Сучасні теорії місцевого самоврядування

Размещено на http://allbest.ru

План

1. Поняття місцевого самоврядування

2. Сучасні теорії місцевого самоврядування

3. Загальна характеристика муніципальних систем

4. Принципи організації та здійснення місцевого самоврядування в Україні

5. Основні тенденції розвитку місцевого самоврядування в Україні на сучасному етапі

Вступ

Місцеве самоврядування є порівняно новим соціальним інститутом для україни. сам термін увійшов в політичний та юридичний обіг з середини xix ст. за ініціативи прусського юриста рудольфа гнейста. сьогодні ця форма суспільного устрою відображена у прийнятих 1985 року міжнародних правових документах - всесвітній декларації місцевого самоврядування та європейській хартії місцевого самоврядування, зідно з якими важливими ознаками будь-якого органу місцевого самоврядування є його правова, організаційна та фінансова автономія.

Місцеве самоврядування - це законодавчо забезпечене право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення.

Оновне призначення місцевого самоврядування - створення та підтримка сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, надання мешканцям територіальних громад якісних та доступних публічних послуг на основі сталого розвитку дієздатної громади. В даній курсовій роботі будуть поглиблено розкриті питання щодо поняття, загальних характеристик і основних тенденцій розвитку місцевого самоврядування в Україні.



1. Поняття місцевого самоврядування

На підставі статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України та іншими законами.

Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених законами України .

Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України та іншими законами, а також статутами територіальних громад.

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються законами України власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.Правовий статус місцевого самоврядування в Україні визначається Конституцією України, цим та іншими законами, які не повинні суперечити положенням цього Закону. самоврядування муніципальний фінансовий

Правовий статус місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі, а також в Автономній Республіці Крим визначається Конституцією України та цим Законом з особливостями, передбаченими законами про міста Київ і Севастополь.

Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених законами України.

Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України та іншими законами, а також статутами територіальних громад.

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Ці виконавчі органи є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

У сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого органу ради (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово.



2. Сучастні теорії місцевого самоврядування

Одною із основних сучасних теорій є теоріюя природних прав вільної громади. Ця теорія обґрунтовує поряд із трьома загальновизнаними конституційними гілками влади (законодавчою, виконавчою та судовою) конституційно-правовий статус і четвертої - громадянської (муніципальної) гілки влади. Одна з центральних ідей теорії вільної громади полягає саме в тому, що право на самостійне та незалежне від центральної влади існування визначається її природною сутністю, а тому держава не утворює громаду, а лише визнає її. Згідно з цією теорією основними засадами організації та функціонування місцевого самоврядування є:

1) виборність органів місцевого самоврядування членами громади;

2) розподіл питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, на самоврядні та такі, що передоручені органам громади державою;

3) органи місцевого самоврядування - це органи відповідної територіальної громади і не входять до системи органів державної влади;

4) органи державної влади не мають права втручатися у вирішення самоврядних питань, їхня функція зводиться лише до адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування [5, c. 98].

Сучасні дослідники на основі всебічного вивчення теоретичної спадщини вітчизняних і зарубіжних корифеїв конституційно-правової думки, ґрунтовного аналізу історичного досвіду врегулювання проблем функціонування місцевого самоврядування в Україні та за кордоном переконливо довели, що місцеве самоврядування є універсальною організацією публічного управління, формою саморегулювання громадського життя, що зменшує дистанцію між суб'єктами та об'єктами владарювання [6, c. 17].

Отже, усвідомлення змісту політико-правової природи місцевого самоврядування, його співвідношення з державною владою є вихідним теоретичним підґрунтям для вироблення та практичного здійснення виваженої, конструктивної муніципальної політики.

Її стратегічні орієнтири мають, на наш погляд, визначатися також творчим характером врахування, а не механічним копіюванням світового досвіду організації місцевого самоврядування. У цьому зв'язку зазначимо, що в інших країнах для забезпечення якісних параметрів муніципальної політики здійснюється взаємоузгодження та розмежування діяльності місцевих органів управління, які репрезентує державна адміністрація, що призначається центральною владою, та органів місцевого самоврядування - представницькими органами, що обираються населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць і їхніми виконавчими органами. У політико-правовій практиці європейських країн використовують також варіанти комбінованого управління, коли на одному територіальному рівні водночас функціонують і місцеві органи управління (державна адміністрація), і органи місцевого самоврядування. З урахуванням національно-правових та історичних особливостей України для неї привабливішою в теоретичному і практичному значенні є комбінований варіант управління, який покладено в основу сучасної континентальної моделі організації влади на місцях. Серед її основних рис доцільно виокремити такі:

1) вищий порівняно з англо-американською моделлю ступінь централізації, наявність вертикальної підпорядкованості;

2) поєднання місцевого самоврядування та прямого державного управління на місцях;

3) повноваження місцевого самоврядування визначаються згідно з дією негативного принципу правового регулювання, реалізація якого надає можливість органам самоврядування робити все, що не заборонено законом [7, c. 215].

