Размещено на http://allbest.ru

Министерство образования и науки Российской Федерации

Муромский институт (филиал)

федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования

«Владимирский государственный университет имени Александра Григорьевича и Николая Григорьевича Столетовых»

(МИ (филиал) ВлГУ)

Факультет юридический

Кафедра ГиМПД

КУРСОВАЯ РАБОТА

По конституционному праву

Тема: «Федеративное устройство РФ»

Руководитель:

Л.В. Каткова

Студент гр. Юз-411

Е.В. Кузнецова

Муром 2013

Содержание

Введение

1. Теоретические основы государственного устройства

1.1 Федерализм как форма государственного устройства

1.2 Виды федераций и принципы федерализма

2. Особенности российского федерализма

2.1 Этапы формирования федерализма в России

2.2 Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов

Заключение

Библиографический список

Введение

Целью данной курсовой работы является рассмотрение федеративного устройства Российской Федерации.

Актуальность темы курсовой работы обусловлена тем, что форма государственного устройства является непосредственным выразителем и носителем его сущности и содержания.

Исследовать государство с точки зрения его сущности означает выявить, волю и интересы каких слоев общества, групп, классов оно, в первую очередь, выражает и защищает. Рассматривать государство под углом зрения содержания означает установить, как и в каких направлениях, оно при этом действует.

Изучать же государство с точки зрения формы его государственного устройства - это значит, в первую очередь, изучать его строение, его основные составные части, внутреннюю структуру, основные методы установления и осуществления государственной власти. Формы государства, так же, как его сущность и содержание, никогда не оставались и не остаются раз и навсегда неизменными.

Под влиянием множества экономических, социально-политических, идеологических и иных факторов они всегда изменялись и развивались. Постоянно менялось и представление о них. Вопрос государственного устройства - это глобальная проблема. Каждое из государств имеет ту или иную форму государственного устройства.

Исходя из вышеизложенного, основная цель данной курсовой работы заключаются в выявлении особенностей государственного устройства.

Объектом данного исследования является форма государственного устройства как социальное, общеправовое явление.

Предмет исследования составляют различные модели формы государственного устройства.

Форма государства - это способ организации политической власти, охватывающий форму правления, форму государственного устройства и политический режим. Изучение форм (устройств) государства имеет огромное значение в современном мире.

От формы государства в значительной степени зависит политическая жизнь в обществе и устойчивость государственных институтов.

Вопрос о форме государственного устройства имеет важное практическое и теоретическое значение, особенно на современном этапе, когда классические формы подвергаются изменениям, появляются «гибридные» и «переходные» формы государственного устройства.

С практической точки зрения важно определиться с формами новых государственных объединений, поскольку это влияет не только на внутренне устройство, но и международное положение государств и государственных образований.

В юридической литературе данный вопрос всегда рассматривался через призму формы государства вообще. В советской литературе долгое время проблеме формы государства уделялось недостаточное внимание, только в шестидесятые годы данная проблема стала анализироваться не только в учебной литературе, стали появляться специально посвященные ей работы в связи с заметно возрастающим интересом к проблеме государственных форм вообще, и социалистических форм государства в частности.

1. Теоретические основы государственного устройства

1.1 Федерализм как форма государственного устройства

Территория каждого государства делится на части, определяющие его внутреннюю структуру, территориальное устройство. В рамках территориального устройства государства складывается система территориальных единиц, на которые делится государство, система государственных связей между государством в целом и этими территориальными единицами, характер которых зависит от правового статуса как государства в целом, так и каждой из его территориальных единиц.

Подобного рода устройство территории государства принято называть государственным устройством. Конституционное право России. Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин

Термин «устройство государства» понимается в различных смыслах. Речь может идти об устройстве государства как о форме государства, об устройстве как о форме правления, об устройстве как административно-территориальной организации. Во всех этих случаях речь идет об устройстве государства (организации государственной власти), но только в разных аспектах: политико-правовом, структурно-функциональном, административно-территориальном. Проблемы теории государства и права/под ред. Сырых В.М. М.:РАП, 2007.

Таким образом, можно сказать, что государственное устройство - это территориальная организация государства, характеризующаяся определенной формой правовых отношений между государством в целом и его частями, связанной с их правовым статусом.

В отечественном конституционном праве институт, касающийся территориальной организации государства, получил свое название "государственное устройство" только в советский период, после принятия Конституции СССР 1936 г., в которой содержалась специальная глава "Государственное устройство", посвященная этим вопросам. После принятия Конституции СССР 1977 г., в которой раздел о территориальной организации Союза ССР именовался "Национально-государственное устройство", аналогично был назван и соответствующий институт конституционного права. В последнее время и в законодательстве, и в учебной литературе стал снова использоваться термин "государственное устройство". С точки зрения формы своего государственного устройства все государства делятся на две группы - унитарные и федеративные.

Унитарным считается государство, не имеющее в своей внутренней территориальной структуре других государств. В этом смысле унитарное государство (т.е. одно, единое) принято называть простым государством.

