Конституційно-правові основи самоврядування в містах обласного значення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого

УДК 342.26

Конституційно-правові основи самоврядування в містах обласного значення

Спеціальність 12.00.02 - конституційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Куйбіда Василь Степанович

Харків 2001

Дисертація є рукописом.

Робота виконана на кафедрі конституційного, адміністративного та фінансового права юридичного факультету Львівського Національного Університету імені Івана Франка

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент Чушенко Віталій Іванович, кафедра конституційного, адміністративного та фінансового права юридичного факультету Львівського Національного Університету імені Івана Франка

Офіційні опоненти: Погорілко Віктор Федорович, доктор юридичних наук, професор, Академік Української муніципальної академії, завідуючий відділом конституційного права, проблем законотворчості і місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України

Пухтинський Микола Олександрович, кандидат юридичних наук, доцент, Академік Української муніципальної академії, Голова Фонду сприяння місцевого самоврядування України при Президентові України

Провідна установа: Одеська державна юридична Академія

Захист відбудеться "16.06. 2001 року о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.03 в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого (61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого (61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77).

Автореферат розісланий 14.05.2001 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Жигалкін П.І.

Загальна характеристика роботи

місто статус правовий обласний

Актуальність теми дослідження. Сучасна теорія конституційного права розглядає місто як невід'ємний елемент системи адміністративно-територіального устрою держави. Таке бачення конституційно-правового статусу міста закріплюється положеннями чинної Конституції України. У част.1 ст.133 Конституції України вказується, що систему адміністративно-територіального устрою України складають Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони у містах, селища і села. Правова природа кожного із зазначених елементів несе у собі чітко виражені особливості, які дають можливість говорити про наявність таких двох категорій як регіон та населений пункт.

Утворення Автономної Республіки Крим, області та району є результатом здійснення регіональної політики в Україні, яка скеровується на збалансування соціально-економічного розвитку окремих частин української держави та вдосконалення системи її територіального управління. Слід зазначити, що розвиток регіону здійснюється через розвиток його населених пунктів, у першу чергу тих, котрі володіють відповідним інтелектуальним та виробничим потенціалом. Таким чином можна стверджувати, що від розвитку міст залежить розвиток усієї держави. Це стає ще більш очевидним коли згадати, що в містах України проживає понад 65 відсотків її населення. Тому ми вирізняємо місто як особливе адміністративно-територіальне утворення і аналізуючи його конституційно-правову природу шукаємо оптимальну структуру управління ним, з урахуванням регіональних особливостей, щоб забезпечити його сталий розвиток, а через нього і розвиток регіону.

Особливості кожного міста обумовлюються його розмірами, розміщенням виробничих сил, поділом праці, побутом місцевих жителів, структурою взаємозв'язків виробничої та невиробничої сфери. Розвиваючись як адміністративно-політичний, соціально-економічний, історико-культурний центр відповідної території, місто набуває характерних рис, що виділяють його з-поміж інших об'єктів конституційно-правового регулювання. Усі ці особливості знаходять свій вираз у конституційно-правовому статусі міста, який визначає його місце і роль у складній системі конституційно-правових відносин. Конституційно-правовий статус міст обумовлюється і обсягом повноважень, якими наділяються міська територіальна громада, її представницький орган - рада, виконавчі органи ради та міський голова.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота виконана на кафедрі конституційного, адміністративного та фінансового права юридичного факультету Львівського національного університету імені Івана Франка. З 1990 р. кафедра працювала над темою “Розвиток українського суверенної правової держави і проблеми функціонування органів законодавчої, виконавчої влади та місцевого самоврядування”. Ця тема є складовою частиною цільової комплексної програми “Проблеми вдосконалення організації та діяльності органів державної влади і управління України в умовах формування правової держави”.

Мета і задачі дослідження. Мета роботи - розробка цілісної концепції правового статусу міста обласного значення. Основна проблема - визначення механізму функціонування територіальної громади міста обласного значення. Окрема увага приділяється вивченню статусу представницьких органів територіальної громади та виконавчих органів ради; взаємодії між міськими органами місцевого самоврядування та органами державної виконавчої влади. Відповідно до поставленої мети, зроблена спроба розв'язати наступні питання:

- розкрити особливості конституційно-правового регулювання статусу міста на різних етапах історичного розвитку Української держави;

визначити основні засади та тенденції становлення статусу міста обласного значення в Україні;

проаналізувати погляди науковців на конституційно-правову природу міста обласного значення на його місце та роль у системі адміністративно-територіального устрою в Україні;

- дослідити порядок вироблення та узгодження інтересів територіальної громади - жителів міста обласного значення зі спільним інтересом територіальних громад області в цілому;

- сформулювати поняття міста обласного значення, визначити характерні риси чинного правового статусу міста обласного значення;

- сформулювати теоретичні засади побудови системи міських органів міста обласного значення з районним поділом, розкрити конституційно-правові наслідки реформування владних відносин у місті Львові, показати їх ефективність та особливості функціонування;

- дати пропозиції щодо вдосконалення конституційно-правового регулювання статусу міста обласного значення, на яке покладено виконання функції адміністративного центру області в Україні.

