Теория государственного управления: истоки, традиции, новации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине: «Теория и методология государственного управления»

на тему: «Теория государственного управления: истоки, традиции, новации»

Содержание

Введение

1. Общие сведения о теории государственного управления

1.1. Понятие теории государственного управления

1.2. Объективная необходимость в государственном управлении

2. Развитие теории государственного управления

2.1. Истоки теории государственного управления

2.2.Основные этапы развития теории государственного управления

2.2.1. I этап развития теории государственного управления (1880 - 1920г.г.)

2.2.2. II этап развития теории государственного управления (1920 - 1950гг.)

2.2.3. III этап развития теории государственного управления (1950г. - настоящее время)

3. Особенности развития теории государственного управления в различных странах

3.1. Американская школа государственного управления

3.2. Школа государственного управления в Великобритании

3.3. Школа государственного управления во Франции

3.4. Школа государственного управления в Германии

4. Развитие теории государственного управления в Республике Беларусь

Заключение

Список использованных источников

Введение

Государственное управление -- наука и искусство. Эта истина -- дитя ушедшего XX в., одним из крупнейших достижений которого явилось создание науки управления. Искусство управления людьми, считавшееся веками даром Божьим, ниспосланным правителям -- великим личностям, обрело рациональную основу. Оно переплелось с целенаправленным процессом политического руководства и государственного администрирования, ставшим профессиональной деятельностью наиболее активной группы людей.

Таким образом, определение государственного управления состоит в признании его как объективно необходимой функции государства, как рациональной деятельности, не исключающей свободу, а являющейся общественно-политической формой ее выражения и осознанной реализации общественной необходимости.

Тема данной работы носит актуальный характер, поскольку острота проблемы эффективности государственного управления продиктована всем комплексом составляющих системного кризиса в стране. Преодоление его возможно лишь путем повышения эффективности государственного управления. Решение всех других проблем -- политических, социально-экономических и прочих -- объективно связано с эффективностью управляющей деятельности органов государственной власти.

Данная курсовая работа написана автором на основании трудов, которые в той или иной степени раскрывают проблему формирования и функционирования государственного управления.

Основная цель работы - наиболее полное и последовательное изложение вопросов возникновения и развития теории государственного управления.

Задачами курсовой работы являются:

1. Определить понятие и основные положения теории государственного управления.

2. Выявить объективную необходимость в осуществлении государственного управления.

3. Проследить путь развития теории государственного управления с самых ее истоков и до настоящего времени.

4. Кратко охарактеризовать особенности развития теории государственного управления в различных странах.

5. Дать характеристику развития теории государственного управления применительно к Республике Беларусь.

Курсовая работа традиционно состоит из следующих структурных частей: введения, в котором автором освещается актуальность данной темы, цель, задачи написания, а также структура работы; основной части, где раскрывается основная тема работы; и заключения, содержащего выводы по существу выбранной темы. Курсовая работа содержит список источников, которые были использованы автором при ее написании.

1. Общие сведения о теории государственного управления

Государство по природе своей есть организация политической власти и управления. Власть как способность одних групп общества навязывать свою волю всему обществу существовала и существует постольку, поскольку является орудием управления людьми. В основе политического господства повсюду лежало отправление какой-либо общественной должностной функции, и политическое господство оказывалось длительным лишь в том случае, когда оно эту общественную функцию выполняло. Поэтому надо признать корректным определение государства в собственном, узком смысле понятия как основного института политической системы классового общества, осуществляющего управление обществом, охрану его экономической и социальной структуры.

Современная теория государственного управления вобрала в себя политические идеи великих древних мыслителей, политических философов эпохи Возрождения и нового времени, участников создания американской конституции, немецких философов, выдающихся российских политических теоретиков и ученых-юристов.

Теория государственного управления, как и другие социально-политические науки, интернациональна; она -- синтез знаний, накопленных отечественными и зарубежными исследователями и политиками-практиками. Доминирующим же аспектом в нем, конечно, является анализ проблем организации и функционирования государственного управления в данной стране, в частности в Беларуси.

1.1 Понятие теории государственного управления

Государственное управление - это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.

Из данного определения можно выделить:

- субъект управления - государственные институты - организации специальных групп людей, наделенных необходимыми для управленческих действий властными полномочиями и действующих от имени общества и каждого гражданина на основе установленных правовых норм.

- объект государственного управления - общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.

- управляющее воздействие государственных институтов - целенаправленное воздействие на естественное состояние общества в интересах классов и других больших социальных групп, стремление придать ему организованное функционирование в соответствии с установленными нормами, обеспечить его адаптацию к изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование и развитие.

