Объединение ФСФР с ЦБ РФ и ликвидация службы: влияние события на банковскую деятельность, мнение банковского сообщества

Размещено на http://www.allbest.ru/

Объединение ФСФР с ЦБ РФ и ликвидация службы: влияние события на банковскую деятельность, мнение банковского сообщества

финансовый рынок ценный бумага

Итак, с 1 сентября 2013 года в России не стало ФСФР. Указом Президента Российской Федерации от 25 июля2013 гола № 645 службу упразднили. Существует ли конфликт интересов внутри ЦБ РФ? Что потерял фондовый рынок от упразднения службы и что приобрел в лице ЦБ РФ? В этом и предстоит разобраться в данном докладе.

Еще до упразднения ФСФР как специализированного ведомства, я в своей статье «Правовое регулирование фондового рынка в условиях финансового кризиса», опубликованной в журнале «Актуальные проблемы российского права» уже поднимал вопрос слабого нормотворческого реагирования ФСФР на мировой финансовый кризис 2008 года, который оставил неизгладимый дефолтный след на фондовом рынке России. Самыми действенными мерами в то время со стороны ФСФР были приостановки торгов, которые привели к фактическому перетоку ликвидности с российского фондового рынка на Лондонскую фондовую биржу. Впоследствии мои доводы были подтверждены Отчетом Счетной палаты России. Поэтому по моему мнению, в свете слабой законотворческой инициативы и не отвечающим реалиям текущей финансовой ситуации по контролю и надзору Федеральной службой по финансовым рынкам Российской Федерации на финансовом рынке в период с 2008 по 2013 годы, скорее негативно характеризует деятельность службы за эти годы, нежели положительно.

Возвращаясь к вопросу упразднения службы, стоит отметить, что основные претензии участников финансового рынка к объединению ФСФР с ЦБ были следующие: в случае создания единого органа регулирования и надзора на финансовых рынках на базе ЦБ РФ возможно усиление конфликта интересов в Банке России. Дело в том, что ЦБ с одной стороны является одновременно регулирующим и надзорным органом, с другой - осуществляет полномочия акционера отдельных участников рынка, а с третьей - сам является участником рынка. Кроме того, получится, что ЦБ станет осуществлять функции надзора за двумя конкурирующими группами: банками и иными участниками финансового рынка, осуществляющими кредитное посредничество (брокеры, управляющие компании, доверительные управляющие).

В России уже неоднократно предпринимались попытки создать объединенные и разъединенные службы. Последние изменения были проведены в 2011 году, когда ФСФР объединилась с Федеральной службой страхового надзора (ФССН). Объединенный регулятор стал заниматься надзором и на финансовом, и на страховом рынках. Так, любой регулятор должен следовать за тенденциями на рынке, а также за изменениями, которые происходят среди компаний и в структуре рынка. Сейчас крупнейшие игроки рынка, например, Сбербанк и ВТБ, представляют собой структуры, в которых присутствует и юридическое лицо, которое занимается банковской деятельностью, и юридическое лицо, которое ведет бизнес на рынке ценных бумаг и брокерских услуг. Иными словами, каждая финансовая группа фактически предлагает весь комплекс услуг на финансовом рынке, но при этом различные сферы ее деятельности подпадают под надзор разных регуляторов.

Следующая причина объединения ЦБ и ФСФР касалась ресурсов и административных возможностей. В частности, ФСФР в последнее время существовало в условиях крайне ограниченных ресурсов и постоянно растущего числа задач. Последними под регулирование службы попали около 4 тысяч микрофинансовых организаций (МФО) и примерно такое же число кредитных кооперативов. Ресурсы при этом остались прежними. Сергей Швецов, заместитель председателя Банка России, прокомментировал, что задачу по присоединению ФСФР к ЦБ следует считать технически сложной. Данный проект не является тривиальным, поскольку Центральный Банк, независимый от правительства орган, получает полномочия государственного учреждения, а также всех сотрудников, технологии и наработки. Проект по созданию мегарегулятора состоит из трех этапов. Первый этап охватывает время до физического объединения. На втором этапе - до 1 января 2015 года - ФСФР будет существовать внутри ЦБ обособленно от остальных подразделений. Третий этап начнется, когда уже будет существовать объединенная структура, в которой ФСФР станет блоком ЦБ. Сейчас процесс создания мегарегулятора находится на первом этапе, в рамках которого предполагается решить все технические вопросы, а также вопросы по передаче IT-технологий, данных и т.д. При объединении, во-первых, необходимо обеспечить непрерывность работы, а во-вторых, провести те реформы, которые были запланированы. Их цель - снижение административной нагрузки при повышении качества надзора.