Ступінь дослідженості теми. Конституційно-правовий статус міста обласного значення не був ще предметом комплексного дисертаційного дослідження. Окремі питання по вдосконаленню його елементів розглядались вченими, що вивчали територіальні проблеми держави в загальному плані.

Слід зазначити, що економісти, географи, соціологи, демографи та політологи досліджують окремі проблеми, пов'язані з процесом зародження міста, формування його соціально-економічної бази (Я. Ісаєвич, Я. Кісь, Р. Петрів, Р. Шиян, Г. Яценко та ін.). Проте предмет їхнього аналізу не є предметом науки конституційного права України, котра концентрує свою увагу на питаннях формування жителями цілісного утворення - територіальної громади та реалізації ними своїх повноважень безпосередньо або через органи місцевого самоврядування.

У даній роботі особлива увага приділялась працям українських державознавців: Г. Андрузького, М. Драгоманова, О. Ейхельмана, Л. Окіншевича, Ю. Панейка, І. Франка та ін. Їх конституційно-правові погляди з питань функціонування територіальної громади, її правового статусу, утворення та діяльності органів місцевого самоврядування мають важливе наукове значення.

Суттєве значення для розробки теоретичних положень дисертації мають праці вітчизняних та зарубіжних вчених в галузі теорії держави і права, конституційного права і державного будівництва в яких досліджуються організаційно-правові проблеми міського самоврядування, зокрема, дослідження Г. Барабашева, І. Бутка, М. Воронова, П. Гураля, О. Карлова, В. Кампо, М. Корнієнка, Н. Нижник, М. Орзіха, В. Погорілка, М. Пухтинського, П. Стецюка, Ю. Тодики, П. Ткачука, В. Чушенка, В. Шаповала, К. Шеремети В. Яворського та багатьох інших.

У дисертації проведено аналіз досліджень представників радянської школи конституційного (державного) права, зокрема В. Бойцова, В. Кадирова, Б. Клименка, О. Лєпьошкіна, О. Лужина, О. Миронова, В. Основіна, К. Шеремата, І. Фарбера, А. Югова та інших.

При написанні роботи було взято до уваги політико-правові погляди по даному питанню Президентів Української держави: Кравчука Л.М. та Кучми Л.Д., голів Верховної Ради України. Використовувались законопроекти, які у свій час вносились на розгляд до парламенту України.

Проте, питання конституційно-правового статусу міста обласного значення залишається недостатньо вивченим. Відчувається потреба комплексного дослідження місця і ролі територіальної громади міста в царині здійснення регіональної політики держави.

Об'єктом дисертаційного дослідження є конституційно-правове регулювання правового статусу міста обласного значення в Україні як адміністративно-територіальної одиниці та суб'єкта конституційно-правових відносин.

Предметом дослідження є конституційно-правова природа міста обласного значення та основні закономірності його формування в умовах децентралізації державного управління, впровадження місцевого самоврядування та становлення нових політико-правових відносин.

Методологічна основа дослідження. При написанні дисертації були використані сучасні методи пізнання як загальнонаукові, так і спеціальні, основним з яких був формально-юридичний метод, що дало змогу акцентувати увагу на місті обласного значення, як на державно-правовому явищі і виявити його політико-правову природу та проблеми розвитку. Крім того, застосовувались системний, соціологічний, історичний, порівняльно-правовий, статистичний методи, метод моделювання, прогнозування тощо.

Нормативну базу наукової роботи складають Конституція України, Європейська Хартія про місцеве самоврядування, закони України, рішення Конституційного Суду України, укази Президента України, постанови Верховної Ради України, акти парламентів зарубіжних держав та інші нормативні акти, що стосуються теми дослідження. Особлива увага приділена аналізу Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та практиці діяльності міських рад по застосуванню цього закону.

Наукова новизна одержаних результатів.

У дисертаційній роботі вперше комплексно досліджується місто обласного значення як територіальна громада, що виступає суб'єктом конституційно-правових відносин та як структурний елемент адміністративно-територіального поділу України. Здійснено конституційно-правовий аналіз розвитку міст обласного значення в Україні, досліджено політико-правові чинники, які впливали на цей процес, розкрито роль його населення у розв'язанні проблем регіонального рівня, дано пропозиції по вдосконаленню статусу міста обласного значення в Україні.

У результаті зроблено ряд узагальнень, висновків та пропозицій, які вирізняються певною новизною і дають підстави сформулювати та винести на захист такі положення:

- конституційно-правовий статус міста обласного значення визначається об'ємом повноважень, яким наділяється міська територіальна громада та міські самоврядні органи;

- однією з обов'язкових умов формування повноцінної системи територіальної організації української держави завжди було та залишається закріплення за окремими міськими територіальними громадами та їх представницькими органами додаткових повноважень, які обумовлюються потребою соціально-економічного, політико-адміністративного розвитку території;

- місто обласного значення слід розглядати як результат спільної діяльності держави і органів самоврядування спрямованої на забезпечення соціально-економічного розвитку та раціональної організації території;

- місто обласного значення - економічний і культурний центр з кількістю населення понад 50 тисяч жителів, розвинутою промисловістю, комунальним господарством та житловим фондом. В окремих випадках до категорії міст обласного значення можна віднести місто з кількістю населення менш як 50 тисяч чоловік, якщо воно має важливе промислове, соціально-культурне та історичне значення, близьку перспективу економічного і соціального розвитку, зростання кількості населення;

- статут територіальної громади є актом локальної нормотворчості і приймається територіальною громадою з метою закріплення, на основі Конституції та в межах Закону України від 21.05.1997р. “Про місцеве самоврядування в Україні”, територіальної, організаційної, матеріально-фінансової основ самоврядування, статусу територіальної громади, системи місцевого самоврядування та різних форм здійснення територіальною громадою міського самоврядування, участі жителів відповідної території у вирішені питань місцевого значення.

