Функции, принципы и цели административной ответственности

Размещено на http://www.allbest.ru

Административная ответственность

Тема: Функции, принципы и цели административной ответственности

Кузьмина Е.

Преп. Адриянов

Содержание

Введение

Глава I. Понятие административной ответственности

§ 1. Административная ответственность как вид юридической ответственности

§ 2. Административные правонарушения как основания административной ответственности

§ 3. Административные наказания как выражение административной ответственности

§ 4. Отличие административной ответственности от других видов юридической ответственности

Глава II. Основания и субъекты административной ответственности

§ 1. Основания административной ответственности

§ 2. Субъекты административной ответственности

Заключение

Список нормативно-правовых актов, литературы и практики

Введение

В современном обществе для поддержания незыблемости конституционного строя и неукоснительного соблюдения всех законов, помимо организационных мер, используются и правовые средства с возможностью применения мер принуждения. Неотвратимость ответственности непосредственно вытекает из принципа всеобщей обязательности закона.

Одна из особенностей административного права состоит в очень широком спектре регулируемых им общественных отношений. Они имеют место в области государственного управления и регулирования экономикой, социальной сферой, обороной и безопасностью, культурным развитием и т.д. Все это обусловливает необходимость формирования специальных мер охраны этих отношений, важнейшей из которых выступает административная ответственность.

Административная ответственность является одним из наиболее широко используемых видов юридической ответственности и действенным способом воздействия государства на нарушителей установленных правил и обеспечения, таким образом, законности и правопорядка.

Переход к рыночным отношениям, появление хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм закономерно умножило сферы применения административной ответственности и упрочило ее значение. Процедуры применения административной ответственности упрощены по сравнению с уголовным производством. В отличие от гражданско-правовой ответственности административная применяется преимущественно во внесудебном порядке. Все это дает возможность считать административную ответственность достаточно оперативным средством реагирования на правонарушения. В то же время наличие административно-правовых гарантий лиц, привлекаемых к административной ответственности, позволяет обеспечить законность при ее применении.

Многообразие круга общественных отношений, охраняемых нормами законодательства об административной ответственности, влечет также постоянные изменения законодательства об этом виде ответственности. Так, в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 03.02.2014)//Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1., объединяющий нормы об административной ответственности на федеральном уровне, с момента его принятия (2001 год) по настоящее время внесено свыше ста изменений.

Совершенствование законодательства обусловливает возникновение определенных сложностей в теории и на практике при обращении к нормам об административной ответственности.

Цель данной работы рассмотреть особенности административной ответственности.

Для достижения поставленной цели ставятся следующие задачи:

Рассмотреть понятие административной ответственности;

Исследовать основания и субъекты административной ответственности.

Структура работы вытекает из поставленных задач, она состоит из введения, двух глав, заключения и списка нормативно-правовых актов, литературы и практики.

Глава I. Понятие административной ответственности

§1. Административная ответственность как вид юридической ответственности

Нет сомнения, что административная ответственность - один из наиболее востребованных социальной практикой институтов системы российского права. Социальное значение данной правовой категории прежде всего обусловлено ее местом в системе правового регулирования общественных отношений.

Административная ответственность представляет собой важнейший элемент метода административно-правового регулирования. Как известно, всем группам общественных отношений, предопределяющим формирование отраслей права, присущ свой собственный метод правового регулирования. Его назначение состоит в придании юридических свойств наиболее значимым особенностям определенной группы общественных отношений. Данные особенности определяют однородный характер общественных отношений, требуют юридического воздействия и в конечном итоге обосновывают необходимость выделения той или иной отрасли права.

Административное право юридически опосредует большую группу властных отношений с участием органов исполнительной власти. Это отношения, связанные с осуществлением организационно не подчиненными субъектами обязательных для исполнения решений органов исполнительной власти. Существенной особенностью данных отношений является потребность в их защите, необходимость характерных санкций, обеспечивающих устойчивое функционирование властно-организационных социальных связей. Данную задачу и призван выполнить институт административной ответственности. Он представляет из себя совокупность норм охранительного характера, действие которых связано с посягательством на стабильность властно-организационных связей общества.

Следует обратить внимание на широкое использование административной ответственности в процессе формирования других отраслей права, когда специфические механизмы защиты, выработанные в рамках отрасли административного права для обеспечения исполнительно-распорядительных отношений, применяются как средство юридического воздействия и в иных группах общественных отношений.