Унитарное государство делится, как правило, лишь на административно-территориальные единицы (районы, города, сельские поселения и т.д.), из которых складывается его административно-территориальное устройство. Административно-территориальные единицы не наделяются собственным правовым статусом. Им обладают лишь управляющие ими органы государственной власти либо органы местного самоуправления.

Поскольку унитарное государство не имеет в своем составе других государств, для него характерны одна конституция, один высший орган законодательной власти, один высший орган исполнительной власти, единая система высших судебных органов, единое гражданство.

Унитарное государство может существовать самостоятельно как отдельное суверенное государство. Оно может также входить в состав другого государства на федеративных началах, т.е. сохраняя определенный комплекс своих суверенных прав, либо на автономных началах. Конституционное право. Р.В. Енгибарян, Э.В. Тадевосян. М.: Юристъ, 2000г

Федерация (от позднелатинского "Federatio" - союз, объединение) - форма государственного устройства, при которой несколько государственных образований, юридически обладающих определенной политической самостоятельностью, образуют одно союзное государство.

Федерация - это единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся для решения центральной властью общих для всех членов федерации задач. В состав федераций XXI века входит различное число субъектов: в США - 50, Австралии - 6, Канаде - 10, Австрии - 9, ФРГ - 16, Бельгии - 3, Индии - 25, Югославии - 2 и т.д.

В большей части государств федеративное устройство не служит формой решения национального вопроса. В Индии, Бельгии, Канаде и Нигерии территориально-политическая организация государства в той или иной мере отражает многонациональный состав населения.

Субъекты Российской Федерации, именуемые республиками, имеют собственные территории, конституцию и органы власти, которые в пределах предоставленных им прав обладают установленной федеральной властью степенью независимости.

Конституции включают в предмет ведения субъектов федерации важнейшие вопросы государственной жизни: оборону страны; внешнюю политику; финансы; налогообложение; организацию деятельности высших органов власти; механизм разрешения конфликтов между ними; правовое регулирование торговли, развитие транспорта и коммуникаций.

В ведение субъектов Российской Федерации входит более широкий круг вопросов, но это в основном вопросы, не требующие единообразного регулирования. В их числе организация местных органов власти, общественный порядок и охрана окружающей среды, общественно необходимые работы и службы.

Конституции федеративных государств по-разному, с учетом уровня развития экономики, исторических традиций, соотношения политических сил, определяют объем предметов ведения федерации и ее субъектов.

Различным образом они решают и вопрос о принадлежности земли, недр и вод. Например, в Швейцарии и Мексике они подпадают под юрисдикцию федерации. В Австралии и Канаде земля и недра принадлежат субъектам федерации. Под юрисдикцией субъектов федерации находится земля и в Соединенных Штатах Америки, но здесь необходимо учитывать то обстоятельство, что более 30% всей территории США принадлежит федерации на правах собственности.

Во многих сферах федерация и ее субъекты тесно взаимодействуют. Об этом свидетельствует, в частности, решение вопроса охраны окружающей среды, ставшей в отсутствие каких-либо конкретных конституционных указаний объектом скоординированной политики федерации и ее субъектов во многих государствах мира.

Отличительные признаки федерации следующие:

1) территория федерации состоит из территорий ее субъектов;

2) субъекты федерации (республики) обладают учредительной властью, т.е. могут иметь конституцию;

3) компетенция разграничивается союзной конституцией;

4) правовая и судебная системы;

5) единое гражданство.

Федерализм как форма решения вопроса о территориально-политической организации общества и разграничения предметов ведения между союзом и входящими в его состав государственными образованиями вызывает особый интерес в силу той роли, которая принадлежит федеративным государствам в современном мире.

В их числе такие мощные в политическом и экономическом отношении государства, как США, Канада, Германия и Австралия, государства с высоким (Швейцария, Австрия, Бельгия) и средним уровнем развития капитализма (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Индия, Пакистан), развивающиеся страны (Малайзия, Нигерия, Коморские острова).

В то же время необходимо подчеркнуть, что федеративное устройство отнюдь не является доминирующим, а его опыт - универсальным и исключительно положительным. Азаров С.О. Юридическая сущность конфедерации и федерации // Общество и право. 2011. N 3.

Государства, образующие новое федеративное государство, называются его субъектами. Последние, как правило, обладают одинаковым правовым статусом. Однако мировой практике известны и такие федерации, субъекты которых обладают различным правовым статусом.

Между федерацией и ее субъектами проводится разграничение компетенции, целью которого является обеспечение наиболее эффективного осуществления федерацией своих задач путем объединения ресурсов и возможностей всех ее членов и в интересах как самой федерации, так и ее субъектов. Сохраняя за собой полномочия в определенном объеме, субъекты федерации добровольно ограничивают свою компетенцию в пользу федерации, признавая приоритет ее задач и целей. Они признают также на своей территории высшую юридическую силу нормативных правовых актов федерации.

Государственная власть федерации является единственной суверенной властью на ее территории. Она опирается на волю всего народа федерации. Признание полного суверенитета субъектов федерации означало бы одно из двух: либо формальный характер такого признания, не влекущий за собой никаких юридических последствий, либо ликвидацию федерации. В этом случае федерация утрачивает характер союзного государства и превращается в союз суверенных государств или распадается на отдельные суверенные государства, существующие самостоятельно.