- як філософсько-правова категорія місцеве самоврядування у містах обласного значення є органічним поєднанням форм безпосередньої й представницької демократії, а відтак систему самоврядування складають форми прямого волевиявлення населення територіальної громади, представницькі органи (місцеві ради, голови територіальних громад, органи самоорганізації населення) та виконавчі органи міської ради;

- система міського самоврядування повинна бути цілісною. Такий підхід дозволяє територіальним громадам з врахуванням їх особливостей оптимально вибудовувати необхідну для ефективного управління містом систему самоврядних органів; системна методологія дозволяє визначити місце окремих елементів у цілісній системі. Вихідною категорією, що визначає місце компонентів у системі, є функція. Функціональне дослідження є найбільш вдалим шляхом розкриття змісту діяльності місцевого самоврядування у системі демократії;

- основною функцією міських рад, їх виконавчих органів, міських голів є забезпечення сталого соціально-економічного і культурного розвитку відповідних територіальних громад, через розвиток особистості, містоутворюючих та містозабезпечуючих підсистем;

- самоврядні інститути з представницьким мандатом виконують функцію забезпечення реальної участі структурованих груп територіальної громади та окремих її членів у вирішенні суспільно-важливих справ. Їх функцією є також формування і остаточне вираження волі та інтересів територіальної громади. Самостійною за змістом функцією представницьких органів місцевого самоврядування є функція контролю, у визначених законодавством межах, за діяльністю інших елементів місцевого самоврядування. Перелічені вище функції самоврядних представницьких органів дають можливість зробити висновок про інтегруючу їх роль у системі міського самоврядування України;

- міський голова є носієм представницьких начал в управлінні, адже джерелом його повноважень є воля громадян виражена в процесі виборів;

- за оновленим у майбутньому законодавством виконавчі органи ради міста обласного значення - це система утворених та сформованих міським головою в межах затверджених радою загальної чисельності апарату управління, витрат на його утримання, схеми організації самоврядування на відповідній території органів, наділених власними або делегованими повноваженнями, підпорядкованих голові та підконтрольних і підзвітних раді;

- конституційно-правовий статус міського голови повинен базуватись на засадах, які б враховували природу посади (головна посадова особа територіальної громади) та наявність власної компетенції, яка б забезпечувала йому можливість врівноважувати представницьку і виконавчу влади на територіальному рівні, бути гарантом інтересів громади міста;

- конституційно-правовий статус міста обласного центру обумовлюється об'ємом наданих міським самоврядним органам повноважень, виконання яких сприяє узгодженню інтересів територіальної громади міста обласного значення з інтересами населення області;

- Концепцію Статуту територіальної громади міста обласного значення, на основі якої представницький орган розробляє і схвалює власне Статут, варто приймати на місцевому референдумі;

- необхідна тісна взаємодія міської ради, її виконавчих органів, міського голови з обласною радою та органами державної виконавчої влади на рівні області для оптимального вирішення соціально-економічних проблем територіальної громади міста обласного значення та використання її ресурсного потенціалу для розвитку регіону.

Теоретичне та практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані в дисертації теоретичні положення, висновки та рекомендації можуть бути використані у науково-дослідній, навчальній, правотворчій та правовиховній діяльності. Практична значимість підтверджується рішенням Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи від 01.12.1997р. “Про практику роботи Львівської міської ради з питань управління містом”. Вивчаючи львівський досвід, Державна комісія прийшла до висновку, що робота органів місцевого самоврядування міста Львова по реформуванню управління містом “є одним з варіантів пошуку форм та шляхів його оптимізації, який забезпечив на певному етапі становлення місцевого самоврядування ефективність у наданні послуг населенню і дав позитивні результати в управлінні міським господарством, використанні бюджетних коштів” (п.1). Цим документом було рекомендовано Кабінету Міністрів України при розробці нормативних актів з питань організаційно-правового забезпечення становлення місцевого самоврядування в Україні звернути особливу увагу на набутий досвід щодо реалізації конструктивного співвідношення процесів централізації та децентралізації управління, державного регулювання та самоврядування, правових гарантій місцевого самоврядування в сфері бюджетних взаємовідносин, управління комунальною власністю, землекористування, ціноутворення, підприємництва, оподаткування та кадрового забезпечення.

Крім того практичну значимість наведених у дисертації теоретичних висновків та рекомендацій підтверджує рішення Львівської обласної ради №224 від 08.12.1999р. яким затверджено перше на Україні “Положення про місто Львів - адміністративний центр Львівської області”, одним з авторів якого є дисертант.