Государственное управление слагается из совокупности взаимосвязанных типичных действий, образующих структуру управленческого процесса. Это анализ конкретной ситуации; выбор целей; прогнозирование, разработка государственной стратегии и планирование деятельности по осуществлению выбранных целей, намеченной стратегии; информирование управляемого объекта; организация; координация; активизация (мотивация, стимулирование); регулирование; контроль; обобщенная оценка результатов управления. Указанные виды деятельности называют функциями управления, совокупность которых составляет его содержание.

1.2 Объективная необходимость в государственном управлении

Объективная необходимость в государственном управлении обществом обусловлена как общими историческими и социально-политическими, так и специфическим для конкретного общества факторами. Первая группа факторов связана с природой государства, его объективным предназначением. Задачей государства с ранних времен его существования и развития была задача установления и поддержки некоторых единых правил поведения членов сообщества, а также организация и регулирование жизненно необходимых видов продуктивной деятельности (производственной, торговли и т.д.). На плечах государства всегда оставалась функция защиты, жизненного пространства (территории) данного сообщества.

Из общества выделился слой людей, основным занятием которого стали государственное управление, организационная деятельность. Этот слой составлял аппарат государства - раннюю бюрократию. Происходившее расслоение общества на классовые группы приводило к захвату государства теми или иными группами и приспособлению его к своим интересам.

Для каждой страны проблемы, решаемые государством, приобретают свою специфику, связанную с ее конкретными особенностями и характером переживаемого исторического этапа. Управление обществом не будет отвечать стоящим перед ним объективно обусловленным задачам, если правящие силы не проявят способность руководствоваться в своей деятельности знаниями общих закономерностей, а также учитывать состояние, уровень развития, традиции народа, которым они управляют, его духа и ожидания.

Объективно необходимая роль рациональной системы государственного управления проявляется особенно отчетливо в переходный период, когда старая политическая система сменяется новой. Стабильность в обществе обеспечивается при условии продуманной стратегии демонтажа структур существующей системы и постепенной, логически последовательной замены их структурами более совершенными.

Признание объективной необходимости рационального управления обществом не противоречит естественной ограниченности рациональности. Концепция государственного управления включает требование разграничения функций рационального, целенаправленного воздействия органов государства на общество и самоорганизации социальных субъектов, выражающейся в различных формах общественного самоуправления. Сфера вмешательства государства в общественные дела ограничивается гражданским обществом, составляющим социальную базу бытия государства как политико-правового института. Круг проблем, охватываемый государственным разумом, никогда не исчерпывает множество вопросов, вытекающих из реальных или возможных проблемных ситуаций, заключенных в бытии той или иной социальной системы. Мыслящий субъект постоянно стремится расширить его. Однако нельзя объять необъятное. Поле для действия стихийных сил остается, а стало быть, сохраняется и необходимость для использования в государственной деятельности механизмов спонтанной регуляции.

2. Развитие теории государственного управления

2.1 Истоки теории государственного управления

Институт государства существует уже 6000 лет. За этот немалый период общество прошло путь от аграрного до информационного. Соответственно, за это время менялась и роль государства в обществе. В начальный период развития главным было захватить власть и удержать её. В ту эпоху не существовало понятия «государственное управление», а тем более, специальной науки о нём.

Законы и методы управления производством и обществом известны человечеству еще с древних времен. Обнаружены документы шумерской цивилизации, существовавшей более 5 тыс. лет назад, из которых видно, что древние менеджеры прекрасно понимали важность таких элементов административного управления, как инвентаризация, регистрация фактов, организационная отчетность и контроль. Грандиозные сооружения Древнего Египта вызывают и сейчас изумление не только масштабностью, размахом строительных работ, но и организационным талантом древних строителей. Неоценим вклад мыслителей Древней Греции и Рима в управление социумом, особенно в искусство управления. Именем великого афинского философа Сократа назван один из методов искусства управления. Другой великий мыслитель-историк - Ксенофонт - утвердил управление людьми как особый вид искусства. В те же годы персидский царь Кир изучал причины, побуждающие людей к труду, т.е. проблемы мотивации. Достойный ученик великого Сократа Платон ввел понятие специализации. В 325 г. до нашей эры Александр Македонский создал орган коллегиального планирования и управления войсками -- штаб.

Вопросы государственного управления содержались еще в трудах таких мыслителей Древней Греции, как Платон и Аристотель. Античные философы придавали решающее значение разделению труда в деятельности государства и на основании этого выделяли "три элемента" всякого политического устройства: законодательный, исполнительный и судебный. Ими был также определен круг вопросов, которые входили в компетенцию каждого элемента.

При рассмотрении вопроса истоков теории государственного управления невозможно не упомянуть таких мыслителей, как итальянец Н.Макиавелли, английский философ Дж.Локк и французский правовед Ш.Л.Монтескье.

