Предмет адміністративного права в різних правових сім'ях

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Предмет адміністративного права в різних правових сім'ях

Предмет адміністративного права становить широкий комплекс суспільних відносин, що виникають у зв'язку з реалізацією функцій державної виконавчої влади, змістом якої є управління суспільством.

Адміністративному праву притаманні певні межі правового регулювання - це сфера діяльності виконавчих та розпорядчих органів і суспільні відносини управлінського характеру, що складаються у цій сфері. Вони виникають, розвиваються та припиняються між: вищими і нижчими органами виконавчої влади (між Кабінетом Міністрів України і обласною державною адміністрацією); органами виконавчої влади і підпорядкованими їм підприємствами, установами, організаціями (між Міністерством освіти і науки України і ректором вищого навчального закладу); органами виконавчої влади, які не пов'язані безпосередньо підпорядкованістю (між Міністерством охорони здоров'я України і Міністерством освіти і науки України); органами управління й органами громадських організацій (між обласною державною адміністрацією і президією обласної ради профспілок); органами виконавчої влади і громадянами (між районним відділом внутрішніх справ і громадянином, який притягається до адміністративної відповідальності за адміністративний проступок). адміністративне право публічний держава

Особливістю предмета адміністративного права виступає те, що ним є не саме державне управління, а суспільні відносини, які у зв'язку з управлінням виникають. Саме це дає змогу віднести до предмета адміністративного права й недержавні види управлінського впливу (наприклад, у сфері комерційної, підприємницької діяльності). Основне завдання адміністративного права - це правове регулювання організаційних, управлінських відносин у суспільстві (адміністративна діяльність) та правоохоронна діяльність держави [17, с.4].

Предметом адміністративно-правової науки є дослідження у сфері державного управління, застосування норм адміністративного права, дія адміністративно-правових актів, правотворчість органів державного управління.

Необхідно також зазначити, що предмет цієї науки постійно перебуває в динаміці, яка пов'язана з реформаційними процесами в державі.

Разом з тим необхідно вказати, що предмет адміністративного права як галузі права відрізняється від предмета адміністративне право як науки, яка являє собою систему наукових уявлень, знань і теоретичних положень про закономірності, що наявні в галузі адміністративного права.

Традиційно до предмета адміністративного права належать суспільні відносини, які виникають у сфері публічної діяльності держави, зокрема, у сфері державного управління. Таке трактування предмета зазначеної галузі права є дуже стислим і вимагає певних уточнень.

Для окреслення кола відносин, що потребують адміністративно-правового врегулювання, слід виходити з наступного.

1. Державне управління здійснюють з метою «впорядкування» різноманітних процесів, які відбуваються в суспільстві, відповідно до правил, закріплених у нормативно-правових актах. У свою чергу, призначенням виконавчої влади є виконання законів та інших правових документів. Отже, державне управління є формою зовнішнього прояву виконавчої влади. Однак за змістом таке управління не співпадає з виконавчою владою, оскільки його здійснюють і за межами системи органів виконавчої влади. Так, функції управління виконують керівники будь-яких державних органів, підприємств, установ, організацій щодо службовців цих органів, персоналу підприємств, установ, організацій.

Таким чином, нормами адміністративного права регулюють відносини, що виникають як у процесі реалізації виконавчої влади, так і здійснення державного управління за межами цієї гілки влади.

2. В Україні управлінські функції виконавчої влади здійснюють не лише державні органи. Так, ст. 143 Конституції встановлено, що органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися повноваження органів виконавчої влади. Зазначене конституційне положення конкретизовано й деталізовано в тексті Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 p., окремі статті якого містять переліки відповідних делегованих повноважень. Крім того, зазначені функції можуть надаватися і деяким іншим недержавним інституціям (наприклад, Законом «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» від 22 червня 2000 р. члени громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону вповноважені застосовувати примусові заходи, спрямовані на припинення протиправних діянь, складати протоколи про адміністративні правопорушення тощо.)

Отже, предмет адміністративного права включає суспільні відносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням недержавними суб'єктами делегованих їм повноважень виконавчої влади.