Теоретичні узагальнення, висновки і пропозиції дисертації можуть бути матеріалом для подальших наукових досліджень і дискусій з проблем територіальної організації Української держави. Дисертаційна робота може застосовуватися при читанні курсу “Конституційне право України”, підготовці навчальних посібників, курсів лекцій та підручників з курсу “Конституційне право України” та “Муніципальне право України”. Результати дослідження можуть використовуватися при розробці проектів нормативно-правових актів з питань конституційно-правового статусу територіальної громаді, органів місцевого самоврядування, а також реалізації прийнятих уже нормативних актів.

Запропоновані рекомендації сприятимуть удосконаленню державотворчого процесу в Україні, сприятимуть підвищенню рівня правової культури суб`єктів конституційно-правових відносин.

Особистий внесок здобувача. Сформульовані в роботі положення та наукові результати обгрунтовані на базі особистих досліджень і мають теоретичне і практичне значення. Автором наводяться теоретичні положення та рекомендації щодо подальшого вдосконалення чинного законодавства. При дослідженні деякі питання висвітлені вперше, інші - розглянуті по-новому з прийняттям до уваги змін у законодавстві, наукового прогнозу щодо перспектив його розвитку.

Апробація результатів дослідження.

Цілий ряд теоретичних міркувань викладених на сторінках даної роботи були використані автором у його повсякденній праці на посаді міського голови. Ці пропозиції знаходили належне розуміння зі сторони Львівської обласної, міської ради, її виконавчого комітету, районних адміністрацій м. Львова, а також інших органів місцевого самоврядування, що утворені та функціонують у місті.

Основні положення дисертації викладені автором у виступах на польсько-українському семінарі “Розвиток місцевого самоврядування в Польщі і в Україні” (м.Краків-Криниця, 13-18травня 1996р.); міжнародному семінарі “До ефективного управління містом через дійову вертикаль виконавчої влади” (м.Львів, березень 1996р.) та декількох науково-практичних конференціях: “Організаційно-правові проблеми економічної безпеки України та кадрове забезпечення їх вирішення” (м.Львів, 20-21 червня 1995р.); “Приміські території. Проблеми і перспективи їх розвитку” (м.Львів, 23-24 січня 1997р.); “Регіони та центр: шляхи до гармонізації інтересів” (м.Київ, 22-23 червня 2000р.); “Громадське обговорення “Регіональна політика” (м.Київ 17 травня 2000р.). Також виступи були зроблені на міжнародних конференціях: “Проблеми управління сучасним містом” (28-29 вересня 1995р.); “Європейська хартія про місцеве самоврядування та проблеми реформи місцевого самоврядування в Україні” (м.Київ, 16-17 травня 1996р.); “With the Present of our Past for the Future of our Historical Cities” (Будапешт, 22-24 травня 1996р.); “Crime and urban insecurity in Europe: the role and responsitilies of local and regional authorities” (м.Ерфурт, 26-28 лютого 1997р.); “Підтримка муніципальних та регіональних інвестицій в Україні” (м.Київ 21-22 квітня 1998р.); “Територіальне самоврядування в Польщі і в Україні: досягнення і перспективи” (м.Перемишль 18-19 червня 1998р.); “ЄС та Україна: через зміцнення зв'язків до інтеграції” (м.Київ, 1-2 жовтня 1999р.); “Взаємодія органів місцевого самоврядування та громадськості в процесі демократизації суспільства відповідно до Європейської Хартії місцевого самоврядування” (Київ. 17-18 травня 2000р.); “Дослідження майбутнього: традиції та технології в місті” (конференції мерів Єрусалим, 25-31 березня 2001р.).

Дисертантом були підготовлені пропозиції до обговорюваного проекту положення “Про місто-обласний центр в Україні”.

Публікації. Основні теоретичні положення дисертації знайшли відображення у п'ятнадцяти наукових публікаціях, у тому числі: у восьми наукових журналах та двох тезах науково-практичної конференції, загальним обсягом 163 с.

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається з вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел (273 найменувань) і додатків. Загальний обсяг 174 сторін.

Основний зміст

У вступі обгрунтовується актуальність теми дисертації для сучасного етапу державотворення, визначається мета, завдання, об'єкт та предмет дослідження, висвітлюється наукова новизна роботи, її методологічні, теоретичні та нормативні основи, формулюються основні положення, що виносяться на захист. Вказується теоретичне та практичне значення одержаних результатів і форми їх виконання.

Перший розділ “Територіальна громада міста обласного значення - самостійний суб'єкт конституційно-правових відносин” складається з п'яти підрозділів.

У першому підрозділі “Конституційно-правові передумови відновлення місцевого самоврядування в Україні” досліджуються теоретичні та порівняльно-правові аспекти міського самоврядування в Україні, показуються глибокі витоки самоврядних традицій у містах, досліджується питання багатоманітності правового статусу міст. Досліджуючи конституційно-правову природу місцевого самоврядування, зауважується той факт, що його слід розглядати як правовий принцип, як самостійний правовий інститут і як колективне право територіальної громади. На перших порах місцеве самоврядування поширювалось як принцип на основі якого населення окремих територій обстоювали власне право вирішувати питання місцевого життя.