Однако Российская Федерация имеет ряд особенностей, существенно отличающих ее от других федераций. Федерация обычно образуется путем объединения двух или нескольких государств в единое союзное государство. Образование же Российской Федерации шло совсем иным путем. Россия как федерация не является объединением нескольких государств. Она была образована в результате создания в ее составе ряда автономных государств и автономных национально-государственных образований народов, населяющих ее территорию. Эти государства, а также национально-государственные образования и были признаны субъектами Российской Федерации.

Порядок образования Российской Федерации свидетельствует о том, что с момента своего возникновения эта Федерация носила не договорно-конституционный или договорный характер, как многие другие федерации, а конституционно-правовой характер, поскольку была создана не в результате заключения договора между ее субъектами, а на основе провозглашения ее федерацией в Конституции Республики.

Как и любая другая федерация, Россия является не союзом государств, а единым государством. Поэтому находящиеся в ее составе государства не могут заключать с ней межгосударственные договоры на тех же основаниях, что и с зарубежными государствами. Другое дело - многосторонние и двусторонние соглашения между Российской Федерацией и ее субъектами о распределении полномочий между ними. Именно таким соглашением является Федеративный договор - Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. Сегодня Федеративный договор в части, не противоречащей Конституции РФ, наряду с Конституцией РФ лежит в основе отношений России с республиками, подписавшими этот Договор.

В настоящее время Российская Федерация имеет в своем составе три вида субъектов - государства в составе Российской Федерации, преобразованные, как правило, из бывших автономных республик, государственно-территориальные образования - края, области и города федерального значения, бывшие прежде наиболее крупными административно-территориальными единицами Российской Федерации, и национально-государственные образования - автономная область и автономные округа.

Таким образом, в составе субъектов Российской Федерации и сейчас сохраняются традиционные автономные образования.

Автономия в Российской Федерации - это самостоятельное осуществление государственной власти находящимися в ее составе национально-государственными образованиями в пределах компетенции, устанавливаемой федеральными органами государственной власти при участии соответствующей автономной единицы.

Автономия в Российской Федерации построена по национальному признаку. Это значит, что она создается с учетом национального состава населения, проживающего на ее территории. В зависимости от численности населения, уровня и перспектив развития экономики и других факторов образуются различные виды автономии - автономная область или автономный округ. При этом принимается во внимание воля населения создать то или иное автономное образование или преобразовать один вид автономии в другой.

В Российской Федерации автономия длительное время осуществлялась в двух формах: государственной, которая воплощалась в национальном государстве - автономной республике, и административной, представленной автономными областями и автономными округами.

Государственная автономия характеризовалась значительным объемом прав, наличием конституции, высших органов государственной власти, законодательства, гражданства. Административная автономия всех этих признаков, свойственных государственной автономии, не имела.

В настоящее время в Российской Федерации автономия осуществляется только в одной форме - административной.

Нормы института государственного устройства содержатся в гл. 3 Конституции РФ "Федеративное устройство", определяющей правовые основы статуса Федерации и ее субъектов, дающей полный перечень этих субъектов, устанавливающей исключительную, а также совместную с ее субъектами компетенцию Российской Федерации.

Нормы института государственного устройства содержатся также в Федеративном договоре от 31 марта 1992 г., в нормативных актах органов государственной власти Российской Федерации; в конституциях, уставах и других законодательных актах субъектов РФ. Конституционное право. Р.В. Енгибарян, Э.В. Тадевосян. М.: Юристъ, 2000г

В современном методологическом контексте вопрос о федерализме - это вопрос о государстве. При этом само государство может быть определено как специфическая форма взаимодействия общих и особенных интересов населения, объединенного по территориальному принципу. Федерализм в России генетически связан с борьбой центральной власти за сохранение единства страны против стремления к автономизации и сепаратизму. В этом контексте российский федерализм отличается от западного тем, что на Западе федерализм возникал в ходе строительства новой государственности, а в России как в прошлом, так и в нынешнем веке - в ходе слома старой государственной машины и создания новой политической системы, по сути, нового государства. Полежаев В.М. К вопросу о становлении федерализма // Юридический мир. 2010. N 10.

1.2 Виды федераций и принципы федерализма

Видом федерации следует признать сложившиеся в государственной практике различных стран модели федерации, различающиеся способами образования, особенностями их правового статуса, характером его закрепления в национальных конституциях и др.

В зависимости от способа распределения власти (властных полномочий) между федерацией и ее субъектами различают делегированную, децентрализованную и нецентрализованную федерации. Делегированную федерацию характеризует такая модель федерации, объем и характер полномочий которой определяются государствами, образующими федеративный союз. Для децентрализованной федерации характерна передача центром определенного объема государственной власти территориям в соответствии с их интересами.

Нецентрализованной является федерация, в которой распределение компетенции распределяется таким образом, чтобы проблемы решались на том уровне власти - федеральном или региональном, на котором они возникают. В этом случае потребность вмешательства федеральной власти возникает тогда, когда проблема выходит за рамки полномочий субъектов федерации. Нецентрализованная федерация основывается на признании идеи самоуправления составных частей федеративного государства как основы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами.