В литературе обоснованно отмечается, что вопрос о видах юридической ответственности органически связан с проблемой правового регулирования, что различные способы обеспечения прав и обязанностей участников общественных отношений являются одним из элементов метода правового регулирования Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М., 1961. С. 61 - 71.. Используемый определенной отраслью права метод правового регулирования, естественно, в первую очередь характеризуется избранным видом юридической ответственности. Фактически юридическая ответственность выступает не только важнейшим элементом метода правового регулирования, но и критерием формирования отраслей права. Характер и специфика отрасли права во многом обусловлены характером применяемой в данной отрасли юридической ответственности.

Вместе с тем представляется нецелесообразным разграничивать виды юридической ответственности в соответствии с существующими отраслями права. Следует согласиться с Р.О. Халфиной в том, что одни и те же виды ответственности могут применяться в отношениях, регулируемых различными отраслями права. Предложения, основывающиеся на различиях видов ответственности в зависимости от отрасли права, в конечном счете приводят к классификации, отражающей специфику далеко не всех отраслей Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 334.. Ведь ответственность - хотя и ключевой, но не единственный элемент метода правового регулирования, его специфику определяет сочетание всей совокупности структурных элементов данного правового явления. Поэтому нам представляется обоснованным и оправданным то положение, при котором административная ответственность выступает не только важнейшим институтом административного права, но и используется в качестве элемента метода правового регулирования другими отраслями права. Так, например, таможенное право, которое признается самостоятельной отраслью российского права, в качестве средства юридической защиты использует институт административной ответственности. С другой стороны, само административное право, обладая собственным видом юридической ответственности, допускает возможность применения в качестве наказания за административные правонарушения мер дисциплинарной ответственности. Все вышеизложенное позволяет нам говорить об административной ответственности как о важнейшем институте отечественного права, роль которого в регулировании общественных отношений только расширяется и еще не в полной мере осознана обществом.

В юридической литературе сложилось общепринятое представление о том, что сущностью административной ответственности является применение к правонарушителю (физическому или юридическому лицу) предусмотренной санкцией административно-правовой нормы меры административного принуждения (административного наказания) Рогачева О.С. Административная ответственность: Учеб. пособие. Воронеж, 2005. С. 18..

Административной ответственности как виду юридической ответственности присущи определенные черты.

Во-первых, административная ответственность представляет собой государственное принуждение. Оно выражается в возможности применения кары (наказания) по отношению к правонарушителю.

Административное право предусматривает в качестве средств обеспечения исполнительно-распорядительных отношений несколько видов государственного принуждения. К ним относятся предупредительное принуждение, пресекательное принуждение, меры восстановительного принуждения, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, меры административной ответственности. Каждый из вышеперечисленных видов принуждения имеет свое назначение. Предупредительные меры направлены на предупреждение правонарушений, на устранение условий, способствующих их совершению. Восстановительные и пресекательные средства, как подчеркивает Д.Н. Бахрах, прямо, непосредственно восстанавливают правопорядок, прекращают неправомерное поведение (снос самовольно возведенных строений, взыскание недоимки и др.). Это средства прямого побуждения к обеспечению правопорядка Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2010. С. 447.. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях направлены на выяснение истины при рассмотрении дел об административных правонарушениях и являются гарантией вынесения справедливого решения по делу.

Все вышеперечисленные виды мер административного принуждения выступают в качестве определенных ограничений, запретов, обязанностей, направленных на обеспечение правового порядка, и только меры административной ответственности представляют собой наказание (кару) субъекта, виновного в совершении правонарушения. Таким образом, административную ответственность можно охарактеризовать как карательное государственное принуждение, цель которого состоит в наказании.

Во-вторых, основанием административной ответственности выступает административное правонарушение. Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) определяет административное правонарушение как виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1).

Наличие вышеперечисленных признаков позволяет говорить об административно-правовой сущности общественных отношений.

§2. Административные правонарушения как основания административной ответственности

В зависимости от характера наступающих юридических последствий можно выделить две группы правонарушений административного характера. К первой группе относятся административные правонарушения, предусмотренные в законе в качестве таковых. В этой связи следует согласиться с И.В. Максимовым в том, что указание на природу деяния как административного правонарушения должно быть сформулировано законодателем прямо и недвусмысленно, т.е. закреплено в законе непосредственно с определением прежде всего состава административного правонарушения как объективной формы выражения признаков такового Максимов И.В. Квазиадминистративные наказания (методология вопроса) // Вестник СГАП. 2008. N 1. С. 64.. Данная группа правонарушений влечет применение административных наказаний, которые также должны быть предусмотрены в законе в качестве таковых. Административные правонарушения определяются КоАП РФ, а также законами субъектов РФ об административных правонарушениях.