Як інститут конституційного права місцеве самоврядування розвинулось на основі системи конституційно-правових норм, предметом регулювання якого є статус територіальної громади, яка безпосередньо або через сформовані нею органи та їх посадові особи реалізовує власні та делеговані повноваження. Як інститут конституційного права в Україні, місцеве самоврядування почало відроджуватися з прийняттям Декларації про державний суверенітет України (16.07.1990р.) та Закону УРСР від 07.12.1990р. “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування в Україні”. Сучасні тенденції розвитку інституту місцевого самоврядування свідчать про формування на його базі нової галузі права - комунальне право.

Аналіз українського державотворчого процесу наштовхує нас на думку, що кардинальна зміна основних напрямів державотворчої політики чи соціально-політичних першоджерел державної влади завжди була підставою реформування місцевого самоврядування. Чинник політики тут ставиться в ранг принципу, дотримання якого не завжди визначається положеннями правових актів.

У другому підрозділі “Місто обласного значення в системі адміністративно-територіального поділу в Україні” досліджуються особливості функціонування міст в Україні, розкривається політико-правовий зв'язок функціональної значущості міста у регіоні з його конституційно-правовим статусом.

Особлива увага приділяється питанню адміністративно-територіального поділу міст. Вказується на відсутність однакового підходу до вирішення питання територіальної організації влади у таких містах. Так наприклад, сьогодні в Україні 900 населених пунктів - сіл, селищ, міст районного значення - приєднано до міст обласного та республіканського Автономної Республіки Крим значення зі збереженням їх як самостійних адміністративно--територіальних одиниць (так звані “міськради”). Із 165 міст обласного значення 66 мають на своїй території інші ради - міські, селищні, сільські і населені пункти - міста, селища міського типу, селища, села, а 24 ради мають на своїй території тільки населені пункти. З 279 міських рад міст районного значення 24 ради мають на своїй території населені пункти. З 800 селищних рад 483 ради мають на своїй території інші населені пункти. На основі цього робиться пропозиція, про вирішення питань такого типу у Законі України “Про адміністративно-територіальний устрій України”.

Третій підрозділ “Статут територіальної громади” присв'ячений дослідженню статуту територіальної громади як особливого нормативно-правового акту локального характеру. Його прийняття обумовилось новелою ст.19 Закону України від 21.05.1997р. №280/97-ВР “Про місцеве самоврядування в Україні”, яка передбачила, що з “метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього закону може прийняти Статут територіальної громади села, селища міста”. Слід зазначити, що в свій час на рівні окремих міст досить широко застосовувалось статутне право. Наприклад, лише у Львові було прийнято та діяло ряд статутів (06.11.1789р.; 20.06.1848р.; 20.09.1849р.; 14.10.1870р.). Найцільнішим документом є проект Статуту Королівського Столичного міста Львова (1936 р.).

У четвертому підрозділі “Місцеве самоврядування як права та реальна здатність територіальної громади міста обласного значення” висвітлюється суть місцевого самоврядування виходячи з таких чинників, як творче врахування світового досвіду (теорії і практики державотворення), історичних традицій українського народу, реалій сьогодення України, подається авторський підхід розглядати місцеве самоврядування як прояв компромісу, що виражається у розумному співвідношенні між централізмом і демократією в устрої сучасної держави, обґрунтовується дисертантом необхідність у майбутньому удосконалити визначення поняття місцевого самоврядування.

П'ятий підрозділ “Міське самоврядування - територіальна системна цілісність” присвячений висвітленню системи міського самоврядування. Передусім як метод пізнання цього явища виступає, на думку дисертанта, системна методологія дослідження і в першу чергу функціонально-структурна характеристика міського самоврядування в цілому та його елементів зокрема.

Місцеве самоврядування як політико-правова категорія є органічним поєднанням форм безпосередньої і представницької демократії, а відтак, систему самоврядування складають як форми прямого волевиявлення населення територіальної громади, так і певні утворювані населенням його представницькі органи (місцеві ради, голови територіальних громад, органи самоорганізації населення). На думку автора, система місцевого самоврядування взагалі, а, отже, і міського самоврядування на територіальному рівні, повинна являти собою певну цілісність. Розгляд системи місцевого самоврядування на територіальному рівні як певної цільності дозволяє громадам з врахуванням їх особливостей оптимально вибудовувати систему самоврядних органів. Функціонально-структурний аналіз робить можливим визначити місце окремих елементів в цілісній системі місцевого самоврядування, а, отже, може бути науково обґрунтованим підґрунтям для визначення змісту форм прямого волевиявлення населення міської територіальної громади, формулювання конституційно-правового статусу представницьких (місцеві ради, голови територіальних громад, органи самоорганізації населення), виконавчих (виконком, його функціонально-галузеві органи, районні у місті адміністрації) органів міського самоврядування.

У другому розділі “Представницькі органи місцевого самоврядування в містах обласного значення” досліджуються питання конституційно-правового статусу міської ради міста обласного значення та міського голови.

У першому підрозділі другого розділу “Компетенція рад міст обласного значення” значна увага приділяється малодослідженій і водночас важливій проблемі правосуб'єктності рад міст обласного значення. Ця проблема актуалізувалася з прийняттям Конституції України 1996 р.