Макиавелли теоретически разработал идею единой государственной власти и полновластия правителя. Власть, которую он конструировал, не должны были волновать ценности отдельного человека. Цель ее существования - удовлетворение исключительно собственных интересов. Локк и Монтескье придерживались более демократичных взглядов. Однако если Локк подчеркивал верховенство законодательной власти, рассматривая ее в качестве гаранта единства госвласти в целом, то Монтескье считал дурным влияние всякой власти, кто бы ей ни пользовался: должностное лицо или представительное собрание. Он был первым, кто четко обрисовал категорию политической ответственности и показал характер отношений между властью, создающей законы и властью, их исполняющей. Идеи Монтескье получили широкую поддержку среди мыслителей 18-19 веков. Это - родоначальник немецкой классической философии И.Кант, давший философское обоснование теории Монтескье, родоначальник французского либерализма Б.Констан, который разработал учение о четырех властях (четвертая власть, по его мнению, должна сдерживать три основных), английский философ Дж.С.Милль, более подробно чем Монтескье описавший категорию политической ответственности.

Таким образом, мы видим, что со времен античности и вплоть до XVIII века все знания о социальных явлениях были единой целостной системой.

О начале собственно политической науки можно говорить лишь с возникновением в первой половине XIX века Правовой школы в Германии, поставившей своей целью изучение государства. Символически рождение политологии как новой дисциплины знаменует 1880 г. В июне этого года Совет правления Колумбийского колледжа в США (позже переименованного в Колумбийский университет) по инициативе ученого Дж. Барджесса принял решение о создании Школы политической науки. Была введена система подготовки научных кадров с написанием и защитой диссертации. Начиная с 1886 г. Школа политической науки стала публиковать журнал “Политикл сайенс куотерли” (Political Science Quarterly). Примеру Колумбийского университета последовали другие ведущие учебные заведения США, а потом и Западной Европы.

В этот период проблемы административно-государственного управления изучались еще в общем комплексе политических исследований. Но постепенно проблема подготовки профессиональных государственных служащих становится все более актуальной. В развитых странах Запада и в России происходят важные изменения в административно-государственном аппарате управления. Во всех звеньях управленческих структур вводится сверху донизу систематическое разделение труда. При этом в государстве складывается иерархия учреждений и должностей, предусматривающая подчинение низших звеньев администрации высшим, а всей армии чиновников -- главе государства, находящемуся наверху “пирамиды власти”.

Со временем систематическое и иерархическое разделения труда между различными отраслями государственного управления закрепляются в законодательстве, детально регламентирующем функции и компетенцию отдельных государственных служб и учреждений, а также обязанности всех чиновников. Такими мерами стремились укрепить и упорядочить деятельность государственного аппарата, а кроме того, усилить контроль за его работой.

Постепенно на смену иерархии чинов, основанных на “породе”, привилегиях, вводилась иерархия чинов в зависимости от личной выслуги и знаний человека, его профессиональной квалификации. Введение постоянного денежного жалованья для всех категорий чиновников усиливало их зависимость от государственной власти.

Отмеченные изменения в организации государственной службы происходили не сразу, не одновременно, а в течение длительного исторического периода. К примеру, в Западной Европе этот процесс начался в XV--XVI веках, в России и Америке несколько позже -- в XVIII веке. Закончился же процесс формирования национальных бюрократических структур в большинстве стран Запада и в России примерно одинаково -- во второй половине XIX века.

2.2Основные этапы развития теории государственного управления

Развитие теории административно-государственного управления условно можно поделить на 3 этапа:

1) 1880-1920гг.

2) 1920-1950гг.

3) 1950г.- настоящее время.

2.2.1 I этап развития теории государственного управления (1880 - 1920г.г.)

В 1887 г. профессор Вудро Вильсон -- будущий президент США --разработал модель “административной эффективности”, предложив использовать в административно-государственном управлении методы организации и управления в бизнесе, рациональные и действенные. Он обосновал также необходимость высокого профессионализма в системе государственного администрирования, т.е. подбора государственных служащих по их профессиональной компетентности. Тем самым бюрократия должна была превратиться в инструмент профессионального управления с его принципами “иерархии и разделения функций”. Идеи Вильсона во многом разделял американский политолог Фрэнк Дж. Гуднау.

Гуднау и Вильсон провели значительные исследования американской системы административно-государственного управления. Они стремились разработать модель бюрократии, которая “работала бы” в рамках демократического общества. Вильсон считал, что политики и администраторы во всякой хорошо отлаженной системе должны идти рука об руку. Вместе с тем Гуднау и Вильсон провели четкое разграничение между политиками и администраторами. По их мнению, для того чтобы обеспечить развитие демократии, политикам необходимо контролировать деятельность администраторов. Тогда администраторы никогда не смогут “вмешиваться” в политику: они просто будут следовать указанным направлениям, заданным для них политическими лидерами.

Под влиянием идеи Гуднау и Вильсона ведущее место в теории административно-государственного управления сразу же заняли вопросы научного управления или менеджмента, независимого от политической идеологии.