Вторая группа правонарушений административного характера представляет собой совокупность деяний, которые не определяются в законодательстве как административные правонарушения, но имеют очевидное административно-правовое содержание. Данную группу правонарушений характеризует применение наказаний, предусмотренных не КоАП РФ, а иными федеральными законами. «Набор мер ответственности, находящихся за пределами административно-деликтного регулирования, многообразен и их связь с нарушениями административных правил, не называемыми административными правонарушениями лишь по формальным соображениям, обусловила формирование в науке административного права теории ответственности в административном порядке, что не тождественно понятию «административная ответственность» в собственном смысле». Таким образом, мы вынуждены признать, что в российском законодательстве за нарушение административных правил установлено два вида ответственности: административная ответственность, формально определенная в законодательстве об административных правонарушениях, и ответственность, применяемая в административном порядке, предусмотренная иными федеральными законами за правонарушения административного характера. Так, Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» Федеральный закон от 02.10.2007 N 229-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "Об исполнительном производстве"//Собрание законодательства РФ. 2007. N 41. Ст. 4849. допускает применение судебным приставом - исполнителем такого наказания, как исполнительный сбор, в случае неисполнения исполнительного документа без уважительных причин в срок, установленный для добровольного исполнения данного документа. Статья 23 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции» Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "О защите конкуренции"//Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3434. устанавливает, что в случаях нарушения антимонопольного законодательства предусматривается ликвидация юридического лица.

Возможность существования подобных деяний (содержащих признаки административных правонарушений, но не заявленных в законе в качестве административных правонарушений) допускает как научное, так и судебное толкование действующего законодательства. Так, Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 24 марта 2005 г. N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 (ред. от 10.06.2010) "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"//Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 6. отметил, что «в случае привлечения к ответственности, предусмотренной нормами Налогового кодекса Российской Федерации Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от 28.12.2013)//Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3824. или Федерального закона «Об исполнительном производстве», содержащими признаки административного правонарушения, производство по делу должно осуществляться в порядке, предусмотренном КоАП РФ (часть 3 статьи 1.7 КоАП РФ, часть 2 статьи 10 НК РФ)».

Мы видим, что основанием административной ответственности является не всякое деяние, посягающее на организационно-властные отношения, а только такое, которое формально определено как административное правонарушение КоАП РФ или законами субъектов РФ. Формальная закрепленность выступает важнейшим признаком как административного правонарушения, так и административной ответственности.

§3. Административные наказания как выражение административной ответственности

В-третьих, административная ответственность выражается в применении административных наказаний. Закон устанавливает, что административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения.

Административные наказания отличает от иных мер административного принуждения несколько признаков:

- меры административной ответственности предусмотрены в санкции административно-правовой нормы, в отличие от предупредительных мер, мер пресечения, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, которые представляют собой обязанности, запреты или ограничения, содержащиеся в диспозиции норм административного права;

- меры административной ответственности являются мерами карательного характера, мерами наказания, в отличие от мер восстановительного принуждения;

- в отличие от других мер наказания за нарушения административных правил, меры ответственности имеют абсолютно определенный характер и устанавливаются КоАП РФ.

Административное наказание выступает правовой категорией, тесно связанной с таким правовым явлением, как административное правонарушение. Как и административное правонарушение, административное наказание требует формального закрепления в качестве такового в законодательстве об административных правонарушениях. В том случае, когда в качестве наказания за нарушения административных правил применяются меры, которые не определены в законе как меры административной ответственности, то мы говорим о так называемых мерах «квазиадминистративной» ответственности. Данное понятие сформировалось и устоялось в науке административного права. Таким образом, в зависимости от характера нарушения административных правил применяются либо меры административной ответственности, либо меры «квазиадминистративной» ответственности. При совершении административных правонарушений применяются меры первой группы, при совершении иных нарушений административных правил, о которых мы говорили выше, действуют меры второго вида.

Если перечень мер административной ответственности нам известен и четко определен в КоАП РФ, то для установления мер «квазиадминистративной» ответственности необходим анализ действующего законодательства. Так, Ю.С. Адушкин относит к мерам «квазиадминистративной» ответственности: лишение журналиста аккредитации; письменное предупреждение регистрирующего органа, Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций учредителю, редакции, главному редактору, последствием вынесения которого неоднократно в течение года может быть прекращение или приостановление СМИ по иску тех же органов (аналогично - общественные объединения); решение антимонопольного органа о принудительном разделении (выделении) организации монополиста; лишение права заниматься определенными видами внешнеэкономической деятельности; запрещение или ограничение отдельных операций на рынке ценных бумаг сроком до шести месяцев; приостановление лицензии и разрешений, а также их лишение (прекращение, отзыв, аннулирование) Адушкин Ю.С. Новый КоАП Российской Федерации - все ли учтено на стадии доработки? // Журнал российского права. 2000. N 11. С. 37..