Характеризуючи компетенцію міських рад, автор з метою більш повного та ґрунтовного розуміння її, дотримуючись вимог системної методології та керуючись критерієм однорідності змісту класифікує повноваження за певними групами. Розкриваючи далі їх зміст, дисертант обґрунтовує необхідність новелізації законодавства про місцеве самоврядування в Україні, зокрема, про встановлення повної і вичерпної компетенції ради як представницького органу в найважливіших питаннях, відмови від взаємного накладення компетенції ради і виконавчих органів.

Вноситься пропозиція щодо доцільності з метою підвищення персональної відповідальності міського голови за роботу виконкому (“команди однодумців”) у майбутньому при зміні законодавства передбачити, що після визначення радою чисельності, формує персональний склад виконкому голова одноособове. В даній ситуації не применшуватиметься роль рад в утворенні своїх виконавчих органів, адже ради вправі у випадку неналежної діяльності сформованого головою органу розпустити його. Відтак голова буде зобов'язаний сформувати новий склад виконкому.

Оскільки міський голова обирається прямими виборами в першу чергу громадяни територіальної громади повинні оцінювати діяльність свого обранця і приймати відповідне рішення. Можливість прийняття рішень про дострокове припинення повноважень голови радою ставить питання про доцільність передбаченого законодавством порядку формування головної посадової особи територіальної громади її жителями шляхом прямих виборів. Відтак оптимальнішим при зміні закону буде залишатися право на дострокове припинення повноважень міських голів за місцевим референдумом. Логічним є варіант противаги: якщо референдум, який проводиться за ініціативою ради, підтвердить повноваження міського голови, то як наслідок розпускається міська рада. Така норма, що вводить взаємну відповідальність за прийняте рішення, сприятиме стабілізації влади.

Навряд чи доцільним є наявність серед виключних повноважень право ради вирішувати питання про мову (мови), якою користується у своїй роботі рада, її виконавчий орган та яка використовується в офіційних оголошеннях. Згадане повноваження, як ми розуміємо, стосується лише тих місцевих рад, котрі функціонують в територіальних громадах компактного проживання національних меншин. Відтак це повноваження є винятком, а не загальними правилом: державною мовою в Україні є українська мова. При чому виняток вже знайшов своє законодавче врегулювання, починаючи з основного закону держави і закінчуючи поточним законодавством. Отож не логічним є виняток возводити до правила.

У другому підрозділі “Фінансово-економічні основи міського самоврядування” досліджується питання конституційно правові засади формування фінансово-економічної основи самоврядування у місті.

У третьому підрозділі “Організаційно-правові форми діяльності міських рад” розглядається порядок діяльності міської ради, її органів та посадових осіб. Особлива увага приділяється аналізу положень регламенту міської ради. Цим правовим актом визначається порядок скликання сесій ради, підготовки і розгляду нею питань, проведення засідань, прийняття рішень ради, порядок формування та організації роботи постійних комісій та інших органів ради, порядок формування виконавчих органів ради, здійснення депутатської діяльності, обрання та затвердження посадових осіб та інші процедури, які випливають з повноважень ради, встановлених законодавчими актами України.

У четвертому підрозділі “Міський голова” досліджується конституційно-правовий статус міського голови. Завдяки інституту міського голови забезпечується взаємодія міської ради та виконавчого комітету з обласною радою, обласною державною адміністрацією, управлінням внутрішніх справ, міською прокуратурою, громадськими організаціями та політичними партіями. Міському голові безпосередньо підпорядковані, підзвітні та підконтрольні директори департаментів, голови районних адміністрацій, адміністрація міського голови, управління фінансів, управління контролю за використанням ресурсів міської ради, штаб цивільної оборони міста. Повноваження адміністрації міського голови обумовлюються системою організаційних прийомів, форм та методів, за посередництвом яких забезпечується виконання міським головою функціональних завдань та функцій.

Характеризуючи компетенцію міського голови доцільно розглядати його повноваження у трьох аспектах: як представника центральної влади (делеговані повноваження), як головуючого в раді та голови виконкому. Пропоновані в дисертації шляхи для удосконалення правового поля повинні сприяти як закріпленню раціональної самостійності елементів системи міського самоврядування (рада - міський голова), так і їх співпраці, взаємодії можливому взаємовпливу.

При здійсненні власних (самоврядних) повноважень міський голова є відповідним перед територіальною громадою і перед міською радою. В розрізі цього варто підкреслити, що Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” (ст.77) передбачає відповідальність органів та посадових осіб (а значить і міських голів) місцевого самоврядування перед юридичними і фізичними особами за заподіяну їм шкоду і, зокрема, за рахунок їх власних коштів у порядку, встановленому законом. Така новелізація законодавства в нинішніх реаліях України є цілком виправданою.

Запровадження, крім політичної, цивільно-правової відповідальності голів буде додатковим спонукальним фактором участі у виборах міських голів лише справді відповідальних, професійно підготовлених осіб. І, з другого боку, є теж аргументом щодо визначення такого правового статусу головної посадової особи територіальної громади, котрий би був в унісон з формулою “персональна відповідальність голови за здійснення наданих йому законом повноважень”.

