Основы муниципального управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Методы воздействия государства на экономику

В зависимости от способа функционирования различают методы прямого и косвенного воздействия государства на экономику. Под прямым воздействием понимается такое регулирование со стороны государства, при котором субъекты хозяйствования приходят к решениям, основанным не на самостоятельном экономическом выборе, а на предписаниях органов власти, т.е. по принуждению.

Примером подобного рода воздействия служит лицензирование некоторых видов хозяйственной деятельности. Косвенное воздействие заключается в том, что государство не оказывает прямого действия на субъект хозяйствования и на принимаемые им решения. Органы власти создают предпосылки и законодательную базу таким образом, чтобы субъекты сами строили свою хозяйственную политику в соответствии с экономическими целями государства. В смешанной экономике налоги -- один из основных методов косвенного регулирования.

Методы управления также могут быть административными и экономическими. К административным методам относят такие меры, как запрет, разрешение, принуждение. К примеру, административные меры часто применяются при охране окружающей среды. Так, в Париже, в старых районах, капиталовложения в новое строительство запрещены, в том числе и из-за экологических соображений. Экономические методы воздействия государства на рынок содержат в себе такие глобальные направления, как прогнозирование, планирование, денежно-кредитное, финансовое регулирование и т.п.

Направления государственного регулирования экономики. Говоря о государственном регулировании можно выделить следующие направления: а) регулирование капиталовложений; б) регулирование сбыта; в) регулирование рынка рабочей силы; г) стимулирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР). Регулирование капиталовложений. Посредством регулирования капиталовложений государство оказывает воздействие на темпы и пропорции общественного воспроизводства, используя при этом финансовый и кредитно-денежный механизм. Вложения осуществляются как за счет государственного бюджета, местных бюджетов, так и за счет частных инвестиций, которые стимулируются с помощью налоговых льгот. Например, с целью стимулирования частных инвестиций, осуществляемых за счет кредитов, государство в странах Запада покрывает часть ссудного процента за счет собственных средств. Такая политика требует от государства намного меньше ресурсов, чем если бы государство само занималось капиталовложением и данную сферу. Но частные фирмы даже при такой поддержке государства не всегда вкладывают средства туда, куда требуется с точки зрения общехозяйственных интересов. Поэтому необходимы как частные, так и государственные инвестиции. В федеральных государствах регулирование сложнее, чем в унитарных, поэтому регулирование экономики в России, и в частности регулирование капиталовложений, требует более сложного механизма и больше средств, чем в других государствах бывшего СССР.

Муниципальная собственность на земли поселений

Земля (далее будет идти речь о землях населенных пунктов) является одним из важнейших экономических ресурсов муниципального образования и имеет двойственную природу. С одной стороны, это природный ресурс и физическая подоснова городской (сельской) планировки. С другой стороны, это стоимость. В зарубежных странах платежи за пользование землей составляют значительную долю финансовых ресурсов муниципалитетов. В России отношение к земле как к стоимости пока только формируется, а доля доходов от ее использования (земельный налог и арендная плата) не превышает 4 - 5% доходов местных бюджетов.

Формирование муниципальной собственности на землю не завершено. Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю", принятый в 2001 году, относит к муниципальной собственности:

- земли особо охраняемых природных территорий местного значения, водного фонда, занятые обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности;

- земли сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов и иные земли, на которых располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципальной собственности;

- земельные участки, на которых располагается недвижимое имущество, находящееся в частной собственности, не приобретенные собственником имущества в установленном порядке;

- земельные участки, которые были предоставлены гражданину, коммерческой организации, органу местного самоуправления, а также муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами местного самоуправления;

- земельные участки, под поверхностью которых находятся участки недр местного значения.

Упомянутый Федеральный закон разграничил по формам собственности (федеральной, региональной, муниципальной) земельные участки в границах населенных пунктов, принадлежащие приватизированным предприятиям, в зависимости от того, какому уровню публичной власти принадлежало предприятие до приватизации. Такой подход лишает органы местного самоуправления права голоса при решении вопросов землепользования в промышленных зонах населенных пунктов. Представляется необходимым изменить эту норму и отнести все указанные земельные участки к муниципальной собственности. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 2003 года (с последующими изменениями) относит к вопросам местного значения поселений и городских округов в сфере землепользования утверждение правил землепользования и застройки, резервирование и изъятие земельных участков в соответствующих границах для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление контроля использования земель. На муниципальные районы аналогичные функции возложены в отношении земель межселенных территорий.

Земельный кодекс РФ относит к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, а также иные полномочия по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Однако управление и распоряжение земельными участками осуществляется органами местного самоуправления только в отношении участков, находящихся в муниципальной собственности.