Интересно отметить, что впервые термин “public administrative management” (административно-государственное управление) был использован в программе республиканской партии США 1986 г. Для ускоренного внедрения новых методов государственного администрирования в 20-х годах нашего столетия в США была создана сеть частных организаций -- бюро муниципальных исследований, финансировавшихся через специальные фонды. Эти бюро начали разрабатывать правила и процедуры административно-государственного управления, используя последние достижения социальных наук.

Первым ученым, кто дал систематизированный анализ государственной бюрократии и бюрократов, был немецкий социолог Макс Вебер (1864--1920). Его классическое исследование “Хозяйство и общество” (1921) дает отправную точку для современного изучения административно-государственного управления. Анализ Вебера был основан на бюрократической модели Германии, но разработанные им принципы достаточно универсальны и могут быть применены повсеместно:

- административные учреждения организованы иерархически;

- каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;

- гражданские служащие назначаются, а не выбираются на основе профессиональной квалификации, как указано в дипломах или по результатам экзаменов;

- гражданские служащие получают заработную плату в соответствии с рангом;

- для гражданского служащего эта работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие;

- служащий не владеет учреждением, в котором работает;

- служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;

- смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций.

Сословная сплоченность бюрократии, по мнению Вебера, вытекает из ее фактически властного положения по отношению к “нивелированному” подчиненному большинству населения и характеризуется следующими чертами:

- повышенной социальной оценкой “чина”, защищенного административными и уголовными нормами;

- построением ранговой иерархии на принципах “назначаемости” (в противовес принципу “выборности”);

- пожизненным статусом “чина” и “службы”;

- регулярным денежным вознаграждением в соответствии с рангом;

- карьерным принципом перемещения в ранговой иерархии.

Властное положение бюрократии основывается также на владении техникой управления, содержание которой имеет два основных аспекта. Прежде всего, это специальные знания, полученные профессиональными государственными служащими в результате подготовки в соответствующих областях административно-государственного управления. Затем важное значение имеют знания правил бюрократического процесса в самих ведомствах. Бюрократия стремится монополизировать технику управления, используя для этого такие приемы, как засекречивание информации, защита “служебной тайны” и т.д. Вебер предупреждал, что по мере роста самостоятельности бюрократия обнаруживает тенденцию руководствоваться в своей деятельности не только функциональными потребностями, но и “инстинктом власти”. Иначе говоря, бюрократия обнаруживает стремление распространять свое влияние далеко за рамками собственной юрисдикции.

Сам Вебер считал идеальным административно-государственное управление, построенное на жестких бюрократических принципах: авторитарная власть руководителя, который принимает решения, отдает распоряжения подчиненным и контролирует их исполнение. Задача служащих государственной администрации при этом заключалась только в том, чтобы применять управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего и разрабатывались определенные правила государственного администрирования. Чиновник должен “управлять” прежде всего беспристрастно, коль скоро под вопрос не поставлены “государственные интересы”. Чиновник не должен бороться. Ибо принятие решений, борьба и страсть -- стихия политика. Если вышестоящее учреждение настаивает на приказе, кажущемся чиновнику ошибочным, дело чести чиновника выполнить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно. Вебер полагал, что без такой дисциплины развалился бы весь управленческий аппарат. Напротив, честь политического вождя есть исключительная личная ответственность за то, что он делает, ответственность, отклонить которую или сбросить с себя он не может и не имеет права.

Идеи Вебера, Вильсона, Гуднау оказали значительное воздействие на развитие теории административно-государственного управления в западных странах. Этих ученых часто называют “поколением предшественников”. В их работах были высказаны и разработаны две основополагающие идеи научной теории административно-государственного управления:

1) для того чтобы реформировать аппарат управления, надо его хорошо знать, а следовательно, изучать с научных позиций;

2) аппарат административно-государственного управления должен быть отделен от сферы политики.

2.2.2 II этап развития теории государственного управления (1920 - 1950гг.)

Изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы. В 1916г. в Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый институт правительственных; исследований (Institute of Government Research). Целью этой научно-исследовательской организации стала выработка системного аналитического подхода к административно-государственной деятельности. Аналогичные исследовательские центры и институты стали появляться в Европе в 20--30-е годы. Особенно большие успехи в эти годы сделали американцы, так как в США высшие учебные заведения уже в тот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей. Они имели возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых был курс теории административно-государственного управления. Преподавание этих дисциплин имело такую широкую аудиторию, то появилось и большое число профессоров, учебников, исследовательских работ. Кроме того, американцы всегда делали акцент на практическую значимость исследовании административно-государственного управления; их научные разработки содержали практические рекомендации, предлагали обоснованные проекты реформ. Такой утилитарный подход к изучению административно-государственного управления позволял находить государственные и частные источники финансирования для проведения научных работ.