Окрему увагу варто звернути на цензи, які можна запровадити під час виборів головної посадової особи. До таких цензів можна віднести освітній, досвід роботи в органах місцевого самоврядування чи державної влади. Особа яка висуватиметься кандидатом на посаду міського голови повинна володіти не лише фаховими знаннями в галузі державного управління та місцевого самоврядування але й високими моральними якостями.

У третьому розділі “Виконавчі органи місцевого самоврядування в містах обласного значення” досліджуються окремі питання статусу виконавчих органів ради міста обласного значення. Чинний Закон України від 21.05.1997р. “Про місцеве самоврядування в Україні” чітко розділив поняття “виконком” (виконавчого комітету як колегіального органу) та виконавчих органів ради, тобто структурних підрозділів. Таким чином, відділи, управління та інші структурні підрозділи фактично вийшли з-під “парасольки” виконавчого комітету.

Тепер виконавчі органи ради (відділи, управління і т.п.) утворюються радою за поданням міського голови, (ст. 26 п.6). Але рада має право затверджувати положення про відповідні підрозділи (відділи, управління і т.п.) та статути підприємств, що знаходяться у комунальній власності. Проте виникає запитання: “чи вкладає законодавець у поняття положення про підрозділ ще і детальну його структуру, тобто подальший структурний поділ на: сектори, підвідділи, групи і т. п.?”.

Тому далі показується доцільність затвердження радою структури виконавчих органів ради у вигляді крупних підрозділів - департаментів, адміністрації, самостійних управлінь і т.д. (включаючи і положення про них), як блоків структурних підрозділів, які у свою чергу можуть поділятися. Таким чином, керівник департаменту (у структурі виконавчих органів Львівської міської ради їх є сім) чи райадміністрації (їх є шість у м.Львові) має можливість оперативно, за погодженням з міським головою, змінювати внутрішню структуру та чисельність очолюваного органу не виходячи за межі загальної чисельності працівників встановлених для цього органу.

Ось чому при формуванні виконавчих органів оновлене законодавство про місцеве самоврядування повинно виходити з таких засад: визначення кількісного складу виконавчих органів місцевого самоврядування та витрат на його утримання, схеми організації самоврядування на відповідній території повинно бути прерогативою представницького органу - ради; формування складу виконавчих органів, їх структури, персональні призначення і звільнення мають бути в компетенції міського голови; на законодавчому рівні обмежитися лише закріпленням, як і в Конституції України, терміну “виконавчі органи” або ж не обмежуватись лише встановленням однієї форми виконавчих органів, а передбачити їх множинність і варіантність для вибору на розсуд того органу, який прийматиме рішення, і це передбачити при схваленні статуту громади.

Сформульовано в дисертації критерії щодо визначення оптимальності кількісного складу виконавчих органів. Відносно оновлення в законодавстві їх компетенції позиція дисертанта зводиться до надання права виконавчим органам зі всіх питань, не внесених до відання ради, місцевих органів державної виконавчої влади або неврегульованих законодавством, приймати рішення самостійно, якщо вони за своєю природою або змістом належать до питань місцевого життя; відмови від намагання дати повний і вичерпний перелік повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування, оскільки при постійній зміні політичних, правових і соціально-економічних відносин не можливо дати раз і на завжди вичерпний і повний перелік цих повноважень.

У другому підрозділі досліджуються функціонально-галузеві органи управління виконавчого комітету міської ради. У системі виконавчих органів ради найважливішими є - департаменти. Поряд з самостійними управліннями та райадміністраціями вони безпосередньо підпорядковані міськвиконкому. Кожен департамент, як виконавчий орган, здійснює керівництво доручених йому сфер відання, забезпечує вироблення, громадське обговорювання та подання на розгляд виконкому політики реалізації відповідних функцій, а після затвердження цієї політики радою - організовує її втілення в життя, несе відповідальність перед міськвиконкомом і міським головою за стан сфери свого відання. Особливістю правового статусу департаменту є те, що він діє від імені міської ради і виконкому але не тільки в інтересах міської громади, а й в інтересах держави у певній сфері суспільних відносин. Департамент наділений відповідними владними повноваженнями.

У третьому підрозділі третього розділу “Правовий статус районних у місті адміністрацій” розкривається питання функціонування виконавчих органів міських районів. У цьому підрозділі використано практику адміністрацій міста Львова. Сьогодні в Україні є 25 міст з районним поділом. Складність організації влади у цих містах обумовлюється наявністю конфлікту інтересів між самоврядними органами міста як цілісного соціально-економічного та політико-правового явища і самоврядними органами окремих його складових.

Львівський досвід було перейнято представницькими органами ряду інших міст, що мають районний поділ. Цікавим для нас може виявитись рішення Одеської міської ради від 29.09.1997р. №136-XXI “Про не створення районних у місті рад”. Дане рішення прямо закріплювало положення “не створювати районні у місті Одесі ради після припинення повноважень районних у місті рад, що були сформовані на підставі Конституції України (1978р.) та Закону України про місцеве та регіональне самоврядування”.

