Муниципальная служба России

3 марта 1917 г. Временное Правительство приняло Декларацию, где во главу предстоящих преобразований ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Было созвано Особое совещание по реформе местного самоуправления при министерстве внутренних дел под председательством С.М.Леонтьева. Начав работу 26 марта, совещание за 6 месяцев выработало основной пакет документов, большинство из которых получили утверждение Временного Правительства. Реформа охватила следующие группы вопросов:

1) Преобразование на демократических началах городских выборов, с введением Городового Положения (в ряде городов впервые), пересмотр действовавшего Городового Положения, с устранением опеки и подавления самостоятельности городских самоуправлений; улучшение городских финансов и кредита для городов; учреждение мелких городских единиц в крупных городах и составление правил о планах городов. Наконец, более крупные города были выделены из земств и городам предоставлены самые широкие права вступать в союзы с городами и земствами.

2) Создавалось поселковое самоуправление (напоминавшее прежнее упрощенное городское устройство).

3) Преобразовывались на широких демократических началах губернские и уездные земства, вводилась мелкая земская единица (волостное земство); было изменено Земское Положение, с устранением административной опеки и подавления самостоятельности земства; улучшены земские финансы и кредит для земств, земствам предоставлено было самое широкое право образовывать союзы и товарищества с другими земствами и городами. Наконец, земство вводилось почти повсюду в стране - с отличиями, вызванными местными особенностями.

4) Было издано положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию. Вводились административные суды, призванные охранять законность, готовилось преобразование губернского и уездного управления.[5] Остановимся на наиболее важных положениях реформы.

Выборы в волостное земство осуществлялись, как правило, по мажоритарной системе. Число гласных определялось по 29-50 на волость. Гласные составляли волостное земское собрание. Председатель избирался гласными из своей среды, исполнительным органом была волостная земская управа во главе с председателем.

Выборы в уездное земство проводились обязательно по пропорциональной системе. Города составляли самостоятельный избирательный округ. Города с населением не менее 50 тыс. жителей и губернские города не выбирали гласных в уездное земство, т.к. сами приравнивались по правам к уездному земству. Гласные губернии выбирались уездными собраниями или городскими думами.

В состав земских собраний входили только избранные гласные. От участия в них представителей государственных ведомств и должностных лиц полностью отказались. Председатель избирался гласными из своей среды на 1 год. Очередные собрания созывались раз в год, чрезвычайные - по мере надобности.

Должностные лица управ не утверждались. Выбирать в управу можно было любого гражданина, имеющего где-либо избирательное право. Срок полномочий управы составлял три года. Не допускалось совмещения земских должностей ни с какими другими платными должностями по государственной и общественной службе. Земские служащие перестали утверждаться в должности административным аппаратом и имели право на профсоюзную деятельность.

Земство получало новое место и значение в общем строе государственного управления, ему передавалась вся полнота власти на местах. К новым функциям местного самоуправления были отнесены: оказание юридической помощи населению, заведование школьным делом в учебном отношении, устройство бирж труда, меры по охране труда, заведование милицией.

Уездный и губернский комиссары осуществляли надзор за деятельностью губернских и уездных земств, а также волостного земства. Он выражался в форме протестов, вносимых в административный отдел окружного суда. Протесты допускались лишь в случае нарушения закона.

Закон 22 сентября предусматривал пути упорядочения земских финансов. Устанавливалась надбавка в пользу земств к государственному подоходному налогу; устанавливалось обложение сельских построек, разрешалось устанавливать ряд новых сборов.

Закон 17 июня определил, что волостные земства могут взимать не более 30% уездных сборов. Законом 19 сентября касса городского и земского кредита была преобразована в Государственный банк земского и городского кредита.

15 июля было утверждено Положение о поселковом управлении. Его предстояло ввести в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных местах, если там имелись достаточно выраженные местные потребности в благоустройстве.