Согласно Конституции РФ, земли поселений могут находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности. Они могут быть объектом купли-продажи. Предпочтительной формой собственности на землю является такая, при которой собственник объекта недвижимости является одновременно собственником соответствующего земельного участка.

Однако работа по реальному разграничению земель поселений по формам собственности далека от завершения. Установление муниципальной собственности на земли поселений позволит создать предпосылки для превращения муниципального образования в полноценного собственника и равноправного участника земельных отношений, сделать город единым имущественным комплексом, наследующим судьбу своего земельного участка, сформировать новую систему налоговых отношений, проводить активную имущественную и земельную политику.

Муниципальная власть заинтересована в том, чтобы максимальное количество земель поселений было отнесено в процессе разграничения к муниципальной форме собственности.

Право собственности на земельные участки у муниципальных образований возникает с момента государственной регистрации.

Для превращения муниципального образования в реального земельного собственника органам местного самоуправления в соответствии с требованиями Земельного кодекса РФ необходимо проделать большую работу по разработке местной нормативной базы землепользования. В частности, на муниципальном уровне необходимо:

- разработать и принять правила землепользования и застройки территории;

- установить порядок управления и распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности;

- определить порядок установления органами местного самоуправления публичных сервитутов на земельные участки, расположенные в черте поселения;

- установить нормы предоставления земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства;

- принять положения о муниципальном и общественном земельном контроле и т.д.

Налоговое регулирование

Основной инструмент, которым располагает муниципальная власть в налоговой сфере, - местные налоги и сборы. Европейская хартия местного самоуправления требует, чтобы хотя бы часть финансовых средств местного самоуправления поступала за счет местных сборов и налогов. Как правило, основным местным налогом в зарубежных странах является налог на недвижимость.

В Российской Федерации до 1998 года поступления от местных налогов и сборов составляли 15 - 20% доходов местных бюджетов, а в отдельных городах - до 30 - 40%. С введением новых Налогового и Бюджетного кодексов эта доля стала резко сокращаться и к 2003 году снизилась до 2 - 5%. По состоянию на 2005 год местными остались только земельный налог и налог на имущество физических лиц, закрепленные за поселениями и городскими округами. Муниципальные районы вообще лишены местных налогов.

Основным рычагом налогового регулирования на местном уровне служат налоговые льготы. Они могут предоставляться представительным органом муниципального образования не только по местным налогам и сборам, но и по долям федеральных и региональных налогов и сборов, зачисляемых в местные бюджеты. Целью их предоставления является стимулирование необходимых для нужд муниципального образования видов хозяйственной деятельности. Другими видами налогового регулирования на местном уровне являются предоставление отсрочек по налоговым платежам (налоговые отсрочки) и налоговые кредиты.

Ценовое и тарифное регулирование

Законодательство позволяет органам местного самоуправления регулировать цены и тарифы на продукцию и услуги муниципальных предприятий и учреждений. Важнейшие из них - это услуги предприятий жилищно-коммунального хозяйства, проезд на городском транспорте, цены на лекарства в муниципальных аптеках, платные медицинские и образовательные услуги, услуги объектов культуры и некоторые другие. Такое регулирование может иметь только социальные цели. Для отдельных категорий граждан могут устанавливаться местные льготы по оплате муниципальных услуг, например ритуальных, банно-прачечных и др. Разницу доплачивает орган местного самоуправления из местного бюджета.

Федеральным законом "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ" (с последующими изменениями) органам местного самоуправления предоставлено право самостоятельного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, предоставляемую муниципальными предприятиями. Органы местного самоуправления могут также наделяться законом субъекта РФ полномочиями государственного регулирования тарифов. Регулирование цен и тарифов на продукцию и услуги предприятий и учреждений других форм собственности на местном уровне возможно в качестве условия выполнения ими муниципального заказа.

Всякое сдерживание цен и тарифов означает частичную или полную замену рыночных рычагов регулирования хозяйственной деятельности административными. В ряде случаев оно также означает прямые потери для местного бюджета, ибо многие хозяйствующие субъекты, для которых цены и тарифы административно ограничиваются, не в состоянии обеспечить рентабельную работу и требуют бюджетных дотаций. Поэтому к каждому случаю муниципального регулирования цен и тарифов нужно подходить с большой осторожностью, сопоставляя социальный эффект с финансовыми потерями. Чаще всего оказывается целесообразным дотировать не производителя, а потребителя продукции и услуг, т.е. оказывать адресную поддержку отдельным слоям населения. Не следует также допускать так называемого "перекрестного" финансирования, когда для обеспечения льготного тарифа для одних потребителей устанавливается повышенный для других.