3. У Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» міститься чіткий перелік як власних (самоврядних), так і делегованих повноважень органів виконавчої влади, які покладають на виконавчі органи місцевого самоврядування. Зіставляючи ці повноваження, можна відзначити майже повну відсутність принципової різниці між ними. Так, реалізуючи як власні, так і делеговані повноваження, в яких зафіксований загальносуспільний інтерес, такі органи впливають на різноманітні процеси, що відбуваються на певній території, в тому числі шляхом прийняття рішень, забезпечених примусовою силою держави. Метою такого впливу є створення сприятливих умов для втілення в життя законів, реалізації громадянами своїх прав і свобод, нормального функціонування суб'єктів господарювання. Таким чином, зміст управлінських відносин, що виникають у процесі діяльності органів місцевого самоврядування, однорідний із відносинами управління з боку держави, а тому перші потребують адміністративно-правового врегулювання.

4. Одним із видів юридичної відповідальності є адміністративна відповідальність. В Україні питання про притягнення винних до відповідальності такого виду можуть розв'язувати представники органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, а також судді. Останні, розглядаючи справи про адміністративні правопорушення, керуються нормами адміністративного права, іншими словами, здійснюють правосуддя у формі адміністративного судочинства.

Таким чином, суспільні відносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням правосуддя у формі адміністративного судочинства, також є складником предмета адміністративного права.

У законодавстві та літературі словосполучення «адміністративне судочинство» згадують не лише в зв'язку з розглядом судами справ про адміністративні правопорушення. Законом «Про судоустрій в Україні» від 7 лютого 2002 р. передбачено, що в нашій державі підлягають утворенню спеціалізовані адміністративні суди, які у формі адміністративного судочинства вирішуватимуть спори, пов'язані з правовідносинами у сфері державного управління й місцевого самоврядування. Запровадження та діяльність таких судів зумовить те, що правосуддя у формі адміністративного судочинства охоплюватиме не лише судовий розгляд справ про адміністративні правопорушення, а й вирішення спорів, пов'язаних із згаданими правовідносинами.

Під час визначення предмета адміністративного права важливо відзначити, що діяльність органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, інших уповноважених суб'єктів і відносини, що виникають при цьому, мають велике значення для реалізації конституційних прав і обов'язків громадян. У зв'язку з цим, у сучасних умовах, коли йдеться про запровадження справді демократичних відносин між владними структурами й громадянами, адміністративне право, з одного боку, покликано забезпечувати ефективну діяльність зазначених органів, а з іншого, - створювати умови для реалізації і захисту громадян від сваволі суб'єктів управління шляхом чіткого окреслення повноважень останніх і закріплення доступних механізмів протидії їх незаконній діяльності.

Підсумовуючи викладене, можна стверджувати, що предмет адміністративного права становлять суспільні відносини, які виникають з метою реалізації і захисту прав громадян, створення нормальних умов для функціонування громадянського суспільства й держави. Такі відносини пов'язані з: 1) діяльністю органів виконавчої влади; 2) внутрішньо організаційною діяльністю інших державних органів, підприємств, установ, організацій; 3) управлінською діяльністю органів місцевого самоврядування; 4) здійсненням іншими недержавними суб'єктами делегованих повноважень органів виконавчої влади; 5) здійсненням правосуддя у формі адміністративного судочинства.

Предмет адміністративного права охоплює широке коло відносин, зміст яких об'єктивно потребує правового врегулювання за допомогою специфічних методів, механізмів. Остання обставина дозволяє визначити адміністративне право як профілюючу галузь, яка разом із кримінальним і цивільним правом утворює юридичну основу, обов'язкову частину очолюваної конституційним правом системи.

До профілюючих галузей матеріального права примикають процесуальні -- кримінально-процесуальне, цивільне процесуальне, а також адміністративно-процесуальне право, яке перебуває в стані формування. Наявність процесуальних галузей обумовлено необхідністю організації виконання норм відповідних профілюючих галузей.