От мер «квазиадминистративной» ответственности необходимо отличать меры других видов административного принуждения. В настоящее время между представителями науки административного и финансового права продолжается спор о правовой природе санкций, налагаемых за нарушение законодательства о налогах и сборах. Ряд ученых признают налоговую ответственность разновидностью финансовой ответственности, которая, в свою очередь, фактически является самостоятельным видом юридической ответственности Кучеров И.И., Судаков О.Ю., Орешкин И.А. Налоговый контроль и ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах. М., 2001. С. 124 - 144.. Следует согласиться с О.С. Рогачевой в том, что основная особенность финансовой (налоговой) ответственности заключается в том, что помимо штрафных санкций она предусматривает и правовосстановительные санкции, которые стимулируют исполнение физическими и юридическими лицами обязанностей, предусмотренных финансовым (налоговым) законодательством, а также обеспечивают компенсацию ущерба, причиненного государству в результате их противоправного поведения.

На наш взгляд, нет оснований для признания самостоятельности финансовой или налоговой юридической ответственности. При взыскании недоимок и налоговой пени имеет место административное принуждение восстановительного характера. Данные меры воздействия направлены на восстановление нарушенного налогового обязательства, которое, по своей сути, является административно-правовым, так как представляет собой властно-организационное отношение между органами исполнительной власти и иными субъектами права по поводу обязанности платить налоги. Административно-правовая природа налогового правоотношения была обоснована в Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. N 20-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 г. «О федеральных органах налоговой полиции» Постановление Конституционного Суда РФ от 17.12.1996 N 20-П "По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года "О федеральных органах налоговой полиции"//Собрание законодательства РФ. 1997. N 1. Ст. 197.. В этом Постановлении подчеркивается, что налоговые правоотношения основаны на властном подчинении одной стороны другой. Они предполагают субординацию сторон, одной из которых - налоговому органу, действующему от имени государства, - принадлежит властное полномочие, а другой - налогоплательщику - обязанность повиновения. Требование налогового органа и налоговое обязательство налогоплательщика следуют не из договора, а из закона. С публично-правовым характером налога и государственной казны и с фискальным суверенитетом государства связаны законодательная форма учреждения налога, обязательность и принудительность его изъятия, односторонний характер налоговых обязательств. Вследствие этого спор по поводу невыполнения налогового обязательства находится в рамках публичного (в данном случае налогового), а не гражданского права.

Таким образом, административную ответственность можно определить как вид государственного принуждения, выражающийся в применении административного наказания к субъектам права, совершившим административное правонарушение, виновность которых была установлена в процессе производства по делам об административных правонарушениях.

§4. Отличие административной ответственности от других видов юридической ответственности

Отличие административной ответственности от других видов юридической ответственности, характеризующее ее место в общей системе ответственности, можно провести по ряду признаков.

1. Особенность административной ответственности выражается в порядке ее установления. Под установлением административной ответственности следует понимать закрепление в административно-деликтном законе норм права, содержащих общие положения об административной ответственности (принципы, основания, субъекты, наказания); варианты противоправного виновного действия (бездействия) физического или юридического лица; вид и размер административного наказания за такие действия (бездействия); процессуальный порядок привлечения к административной ответственности; порядок исполнения постановлений о назначении административного наказания. Установление административной ответственности означает возведение в норму права правила, за нарушение которого предусматривается административная ответственность.

Если уголовное и гражданское законодательство, содержащие нормы об уголовной и гражданско-правовой ответственности, относятся к исключительному ведению Российской Федерации, то административное законодательство в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что уголовная и гражданско-правовая ответственность могут быть предусмотрены только нормативными правовыми актами федерального уровня, а административная ответственность может содержаться в правовых актах как федерального, так и регионального уровня, что и характеризует особенный характер ее установления.

Данное положение нашло отражение в структуре законодательства об административных правонарушениях.

2. Характерной чертой административной ответственности выступает субъектный состав ее применения.

Правоприменение представляет собой особую форму реализации норм права, которая заключается в рассмотрении уполномоченным государственным органом конкретного жизненного обстоятельства и принятии по итогам этого рассмотрения акта применения.

Вопрос о том, какой орган власти выступает субъектом применения юридической ответственности, является существенной гарантией соблюдения прав и свобод субъектов, привлекаемых к ответственности. Важнейшая роль в привлечении к юридической ответственности принадлежит суду. Это обусловлено целым рядом конституционных положений. Так, ст. 49 Конституции РФ устанавливает, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральном законом порядке и установлена вступившим в силу приговором суда. Из данного положения вытекает, что уголовная ответственность применяется только судом.