Напротив, в Европе (особенно во Франции, Великобритании) система обучения в те годы была излишне централизована, единообразие являлось правилом.

В 20--50-е годы ХХ века наиболее известными направлениями в теории административно-государственного управления были “классическая школа” и “школа человеческих отношений”. Целью классической школы была разработка принципов административно-государственного управления. При этом почти все “классики” исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирования в. разных странах. Представителями “классиков” являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси.

Одним из ярчайших основоположников классического направления в науке считается Л.Уайт. В своей фундаментальной теоретической работе «Введение в науку государственного управления» (1926) он утверждал, что:

- государственное управление представляет собой единый однородный процесс;

- изучение государственного управления должно начинаться, прежде всего, с основ менеджмента, а не с основ права;

- государственное управление - это искусство, поэтому большое значение придается превращению его в научную дисциплину;

- государственное управление - это наиболее важная задача, стоящая перед государственным аппаратом.

Оптимизация использования средств в государственном управлении должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах.

Приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах административно-государственной деятельности. При этом они достаточно удачно использовали теорию факторов или научного менеджмента, заимствованную из организации управления в бизнесе. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следующим образом: наука вместо традиционных навыков, гармония вместо противоречий, сотрудничество вместо индивидуальной работы, максимальная производительность на каждом рабочем месте.

В рамках классической школы система административно-государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Следует подчеркнуть, что такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях управления. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.

Еще одним влиятельным направлением в теории административно-государственного управления была “школа человеческих отношений”. Она возникла в 30-е годы, когда психология находилась еще в зачаточном состоянии. Движение за человеческие отношения во многом появилось в ответ на неспособность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. И поскольку оно возникло как реакция на недостатки классического подхода, школа человеческих отношений иногда называется неоклассической.

Наиболее известными учеными этого направления были М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи. В своих исследованиях они обратили внимание на анализ психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации.

Первой, кто определил научное управление как «обеспечение работы с помощью других лиц» была М.П. Фоллет. В своей работе «Отдача распоряжений», она обратила внимание, что четко разработанные административные структуры и хорошая заработная плата сотрудников не всегда вели к повышению производительности труда. Поэтому важно изменить модель поведения людей.

Исследования, проведенные Маслоу, во многом позволили понять причины этого явления. В своем труде «Теория мотивации человека», он разработал иерархию потребностей, которая вошла во все учебники по научному управлению. В соответствии с его концепцией, мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические, как полагали «классики», а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег.

В рамках движения за человеческие отношения были разработаны различные мотивационные модели, которые используются в теории административно-государственного управления. Рекомендуется использовать основные приемы управления человеческими отношениями, включающие более эффективные действия непосредственных руководителей, консультации с рядовыми сотрудниками и предоставление им более широких возможностей общения в работе.

Очевидно, что методы, разработанные школой человеческих отношений, эффективны лишь в достаточно узкой сфере государственного администрирования -- управлении персоналом, когда особенно важно личное и конкретное воздействие на сотрудников для своевременного принятия решений и успешной реализации намеченных планов. Однако в области оперативного и стратегического административно-государственного управления роль этих методов несущественна.

2.2.3 III этап развития теории государственного управления (1950г. - настоящее время).

Третий этап в развитии теории административно-государственного управления начался в 50-е годы и продолжается до сих пор. Наиболее влиятельными направлениями современного периода можно считать поведенческое, системное и ситуационное.

Развитие таких наук, как психология и социология, и совершенствование методов исследования после второй мировой войны сделали изучение поведения на рабочем месте в большой степени строго научным. Среди наиболее крупных фигур в 50--60-е годы следует назвать Г. Саймона, Д. Смитцберга, В. Томпсона, Д. Истона. Именно они начали разрабатывать новый подход к государственному администрированию -- поведенческий или бихевиоральный. Оригинальность их работ состоит в том, что авторы стремились представить в качестве фундамента науки управления достижения современной социальной психологии и социологии. Школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений, которая концентрировала внимание на методах налаживания межличностных отношений. Новый подход отличается стремлением в большей степени оказать помощь государственным служащим в осознании своих собственных возможностей в административно-государственных структурах. Основной целью этой школы в самых общих чертах было повышение эффективности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов. Методы данного подхода, однако, оказались эффективными лишь для некоторых категорий служащих и в некоторых ситуациях. Наряду с исследованиями школы человеческих отношений методы, разработанные в рамках поведенческого подхода, в конечном итоге стали использоваться преимущественно в сфере управления персоналом административно-государственных учреждений.

С начала 60-х годов в государственном администрировании быстро начал набирать популярность системный подход, чему в немалой степени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Главная идея системного подхода заключается в признании взаимосвязей и взаимозависимости элементов, подсистем и всей системы государственного администрирования с внешней средой, т.е. с обществом в целом. Такой подход означает, что стратегия государственного администрирования не может быть объектом точного прогнозирования и планирования, поскольку общество постоянно развивается и изменяется. Вместе с тем этот подход предполагает акцент на разработке стратегического управления, устанавливающего общие цели и способы поведения административно-государственного управления в целом.