Принято считать, что нецентрализованный тип федерации представляет идеальную модель федеративных отношений, высший уровень федерализма. Модель нецентрализованной федерации применима лишь к правовым государствам, отличающимся стабильной и согласованной политикой федерального центра и регионов, необходимой интеграцией государственной и правовой систем. В странах с формирующейся государственностью внедрение данной модели возможно лишь поэтапно. На основе нецентрализованной федерации получил развитие кооперативный федерализм.

Критерии однородности субъектов федерации с точки зрения их государственно-правовой природы и различий в статусе позволяют выделить два типа федерации: симметричную и асимметричную федерации.

Симметричной является федерация, в основу устройства которой положено объединение субъектов федерации, однородных по природе и равных по статусу. Субъекты такой федерации имеют одинаковое название (штаты, земли), одинаковую систему органов государственной власти и не отличаются какими-либо особенностями юридического статуса (как это, к примеру, характерно для республик и иных субъектов РФ). Считается, что в современных условиях абсолютно симметричных федераций не существует. Большинство современных федеративных государств являются федерациями симметричными с элементами асимметрии (Австрия, Бразилия, Германия, США, Швейцария и др.).

Асимметричная федерация характеризуется юридическим или фактическим неравенством ее субъектов (Российская Федерация), наличием административно-территориальных единиц, не обладающих статусом субъекта федерации, - федеральные территории, федеральные округа, федеральные владения (США).

В зависимости от того, какой принцип положен в основу образования субъекта федерации - национальный, территориальный или смешанный, различают: территориальные, национальные и национально-территориальные федерации. В зависимости от правового способа закрепления федеративного союза, т.е. в зависимости от вида (формы) правового акта, учредившего федерацию, принято выделять: договорную, конституционную (законодательную) и конституционно-договорную федерации.

Договорная - это федерация, основанная на договоре составных частей, т.е. федерация, образование которой, ее правовой статус и правовой статус субъектов закреплены в союзном договоре. С определенными оговорками к этому виду федерации можно отнести Союз ССР. В начальной стадии своего формирования (после распада СССР - с декабря 1991 г. по март 1992 г.) к договорной модели федерации тяготела Российская Федерация. Ее становление в новых условиях, виды и статус субъектов, разграничение предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов закреплены Федеративным договором от 31 марта 1992 г. Государствоведы считают, что существование в современных условиях федерации, основанной на договоре, является малореалистичным, поскольку такая модель федеративного государства не согласуется с государственным суверенитетом.

Конституционной (законодательной) является федерация, правовое положение которой и ее субъектов закреплено в федеральной конституции. Конституционная федерация означает, что конституция страны обязывает центральную власть признать федеративное устройство и политическую автономию территорий. Действующая Конституция РФ закрепляет именно такую модель федерации. Статус РФ и ее субъектов, их взаимоотношения, предметы ведения и полномочий, порядок разрешения споров о Конституции определены в федеральной Конституции.

Конституционно-договорной является федерация с элементами конституционной и договорной федеративной государственности. Федеративное государство при этом учреждено договором и конституцией, но приоритет (верховенство) с юридической точки зрения принадлежит договору. Если конституционная федерация создается и преобразуется в результате принятия конституции, то конституционно-договорные федерации основываются как на конституции, так и на предваряющем ее принятие договоре между субъектами федерации и федеральным центром.

Сходной с данной моделью федерации является договорно-конституционная федерация, т.е. такая федерация, когда вначале заключается федеративный договор, а в последующем принимается Конституция, закрепляющая федеративный статус государства.

Включение норм Федеративного договора от 31 марта 1992 г. в действовавшую Конституцию РСФСР 1978 г. означало, что Российская Федерация приобрела статус конституционно-договорной. Этот статус Россия сохранила до принятия действующей Конституции. Конституционное право России. Червонюк В.И. - М.: ИНФРА-М, 2004.

Сущностные черты российского федерализма проявляются в его принципах. Интеграционными началами российского федерализма выступают принципы государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправия и самоопределения народов, равноправия субъектов Российской Федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

По мнению ученых-государствоведов, принципы федерализма являются исходными концептуальными положениями теории федерализма и федеративного государственно-территориального устройства; определяют модели и природу федеративного устройства государства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами; обусловливают закономерности развития федерализма. Заметина Т.В. Принципы российского федерализма и императивные нормы международного права: вопросы соотношения //"Конституционное и муниципальное право", 2009, N 8.

Статья 5 Конституции РФ определяет основополагающие принципы, на которых строится российский федерализм.

1. Государственная целостность Российской Федерации. Российская Федерация состоит из государств, государственно-территориальных и национально-государственных образований, созданных для достижения общих целей с помощью федеральной власти. Это предполагает стремление субъектов Российской Федерации к государственному, политическому и социально-экономическому единству, которое выражается в государственной целостности Российской Федерации.