Особую значимость в последнее время приобрело муниципальное регулирование тарифов на жилищно-коммунальные услуги. Проводимая в России реформа ЖКК предполагает, что в перспективе каждый житель должен полностью оплачивать все услуги по содержанию и коммунальному обслуживанию своего жилища с учетом выплат по жилищным субсидиям. Однако конкретные сроки достижения этой цели неоднократно отодвигались решениями федеральных и региональных органов.

При выработке механизма регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги необходимо учитывать следующие факторы.

Во-первых, целесообразно на некоторые жилищные услуги устанавливать не единый тариф по всей территории муниципального образования, а дифференцировать его в зависимости от планировки квартир, высоты потолков, уровня благоустройства, изношенности дома, района расположения и т.п. Тем самым большую плату будут вносить обладатели "престижного" жилья. Естественно, для установления подобной дифференциации расценок требуются серьезные исследования.

Во-вторых, льготы следует предоставлять не поставщикам, а потребителям жилищно-коммунальных услуг, причем адресно. Предоставление льготы, например, теплоснабжающей организации при пониженном тарифе на теплоэнергию означает, что местный бюджет за счет собранных налогов дотирует всех потребителей, независимо от их жизненного уровня, причем наибольшую выгоду получат как раз те, у кого больше жилплощадь, т.е. состоятельные слои населения.

Принципы формирования тарифного регулирования:

- тарифное (ценовое) регулирование должно осуществляться, как правило, в отношении монопольных муниципальных услуг независимо от принадлежности хозяйствующего субъекта к той или иной форме собственности;

- тарифное (ценовое) регулирование не должно ограничиваться установлением тарифов (цен) и должно включать и другие механизмы - например, установление стартовой цены при конкурсном размещении муниципального заказа или отборе поставщиков услуг на конкурентной основе, установление предельного уровня рентабельности, установление предельного уровня рентабельности, установление общих принципов формирования тарифа (цены);

- тарифная политика должна обеспечивать полное покрытие экономически обоснованных издержек по производству и поставке соответствующих услуг, включая расходы на поддержание и развитие системы, обеспечивающей устойчивое предоставление услуги; меры социальной защиты в отношении нуждающихся потребителей сопровождают установление тарифов на услуги, но не должны влиять на величину тарифа.

При формировании тарифов на монопольные муниципальные услуги должно обеспечиваться следующее:

- сочетание стабильности тарифов (пересмотр один раз в год) с необходимой гибкостью (адаптация в связи с изменениями цен, не зависящих от производителя (поставщика) услуги);

- стимулирование снижения затрат на производство и поставку услуг в целях оптимизации устанавливаемых цен и тарифов с включением в их состав планово-обоснованного размера прибыли (процента рентабельности);

- строгое обоснование и учет уровня затрат, непроизводительных потерь и стоимости муниципальных услуг;

- накопление средств для осуществления расширенного воспроизводства и обновления основных фондов предприятий;

- прозрачность расчета тарифов для исключения повторного учета затрат;

- поэтапный переход к установлению единых тарифов для всех потребителей;

- дифференциация тарифов для оплаты жилищных и некоторых коммунальных услуг для второго жилья, жилья в зависимости от параметров качества, коммунальных услуг, потребляемых сверх норматива (при отсутствии приборов учета);

- использование бенчмаркинга (системы сравнения показателей аналогичных предприятий различных муниципальных образований) как инструмента контроля и фактора, подлежащего учету при формировании тарифов (цен) на монопольные услуги.

Муниципальная власть может заниматься регулированием цен на потребительском рынке. Инструментами такого регулирования могут быть установление предельных торговых надбавок на реализацию отдельных наиболее важных видов продовольствия, организация муниципальных рынков с пониженными ставками арендной платы и др. В ряде муниципальных образований устанавливаются предельные цены на реализацию наиболее значимых продуктов (например, хлеба).

Общая характеристика муниципальных услуг

Муниципальная деятельность реализуется через систему муниципальных услуг, предоставление которых обеспечивает те или иные составляющие качества жизни.

Управление оказанием муниципальных услуг является важнейшей составной частью муниципального управления, поэтому вопрос о муниципальных услугах является ключевым для понимания всех социально-экономических процессов, происходящих на местном уровне.

Муниципальная услуга является базовым элементом, клеткой муниципальной деятельности, основой экономических и социальных отношений между людьми на территории муниципального образования.