Часть 3 ст. 35 Конституции РФ содержит норму о том, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Это обусловливает то положение, при котором суд выступает органом применения гражданско-правовой ответственности.

При назначении мер административной ответственности роль суда остается приоритетной. Большая часть административных наказаний может назначаться только судом. При этом на суд возлагается выполнение двойной задачи. Во-первых, он является субъектом административно-юрисдикционной деятельности, урегулированной нормами административного процессуального права. Во-вторых, суд осуществляет контроль за деятельностью субъектов административной юрисдикции. Его задача при этом заключается в рассмотрении и разрешении публично-правовых споров о законности и обоснованности правовых актов и действий органов и лиц, уполномоченных налагать административные наказания. В данном случае суд является субъектом административного судопроизводства Соловьева А.К. Производство по делам об административных правонарушениях и административное судопроизводство: соотношение понятий // Административная ответственность: Сб. статей. М., 2001. С. 56..

Вместе с тем кроме суда полномочиями по применению административной ответственности обладают и иные государственные органы. Статья 22.1 КоАП РФ к этой группе органов относит комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; федеральные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы, а также иные государственные органы, уполномоченные на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ; уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов РФ; административные комиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов РФ. В отличие от уголовной и гражданско-правовой ответственности круг субъектов применения административной ответственности достаточно широк и имеет место внесудебная процедура административной юрисдикции.

Наличие внесудебного порядка привлечения к административной ответственности отражает потребность общества в оперативном обеспечении нормального функционирования существующих административных правил.

3. Качественной особенностью административной ответственности является то, что она наступает перед государством. Следует согласиться с Н.Ю. Хаманевой в том, что одна из специфических особенностей административно-правовых отношений состоит в том, что в случае нарушения требований административно-правовых норм ответственность наступает не перед второй стороной правоотношений, а перед государством. В то же время сами субъекты управления также в ряде случаев отвечают за нарушения аналогичных требований. Однако в этой ситуации речь идет в основном уже о дисциплинарной ответственности Хаманева Н.Ю. Проблемы административной ответственности // Административная ответственность: Сб. статей. М., 2001. С. 4..

4. В отличие от дисциплинарной ответственности, которая является результатом правового отношения между организационно соподчиненными субъектами, административная ответственность применяется только к организационно не соподчиненным субъектам. В этом выражается природа властных отношений, так как властное полномочие состоит в наличии распорядительных полномочий в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости. Административная ответственность как элемент содержания охранительного властно-организационного правового отношения выступает связующим звеном между органами исполнительной власти и иными субъектами права в процессе реализации административно-правовых норм.

5. Отличительной особенностью административной ответственности выступает основание ее возникновения - совершение административного правонарушения. Мы уже рассматривали административное правонарушение в предыдущем разделе в качестве признака административной ответственности. Вместе с тем административное правонарушение выражает существенное отличие данного вида от других видов юридической ответственности. Административный деликт является тем юридическим фактом, тем конкретным жизненным обстоятельством, с которым нормы права связывают наступление последствий в виде мер административной ответственности. Правонарушение является юридическим выражением той угрозы, от которой защищает общество институт административной ответственности. Существующие угрозы общественным отношениям юридически оформляются как преступления и правонарушения.

Глава II. Основания и субъекты административной ответственности

§1. Основания административной ответственности

В литературе общепринятым является выделение трех оснований юридической ответственности: фактическое основание, выражающееся в совершении правонарушения, нормативное основание, т.е. предусмотренность нормами права совершенного правонарушения, и процессуальное основание, заключающиеся в соблюдении особой процедуры привлечения к юридической ответственности. В связи с тем, что такие основания административной ответственности, как административное правонарушение и производство по делам об административном правонарушении, будут предметом рассмотрения последующих разделов, в данном разделе мы сосредоточим наше внимание на нормативных основаниях административной ответственности. Отчасти данный вопрос уже затрагивался нами при выяснении специфики установления административной ответственности.

Нормативным основанием административной ответственности выступает законодательство об административных правонарушениях, которое содержит нормы права, предусматривающие реакцию государства на совершение административных правонарушений.