Каждому подлинно федеративному государству свойственно унитарное начало. Это начало не противоположно федерализму. Такой противоположностью является абсолютно единое государство. Унитаризм и федерализм есть те две основные силы, которые действуют внутри федеративного государства и определяют его действительный облик в зависимости от преобладания одной из них.

Однако ни одна из этих составляющих не теряет своего влияния полностью. Если исчезнет унитарное начало, то федеративное государство подвергнется опасности дезинтеграции, и наоборот, если нежизненным оказывается федерализм, федеративное государство превращается в полностью единое.

Государственная целостность Российской Федерации обеспечивается целостностью и неприкосновенностью ее территории; единством экономического пространства, которое не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; верховенством Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единым гражданством Российской Федерации; отсутствием у субъектов Российской Федерации права выхода из состава Федерации или иного изменения своего статуса без согласия РФ, поскольку одностороннее решение такого рода вопросов представляет угрозу государственной целостности России, единству системы государственной власти.

2. Единство системы государственной власти - одна из гарантий государственной целостности Российской Федерации. Одновременно это единство выступает в качестве одного из важнейших проявлений суверенитета Российской Федерации.

Единство системы государственной власти выражается в наличии единого органа или системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную власть. Юридические признаки единства системы государственной власти состоят в том, что совокупная компетенция государственных органов охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства, а те или иные органы этой системы не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие правила поведения.

В Российской Федерации государственная власть реализуется системой, в которую входят федеральные государственные органы - Президент, законодательные, исполнительные и судебные органы, а также государственные органы всех субъектов Федерации.

3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Система органов государственной власти основана на принципе разделения властей не только по горизонтали, т.е. между законодательной, исполнительной и судебной властями, но и по вертикали, т.е. разграничении предметов ведения и полномочий различных видов органов Российской Федерации и ее субъектов. Конституция РФ устанавливает рамки полномочий для каждого вида федеральных органов, за пределы которых они не вправе выходить, а также характер их взаимоотношений с органами власти субъектов Федерации.

Необходимо подчеркнуть, что разграничение компетенции между органами власти Федерации и ее субъектов базируется на добровольном признании субъектами приоритета задач и целей Федерации, а, следовательно, на ограничении субъектов в их правах.

4. Равноправие и самоопределение народов Российской Федерации. Все народы в Российской Федерации пользуются одинаковыми правами. Равноправие народов означает равенство их прав во всех вопросах государственного строительства, в развитии культуры и в других областях.

Право народов на самоопределение может осуществляться в самых различных формах.

Согласно Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г., такими формами являются: создание суверенного независимого государства; свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним; установление любого другого политического статуса. Однако выбор народом одной из этих форм самоопределения не может вести к нарушению государственного единства и ущемлению прав человека.

Следует сказать, что новой формой самоопределения народов в Российской Федерации является национально-культурная автономия, представляющая собой общественное объединение граждан России, относящих себя к определенным этническим общностям, для самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

Национально-культурная автономия основывается на принципах: свободного волеизъявления граждан при отнесении себя к определенной этнической общности; добровольной самоорганизации и самоуправления; многообразия форм внутренней организации национально-культурной автономии; сочетания общественной инициативы с государственной поддержкой; уважения языка, культуры, традиций и обычаев граждан различных этнических общностей; законности.

Образование и деятельность национально-культурной автономии регулируются Федеральным законом от 17 июня 1996 г. "О национально-культурной автономии".

Этот Закон определяет правовые основы национально-культурной автономии, создает правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития.

5. Равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Это равноправие означает, что все субъекты Российской Федерации обладают одинаковыми правами в своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что в составе Федерации не может быть субъектов, имеющих в данных взаимоотношениях какие-либо преимущества по сравнению с другими составляющими ее субъектами. В этом смысле все субъекты, находящиеся в составе Российской Федерации, равноправны.

Однако это равноправие, разумеется, не означает, что все субъекты РФ вообще обладают одинаковыми правами. Республика в составе Российской Федерации является государством, и она, конечно, не может иметь одинаковые права, скажем, с автономным округом.

Принципы государственного устройства Российской Федерации тесно взаимосвязаны. Их главная цель и практическое назначение состоят в том, чтобы способствовать успешному государственному строительству в РФ.

Следует отметить, что закрепление в Конституции РФ федеративного устройства России не означает, что основы и формы сложившейся федеративной организации неизменны.

Неизменным должно оставаться деление Федерации на субъекты, хотя сами субъекты могут быть иными; неизменно и тесное сотрудничество между Федерацией и ее субъектами, однако не обязателен на все времена нынешний объем полномочий как Федерации, так и ее субъектов. Конституционное право России. Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин

2. Особенности российского федерализма

2.1 Этапы формирования федерализма в России

Исторически сложилось, что Россия издавна строилась как многонациональная политическая и правовая общность, что предопределило знаковость для существования и развития нашего государства проблемы межнациональных и межконфессиональных отношений. Управление различными народами всегда существеннейшим образом осложняло деятельность государственного управленческого аппарата, тем более, что российское государство стремилось интегрировать теми или иными способами эти народы в единую монолитную общность, лояльную к власти. Куликов В.Б. Российский федерализм: генезис, эволюция, перспективы //"Право и политика", 2006, N 6.