Для розробки та впровадження продуктивних управлінських дій потрібно враховувати також суспільний інтерес, який інтегрує інтереси громадян і формує вектор суспільного розвитку на основі визначення єдиних для всіх чи більшості цілей. Важливо розуміння тієї обставини, що система суспільних завдань, тобто питань місцевого значення, які перебувають у компетенції органів місцевого самоврядування, є диференційованою за підходами, способами та методами їх вирішення [6, c. 115].

З урахуванням потенційно можливих варіантів муніципального управління та соціально-детермінованого вектора спільних дій місцевої адміністрації та органів місцевого самоврядування інтегральний варіант стратегії і тактики муніципальної економічної політики міг би, як вважають, наприклад, російські дослідники, розглядатися в такому форматі:

1) створення збалансованої структури господарства;

2) сприяння проведенню структурних змін у переробній та місцевій промисловості;

3) створення сприятливих місцевих ринкових умов;

4) підтримка малих і середніх підприємств та осіб, які розпочинають власну справу;

5) сприяння розвитку загального сприятливого інвестиційного клімату;

6) посилення привабливості регіону для інноваційного виробництва;

7) сприяння навчанню, підвищенню кваліфікації та професійної мобільності робітників.

Досягнення цієї стратегічної мети відкриває можливість для вирішення таких суспільно важливих для територіальної громади питань:

1) створення достатньої кількості робочих місць;

2) збільшення податкових зборів і посилення фінансового потенціалу муніципалітетів;

3) створення фінансових можливостей для ефективної муніципальної політики.



3. Загальна система муніципальних систем

Визначення поняття місцевого самоврядування в політичній науці, багато в чому, обумовлено обраною державою моделлю місцевого самоврядування, яка формується на основі практичного досвіду та наукових розробок. В свою чергу, на основі моделей місцевого самоврядування формуються концепції місцевого самоврядування. В світі сформувалися та діють дві основні (загальні) моделі місцевого самоврядування: англосаксонська - відповідно до якої, місцеве самоврядування звільняється від державних функцій; європейська континентальна - відповідно до цієї моделі місцеве самоврядування задіяне на їхню реалізацію. Кожна модель побудована на тій або іншій теорії місцевого самоврядування або на сукупності теорій.

В рамках англосаксонської моделі, яка отримала поширення у Великій Британії, США, Канаді, Австралії та інших країнах, представницькі органи місцевого самоврядування формально виступають як діючі автономно в межах наданих їм повноважень і пряме підпорядкування нижчих органів вищим відсутнє. Крім того, для англосаксонської моделі характерна відсутність на місцях уповноважених центрального уряду, які б опікали представницькі органи, що обираються населенням. Поряд з представницькими органами в країнах з даною системою місцевого управління (США) безпосередньо населенням можуть обиратись і деякі посадові особи.

Іберійська модель: країни Латинської Америки - близька до континентальної моделі; - управління на місцевому рівні здійснюють обрані населенням представницькі органи і посадові особи місцевого самоврядування (які затверджують органами державної влади). Змішана: Австрія, Російська Федерація, Федеративна Республіка Німеччина - поєднує у собі ознаки континентальної й англо-саксонської моделей. Радянська: колишній СРСР, Куба, Китайська Народна Республіка - усі ради, починаючи з найнижчихє органами державної влади; - відсутність автономних джерел фінансування органів місцевого самоврядування.

В більшості країн світу, (континентальній Європі, франкомовній Африці, Латинській Америці, Близькому Сході) поширилась континентальна (французька модель) місцевого управління. Вона базується на поєднанні державного управління на місцях і місцевого самоуправління. Ця модель також характеризується певною підпорядкованістю нижчих ланок вищим. Дана система має підвиди:

- на всіх рівнях, окрім низового, діють виборні органи територіальної громади і органи, що представляють державну владу на місцях, які здійснюють контрольну функцію. На низовому рівні діють лише органи первинної територіальної освіти (Франція, Італія);

- органи місцевого самоврядування в «природних» адміністративно-територіальних одиницях створюються лише на низовому рівні, на регіональному ж рівні (у «штучних» адміністративно-територіальних одиницях) створюються місцеві державні адміністрації загальної компетенції. Існує також такий варіант даного підвиду, коли виборні органи місцевого самоврядування діють і на регіональному рівні, лише як представницькі органи територіальних громад (Польща, Болгарія, Туреччина, Фінляндія).

Моделі місцевого самоврядування відрізняються відношенням останнього до держави. Це відмінність, природно, накладає відбиток і на визначення поняття місцевого самоврядування. Одна справа, коли місцеве самоврядування має повну автономію й не задіяно на виконання державних функцій (англосаксонська модель) і зовсім інше, коли воно є залежним від органів державної влади та разом з ними здійснює державні функції й завдання місцевого значення (європейська континентальна модель) [7, с. 36].