На базі профілюючих виникають спеціальні галузі, призначенням яких є забезпечення спеціалізованого правового режиму для окремого виду суспільних відносин (наприклад, трудове право, сімейне право, земельне право, фінансове право). І, нарешті, теоретики вирізняють комплексні галузі, які, будучи другорядними в системі права, регламентують певне коло відносин, що не потребують особливих методу й механізму регулювання, однак передбачають необхідність формулювання правових приписів, які дещо відокремлені від норм профілюючих галузей (наприклад, банківське право, податкове право, авторське право).

Співвідношення адміністративного права з іншими галузями права обумовлено місцем кожної з них у правовій системі. Так, найтісніший зв'язок спостерігається між адміністративним і конституційним правом, оскільки останнє становить основу всіх галузей права, містить вихідні положення, на підставі та з урахуванням яких виникають адміністративно-правові норми. Адміністративне право та профілюючі галузі є рівнозначними, автономними центрами системи права. Певні спеціальні й комплексні галузі виникають на базі адміністративного права, приймаючи при цьому окремі елементи, притаманні саме йому (земельне, фінансове, податкове право тощо).

Оцінюючи сукупність суспільних відносин, що підлягають регулюванню адміністративним правом, необхідно мати на увазі наступне. У сфері регулювання адміністративного права перебуває весь спектр відносин, що формуються в ході діяльності органів виконавчої влади щодо реалізації покладених на них завдань і функцій держави. При цьому пріоритети у діяльності органів виконавчої влади в сучасних умовах суттєво змінилися. Зокрема, перехід до ринкових засад в економіці України вплинув і на зміст державного управління у цій сфері. Якщо у справі охорони громадського порядку і безпеки та в окремих напрямах адміністративно-політичної діяльності державно-владний вплив посилюється, то економіка потребує більшої незалежності від держави і активнішого використання відповідних важелів ринкової саморегуляції.

Сама державно-управлінська діяльність має перетворюватися з переважно владно-розпорядчої щодо людини на діяльність, що головним чином забезпечує пріоритет прав особи у її відносинах з державою і зорієнтована на надання громадянам адміністративних (управлінських) послуг.

Водночас необхідно суттєво зміцнити адміністративно-правовий захист прав і свобод громадян, а також запровадити повноцінну адміністративну юстицію в Україні. Суспільні відносини, що виникають у цій сфері, також є складовою предмета адміністративного права.

Певна річ, традиційною складовою цієї галузі права є інститут адміністративного примусу, в тому числі адміністративної відповідальності -- засобу державного примусу, який використовується для припинення і попередження неправомірних діянь фізичних і юридичних осіб.

Розглядаючи суспільні відносини, що є предметом адміністративно-правового регулювання, не можна обійти увагою коло можливих учасників цих відносин, щодо яких норми адміністративного права закріплюють певні права і обов'язки, а також встановлюють заходи юридичної відповідальності. Відтак ці учасники набувають статусу суб'єктів адміністративного права. Ними можуть бути громадяни України, іноземці та інші фізичні особи, а також органи виконавчої влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, різні організації та інші юридичні особи (докладніше види суб'єктів адміністративного права висвітлюються у п'ятому розділі цього підручника).

Отже, до предмета адміністративного права входять групи однорідних суспільних відносин, що формуються:

а) у ході державного управління економічною, соціально-культурною та адміністративно-політичною сферами, а також реалізації повноважень виконавчої влади, делегованих державою органам місцевого самоврядування, громадським організаціям та деяким іншим недержавним інституціям;

б) у ході діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо забезпечення реалізації та захисту в адміністративному порядку прав і свобод громадян, надання їм, а також юридичним особам різноманітних адміністративних (управлінських) послуг;

в) у процесі внутрішньої організації та діяльності апаратів усіх державних органів, адміністрацій державних підприємств, установ та організацій, а також у зв'язку з проходженням державної служби або служби в органах місцевого самоврядування;

г) у зв'язку з реалізацією юрисдикції адміністративних судів і поновлення порушених прав громадян та інших суб'єктів адміністративного права;

д) у ході застосування заходів адміністративного примусу, включаючи адміністративну відповідальність, щодо фізичних і юридичних осіб.