Прежде чем характеризовать систему муниципальных услуг, необходимо рассмотреть особенности услуги как продукта человеческой деятельности.

Свои потребности человек удовлетворяет с помощью материальных благ и услуг. Материальные блага - это вещи, предметы, которые можно потрогать, подержать в руках: жилище, мебель, продукты питания, одежда, обувь, лекарства, телевизор и т.д. В давние времена, при натуральном хозяйстве, основную часть материальных благ люди производили для себя сами: выращивали хлеб, ткали ткани, шили одежду, изготавливали орудия производства и т.п.

В современном обществе подавляющая часть материальных благ имеет форму товара, который человек приобретает в магазине, на рынкелибо в другом месте. Другая часть человеческих потребностей удовлетворяется с помощью услуг, не имеющих материальной формы. Основные различия между материальным благом и услугой представлены в табл. 3.3.1.

Таблица 3.3.1

Различия между материальным благом и услугой

Несмотря на эти различия, очевидно, что и на производство материальных благ, и при оказании услуг тратится человеческий труд, который должен быть оплачен.

Часть услуг человек оказывает себе ?ам или члены семьи оказывают их друг другу в рамках домохозяйства. Например, женщина готовит пищу на всю семью. Но вы можете сходить в ресторан, работники которого окажут вам услугу по приготовлению пищи, а потом вымоют использованную вами посуду. Здесь услуга сопровождает материальный продукт (потребленные вами продукты питания). Одновременное предоставление товара и сопутствующих ему услуг - достаточно распространенное явление. Вы можете сами отремонтировать свою квартиру, а можете пригласить профессионалов-ремонтников, можете сами починить телевизор, купив необходимые для этого детали, а можете вызвать мастера, который продаст вам эти детали и произведет ремонт, и т.д. По мере развития цивилизации и разделения труда все меньшую долю услуг человек оказывает себе ?амлибо в пределах домохозяйства и все чаще пользуется услугами со стороны. Отсюда можно сделать вывод, что потребности людей в них будут постоянно возрастать.

Не все услуги, в которых нуждается человек, связаны с местом его проживания (например, транспортные услуги вне поселения, туристические, курортные, банковские и др.). Однако подавляющее большинство услуг люди хотят получать там, где живут и работают. Именно их мы будем называть "муниципальными".

Муниципальными услугами называются такие услуги, которые предоставляются в месте проживания человекалибо вблизи от него и за обеспечение которых органы местного самоуправления несут определенную ответственность.

Понятие "муниципальные" в данном случае подразумевает не форму собственности производителя, а локальный характер, определяемый местом проживания человека. К муниципальным относится весь комплекс жилищно-коммунальных, транспортных (в пределах территории поселения), бытовых, торговых, образовательных, медицинских, культурных, досуговых и других услуг. К ним следует относить и обеспечение общественного порядка, обустройство и содержание территории, обеспечение ее экологического и санитарного благополучия и т.д. Даже то, что мы называем "комплексным социально-экономическим развитием" муниципального образования, означает не что иное, как целенаправленное изменение ситуации в сторону увеличения объема и повышения качества муниципальных услуг. По отношению к функции оказания муниципальных услуг населению все остальные функции местного самоуправления производны.

Использование термина "муниципальные услуги" не означает, что их должны оказывать сами органы местного самоуправления. Но они отвечают за то, чтобы люди имели возможность получать их на территории муниципального образования. Перечень основных муниципальных услуг, оказание которых обязана обеспечить местная власть, перечислен в законодательстве о местном самоуправлении в качестве его предметов ведениялибо вопросов местного значения. Их потребителями являются как жители, так и предприятия и организации, обслуживающие нужды населения. Школе или больнице нужны тепло, вода, электричество, вывоз мусора, услуги по ремонту помещений, больнице нужна стирка белья и т.д.

Специфические свойства муниципальных услуг:

- необходимость бесперебойного (для многих - круглосуточного) оказания услуг;

- необходимость рассредоточения оказания услуг по территории поселения с целью максимального приближения к месту проживания человека (для крупных городов это весьма сложная задача);

- увеличение числа потребителей услуг не влечет за собой уменьшения их полезности для каждого, а удовлетворение потребности в одной услуге не снижает потребности в другой (свойство "отсутствия соперничества");

- практическая невозможность ограничения доступа неограниченного круга потребителей к некоторым муниципальным услугам;

- местный монополизм исполнителей некоторых муниципальных услуг (водоснабжение, электроснабжение и т.п.).

Такие услуги должны быть предметом особой заботы органов местного самоуправления.