Перша модель (англосаксонська) побудована на суспільній теорії місцевого самоврядування, що об'єднала теорію вільної громади, господарську теорію, а також частково юридичну теорію [5, с. 598]. Теорія вільної громади була розроблена німецькими вченими на початку XIX століття. Мета цієї теорії складалася в обґрунтуванні необхідності обмеження втручання держави в справи громад. Громада історично є попередницею держави.

Останнє виникає в результаті об'єднання громад по економічних і політичних мотивах. Весь хід історії свідчить про це. Вільна громадаутворюєтьсятоді, коли, при пануванніприватногоправа, вільні люди, що живуть у громаді, мають можливість відстояти свою незалежність. У додержавний період громада є незалежною, самостійною одиницею у вирішенні всіх завдань. Вона вільна від зовнішнього впливу. Прихильники теорії вільної громади стоять на позиції незалежності громади від держави. Їхні опоненти вважають, що відокремлення громади від держави є неможливим. Відповідно до цієї теорії громада, дійсно, історично є старшою за державу.

Опираючись на цей історичний факт, можна було говорити про громаду як природний союз, який не створений державою і тому є для держави недоторканним. З виникненням держави, творцем якої є громадяни, стан останніх змінюється - вони змушені визнати необхідність держави та залежність від неї.

Господарська теорія самоврядування заснована на тому, що власні справи громади - це справи общинного господарства й що, таким чином, самоврядування є управлінням справами, у першу чергу - господарського характеру. Господарська теорія самоврядування, так само як і теорія вільної громади та суспільна теорія, ґрунтувалася на протиставленні держави суспільству. Суспільна теорія бачить сутність самоврядування в наданні суспільству самому визначати свої суспільні інтереси та залишити за урядовими органами тільки державні справи. Суспільна теорія виходить, отже, з протилежності місцевого суспільства державі, суспільних інтересів - політичним, вимагаючи, щоб суспільство та держава займалися вирішенням своїх власних інтересів. Досвід розвитку місцевого самоврядування свідчить про те, що суспільна теорія самоврядування, об'єднана з господарською та юридичною, має практичне застосування в деяких державах [4, с. 146]. Наука припускає, що органи самоврядування не є органами державної влади. Держава уступає органам місцевого самоврядування деякі урядові права у повному обсязі. При цьому, органам місцевого самоврядування гарантується незалежність і недоторканність. Дана теорія побудована на поділі функцій і повноважень між державними органами та органами місцевого самоврядування.

Англосаксонська модель самоврядування вийшла з місцевих громад і приходів, а також з міст, управління якими поступово «вбудовувалося» у державну вертикаль управління країною. Починаючи з Вільгельма Завойовника, самоврядним англосаксонським громадам була надана широка автономія не тільки у виконанні приписів королівської влади, але й у власній правотворчості. Територіальним органам на місцях довірялися всі сторони управлінської діяльності аж до здійснення судовополіцейських функцій. Ця модель одержала більш широке поширення в світі, ніж континентальна європейська муніципальна система. Основними рисами розглянутої моделі є: відносна самостійність її від центральної державної влади, незалежність від уряду в рішенні багатьох питань місцевого життя; відсутність на місцях представника держави. У Великобританії та США основу діяльності та компетенції муніципалітетів створюють парламенти та інші законодавчі органи (легіслатури штатів у США [2, с. 131]).

Ця модель дозволяє місцевому населенню і його представницьким органам здійснювати всеохоплюючий контроль за діяльністю осіб і муніципальних радників по всіх питаннях місцевого життя, особливо у фінансах, їхній витраті, в адміністративній діяльності виконавчої влади, працівники якої в повному своєму складі (включаючи її главу) є найманими, одержують платню від муніципалітету. Не підкоряючись центральному уряду, всі муніципалітети як корпорації публічного права мають широкі правові можливості звертатися в парламент із клопотанням про прийняття закону про конкретний муніципалітет, про рішення питання податкової ставки відрахування в місцевий бюджет, про зміну системи дотацій і інших централізованих джерел формування місцевих бюджетів і т. д.

Однак, будучи відносно автономними від центральної влади, муніципалітети цієї системи перебувають під судовим контролем відповідно до доктрини inter vires (тобто функціонування муніципалітетів у межах своєї компетенції, закріпленої в позитивній формі її регламентації) і ultra vires (тобто вихід муніципалітету за межі своєї компетенції). Санкції по позовах до муніципалітетів можуть бути дуже твердими, особливо якщо мова йде про порушення муніципалітетом і його чиновниками основних прав і свобод громадян.

У державах континентальної Європи склалася система місцевого самоврядування на принципово інших засадах. Характерною рисою цієї системи є «вилучення» з громад сформованої в них публічної влади (позбавлення права нормотворчості, перетворення місцевої юрисдикції у функцію винятково державної влади, наявність опіки з боку урядових чиновників і т. д.). Ця система широко поширилася завдяки колоніальній експансії Франції таНімеччини. Але, в у рамках даної системи місцевого самоврядування муніципалітети відіграють велику роль у політичному житті держави, у вирішенні проблем адміністративно-правового характеру в межах відповідних територіальних утворень.