Система законодательства об административных правонарушениях состоит из двух элементов (КоАП РФ и законов субъектов РФ), призванных отразить иерархию и взаимодействие двух уровней государственной власти РФ. Наличие двух субъектов правового регулирования круга общественных отношений, связанных с привлечением к административной ответственности, обусловлено характером распределения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Законодательство об административных правонарушениях следует отнести к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Статья 72 Конституции РФ Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993//Собрание законодательства РФ. 2009. N 4. Ст. 445. не упоминает о законодательстве об административных правонарушениях, она говорит об административном законодательстве. Однако представляется логичным рассматривать законодательство об административных правонарушениях как часть административного законодательства, так как именно в нем содержатся санкции за нарушение норм и правил управления.

Конституция РФ предусматривает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Опираясь на вышеизложенные положения Конституции РФ, Конституционный Суд РФ в Определении от 1 октября 1998 г. N 145-О «По запросу Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности части первой статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях» Определение Конституционного Суда РФ от 01.10.1998 N 145-О "По запросу Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности части первой статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях"//Собрание законодательства РФ. 1998. N 49. Ст. 6102. подчеркнул, что из этих конституционных установлений следует, что субъекты РФ вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При отсутствии соответствующего федерального закона субъект РФ вправе осуществить собственное правовое регулирование, что следует из смысла ст. 72, ч. 2 ст. 76 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ и вытекает из природы совместной компетенции. С принятием федерального закона закон субъекта РФ подлежит приведению в соответствие с ним. Данная правовая позиция ранее нашла отражение в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 г. N 16-П Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.1995 N 16-П "По делу о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного Постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года"//Собрание законодательства РФ. 1995. N 50. Ст. 4969. и от 1 февраля 1996 г. N 3-П Постановление Конституционного Суда РФ от 01.02.1996 N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области"//Собрание законодательства РФ. 1996. N 7. Ст. 700., а также в ряде других решений, сохраняющих свою силу.

Вместе с тем, как это следует из положений Конституции РФ и не противоречащих ей положений Федеративного договора, законодатель субъекта РФ, устанавливая административную ответственность за те или иные деяния, не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдать общие требования, предъявляемые к установлению административной ответственности и производству по административным делам.

При возникновении споров, связанных с введением субъектом РФ административной ответственности, суды общей юрисдикции и арбитражные суды, рассматривающие конкретные дела, в соответствии с ч. 2 ст. 120, ч. ч. 3, 5 и 6 ст. 76 Конституции РФ управомочены решать, какой закон: федеральный или субъекта РФ - подлежит применению в случаях противоречия между ними, обнаружения пробелов в правовом регулировании либо фактической утраты правовой нормой, не отмененной в установленном порядке, юридической силы.

Вышеуказанное Определение Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 г. N 145-О в значительной мере было использовано законодателем при подготовке ныне действующего КоАП РФ.

Кодекс РФ об административных правонарушениях как раз и относится к группе законов, принятых по предметам совместного ведения. Конституция РФ не содержит каких-либо ограничений для правового регулирования Российской Федерацией предметов совместного ведения. Действующий КоАП РФ относит к ведению Российской Федерации те юридические средства, которые позволяют сохранить целостность системы законодательства об административных правонарушениях, необходимую субординацию и координацию нормативных правовых актов. Часть 1 ст. 1.3 КоАП РФ относит к ведению Российской Федерации общие понятия законодательства, те положения, которые составляют Общую часть КоАП РФ.

Особенную часть КоАП РФ составляют нормы, содержащие правила административного характера, за нарушения которых наступает административная ответственность. Особенность административно-правовых норм охранительного характера заключается в том, что структурные элементы правовой нормы расположены в различных статьях законодательства. В статьях законодательства об административных правонарушениях содержатся, как правило, гипотезы, юридические факты, характеризующие посягательство на действующие стандарты управления и санкции, содержащие вид и меру административной ответственности. Диспозиции норм права, т.е. сами нарушенные правила поведения, в основном описываются в других нормативных правовых актах. Таким образом, статьи особенной части законодательства об административных правонарушениях носят отсылочный характер. Диспозиции отсылочных статей и составляют предметную область охранительного воздействия административной ответственности.

Предметная область установления Российской Федерацией административной ответственности характеризуется двумя критериями. Во-первых, административная ответственность предусматривается по вопросам, имеющим федеральное значение. Во-вторых, административная ответственность устанавливается за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Второе положение связано с полномочиями Российской Федерации в сфере совместного ведения и с их административно-правовой защитой. И, наконец, к ведению Российской Федерации относится установление порядка, процесса привлечения к административной ответственности. Данные положения позволяют КоАП РФ быть не только актом прямого действия, но и модельным нормативным актом, в рамках и на основе которого могут приниматься законы субъектов РФ об административных правонарушениях.