Слід зазначити, що питання ліквідації районних у місті рад завжди приймалось із врахуванням цілої низки політико-правових та соціально-економічних факторів. Це призводило до прийняття досить таки компромісних рішень. Подібне рішення у свій час прийняла Полтавська міська рада “Про утворення районних у місті рад” (26.09.1997р. ). Цим рішенням депутати Полтавської міської ради утворили на строк повноважень міської ради наступного двадцять третього скликання Київську, Жовтневу та Ленінську районні у місті ради. Проте окремим положенням було записано: “вважати за доцільне, щоб міська рада наступного скликання розглянула питання про повноваження районних у місті рад на першій сесії міської ради”. Очевидно, приймаючи рішення про утворення районних у місті Полтава рад, депутати пройнялись сумнівом про доцільність подальшого функціонування рад цього рівня. Зовсім іншого змісту є рішення №4 від 29.09.1997р. “Про утворення у місті рад”, прийняте Дніпропетровською міською радою.Усе це свідчить про потребу в індивідуальному підході щодо формування владних органів у межах міських районів.

У висновках викладені основні положення і результати проведеного наукового дослідження, які зводяться до наступного:

- аналіз історичного аспекту територіальної організації Української держави дозволяє говорити про те, що для неї характерним є наявність міст, правовий статус яких обумовлюється виконанням стимулюючих функцій розвитку окремих регіонів;

- корінні зміни в державно-управлінських, соціально-економічних та інших відносинах обумовлюють трансформацію правового статусу територіальних громад міст та їх представницьких органів;

- характерною ознакою міста обласного значення є збалансованість соціально-економічного розвитку його території.

Основні положення дисертації викладені у публікаціях

1. Куйбіда В.С. Управління розвитком міста: правові та соціально-економічні аспекти // Місцеве та регіональне самоврядування України. К.,1995. Випуск 3-4 (12-13). С. 58-63.

2. Куйбіда В.С. Проблеми управління комунальним майном, його роздержавлення та приватизація на місцевому рівні // Місцеве та регіональне самоврядування України. К., 1996. Випуск 1-2 (14-15). С. 42-47.

3. Куйбіда В.С. Експеримент, що народжений життям // Місцеве самоврядування. 1996. №1. С. 41-46.

4. Куйбіда В.С. Хто у місті господар (Про виключну компетенцію міських рад) // Місцеве самоврядування. 1998. № 3-4 (11). С.

5. Куйбіда В.С. Місцеве самоврядування та економічний розвиток міста // Командор. 1997. №2. С. 9-11.

6. Куйбіда В.С. Про деякі аспекти управління містом // Командор. 1997. №3-4. С. 7-9.

7. Куйбіда В., Чушенко В. Поняття місцевого самоврядування в Україні // Право України. 1998. №5. Ст. 17-21.

8. Куйбіда В.С. Міське самоврядування і управління територіальним розвитком: історичні аспекти, сучасні реалії і проблеми удосконалення. НАН України, Інститут регіональних досліджень. Львів. 1999. 71 с.

9. Куйбіда В.С. Функції місцевого самоврядування в Україні: аналіз і прогноз // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. 2000. №1. С. 294-298.

10. Куйбіда В., Чушенко В. Система місцевого самоврядування в Україні //Вісник Львівського університету. Серія юридична. Випуск 35. Видавничий центр ЛНУ ім. Івана Франка. Львів. 2000. С. 195-199.

11. Куйбіда В.С. Львівська модель міського самоврядування // Командор. 2000. №2-3. С. 15-19.

12. Куйбіда В.С. Регіональне співробітництво України та країн Центральної Європи (на прикладі Львова) // Економічний часопис. 2000. №9. С. 42-45.

13. Kuybida V. Local authorities and the prevention of crime in L`viv and Ukraine. Crime and urban insecurity in Europe: the role and responsibilities of local and regional authorities // International conference in Erfurst (Germany) 26-28 February. Studies and texts Counsil of Europe. 1998. №56. P.77-81.

14. Кuybida V. Protection. Preservation and Maintenance of Historical Monuments in L'viv in Presentday situation. Proceedings of the conferense for the Eastern and Central European Members Of the Organization of the Word Heritage Cities. Budapest, May 22-24. 1996. P. 72-74.

15. Czuszenko W., Kujbida W. Samorzady Localne w Ukraine: pojecie I system. W zeszyty naukowe nz2. Samorzad terytorialny w Polse I na Ukraine. Doswiadczenia i perspektywy. Przemyse. 1998. S. 85-104.

Анотація

Куйбіда В.С. Конституційно-правові основи самоврядування в містах обласного значення. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 - конституційне право. - Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, Харків, 2000.

Ключові слова: адміністративно-територіальний поділ України, місто обласного значення, місто-обласний центр, територіальна громада міста обласного значення, міський голова, виконавчі органи.

Аннотация

Куйбида В.С. Конституционно-правовые основы самоуправлиния в городах областного значения. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 - конституционное право. Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого, Харьков, 2000.

В диссертации проводится комплексное теоретико-прикладное исследование города областного значения. Анализируется сущность и конституционно-правовая природа города областного значения как субъекта государственно-правовых отношений и как структурного элемента административно-территориального устройства Украины. Раскрывается понятие “город областного значения”, “областной центр”, “территориальная громада города областного значения”, “городской председатель”, “исполнительные органы”.

Ключевые слова: административно-территориальное деление, город областного значения, город-областной центр, территориальная громада города областного значения, городской председатель, исполнительные органы.

Размещено на Allbest.ru