До найважливішого принципу організації та діяльності муніципалітетів відноситься їхня підпорядкованість і підконтрольність місцевому населенню. Історія показує, що муніципалітети завжди були основою у боротьбі центральної влади проти феодального сепаратизму, на їхній основі виросла державність американського народу. Демократичні сили завжди бачили в муніципальній автономії противагу різним сепаратистським устремлінням екстремістських сил. Формування централізованої держави завжди означало все більше «переміщення» у центр від громад функцій публічної влади (інколи й насильницьким шляхом), перетворення громад у територіальні колективи, які повинні були забезпечувати реалізацію юридичних настанов центру. «Залишок» публічних повноважень в органів місцевого самоврядування, їхня підконтрольність центральній владі визначали й визначають ступінь демократизму самоврядування і його автономії. Континентальна модель побудована на основі державної теорії самоврядування, сутність якої в тому, що органи місцевого самоврядування є органами державного управління, що їх компетенція - не є особливою самобутньою, природною, а цілком і повністю створюється й регулюється державою. Самоврядування - в даному випадку - є різновидом державного управління [9, с. 34].

У науці також є визначення поняття місцевого самоврядування, засновані й на європейській континентальній концепції. В них є також елементи подібності та розходження, простежується історична спадкоємність. Крім того, варто помітити, що при визначенні понять місцевого самоврядування прихильниками англосаксонських і європейської континентальної концепцій часто використовуються ті самі терміни: «влада»; «публічна влада»; «управління»; «діяльність», здійснювана громадянами, що проживають у межах муніципального утворення; «питання місцевого значення»; «інтереси місцевого населення» і т. д. [3, с. 12]. Але, при цьому, прихильники європейської континентальної моделі вважають, що місцеве самоврядування є або продовженням державного управління, або воно й і є державне управління, здійснюване місцевими жителями в межах муніципального утворення.

Прихильники європейськоїконтинентальноїмоделі, заснованої на теорії державного самоврядування, вважають, що державна влада нерозривно пов'язана з місцевим самоврядуванням наявністю загальних функцій, сполученням загальнодержавних і місцевих інтересів у вирішенні завдань місцевого значення, досягненням єдиної мети - поліпшення добробуту громадян. У свою чергу, прихильники англосаксонської моделі виключають участь місцевого самоврядування в здійсненні державних функцій і вважають, що державні органи не можуть втручатися в справи місцевого значення. Варто помітити, що англосаксонська модель фактично не може бути реалізована Україні. Вона розрахована на більш розвинені в економічних відносинах країни. Суть розуміння місцевого самоуправління, яке засноване на європейській континентальній моделі в тому, що місцеве самоврядування розглядається як встановлена державою місцева публічна влада. Вона реалізується на території відповідного муніципального утворення шляхом управління, здійснюваного жителями, що проживають у межах цього муніципального утворення, органами та посадовими особами місцевого самоврядування. При цьому, для здійснення своїх функцій місцеве самоврядування має реальну матеріально-фінансову базу. В такому розумінні місцевого самоуправління сполучено багато елементів надбудовних і базисних відносин, які перебувають у нерозривному зв'язку. Місцеве самоврядування здійснюється шляхом управління. Виходить, у наявності сукупність управлінських відносин, які виступають як категорія, що гарантує зв'язок і взаємодія базису та надбудови, керованої й керуючої систем. Варто підкреслити, що в даному визначенні поняття місцевого самоврядування відбиті й основні його ознаки:

- це різновид публічної влади, що встановлена органами державної влади в законах. Отже, введення місцевого самоврядування в суспільстві залежить від органів державної влади, які приймають закони. Діюча природа місцевого самоврядування полягає в тому, що воно є, з одного боку, аналогом центрального уряду, а з іншого боку - формою народовладдя, що забезпечує реалізацію прав громадян на місцеве самоврядування, а місцевому населенню - можливість перетворення своєї волі в публічну владу;

- наявність цієї публічної влади, закріпленої за громадянами в законі, дає їм можливість здійснювати управління значною частиною державних справ, реалізуватидержавніфункціївмежах відповідного муніципального утворення;

- межі владних повноважень громадян, органів місцевого самоврядування й посадових осіб місцевого самоврядування обмежуються територією муніципального утворення. Всі рішення, прийняті при реалізації різних форм здійснення місцевого самоврядування, діють тільки в межах муніципального утворення;

- публічна муніципальна влада належить жителям і здійснюється ними безпосередньо й через створювані ними органи місцевого самоврядування або посадових осіб місцевого самоврядування;

- влада ця встановлена законом і повинна здійснюватися в рамках закону. Тим самим підкреслюється, що місцеве самоврядування здійснюється на основі чинного закону, але не виходячи з доцільності або яких-небудь інших умов.

- місцеве самоврядування як різновид публічної влади має достатню матеріально-фінансову базу у вигляді муніципальної власності, місцевого бюджету, цінних паперів і т. д. Ця влада приймає рішення й відповідає за свої дії своїм майном.