В настоящий момент практически во всех субъектах РФ приняты собственные нормативные правовые акты по вопросам административной ответственности. Данные акты либо оформлены в виде кодексов и объединяют в себе все нормы субъекта РФ, предусматривающие административную ответственность, либо принимаются по отдельным вопросам, находящимся в ведении субъекта РФ. Региональные нормы об административной ответственности носят характер конкретных охранительных предписаний, т.е. соответствуют требованиям, предъявляемым к нормам особенной части законодательства об административных правонарушениях. Это обусловлено тем, что содержание общей части данного законодательства относится к ведению Российской Федерации.

Необходимо отметить, что значительную роль в правовом регулировании охраны общественных отношений управленческого характера играют нормы права, определяющие подведомственность производства по делам об административных правонарушениях. Подведомственность означает относимость тех или иных дел к ведению государственного органа и выступает важнейшим элементом понятия компетенции органов государственной власти. Процессуальные правовые нормы, определяющие подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотрены в КоАП РФ, т.е. отнесены федеральным законодателем к полномочиям Российской Федерации. Это обусловлено рядом конституционных положений. Так, Конституция РФ устанавливает в п. «о» ст. 71, что судоустройство находится в ведении Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ (ред. от 03.02.2014) "О судебной системе Российской Федерации"//Собрание законодательства РФ. 1997. N 1. Ст. 1. устанавливает структурные элементы судебной системы в России. В соответствии с этим законом КоАП РФ уполномочивает мировых судей, судей районных судов, судей арбитражных судов, судей гарнизонных и военных судов рассматривать дела об административных правонарушениях.

В соответствии с нормами КоАП РФ дела об административных правонарушениях вправе рассматривать комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Такое положение выглядит вполне логичным и оправданным, поскольку рассмотрение дел об административных правонарушениях несовершеннолетних тесно связано с защитой их прав и требует дополнительных гарантий обеспечения прав привлекаемых лиц. В соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ вопросы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина относятся к ведению Российской Федерации. Данное положение Конституции РФ нашло свое отражение в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» Федеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"//Собрание законодательства РФ. 1999. N 26. Ст. 3177..

Кроме того, КоАП РФ предусматривается подведомственность дел об административных правонарушениях федеральных органов исполнительной власти (глава 23).

Федеральным органам исполнительной власти подведомственны дела о применении административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, а также дела о нарушениях норм и правил, предусмотренных федеральными законами, принятыми по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Ведь если то или иное общественное отношение, отнесенное Конституцией РФ к сфере совместного ведения, урегулировано федеральным законом, это означает, что и полномочия по охране, обеспечению нормального функционирования данного отношения также перешли к ведению Российской Федерации и его органов Берлад Н.А. Последствия нарушения процедуры привлечения к административной ответственности // Административное право. 2011. N 2. С. 29 - 31..

Последнее уточнение важно для решения возникающих вопросов при анализе некоторых статей Особенной части КоАП РФ. Так, например, ст. 7.29 КоАП РФ «Несоблюдение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд при принятии решения о способе размещения на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд» предусматривает ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления за нарушение норм законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Статья 23.66 КоАП РФ предусматривает возможность рассмотрения данных административных правонарушений федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд. На первый взгляд это требование выглядит противоречащим принципам федеративного устройства, так как органы федеральной исполнительной власти могут применять административную ответственность лишь по делам, имеющим федеральное значение. Нарушение правил размещения заказов для нужд субъектов РФ и органов местного самоуправления должно рассматриваться либо органами власти субъектов РФ, либо органами местного самоуправления. Однако положение о том, что эти правила предусмотрены федеральным законом, относит вопросы установления административной ответственности за их нарушение и полномочий по применению этой ответственности к ведению Российской Федерации. Следовательно, поскольку административная ответственность за данные правонарушения устанавливается Российской Федерацией, то и рассматривать подобные дела тоже должен федеральный орган исполнительной власти.

§2. Субъекты административной ответственности

Субъектами административной ответственности являются все лица, которые могут быть к ней привлечены за совершение административных правонарушений. К ним относятся как физические, так и юридические лица.

Все субъекты административной ответственности могут быть разделены на три группы: общие, специальные и особые. При этом в различных ситуациях один и тот же субъект может быть и специальным, и особым (это относится, например, к должностным лицам).

Общим субъектом административной ответственности является совершеннолетний гражданин РФ. Ответственность таких субъектов наступает по общим правилам, без каких-либо особенностей.

