средства по его совершенствованию. Рассматриваются вопросы руководства парламентом, компетенции руководящих органов парламента, предлагается более оптимальная модель руководства парламентом.

На основе теоретических представлений, требований Конституции и опыта законодательной деятельности Верховной Рады Украины устанавливается правовая природа парламентских комитетов, предлагается комплекс мероприятий, направленных на улучшение деятельности комитетов, оптимизацию их количества, устранение дублирования предметной компетенции.

Обосновываются уточненное понятие парламентского контроля и направления его совершенствования, исследуются вопросы правового статуса депутата, оптимизации пределов парламентского иммунитета и его конституционно-правового регулирования, предлагаются возможные средства совершенствования правового регулирования деятельности депутатских объединений (фракций, групп), рассматриваются другие актуальные вопросы деятельности современного украинского парламента.

Ключевые слова: право, государство, конституция, парламентаризм, разделение власти, законодательная деятельность, парламентский контроль.

Размещено на Allbest.ru

...