- сполучаються як місцеві, і загальнодержавні інтереси при здійсненні місцевого самоврядування.

Що ж стосується визначення поняття, заснованого на англосаксонській концепції, то досить замінити в даному визначенні термін «вирішення значної частини державних завдань» терміном «вирішення завдань місцевого значення».

Для визначення поняття місцевого самоврядування, заснованого на сполученні двох основних концепцій, необхідно вказати на сполучення завдань державного й місцевого значення. Таким чином, поряд з державною публічною владою існує муніципальна публічна влада.

Сучасним міжнародно-правовим документом, що найбільше повно викладає поняття й принципи місцевого самоврядування, звичайно вважають Європейську хартію про місцеве самоврядування 1985 року. Відповідно до офіційної версії Хартії, місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ніяким чином не заважає використанню зборівгромадян, референдумів або будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом [10]. Нескладно виявити в цьому визначенні порушення норм логіки: поняття визначається саме через себе - місцеве самоврядування через діяльність органів місцевого самоврядування. Однак, слід враховувати, що ця логічна невідповідність міститься в перекладному тексті. Першоджерела Хартії - автентичні тексти на французькій і англійській мовах. Виходячи з найменування Хартії, «місцеве самоврядування» є перекладом англійського «local self-government» і французького «Tautonomie locale».

Слова у викладеному визначенні, переведені «органи місцевого самоврядування», у французькій версії звучать як «collectivites locales», а в англійській - «local authorities». Поряд з даним перекладом, їх можна перевести також словами «місцеві влади», «місцеве начальство», «влада на локальній території». Таким чином, у цьому випадку мова йде не стільки про установи, скільки про місцеве населення, об'єднаного з метою здійснення владних повноважень для захисту інтересів, обумовлених в основному фактором проживання на певній, відособленій (локальній) території, тобто про населення як про суб'єкт влади. У зв'язку із чим, представляється більш прийнятним використовувати як переклад «local authorities» і «collectivites locales» поняття «місцеве співтовариство».



4. Принципи організації та здійснення місцевого самоврядування в Україні

Під принципом (лат. рrincipium-- основа, засада) слід розуміти суб'єктивно усвідомлену в науці об'єктивну закономірність, притаманну будь-якому соціально-політичному явищу, сформульовану у вигляді певної ідеї, правила чи засади. В юриспруденції більшість принципів є одночасно і правовими нормами (так званими нормами-принципами). Отже, такими принципами слід неухильно керуватися не тільки в теорії, айв повсякденній практиці. Адже ці норми-принципи хоч і не породжують конкретних правових відносин, проте опосередковано визначають зміст інших явищ правового характеру -- окремих норм, інститутів і правовідносин. Щодо місцевого самоврядування, то через призму його основних принципів повніше розкривається зміст цього важливого інституту муніципального права, його місце і роль в суспільстві та державі. Головні принципи місцевого самоврядування зумовлюють характер його системи, територіальної, організаційно-правової та матеріально-фінансової основ, особливості правового статусу територіальних громад, органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Система принципів місцевого самоврядування знайшла своє правове врегулювання у ст. 4 Закону. Проте не всі вони однаковою мірою відображають ті якісні характеристики місцевого самоврядування, завдяки яким воно принципово відрізняється, наприклад, від державного управління та інших соціально-політичних явищ. З огляду на це, основні принципи місцевого самоврядування слід умовно поділити на дві групи:

1) ті, що є універсальними, тобто властивими як місцевому самоврядуванню та його органам, так і державному управлінню та його органам, іншим органам державної влади;

2) ті, що властиві лише місцевому самоврядуванню та його органам.

До першої групи передбачених ст. 4 Закону принципів місцевого самоврядування слід, як нам видається, віднести такі: народовладдя, законності, гласності, колегіальності, виборності. Вагомими аргументами на користь щодо перших двох принципів (народовладдя та законності) є положення самого Основного Закону України, відповідно до яких "народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади і через органи місцевого самоврядування" (ч. 1 ст. 5), а також те, що "органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України" (ч. 2 ст. 19). Що ж стосується інших трьох принципів (гласності, колегіальності, виборності), то вони також є універсальними принципами, тими закономірностями, які притаманні організації та діяльності не тільки місцевому самоврядуванню та його органам, а й, наприклад, державним органам -- Верховній Раді України (виборності, колегіальності), Кабінету Міністрів України (колегіальності), а також усім без винятку органам державної влади (гласності). Адже в демократичній державі влада має бути не тільки ефективною та відповідальною перед народом, а й прозорою для громадян усієї країни. До другої групи передбачених ст. 4 Закону принципів місцевого Самоврядування слід віднести такі два: правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; поєднання місцевих і державних інтересів; державної підтримки та гарантій місцевого самоврядування; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; судового захисту прав місцевого самоврядування.