Наведений перелік суспільних відносин, що перебувають у сфері регулювання адміністративним правом, свідчить, що значна частина права є справді управлінською. Водночас практика переконує, що управлінські відносини не домінують у змісті предмета адміністративного права. Адже не можна вважати державно-управлінською (якщо виходити із справжнього наукового розуміння поняття “державне управління” як владно-організуючого впливу на суспільні відносини і процеси з метою їх спрямування і впорядкування) багатоманітну діяльність органів виконавчої влади щодо:

- розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ за зверненнями приватних (фізичних і юридичних) осіб;

- надання різноманітних адміністративних (управлінських) послуг у вигляді дозвільно-ліцензійних, реєстраційних та інших подібних дій;

- прийняття зобов'язуючих рішень щодо приватних осіб у процесі вирішення різних публічних господарських справ (наприклад, будівництво шляхів, енергетичних мереж, відведення земель для будь-яких загальнодержавних потреб тощо);

- захисту порушених прав і свобод громадян (адміністративний розгляд скарг і судочинство в адміністративних судах);

- застосування до осіб заходів адміністративного примусу. Звичайно, всі суспільні відносини, що супроводжують цю діяльність, здійснюються у зв'язку та задля вирішення завдань і функцій державного управління, однак вони за своєю суттю не є управлінськими. При цьому саме наведені напрями діяльності становлять загалом переважний обсяг функціонування органів виконавчої влади, що перебуває у сфері регулювання адміністративного права.

Цим підтверджується принциповий висновок про те, що управлінські (а точніше, державно-управлінські) відносини не можна вважати ключовою характеристикою предмета адміністративного права. Більше того, з поділом державної влади на законодавчу, виконавчу і судову та запровадженням в Україні місцевого самоврядування управління здійснюється не тільки державними органами виконавчої влади, а й органами місцевого самоврядування. Ця обставина дає підстави запровадити в науковий обіг, поряд з усталеним поняттям “державне управління”, поняття “управління в сфері місцевого самоврядування”, котре слід визначити терміном “самоврядне управління”.

Причому як державному, так і самоврядному управлінню притаманні такі суттєві ознаки, як публічність, організаційна спрямованість, визначеність у законі меж діяльності. Ці сфери управління відрізняються лише за суб'єктами та -- частково -- конкретними джерелами їх правового регулювання. Водночас вони стосуються інтересів громадян, спрямованих на реалізацію та захист їх прав і свобод, створення умов для виконання ними своїх обов'язків.

Враховуючи однорідність суспільних відносин, що складаються в сферах державного і самоврядного управління, ці відносини, природно, однаковою мірою підлягають регулюванню саме адміністративним правом.

Отже, виходячи з характеристики предмета регулювання, адміністративне право слід визначити як сукупність (систему) правових норм, які регулюють суспільні відносини, що формуються в ході забезпечення органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, а також в процесі державного і самоврядного управління в сферах соціально-економічного й адміністративно-політичного розвитку та охорони громадського порядку. Відсутність у даному визначенні згадки про діяльність адміністративної юстиції пояснюється тим, що включення її до сфери регулювання діючого адміністративного права слід вважати тимчасовим заходом. Адже найближчим часом має бути створена самостійна процесуально-правова галузь, яка окремо регулюватиме судочинство в адміністративних судах (адміністративне судочинство).

Наведене визначення адміністративного права відображає тенденції сучасного його реформування з метою наближення цієї галузі українського права до стандартів адміністративного законодавства країн європейського співтовариства.

2. Методи адміністративного права

Поряд з предметом важлива роль у здійсненні адміністративним правом регулятивної функції належить методу регулювання суспільних відносин, або методу адміністративного права. Саме поняття предмета і методу правового регулювання дають повну характеристику будь-якій галузі права, включаючи й адміністративне [18, с.54].

Адміністративно-правовий метод - це сукупність правових засобів і способів (прийомів), які застосовують органи управління для забезпечення регулюючого впливу норм адміністративного права на суспільні відносини.