Перечень, объемы и качество муниципальных услуг, предоставляемых населению на территории конкретного муниципального образования, могут изменяться в широких пределах, в зависимости от природно-климатических условий, социально-демографического состава населения, финансовых возможностей и др. С учетом этих факторов органы местного самоуправления, в соответствии с требованиями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 2003 года (ст. 53), должны самостоятельно устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты, определяющие объемы, качество и периодичность предоставления отдельных муниципальных услуг, а также нормативы расходов местных бюджетов на эти цели.

Муниципальные социальные стандарты не следует путать с технологическими, экологическими, санитарными и другими стандартами и нормативами, которые устанавливаются федеральными правовыми актами и должны учитываться органами местного самоуправления при определении нормативов бюджетных расходов.

4. Жилищно-коммунальное хозяйство представляет собой важную сферу жизнедеятельности человеческого общества. Без его эффективного функционирования невозможно обеспечение нормальных условий существования. Система ЖКХ должна работать слаженно, постоянно и с учетом требований населения, оплачивающего соответствующие услуги.

Среди важнейших направлений социально-экономических преобразований в стране выделяется реформирование и развитие жилищной сферы, создающей необходимые условия для жизнедеятельности человека. Ведущими отраслями в составе данной сферы являются жилищное строительство и жилищное хозяйство, которые обеспечивают воспроизводство и содержание жилищного фонда, а также доведение жилищно-коммунальных услуг до непосредственных потребителей. В России уровень развития жилищной сферы не соответствует предъявляемым требованиям: возложенные на неё задачи выполняются далеко не в полной мере, что в значительной степени влияет на снижении качества жизни населения. В связи с этим жилищная проблема остается одной из самых острых социальных проблем в стране [11].

Жилищная сфера испытывает значительные трудности, связанные с острым дефицитом финансов, слабой материально-технической базой, недостаточной квалификацией кадров, отсутствием продуманной жилищной политики и недостаточной проработанностью нормативно-правовых аспектов деятельности организаций в части их взаимоотношений с органами власти и потребителями.

Система ЖКХ представлена жилыми, общественными зданиями, эксплуатационными, ремонтно-строительными, транспортными, энергетическими и другими предприятиями, которые имеют обширное поле деятельности и от результативности функционирования которых зависит развитие городских объектов и состояние среды обитания жителей города [29]. муниципальный регулирование самоуправление услуга

Специфика ЖКХ состоит в его многопрофильности, многоотраслевой структуре, которая требует соответствующих организационно-правовой и экономической основ.

ЖКХ является важнейшей сферой социальной структуры общества. Качество ее функционирования на базе равноправного существования в данной сфере всех форм собственности позволяет создать поле качества экономических отношений собственников услуг ЖКХ и создать сетевую среду для реализации принципов социально-ориентированной рыночной экономики [51].

ЖКХ города является самостоятельной сферой в системе народного хозяйства, основной целью функционирования которой является удовлетворение потребностей населения и предприятий в услугах, обеспечивающих нормальные условия жизни и работы [54].

В соответствии с предметной областью исследования услуги - целесообразная деятельность человека, результат которой имеет полезный эффект, удовлетворяющий какие-либо потребности человека.

Способность удовлетворить человеческие потребности называется полезностью. Австрийская школа теории ценности подчеркивает, что полезность всегда имеет субъективный характер. Все то, что обладает полезностью, принято называть благом (материальные и нематериальные носители полезности, которые служат для удовлетворения потребностей). Услуги ЖКХ представляют собой виды деятельности, работу ЖКХ, в процессе выполнения которых не создается новый, ранее не существовавший продукт, но изменяется качество уже имеющегося, созданного продукта.

Это блага, предоставленные не в виде вещей, а виде состояния функционирования ЖКХ.

Потребность в услугах ЖКХ возрастает под воздействием интенсивности труда, с необходимостью повышения качества человеческого капитала, закона возрастания потребностей [48].

Под действием объективного закона возвышения потребностей развиваются потребности населения в улучшении жилищных условий. В семейном бюджете доля расходов на жилище постоянно возрастает.

Процесс производства и потребления большинства услуг ЖКХ совпадает в производственно-временных координатах. На рынке услуг ЖКХ равенство спроса и предложения по объему и структуре оказываемых услуг должно соблюдаться постоянно. При этом производству услуг ЖКХ должен предшествовать социальный заказ в индивидуальной, коллективной или общественной формах, выступающий актом их общественного признания и гарантом обмена труда [46].

Из сказанного выше, можно сделать вывод, что ЖКХ занимает важное место в сфере муниципального управления обществом, так как без его функционирования невозможно обеспечение нормальных условий существования населения.

Размещено на Allbest.ru