В административном праве термином «гражданин» обозначается лицо (человек), не состоящее с органом государственного управления в трудовых или государственно-служебных отношениях. В то же время следует иметь в виду, что в сфере административно-правового регулирования различается правовое положение граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Административно-правовое положение граждан определяется прежде всего объемом и характером их административной правосубъектности. Правосубъектность можно определить как способность быть субъектом права. При этом правосубъектность одновременно охватывает:

1) возможность обладания правами и обязанностями;

2) возможность их самостоятельного осуществления.

Административная правосубъектность - это сочетание административной правоспособности и дееспособности Карачун В.Д. Системная организация механизма привлечения граждан к административно-имущественной ответственности // Административное право и процесс. 2011. N 3. С. 41 - 43..

Административная правоспособность является проявлением общей правоспособности, т.е. установленной и охраняемой государством возможности данного субъекта вступать в различного рода правовые отношения. Иными словами, это способность иметь соответствующий комплекс прав, обязанностей и нести ответственность за их реализацию. Следовательно, правоспособность является предпосылкой возникновения правоотношений с участием данного субъекта. Для возникновения административно-правовых отношений такой предпосылкой является административная правоспособность.

Административная правоспособность гражданина - реальная и обеспеченная государством возможность иметь субъективные права и исполнять административно-правовые обязанности. Она возникает с момента рождения гражданина и прекращается с его смертью. По закону граждане обладают равным объемом административной правоспособности во всех сферах хозяйственной, социально-культурной и административно-политической жизни. При этом правоспособность может быть частично ограничена в случаях и в порядке, определенных действующим законодательством (например, в связи с совершением уголовного или административного правонарушения, за которое закон предусматривает санкции в виде лишения свободы, лишение специальных прав и другие правоограничения).

Исходя из этого, административная правоспособность является лишь потенциальной возможностью гражданина воспользоваться предоставленными ему правами и исполнить возложенные на него обязанности в сфере государственного управления. Правоспособность субъекта административного права создает лишь предпосылки для реализации его правового статуса.

Административная правоспособность является необходимым условием административной дееспособности. Под ней обычно понимается способность лица своими личными действиями приобретать субъективные права и выполнять возложенные на него юридические обязанности в сфере исполнительной власти. По закону граждане обладают, как правило, равной административной дееспособностью.

Административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста шестнадцати лет (ч. 1 ст. 2.3 КоАП РФ). Однако общим субъектом административной ответственности будет являться гражданин РФ, достигший возраста не 16, а 18 лет, так как лица в возрасте от 16 до 18 лет считаются несовершеннолетними и относятся к особым субъектам административной ответственности.

Специальным субъектом административной ответственности является лицо, которое специально указано в качестве субъекта такой ответственности в конкретной статье КоАП РФ или закона субъекта РФ об административной ответственности. Так, например, правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 8.16 КоАП РФ, а именно невыполнение капитаном судна морского, внутреннего водного плавания или другого плавучего средства правил регистрации в судовых документах операций с веществами, вредными для здоровья людей или для живых ресурсов моря, других водных объектов, либо со смесями, содержащими такие вещества свыше установленных норм, а равно внесение в судовые документы неверных записей об этих операциях, может быть совершено только капитаном судна, который и будет являться специальным субъектом в данной ситуации. Никакое другое лицо к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 8.16 КоАП РФ, привлечено быть не может. Специальными субъектами являются водители, родители несовершеннолетних лиц, работодатели, таможенные брокеры и т.д.

Особыми субъектами административной ответственности являются те из них, привлечение к ответственности которых характеризуется какими-либо особенностями. Особыми субъектами административной ответственности являются, в частности, несовершеннолетние, иностранные граждане и лица без гражданства, военнослужащие и иные лица, имеющие специальные звания и т.п. Рассмотрим их более подробно.

Несовершеннолетние.

Физические лица в возрасте от 16 до 18 лет, привлекаемые к административной ответственности, имеют статус несовершеннолетних.

Особенностями административной ответственности несовершеннолетних являются следующие:

- об административном задержании несовершеннолетнего в обязательном порядке уведомляются его родители или иные законные представители (ч. 4 ст. 27.3 КоАП РФ);

- при рассмотрении дела об административном правонарушении, совершенном лицом в возрасте до 18 лет, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, вправе признать обязательным присутствие законного представителя указанного лица (ч. 5 ст. 25.3 КоАП РФ);

- несовершеннолетнее лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, может быть удалено на время рассмотрения обстоятельств дела, обсуждение которых может оказать отрицательное влияние на указанное лицо (ч. 4 ст. 25.1 КоАП РФ);

- о времени и месте рассмотрения каждого дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, должен быть извещен прокурор (ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ);

- несовершеннолетие является обстоятельством, смягчающим ответственность при наложении наказания (п. 4 ч. 1 ст. 4.2 КоАП РФ);