Серед указаних принципів найбільш вагомим, таким, що дозволяє глибше зрозуміти суть місцевого самоврядування, є перший. Пояснімо це. Правова самостійність місцевого самоврядування та його органів полягає в тому, що вони повинні мати свої власні повноваження, визначені Конституцією або законом. Органи місцевого самоврядування, зазначається в ч. 1 ст. 16 Закону, є юридичними особами й наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність згідно із законом. Відповідно до ст. 4 Хартії, ці повноваження мають бути повними й виключними, тобто такими, які не належать одночасно іншим органам і в межах яких органи місцевого самоврядування мають повну свободу дій для здійснення власних ініціатив з будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.

Організаційна самостійність полягає в тому, що основні суб'єкти місцевого самоврядування -- територіальні громади та його органи -- не є елементами державного апарату, не належать до його системи. Тому вони, як про це зазначається в Хартії, повинні мати можливість, не порушуючи більше загальних законодавчих положень, самі визначати свою власну структуру з тим, щоб вона відповідала місцевим потребам і забезпечувала ефективне управління. Головне, що, діючи в межах закону, органи місцевого самоврядування не підпорядковуються іншим органам і що будь-який адміністративний контроль за їх діями можливий лише для забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування (ст. 6,8). Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування, зазначається також у ст. 20 Закону, може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Матеріально-фінансова самостійність місцевого самоврядування полягає в праві територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування на володіння, користування і розпорядження майном, яке є в комунальній власності, а також власними фінансовими коштами, достатніми, як про це наголошується в Хартії (ст. 9), для здійснення власних повноважень місцевого самоврядування та його органів.

Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування України є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад (ч. 1 ст. 142 Конституції України, ч. З ст. З Закону). Комунальна власність є самостійною, відокремленою від держави формою публічної власності. Від імені і в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради (ч. 5 ст. 16 Закону). Місцеві бюджети є самостійними. Вони не включаються до державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів (ч. 6 ст. 16 Закону).

Тут слід зазначити, що за радянських часів повноваження місцевих рад визначалися за принципом так званої "матрьошки", відповідно до якого певна частина повноважень, скажімо сільської ради, були одночасно і повноваженнями обласної ради, а повноваження районної ради -- повноваженнями обласної ради. Крім цього взаємовідносини у системі міських рад будувалися за принципом "керівництва" зверху вниз, а їх виконавчі органи перебували в так званому подвійному підпорядкуванні. Що ж стосується місцевих бюджетів, то вони розглядалися як складова державного бюджету. Природно, що таке становище місцевих рад було не сумісне з природою місцевого самоврядування, хоча ці органи в ті часи були зобов'язані виконувати й деякі функції місцевого самоврядування.

Предметом місцевого самоврядування, як це випливає з його визначення в Конституції та законах України, є питання, які випливають із колективних потреб територіальної громади, тобто самого населення, жителів, які проживають на території відповідного села, селища, міста чи кількох сільських населених пунктів, що мають єдиний адміністративний центр (сільради). Проте держава (і це не суперечить світовому досвіду, втіленому в Хартії) може надавати законом органам місцевого самоврядування окремі повноваження державної виконавчої влади, які вони (органи місцевого самоврядування) мають реалізовувати "за сумісництвом". Ось чому повноваження цих органів за своєю природою прийнято поділяти на дві групи: власні, або самоврядні, та делеговані, або доручені. Якщо при здійсненні власних повноважень органи місцевого самоврядування діють незалежно, самостійно і підкоряються тільки закону, то при здійсненні делегованих повноважень -- під контролем відповідних органів державної виконавчої влади (ч. З і 4 ст. 143 Конституції України). Але і в цьому разі вони повинні, як про це зазначається в Хартії, "у міру можливості <...> пристосовувати свою діяльність до місцевих умов" (ч. 5 ст. 4). Це правило не є відступом від принципу правової автономії місцевого самоврядування, якщо реалізується на практиці з розумінням природи місцевого самоврядування та в повній відповідності до закону.

Іншим, не менш важливим принципом місцевого самоврядування є принцип поєднання місцевих і державних інтересів. Цей принцип, як нам видається, означає, що місцеве самоврядування не може бути повністю незалежною від держави (суверенною) управлінською системою, тобто своєрідною державою в державі. Як дієва форма здійснення децентралізованих державно-владних повноважень недержавними за своєю природою суб'єктами (територіальними громадами, органами та посадовими особами місцевого самоврядування), воно повинно гармонійно поєднувати у своїй діяльності місцеві та державні інтереси, зокрема ефективно та відповідально здійснювати окремі повноваження органів виконавчої влади, надані (делеговані) йому законом (ч. З ст. 143 Конституції України).

Принцип державної підтримки та гарантій місцевого самоврядування, як і принцип поєднання місцевих і державних інтересів, також випливає з описаної вище природи місцевого самоврядування. Класичними принципами місцевого самоврядування є відома тріада -- самоорганізація, самофінансування, самовідповідальність. Проте ніде у світі, хочуть того чи ні прихильники концепції суверенітету територіальної громади (громадської концепції), місцеве самоврядування не може обійтися без відповідної підтримки з боку держави, зокрема фінансової. Ось чому в Основному Законі України зазначається: "Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування" (ч. З ст. 142).