Федеративное государственное устройство в России более или менее реально начало формироваться лишь в начале 90-х гг. прошлого столетия, т.е. чуть более 20 лет назад. Конституция СССР содержала положения о Федерации и предусматривала даже право на выход из нее, но история показывает, что данные нормы, как и многие другие конституционные декларации советской эпохи, были фиктивными. Сегодня уже мало кто отрицает, что на деле СССР было псевдофедеративным государством, а входившая в его состав РСФСР была унитарным государством. Правда, в итоге этими фиктивными декларациями, в частности закрепленным в Конституции СССР правом на выход из него его субъектов, воспользовались прибалтийские и другие республики, и Союз ССР распался.

Идея федерализма прозвучала в России впервые в начале прошлого столетия, когда она понадобилась Ленину и его партии для решения сиюминутных политических задач - удержания завоеванной большевиками власти и сохранения под своим хотя бы минимальным контролем тех территорий, которые они не могли удержать силой. Поскольку Ленин был ярко выраженным прагматиком, то он прямо говорил ближайшим соратникам по партии, что если не удастся подчинить себе все "равноправные" республики, то можно будет договориться с ними; если нельзя будет даже и договориться, то можно будет разъединиться. Так что потерь нет никаких, а выгоды могут быть большими: с точки зрения как удержания власти, так и будущей мировой революции и борьбы с буржуазией.

Хорошо известно, что изначально Ленин выступал за создание унитарного государства, а идею федерализма использовал позже лишь в конъюнктурных целях. Так, в 1916 г. (за год до большевистского государственного переворота, когда уже полностью была сформирована теория захвата государственной власти) Ленин все еще отрицательно относился к идее федерализма применительно к пролетарским республикам (см. работы "О праве наций на самоопределение" 1914 г. и "Итог дискуссии о самоопределении" 1916 г.).

В принципе он и позже воспринимал эту идею весьма сдержанно, так как полагал, что "интересы социализма стоят выше, чем интересы права нации на самоопределение". В работе "О национальной гордости великороссов" он писал: "Мы... при прочих равных условиях, за централизацию и против мещанского идеала федеративных отношений". В тех исключительных случаях, когда он вынужденно допускал федерацию, она рассматривалась им как временная уступка и переходная форма на пути к полному единству.

Идея федерализма, которую Ленин под давлением обстоятельств провозгласил теоретически, по самому своему существу противоречила его общей концепции диктатуры пролетариата. Кроме того, она и практически не могла быть совместима с соответствующим этой концепции диктаторским, деспотическим устройством государственной власти. К тому же, по всей видимости, он считал, что для населения России и для проводимых партией в этой стране реформ гораздо больше подходит государственность унитарная.

Можно сказать, что именно большевики придумали проблему федеративного устройства для России с целью решения сиюминутных задач - преодоления кризиса, разрухи и голода, сложившихся в стране в результате их правления и развязанной ими гражданской войны. Эта идея не выросла в общественно-политическом сознании населения естественным путем, она не стала результатом развития его демократических потребностей, становления наций и народностей в России, а была искусственно навязана политической элитой населению в форме одних только разговоров о свободе и самоопределении наций. Отсутствие федеративного сознания не означает, конечно, отсутствия национальных противоречий и проблем в России в тот период. Речь идет лишь о том, что для их решения могли быть выбраны самые разные средства, федеративное устройство - одно из них, причем идущее в то время сверху, а не снизу. Провозгласив федерацию на III Съезде Советов (январь 1918 г.), Ленин, а затем его верный ученик и преемник Сталин взяли тем не менее курс - а они и не могли поступить иначе - на строительство унитарного авторитарно-тоталитарного государства, украшенного декларациями о демократии и федерализме, которых, как известно, никогда в СССР не было. К сожалению, однако, даже и сегодня эта большевистская демагогия обманывает некоторых политиков, ученых и часть населения.

Действительно, декларации были очень красивыми по содержанию и форме, именно поэтому на них до сих пор ссылаются отдельные ученые и политики, наивно полагая, что большевики провозглашали их искренне. Так, уже 15 ноября 1917 г., через неделю после Октябрьского переворота, советское правительство - Совет народных комиссаров (СНК) - приняло Декларацию прав народов России, в которой закреплялось "право народов России на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства". Польша и Финляндия заявили о желании отделиться от России сразу после Февральской революции и воспользовались названной Декларацией, что дало большевикам, власть которых была еще слишком слабой, чтобы противостоять желанию указанных регионов отделиться, определенный политический капитал. На тот момент - в 1917 г. - с точки зрения перспектив мировой революции особого значения для большевиков данное отделение не имело, но могло помешать удержанию ими своей власти в России.

Несмотря на то что вместо провозглашенного федеративного, союзного государства Россия и Советский Союз в период правления коммунистов фактически были унитарными государствами, люди - население и политики - привыкли к федералистской терминологии. Поэтому, когда СССР начал распадаться, когда Россия стала требовать для себя определенной автономии, другому политику - М.С. Горбачеву - вновь понадобилась идея федерализма.