Сегодня системный подход является одним из самых влиятельных направлений как в теории административно-государственного управления, так и в научном управлении в целом. Многие известные ученые полагают, что роль этого направления в современной науке будет возрастать. Однако недостаток теории систем в том, что сама по себе данная теория не может показать, какие именно элементы административно-государственного управления как системы наиболее важны. Кроме того, данная теория не объясняет влияния окружающей среды (общества) на систему административно-государственное управления.

Такое определение переменных и их влияния на эффективность административных структур является основным достижением ситуационного подхода, ставшего логическим продолжением теории систем. Он возник в начале 70-х годов и внес важный вклад в развитие государственного администрирования, используя возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям. Наиболее известными теориями, разработанными в русле ситуационного подхода, являются концепция “мягкого мышления” и “организационная кибернетика”.Сторонники ситуационного подхода к административно-государственному управлению утверждают, что оптимальных структур не существует. Центральной идеей ситуационного подхода является анализ ситуации, т.е. конкретного набора обстоятельств, которые сильно влияют на данную административную организацию в данное конкретное время. Используя этот подход, руководители могут лучше понять, какие приемы будут в большей степени способствовать достижению целей организации в конкретной ситуации.

Ситуационный подход является достаточно новым направлением в науке, поэтому трудно полностью оценить сегодня истинное воздействие данной школы на теорию и практику административно-государственного управления. Тем не менее уже сейчас можно сказать, что его влияние велико и, наверное, будет расти в будущем.

Заканчивая характеристику третьего современного этапа в развитии теории административно-государственного управления, хочется подчеркнуть роль и значение Организации Объединенных Наций (ООН) в популяризации и распространении этой науки.

С 1967 г. под эгидой ООН регулярно проводятся международные совещания экспертов по проблемам административно-государственной деятельности. Помимо этого, в рамках Программы развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) сегодня осуществляется большая научно-исследовательская работа с практическим уклоном, а также проводятся сравнительные исследования методов и достижений различных стран в области государственного администрирования. Создается всемирная система сбора, распространения и обмена опытом, печатными изданиями, а также информационными технологиями. Осуществляется подготовка справочников и пособий по решению актуальных вопросов государственного администрирования.

Более чем за четверть века экспертами ООН проделана значительная работа по распространению основных достижений теории административно-государственного управления в различных регионах мира. Были составлены и продолжают осуществляться программы развития государственного администрирования по отдельным странам, постоянно разрабатываются мероприятия регионального и межрегионального характера. Эксперты регулярно дают оценку и делают обзор административных возможностей в целях развития, разрабатывают модели современных реформ в области административно-государственного управления, предлагают программы обучения и переподготовки персонала.

Сегодня можно говорить, что теория административно-государственного управления имеет международное признание и официальный статус самостоятельной научной дисциплины.

3. Особенности развития теории государственного управления в различных странах

В настоящее время в теории государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений, ведущими среди которых являются американская, английская, французская и немецкая.

3.1 Американская школа государственного управления

Отличительной особенностью американской школы «public administration» является эмпирическая направленность ее исследований. Уже на начальных этапах развития многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками (Вильсон, Уайт и др.).

В целом американская наука государственного управления и политики всегда находилась под влиянием проблемы дихотомии политики/управления, которая была обозначена Вильсоном еще в начале формирования этой отрасли знания. Но уже Уайт поставил под сомнение жесткое разделение этих двух сфер деятельности.

В середине ХХ века изменилось представление о модели федерализма в США. Суть новой модели, предложенной М. Гродцинзом, состоит в формировании отношений сотрудничества между различными уровнями управления, что в свою очередь приведет к смешению правительственной деятельности.

Конец ХХ века характеризуется пересмотром и переоценкой основных идей теории государственного управления, ибо многие программы «Великого общества» не были выполнены. После избрания Р.Рейгана Президентом страны идеологический маятник качнулся в сторону консерватизма с его принципами минимального вмешательства государства в экономику. В этот период возникло и новое мышление в государственном управлении: была сформирована «теория общественного выбора», ориентированная на собственные политические ценности, установки, ограничения. Большой интерес у ученых вызывала концепция организационного развития, затрагивающая вопросы структуры, поведения, культуры организации, которые и до настоящего времени являются предметом дискуссий. Целью этой модели можно считать повышение эффективности функционирования системы государственного управления, достигнутое благодаря ее адаптивности, гибкости и профессионализму государственных служащих.