Держава, якщо вона демократична, має підтримувати місцеве самоврядування і політично, створюючи не тільки фінансово-економічні, а й конституційні, організаційно-правові та матеріально-фінансові гарантії для його ефективного функціонування.

Що ж стосується останніх двох принципів (підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів і посадових осіб, судового захисту прав місцевого самоврядування), то вони також є суттєвими засадами організації та діяльності саме місцевого самоврядування та його органів. Адже добре відомо, що у системі органів державної виконавчої влади, побудованої за принципом суворої субординації, зазначені принципи не можуть бути застосовані. Та ж обставина, що відповідно до Конституції України (ст. 118) місцеві державні адміністрації підзвітні й підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, рівно як і сам інститут делегування самоврядних повноважень державним органам, є винятком із цього правила, проблемою, що, як про це вже зазначалося в попередніх розділах цієї публікації, потребує своєї ґрунтовної науково-критичної оцінки.

Система принципів місцевого самоврядування не вичерпується тими з них, які передбачені ст. 4 Закону, а отже, потребує сьогодні свого розширення. Так, наприклад, звертає на себе увагу та обставина, що Законом передбачений принцип підзвітності та відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальними громадами і не передбачено їх відповідальності перед державою. Проте в Законі зазначається, що органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність у разі порушення ними Конституції або законів України (ст. 76), що їх повноваження можуть бути припинені достроково в порядку і в межах, визначених цим Законом (статті 78,79).

Іншими принципами місцевого самоврядування, які потребують свого законодавчого врегулювання, є так звані принципи субсидіарності та повсюдності. Ці принципи є принципами Європейської хартії місцевого самоврядування, а отже, тим європейським стандартом, до якого має прагнути і практика муніципального будівництва нашої держави.

Принцип субсидіарності означає, що розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування різного територіального рівня повинен здійснюватися так, щоб, з одного боку, максимально наблизити процес прийняття рішень до громадянина, а з другого -- цей рівень має володіти відповідними організаційними, матеріальними та фінансовими ресурсами, щоб забезпечити обсяг і якість соціальних послуг, які надаються населенню відповідно до загальнодержавних стандартів. "Муніципальні функції, зазначається в Хартії, як правило, здійснюються, переважно, тими властями, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тією чи іншою функцією інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдань, а також вимоги досягнення ефективності та економії" (ч. З ст. 4).

Відповідно до принципу повсюдності, місцеве самоврядування має здійснюватися на всій території України, що означає відсутність територій, на які не поширюється юрисдикція територіальних громад і відповідних органів місцевого самоврядування. Інша справа, що особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих місцевостях можуть бути передбачені окремими законами, як це зроблено стосовно міст Києва та Севастополя (ч. 2 ст. 140 Конституції України).

У спеціальній літературі з проблем місцевого самоврядування називаються й інші його принципи, зокрема такі: поєднання у правовій основі місцевого самоврядування централізованого законодавчого врегулювання з локальною нормотворчістю самих територіальних громад і відповідних органів місцевого самоврядування; поєднання інститутів представницької і безпосередньої демократії як головних способів здійснення самоврядних функцій; реальної керованості територією; обов'язковості рішень органів місцевого та регіонального самоврядування, прийнятих у межах закону; взаємодії органу місцевого самоврядування з громадськими організаціями і рухами тощо.

5. Основні тенденції розвитку місцевого самоврядування в Україні на сучасному етапі

Пошук оптимальної моделі самоврядування та місцевої виконавчої влади відбувається надто повільно. Тут є ряд об'єктивних та суб'єктивних чинників серед яких: недосконалість вітчизняної теоретичної бази, невизначеність законодавчого поля на якому можна було б формувати організаційну, правову та матеріально-фінансову основу взаємовідносин органів місцевого самоврядування та державних адміністрацій, слабкість самої муніципальної діяльності яка виражена неспроможністю сільських, селищних та й в більшості міських рад надати повний обсяг соціальних послуг жителям громад.

В сучасних умовах не можна говорити про здатність органів виконавчої влади, а саме місцевих державних адміністрацій, виконати в повній мірі покладені на них функції держави. В той же час Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено делегування державою цілої низки повноважень виконавчим органам сільських, селищних, міських рад які фінансово не підкріплено.

Існує ще цілий ряд суперечностей між діючими законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» і Бюджетним кодексом України.

На сьогодні більшістю політиків та науковців підкреслюється доцільність розширення муніципального руху та становлення місцевого самоврядування. Але розвиток місцевого самоврядування, хоча в Україна має значний історичний досвід, помітно відстає від світових та загальноєвропейських тенденцій, а точніше кажучи на цьому шляху ми мало в чому відійшли від колишніх методів та принципів жорсткої централізації влади.