Метод адміністративно-правового регулювання відрізняється від інших методів владним, імперативним характером. Практичне значення цього методу, як і предмета адміністративно-правового регулювання, полягає в тому, що з їх допомогою здійснюється розмежування різних правових галузей [17, с.6].

Особливість методу адміністративного права полягає в тому, що його норми орієнтовані на задоволення не приватних та особистих, а публічних інтересів - інтересів людей, держави і суспільства, вони передбачають пряме застосування адміністративних санкцій [23, с.33].

Крім того, суспільні відносини, що регулюються нормами адміністративного права, завжди передбачають нерівність учасників, жорстке підпорядкування волі, яка скерована єдиною управлінською волею.

Слід звернути увагу на те, що методу адміністративного права притаманні як загальні методи правового регулювання: імперативний і диспозитивний, які реалізуються шляхом: а) використання приписів; б) встановлення заборон; в) надання дозволів; так і спеціальні, притаманні тільки цій галузі: субординації, координації, реординації, адміністративного договору, реєстрації, стимулювання, інвестицій та ін. [15, с.13].

Імперативний метод правового регулювання - це метод владних приписів, характерний для адміністративного права.

Диспозитивний метод (метод координації), на відміну від імперативного метода, передбачає юридичну рівність учасників правовідносин і застосовується, як правило, в цивільному праві, але має місце в приватному адміністративному праві. Диспозитивний метод в адміністративному праві застосовується для встановлення правового статусу державних службовців і для здійснення ними посадових повноважень у сфері державного управління. Юридичним фактом у даному випадку, як правило, виступає договір.

Тобто можна зазначити, що адміністративний, або адміністративно-правовий, метод являє собою сукупність методів права, які відображають владну природу державного управління, а врегульовані цим методом відносини визначаються як відносини влади і підпорядкованості.

3. Специфіка адміністративно правового методу

Адміністративному праву властивий свій метод правового регулювання управлінських суспільних відносин. Його специфіка визначається сутністю державного управління як юридично-владної діяльності. Якщо, наприклад, для цивільного права характерна рівність сторін майнових відносин, то у відносинах, урегульованих адміністративним правом, наявна нерівність сторін. Суть цієї нерівності полягає в тому, що в управлінських відносинах завжди є суб'єкт і об'єкт управління; об'єкт управління підлеглий суб'єктові управління. Відповідно, виключена можливість договірних методів регулювання відносин між ними.

Підпорядкування та ієрархія - невід'ємні частини адміністративно-правових відносин, саме цим відрізняється адміністративне право від інших галузей права. Але про це йтиметься далі. Адміністративно-правовому регулюванню властивий метод юридичного володарювання, або владних приписів, що виходять від правочинного суб'єкта управління. Ці приписи мають однобічний характер; у них виражається воля суб'єкта управління. Наприклад, юридичний акт управління, який стосується інтересів підприємств, організацій або громадян, виходить не від усіх зацікавлених сторін, а тільки від повноважного органу державного управління (посадової особи). Орган управління, що видав такий акт, тим самим підкоряє своєму однобічному рішенню (наприклад, наказ міністра) зазначені сторони. Оскільки таке підпорядкування має правовий характер, одна сторона управлінських правовідносин, яка піддається адміністративно-правовому регулюванню, є юридично-владною, а інша - підлеглою. Унаслідок цього відносини управлінського характеру в науковій літературі часто називаються владовідносинами, або відносинами влади й підпорядкування[1].

Наразі у деяких публікаціях піднімається питання про наявність третього, змішаного методу. Такі твердження є помилковими, нелогічними і суперечать самій сутності адміністративного права. Знову ж таки, певні елементи менеджменту можуть мати місце в управлінні органами державної влади і на відповідних державних підприємствах. Але в такому разі як у теорії адміністративного права, так і в практиці реалізації правових аксіом має бути чітке розмежування імперативного і диспозитивного проявів організаційно-розпорядчої діяльності, навіть на рівні терміна «посадова особа», який наразі в законодавстві застосовується і до представників органів державної влади, і до представників бізнес-структур.

Размещено на Allbest.ru