3.2 Школа государственного управления в Великобритании

В конце ХХ столетия в трудах ученых социологического направления центральное место заняла проблема стабильности государственных институтов, которую многие связывают со степенью участия граждан в политике. Так, по мнению Дж. Баджа, политики и государственные служащие единодушны во мнении, что существующие государственные институты «чувствительны» к запросам рядовых граждан и пользуются поддержкой последних.

Экономическое направление, окончательно оформившееся после Второй мировой войны, рассматривает государственное управление как сферу рациональной деятельности людей. Б. Барри разработана концепция «экономического типа» государственной власти, когда властные отношения в обществе рассматриваются в понятиях «выигрыш - потеря». Он полагает, что властные отношения возможны только тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, ибо располагает большими возможностями достичь желаемого ценой минимальных убытков.

Представляют интерес целевая и гражданская концепции государственного управления, сформулированные М. Оукшоттом. По его мнению, в чистом виде они не встречаются, ибо представляют собой идеальные теоретические модели. Черты целевого государственного управления:

- граждане являются работниками предприятия, существующего для определенных целей (благосостояния, уровня производства, культурного единства и т.д.);

- отсутствие формального равенства, означающее, что ценность человека определяется его вкладом в «общее дело»;

- административный, регулирующий, прикладной характер законодательства;

- справедливость проявляется в распределении, цель которого - обеспечение эффективности системы государственного управления.

Гражданская ассоциация - это объединение, не связанное общностью целей. Гражданская концепция государственного управления не имеет вида целенаправленной деятельности. Совокупность соблюдаемых гражданами норм поведения гарантирует сохранность их прав и свобод. Однако этот «идеальный» тип государственного управления не достигнут еще нигде.

В последнее время наибольшее влияние в теории государственного управления имеет направление, именуемое «мягким мышлением», которое основал П. Чекланд. По его мнению, единственный способ изучить целостность - это посмотреть на нее с возможно большего числа точек зрения, а управленческая деятельность - это перманентный процесс познания. Для принятия управленческого решения необходимо всестороннее изучение ситуации.

Новым направлением в области государственного управления является организационная кибернетика, центральное понятие которой - балансирующая система - было введено С. Биэром. Балансирующей является такая система, которая способна реагировать на изменения окружающей среды и соответствовать ее сложности.

3.3 Школа государственного управления во Франции

Французская административная наука берет свое начало в XVIII в. Заслугой французской школы явилась институциональная концепция государства. Государство рассматривается как институт, в котором воплощается власть. На первый план при таком подходе выдвигалось «общее дело», задача, цель, которым служит государство.

В 1849г. возникает Школа управления, которая, впрочем, просуществовала недолго. Большое влияние на развитие теории государственного управления оказала Свободная школа политических наук, возникшая в 1872 г.

Радикальная теория государственного управления нового типа была разработана М. Понятовским. Организация управления в государстве, по его мнению, должна быть иерархической. Государству следует уступить часть своих полномочий компетентным органам или организациям. Он солидарен с П. Аврилем и Э. Фором в вопросе о необходимости проведения децентрализации государственного управления. В противовес ему, Алэн подчеркивал, что в современном государстве подлинной властью располагают не политики, а высокопоставленные чиновники из аппарата управления. Вместе с тем он констатировал, что бюрократия образуют корпоративную закрытую группу. Главное, что их объединяет, - это сохранение приобретенного положения и привилегий. По мнению Алэна, госаппарат работает неэффективно, там царит круговая порука, бюрократизм. Единственным эффективным средством против злоупотребления властью Алэн считал создание действенной системы контроля со стороны избирателей, парламента, министров.

Классиком теории государственного управления во Франции является Анри Файоль. Он первым поставил задачу организованного обучения менеджменту во Франции. Его заслуга также в том, что он сформулировал принципы управления, которые являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте. Управление любой организацией, по его мнению, включает шесть групп функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Административные функции являются определяющими.

Следует также отметить вклад бывшего президента Франции В.Ж. де'Эстена в развитие французской школы государственного управления. Свои взгляды на эту проблему он изложил в работе «Французская демократия», в которой предлагает собственную концепцию «социального государства», а также основные принципы государственного управления.

3.4 Школа государственного управления в Германии

Особенностью теории государственного управления в Германии выступают фундаментальные теоретические исследования философского характера. Большая часть немецких исследователей видела в государственном управлении воплощение «вечных» ценностей и сферу реализации свободы. Так, Х.Кун считал, что основой предмета теории государственного управления является человеческая природа, и, следовательно, рассматривать его необходимо с философских позиций. По мнению А. Гелена, основой государственного управления является стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира. Особое внимание он обращал на то, что именно институты государства «освобождают человека от мучительного поиска достойного поведения, поскольку они предстают перед ним уже сформировавшимися и заранее определенными».