Как и большевикам в 20-е гг., эта идея нужна была ему не ради самого федерализма, понимаемого как предоставление большей свободы и самостоятельности республикам в составе СССР, а лишь для удержания своей власти и сохранения в составе Союза тех территорий, которые центральная власть по причине глубокого кризиса уже не в силах была удержать в одном государстве. Не стоит сомневаться, что эта идея требовалась вновь только как временное средство, в будущем после преодоления кризиса вернулся бы прежний стиль отношений, так как коммунистическая идеология абсолютно несовместима со свободой в какой бы то ни было сфере общественной жизни и в федеративных отношениях в том числе. История, как видим, повторяется: мотивы обращения к идее федерализма в начале и в конце XX в. одинаковы, да и используется идея в обоих случаях как временное средство, а не как действительная цель развития общества.

Итак, центральная, так называемая федеральная, государственная власть Советского Союза в лице Горбачева стала говорить о заключении нового союзного договора. Последний был нужен в тот момент только для того, чтобы сохранить советскую власть и государство в существовавших к началу 90-х гг. границах. Союз в тот момент находился уже в глубоком кризисе, реальной стала угроза распада страны. В этой ситуации главная забота союзного руководства состояла в удержании собственной власти. В то же время руководство СССР прекрасно понимало, что в деле сохранения Союза очень многое, если не все, зависит от позиции России, которая желала идти по пути демократизации и не хотела ограничиваться одними разговорами о "перестройке" и выступать экономическим и политическим средством решения верхушкой КПСС своекорыстных задач банального выживания.

Поэтому возникли противоречия между руководством России и Союза, выразившиеся в борьбе их лидеров за власть. В этой ситуации союзное руководство поставило своей целью ослабить и уничтожить Россию как целое, раздробив ее на несколько государственных образований, переведя все автономные республики в статус союзных и сделав их, таким образом, равноправными субъектами разрабатывавшегося в 1990 - 1991 гг. союзного договора (всего в Союзе автономных республик было 20, в том числе 16 в России, две в Грузии и по одной в Азербайджане и Узбекистане).

Была применена известная с древних времен тактика, основанная на принципе "разделяй и властвуй". При этом число новых, искусственно созданных субъектов превысило бы число тех, которые ранее составляли СССР (их было 15), поэтому при голосовании за договор "обновленного" СССР можно было уменьшить влияние прежних его членов, уничтожив и основную республику, вокруг которой был образован Союз.

В нарушение действовавших тогда Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. было принято два союзных закона: от 10 и от 26 апреля 1990 г.

В соответствии с ними:

а) все автономные республики были определены как субъекты Федерации - Союза ССР;

б) автономные республики по компетенции приравнивались к союзным республикам, их самостоятельность ограничивалась только законами СССР;

в) высшим органам власти союзных и автономных республик было предоставлено право приостанавливать действие на своей территории актов министерств и ведомств СССР в случае нарушения ими законодательства союзной, автономной республики до разрешения спора в особом порядке.

Положения данных законов были признаны основой для обновления договорных отношений между Союзом ССР и субъектами Федерации и для разработки союзного договора между ними. Этот весьма коварный план привел к тому, что юридически Россия на некоторое время - на два месяца (до принятия Декларации о суверенитете) - перестала существовать в прежних границах. Она была раздроблена на 17 самостоятельных частей, так как все национальные автономии стали самостоятельными республиками.

Чтобы предотвратить стимулируемый из Кремля генсеком и верхушкой КПСС распад России на несколько самостоятельных государств, Первый Съезд народных депутатов РСФСР принял 12 июня 1990 г. Декларацию о государственном суверенитете РСФСР, которая, во-первых, позволила сохранить Россию как единое государство, во-вторых, еще больше ускорила распад СССР и, в-третьих, заложила основы будущих проблем самой Российской Федерации, так как в этом документе была провозглашена необходимость "существенного расширения прав автономных республик, автономных областей и автономных округов, равно как краев и областей РСФСР". Депутат Съезда Б.Н. Ельцин говорил о важности заключения федеративного договора в России, по которому субъектам (автономиям) РСФСР гарантировались бы суверенитет и экономическая самостоятельность.

Федеративный договор был заключен 31 марта 1992 г. Он свидетельствовал о слабости центральной российской власти и носил этно-дискриминационный характер, поскольку закреплял далеко не одинаковые права различных национально-территориальных и административно-территориальных образований. Российское правительство, как и большевики в начале века, руководствовалось прежде всего сиюминутными интересами укрепления своей власти, а также полагало, что этот договор - наименьшее зло по сравнению с развалом России, запланированным союзным руководством. Следует заметить, что закрепление в договоре суверенитета автономных республик и их значительной самостоятельности в рамках России хотя и породило позже серьезные трудности для самой РСФСР, но было единственно правильным и одновременно вынужденным шагом российских властей и первого Президента России Б.Н. Ельцина.

Идея федерализма, таким образом, стала средством борьбы российского и союзного руководства за самосохранение, и, повторюсь, никто из них не думал о реальном федерализме, субъекты же внутри России о нем в то время и не просили, отсутствовали даже признаки формирования федеративного сознания у населения.