Задача охраны порядка и безопасности становилась, по закону 17 апреля о милиции, одной из составных частей земской и городской деятельности, а служащие в милиции - одной из категорий земских служащих. Должность начальника милиции замещалась уездной или городской управой. Начальник отвечал перед уездным земством или городом за работу милиции. Он сам выбирал себе помощников, которые заведовали отдельными участками милиционеров. Милиционером, по закону, мог быть любой русский подданный, достигший 21 года, если он не состоял под следствием и судом, а также не являлся несостоятельным должником. [6]

Особое внимание было уделено коллективной деятельности земских и городских учреждений. В предыдущие десятилетия стремление земских учреждений объединяться для развития своей деятельности в союзы и товарищества всячески тормозилось властью из опасения политического объединения земств. Однако жизнь брала свое и такие земские союзы стали возникать с конца 90-х годов, в виде товариществ земств по закупке сельскохозяйственных машин и т.п. В 1906 г. правительство признало наконец за земствами право образовывать такие товарищества, но только такие. Тем не менее во время Японской войны 1904-1905 гг. явочным порядком возникла Общеземская организация, занявшаяся помощью больным и раненым воинам, а после войны - продовольственной помощью населению неурожайных мест. В 1906 г. возникла и переселенческая областная земская организация (при Полтавской губернской земской управе), для помощи переселенцам в Сибири. Наконец, с началом мировой войны, земства образовали явочным порядком Всероссийский земский союз, который, объединившись с подобным Городским союзом, образовал мощнейшее в стране объединение - "Земгор", работавшее на оборону и снабжение армии и создавшее для этой цели целый ряд различных заводов и предприятий. Правительство упорно отказывалось признать его законом и лишь как бы терпело его до поры. Официально не запрещенные съезды земствам удавалось устраивать также с большими препятствиями.

2.4 Муниципальная служба при Временном правительстве

Подготовленный же по поручению Временного Правительства Проект Правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений (утвержденный особым законом от 9 июня 1917 г.) предусматривал регламентацию различных видов добровольных объединений земских учреждений и, что представляется наиболее важным, - различия между такими объединениями, исходя из функций и целей их создания. При этом право на создание того или иного вида объединения предоставлялось губернским, уездным и волостным земским учреждениям, а также городским и поселковым управлениям на основании постановлений соответствующих земских собраний, городских и поселковых дум.

Товарищества образовывались для совместного участия в торговом, промышленном и ином предприятии, то есть для коммерческих целей, направленных на удовлетворение общих потребностей. Союзы могли создаваться как общие - по всем предметам ведения этих учреждений, так и специальные - по отдельным отраслям их ведения. Таким союзам могли передаваться все права земских собраний и городских дум, за исключением права налогообложения и издания обязательных для населения постановлений. Для обсуждения общих вопросов, касающихся потребностей земских и городских учреждений, могли созываться Съезды их представителей. Состав и порядок созыва Съезда определялся учреждениями, принявшими решение о его созыве. 7 июня 1917 года на заседании Временного Правительства было утверждено Положение о Всероссийском Земском Союзе, который определялся как объединенная организация земских учреждений и был призван осуществлять мероприятия, вызываемые потребностями и задачами общеземского характера, войной и ее последствиями, а также иные мероприятия по соглашению с соответствующими правительственными учреждениями. Для реализации поставленных задач Земскому Союзу предоставлялось право учреждать предприятия, учебные заведения, издавать и распространять печатные материалы. Управление Союзом осуществлялось Собранием уполномоченных, в состав которого входило по три представителя от каждой губернии, избираемых губернскими земствами.

Грандиозная работа по созданию муниципального законодательства была проведена в кратчайшие сроки. Иллюстрацией интенсивности работы может служить, например, тот факт, что заседание Временного Правительства, утвердившее вышеупомянутое Положение о Всероссийском Земском Союзе, началось, согласно Журналу заседаний № 101 от 7 июня 1917 года, в 21 час 45 минут.[7] Благодаря этому незаметному титаническому подвигу российских законодателей, созданное законодательство по всеохватности вопросов и их глубочайшей проработанности выстраивалось в новую для России и для мировой юридической мысли отрасль права - право муниципальное.

Необходимо все же заметить, что решение задачи создания такого законодательства вряд ли было бы осуществлено в столь короткие сроки, если бы не огромный опыт и многочисленные проекты, накопленные земцами в ходе бесконечных попыток реформировать устройство российской местной жизни в последние десятилетия существования Российской Империи.

Однако всем этим начинаниям не суждено было сбыться и на этот раз.

Заключение

Государственное управление и государственная служба в императорской России в начале XX в. так и не стали, в отличие от многих цивилизованных стран, ни конституционными, ни всесословно-представительными. Они имели сословную дворянскую основу, функционально осуществляли деспотическую власть абсолютных монархов в рамках сохраненной ими феодальной политической системы.