Несомненный интерес представляет концепция государственного управления Людвига Эрхарда, который был вначале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцлером Германии. Он считал, что эффективность государственного управления определяет усиление мер по государственному регулированию экономики. Эрхард предлагал изменить социальную структуру общества посредством крупных мер по рассеиванию собственности и демократизации капитала, по смягчению экономических кризисов и классовых противоречий. Им была разработана концепция общества, в котором все группы населения подчинялись общему благу, возрастала роль правительства, все социальные слои поддерживали существующий социальный строй.

Нашел свое отражение в немецкой научной школе и структурно-функциональный подход. Наиболее последовательно он изложен в работах Н. Лумана. Преимущество своей структурно-функциональной теории Луман видел в предложении постоянного исследования конкретных функций управленческих структур с помощью специфического упрощения реальности, т.к. только на определенном уровне абстракции становится возможным «функционально» анализировать и сравнивать все управленческие структуры и процессы. Сама структура государственного управления при этом не рассматривалась им как нечто всеобъемлющее и законченное.

Характеристика германской школы была бы неполной без упоминания научного вклада Р. Дарендофа. Анализируя социально-политическую ситуацию в развитых странах Западной Европы, Дарендоф пришел к заключению, что в настоящее время одной из наиболее влиятельных групп интересов является бюрократия, которая является действительным носителем власти во всех организациях общества, включая государство. В современном государстве никто не в состоянии править, минуя бюрократию, и, тем более, против ее воли. Дарендоф опасался утраты легитимности существующей политической системы в условиях доминирования безликой бюрократии и отсутствия групп, способных осуществлять политическое господство. В таких условиях появляется реальная возможность для групп радикальных реформаторов захватить политическую власть. Нередко такая группа и в теории, и на практике, тоталитарна.

4. Развитие теории государственного управления в Республике Беларусь

Значение теории государственного управления для белорусской аудитории переоценить трудно. Государство и общество переживают переходный период своего развития; разрушена советская система государственной власти и управления, и пока построен лишь каркас либерально-демократической системы, причем заполняется он и авторитарно-бюрократическими механизмами и технологиями властвования и управленческих действий. Былая традиция видения и решения любых проблем государственного управления через идеологические противоположности (коммунистическое -- антикоммунистическое) остается парадигмой политического мышления власть имущих. Безграмотность в государственных органах -- явление не редкое. В числе причин системного кризиса, охватившего государство и общество, -- отсутствие у административно-политической элиты четких теоретических ориентиров и ценностных установок в ответственной государственной деятельности.

Теория государственного управления ныне -- на этапе формирования. Советский опыт отвергнут; марксистско-ленинские идеи отброшены. Идет поиск иной, отличной от материалистической, методологии исследования политических и управленческих процессов. Во многих случаях он ограничивается пока критикой вульгаризированного марксизма и заимствованием нынешних модных зарубежных концепций. Словом, кризис в теории государственного управления -- бесспорный факт.

В Беларуси наука государственного управления развивалась в русле российской. Наиболее интересные и оригинальные идеи были высказаны во второй половине ХIХ - начале ХХ в. представителями «государственной школы» (Соловьев С.М., Кавелин К.Д., Чичерин А.Д., Милюков П.Н. и др.). В рамках этой школы была теоретически обоснована концепция закрепощения и раскрепощения сословий государством. Доказывалось, что в условиях господства натурального хозяйства решение вопроса обеспечения материальными и людскими ресурсами возможно лишь за счет распределения повинностей на различные слои населения. Результатом такой многовековой политики, проводившейся при согласии населения, явилась политическая стабильность. П.Н.Милюков пришел к выводу, что объективно для социальной системы характерны два взаимоисключающих состояния:

- механическая стабильность, переходящая в апатию в период усиления государства;

- дестабилизация, переходящая в анархический протест против государства в период ослабления государственности. Когда старая государственность распадается, возникает состояние анархии, порожденное вакуумом власти.

В начале ХХ в. появились работы Богданова А.А., в которых были высказаны идеи, явившиеся прологом к развитию теории систем.

В первые послереволюционные годы властью была поставлена задача изучения и практического использования в государственном управлении идей научного менеджмента. В этих целях создавались научно-исследовательские институты и лаборатории, занимавшиеся изучением научной организации труда и управления. Научное администрирование рассматривалось как часть научной организации труда. Считалось, что государственный аппарат должен превратиться в народный институт и изыскивались способы удешевления государственного управления на основе реорганизации техники администрирования.

Позднее, в середине 30-х годов эти исследования были прекращены, а государственное управление стало рассматриваться с точки зрения «руководящей и направляющей роли партии». Из его компетенции были исключены такие важнейшие элементы, как целеполагание, принятие решений, разработка и оценка программ и планов общественного развития. Задачи государственного администрирования по существу сводились к тому, чтобы обеспечить реализацию партийных решений, его смысл можно выразить четкой формулой: «команда - исполнение». Критика, альтернативные варианты решений, творчество в деятельности государственного аппарата не допускались.

...