Второй раз в XX в. идея федерализма понадобилась российским властям для преодоления искусственно созданной союзным руководством кризисной ситуации, а не для решения тех задач, которые обычно ставятся при использовании этого государственно-правового института в той или иной стране. Идея федерализма и к рубежу XX - XXI вв. не возникла еще в России естественным путем, а опять была навязана народу сверху сначала союзной, а затем региональной политической элитой и отнюдь не в интересах народа, как показала практика. Семитко А.П. Идея федерализма в России: прошлое и настоящее // Российский юридический журнал. 2013. N 1.

Представляется, что в настоящее время в Российской Федерации формально-юридически и практически сложилась система своеобразных федеративных отношений, имеющих следующие характеристики: смешанный этнотерриториальный характер субъектов Федерации, усугубляющийся противоречиями в области межнациональных и федеративных отношений; асимметричность субъектов Федерации; неоднозначность статусов субъектов Федерации, наличие сложносоставных субъектов РФ; нарастающая экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов; дотационность, а, следовательно, высокая степень зависимости большинства регионов от федеральной власти; региональный центризм по отношению к местному самоуправлению; автаркия многих региональных элит, обусловленная меньшими, чем в центре, возможностями контроля; продолжающиеся законодательные коллизии между федеральным центром и регионами. Анненкова В.Г. Перспективы развития федерализма в Российском государстве //"История государства и права", 2006, N 1.

Укрепление российской государственности требует сокращения субъектов Федерации, совершенствования национально-территориальной организации. Смешанный принцип построения Российской Федерации предполагает как национально-территориальное деление (республики, автономные территории), так и административно-территориальное (края, области, города федерального значения).

Поэтому можно считать, что в основу построения Российской Федерации положены два противоречащих друг другу принципа: этнический и территориальный. Данное обстоятельство порождает этнические противоречия и конфликты, определяет сложности федеративных отношений. Именно эти проблемы являются наиболее острыми, когда речь идет о конституционном равноправии субъектов РФ и равноправном разграничении предметов ведения. Без должного внимания к проблемам политико-административного устройства реформирование федеративных отношений зайдет в тупик. Однако стихийная непродуманная трансформация неминуемо приведет к межэтнической агрессии и вооруженным конфликтам.

Поэтому при выработке доктрины реформирования российской государственности данный фактор обязывает учитывать следующие обстоятельства: во-первых, федерация в России является объективно сложившейся формой государственного устройства; во-вторых, при реорганизации федеративных отношений действовать необходимо с учетом интересов субъектов Федерации; в-третьих, определение пути реформирования должно учитывать прогрессивный опыт федеративных государств при решающем значении современных условий эволюции федеративных отношений и особенностей российского федерализма. Бурбина Ю.В. Перспективы российского федерализма //"Юридический мир", 2009, N 7.

Новый импульс дискуссиям в стране и за рубежом о проблемах федеративной государственности в России дало суждение Президента России В.В. Путина, высказанное в его Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2000 г.: "В России федеративные отношения недостроены и неразвиты... у нас еще нет полноценного федеративного государства... у нас создано децентрализованное государство".

Тем самым был поставлен вопрос о реформировании государственной системы страны. И далее как следствие - издание Указа Президента Российской Федерации о федеральных округах и его полномочных представителях; внесение изменений в ряд федеральных законов, принятие других важных правовых актов.

Появляется Федеральный конституционный закон о порядке принятия и образования нового субъекта Федерации, начались процессы объединения и принятие соответствующих федеральных конституционных законов. Радикально изменен порядок наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации. Целью реформы стало решение принципиальной задачи изменения сложившейся за последнее время ситуации в построении федерализма в России. Ивайловский Д.А. К вопросу о новом этапе развития российского федерализма //"Конституционное и муниципальное право", 2006, N 6.

В конечном итоге предпринимаемые меры должны привести к унификации субъектного состава Федерации, который должен как получить одинаковые статусные характеристики, так и приобрести полное равноправие.

Основой федерации в России должен стать не национально-территориальный, а экономико-территориальный принцип в образовании субъектов Федерации, что позволит обеспечить не только экономическую самодостаточность субъектов Федерации, но и развитие экономического потенциала государства.

Однако не стоит забывать, что излишнее укрупнение субъектов Федерации может привести к усилению сепаратизма и в конечном счете к неконтролируемому желанию отдельных субъектов Федерации осуществить выход из состава России. Поэтому существующий налогово-бюджетный принцип зависимости субъектов Федерации от центра должен быть сохранен до конца проводимых реформ.

Моделью российского федерализма должен охватываться и третий уровень власти - местное самоуправление, которое на экстерриториальной основе осуществляет свои полномочия. Обеспечение экономической самостоятельности местного самоуправления - первоочередная задача Российского государства.

Не стоит забывать, что муниципальные образования разобщены и еще более не похожи друг на друга. Некоторые муниципальные образования вообще ни при каких условиях не смогут претендовать на какую-либо самостоятельность.

Необходима разработка действенной модели межбюджетных отношений на всех уровнях власти.

...