Вже понад 10 років, як Верховною Радою України ратифіковано Європейську хартією місцевого самоврядування, тим самим визнавши нову філософію відносин держави і територій. Проте суперечностей між необхідністю здійснення адміністрування по вертикалі та наданням широких повноважень місцевим громадам не зменшилось. Якщо в Європейській хартії закладено 15 основних принципів місцевого самоврядування то Україна не виконала ще і 10. І тут криється велика проблема. Адже цей акт міжнародний. Він є наднаціональним правом. Саме тут визначено механізм через який можна провести децентралізацію державного механізму в Україні.

Тому першим завданням, яке стоїть перед державою, є перерозподіл повноважень і ресурсів від органів державної влади до органів місцевого самоврядування і на основі вироблених стандартів - реалізація через послуги відповідних потреб громадян. Тільки передавши повноваження, ресурси, можна очікувати від місцевого самоврядування відповідальності.

Тому що, не маючи ресурсів для реалізації цих повноважень, місцеве самоврядування потрапляє в ситуацію, коли воно не може реалізувати своїх повноважень. А відтак громадяни звертаються до Кабінету Міністрів, Президента, парламенту для того, аби реалізувати свої потреби.

Ідея реформи сьогодні є значною мірою дискредитованою. Не можна вимагати результативного втілення у життя реформи від посадовців, наприклад райдержадміністрацій, яким кажуть, що завтра вашої посади вже не буде. Але, незважаючи на це, усередині самих органів місцевого самоврядування різного рівня вже зріє розуміння того, що реформа в якомусь вигляді необхідна .

Основними вадами адміністративно-територіальної реформи є:

- по-перше, об'єднання громад за принципом чисельності без урахування регіональних особливостей та етнічного складу населення може призвести до не передбачуваних наслідків. Адже кількість населення - це змінний показник;

- по-друге, в концепціях реформи не враховується різниця у типах поселення. Окрім того, не взято до уваги специфіку малих і монофункціональних міст (наприклад портів, колишніх військових містечок).

- по-третє, зміна адміністративно-територіального поділу без змін у бюджетному кодексі може, на думку експертів, призвести до реального падіння доходів міст обласного підпорядкування, які фактично втратять свій статус.

Адміністративно-територіальній реформі мають передувати бюджетна та податкова реформи, які повинні збільшити фінансову самодостатність громад. Ідеться, про передачу частини податку на прибуток до місцевих бюджетів, збільшення питомої ваги місцевих податків (сьогодні вони складають 3-4% бюджету громад, тоді як у ряді західних країн - 45-60%), [1, с. 178].

Сьогодні міські громади позбавлені можливості розпоряджатися своїми коштами та потерпають від втручання з боку казначейств, необхідності погодження з ними своїх витрат.

Повноваження, які на сьогодні мають обласні державні адміністрації (а це виконавчі функції), повинні бути передані до відповідних органів місцевого самоврядування - відповідно області, району і громади.

В нинішніх умовах рівень саморозвитку регіонів залежить від низки факторів та проблем, які не вирішені законодавчо. Наразі людські, матеріальні, фінансові ресурси мають централізований характер, що робить практично неможливим самодостатній розвиток територій. В Україні, склалося зачароване коло: нестача ресурсів негативно впливає на реалізацію потенційних можливостей регіону, а відтак і на формування ринку, що, своєю чергою, позначається на розмірах видатків та доходів територій, знижуючи рівень їх розвитку й інвестиційної привабливості. Надзвичайно важливим є розширення повноважень самоврядних одиниць та усунення зайвих бюрократичних ланок у системі управління, які лишень заважають реалізовувати інтереси

Сьогодні фінансова база місцевого самоврядування фактично відсутня.

Разам з тим, варто звернутись до моделі та механізмів впровадження адміністративно-територіальної реформи, розроблених інститутом трансформації суспільства.

Важливо підкреслити, що вона спирається на узагальнений досвід європейських країн, і насамперед скандинавських. Тут враховуються такі основні принципи та підходи:

- у системі управління зазначених країн місцеве самоврядування займає ключові позиції;

- подолано розрив між сільськими та міськими громадами;

- ліквідовано зайві рівні в системі управління. Наприклад, у Швеції та Фінляндії не існує районної ланки, а є лише місцеві громади - комуни або муніципалітети; губернії у Фінляндії або провінції у Швеції здійснюють суто номінальну функцію управління;

- більшість повноважень передано місцевим громадам, за якими закріплена стабільна фінансова база, що дає їм змогу розробляти та реалізовувати стратегічні програми розвитку. Приміром, у фінському місті Туусала з населенням 35 тис. людей доходна частина річного бюджету становить 180 млн. євро, з яких 20 млн. євро - бюджет розвитку міста;

- немає поділу на міста районного, обласного, центрального підпорядкування;

- представники інших рівнів управління, у тому числі центрального, не можуть втручатися у функції місцевого самоврядування;

- у Скандинавських країнах органи прокуратури, податкової служби та інших силових структур винесені на кущовий рівень;

...