Неспособность монархов к качественным, радикальным реформам управления и других сфер общества, нежелание поделиться властью с обществом, ухудшающееся положение широких слоев трудящихся масс во многом способствовали вызреванию в общественном сознании идеи революционного способа преодоления нарастающего кризиса управления, власти, общества, слома существующей государственной и политической системы .

Что же отмечают исследователи, характеризуя отношение правителей России к дореволюционной государственной службе России? Здесь есть немало рационального и поучительного, но прежний опыт "не может оцениваться однозначно и в нем следует отделять "зерна" от "плевел", видеть позитивные и негативные стороны".

Что из прежнего опыта нам особенно важно учитывать в условиях административных реформ сегодняшнего дня?

* со времен петровской эпохи правители России справедливо рассматривали реформирование и совершенствование деятельности госслужбы как одно из решающих звеньев госуправления;

* проблемы строительства и функционирования гражданской службы являлись предметом их постоянного внимания, причем оно традиционно усиливалось в переломные периоды развития России;

* деятельность правителей России по улучшению функционирования гражданской службы давала положительный эффект, верно определялись основные принципы ее организации с учетом социально-политических и других особенностей страны;

* реформы были эффективны, если не ограничивались преобразованием отдельных видов гражданской службы, отдельных управленческих органов, а учитывали функционирование всей системы учреждений управления и госслужбы;

* институт гражданской службы не может быть статичным, он должен развиваться и реформироваться в соответствии с новыми задачами государства;

* необходимы постоянное совершенствование нормативной правовой базы гражданской службы, правовое регулирование ее деятельности.

Вместе с тем не следует идеализировать опыт организации государственной гражданской службы в досоветской России. В практике ее деятельности важно видеть и негативные стороны, в том числе такие, как абсолютизация централизма; подавление демократической тенденции в организации госуправления; отсутствие подотчетности и подконтрольности госслужащих представительным органам власти; монополия чиновничества на осуществление властных полномочий; тайна политических и управленческих процессов и неприятие гласности; бюрократизация аппарата управления; явления злоупотребления властью, "сращивания" с финансовым капиталом и предпринимательскими кругами; сословной замкнутости и корпоративного сознания и др.

Список использованной литературы

1. А.В. Оболонский «Государственная служба», М., «Дело», 1999г.

2. Ю.Н. Старилов «Служебное право», М., «Бек», 1996г.

3. А.Ф. Ноздрачев «Государственная служба», М., 1999г.

Лекция по курсу «государственная служба» от 9.09.2000г.

5.Фадеев В.И. "Муниципальное право России" М.: 1994 г.

6.Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М.: 1993 г.

7.Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград, 1918 г.

8.Местное самоуправление в России: Состояние, проблемы, перспективы. - М., 1994.

9.Панина Е. Возьмем лучшее из опыта земств // Российская Федерация. - М., 1994. - № 17.

¹ Ю.Н. Старилов «Служебное право», М., «Бек», 1996, с.61

² Там же, стр. 70

³ А.Ф Ноздрачев «Государственная служба», М., 1999, с.84

⁴ А.В. Оболонский «Государственная служба», М., «Дело», 1999, с.64

⁵ Ю.Н. Старилов «Служебное право», М., «Бек», 1996, с.75

⁶ А.В. Оболонский «Государственная служба», М., «Дело», 1999, с.68

⁷ А.Ф. Ноздрачев «Государственная служба», М., 1999, с.86

⁸ А.Ф. Ноздрачев «Государственная служба», М, 1999, с.88

⁹ Ю.Н. Старилов, «Служебное право», М., «Бек», 1996, с.80

¹⁰ Ю.Н. Старилов, «Служебное право», М., «Бек», 1996, с.87

¹¹ А.В. Оболонский «Государственная служба», М., «Дело», 1999, с.74

[1] Фадеев В.И. "Муниципальное право России" М.: 1994 г., с.28.

[2] Градовский А.Д. Переустройство нашего местного управления. Собр. соч. в 9 т. СПб.: 1903 г., т.8, с.546.

[3] Головачев А.А. Десять лет реформ. СПб.: 1872 г.

[4] Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград, 1918 г., с.14.

[5] Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград, 1918 г., с.30-32.

[6] Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М.: 1993 г., с.124-127.

[7]Журналы заседаний Временного Правительства // 101-103, июнь 1917 г., с. 1. ГА РФ.

Для подготовки данной работы были использованы материалы с сайта http://tarasei.narod.ru

Размещено на Allbest.ru