Руководство ЦБ в выработке планов по поглощению ФСФР руководствуется внутренним документом под названием «Принципы создания единого регулятора финансовых рынков на базе Банка России». В приложении содержатся 12 принципов. Первый гласит: «ФСФР становится обособленной структурой Банка России - Службой Банка России по финансовым рынкам, не являющейся юридическим лицом». Согласно второму пункту, организационная структура ФСФР сохраняется в рамках службы Банка России по финансовым рынкам, готовится положение об этой службе. По новому закону в сферу регулирования Банка России попадают все некредитные финансовые организации, а это профессиональные участники рынка ценных бумаг; управляющие компании и специализированные депозитарии инвестиционного фонда, паевого инвестфонда и негосударственного пенсионного фонда; акционерные инвестфонды; клиринговые организации; организации, осуществляющие функции центрального контрагента; организаторы торговли; центральные депозитарии и т.д.

Центробанк не только получает функции, ранее принадлежавшие ФСФР, но и планирует серьезно изменить правила игры. Например, в доработанной им версии законопроекта о саморегулировании на финансовом рынке вводится обязательное членство в саморегулируемых организациях (СРО) для всех профучастников. Исключение из СРО означает автоматический уход с рынка. В рамках реформы регулирования будет весьма полезной систематизация функций СРО, много лет действующих на финансовом рынке и накопивших большой опыт. Против этого никто не возражает. Но все понимают, что просто сбросить какие-то надзорные функции на СРО -- это тоже может быть опасно для стабильности рынка. Как помочь самим СРО структурироваться, причем помочь так, чтобы не задушить их в государственных объятиях и одновременно сделать эффективным звеном надзора? Этот вопрос требует детального обсуждения. Есть предложение наделить Центробанк полномочиями по составлению списка системно значимых benchmarks, правил их расчета и контролю за соблюдением этих правил участниками рынка. Регулятор должен следить за тем, чтобы не было манипулирования и скандалов, как с LIBOR.

В бюджетном послании 13 июня 2013 года Владимир Путин заявил об отказе от идеи создания Росфинагентства, несмотря на то, что закон о нем уже принят в первом чтении. «Для управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния предлагалось создать Росфинагентство, однако попытка реализации этой идеи выявила наличие многих нерешенных проблем. Необходимо рассмотреть альтернативные механизмы повышения эффективности управления средствами указанных фондов», -- сказал Путин в послании. По мнению большинства аналитиков, появление специализированного агентства вело к большим рискам ареста российских денег за рубежом по искам, выдвигаемым организациями типа печально знаменитой компании Noga. Таким образом, функции по управлению этими средствами также остаются за Центробанком. В настоящее время средства вкладываются в соответствии с консервативной инвестиционной декларацией, то есть в высоколиквидные активы, имеющие высокую надежность и низкую доходность, например в американские казначейские облигации. Это не требует сложных управленческих решений. Однако президент прямо говорит о необходимости повышать эффективность управления. В условиях надвигающейся рецессии власти стоят перед необходимостью поиска новых источников финансирования, и позволить себе хранить сумму около 5 трлн руб., не получая практически никакого дохода, они больше не могут. В этом и была главная идея создания специализированного агентства. И задача поиска более выгодных вложений никуда не делась. Минфин предложил поменять инвестиционную декларацию ЦБ так, чтобы 50% средств ФНБ продолжали инвестироваться в высоколиквидные активы, а вторая половина была вложена в крупные инфраструктурные проекты. МВФ уже высказался против.

Объем полномочий Банка России существенно увеличился за счет ряда функций, которые он должен будет выполнять в отношении финансовых некредитных организаций. Этот термин определен в ст. 76.1 Закона о Банке России в новой редакции, в котором указано, что к данным организациям относятся многочисленные профессиональные участники рынка ценных бумаг, а также микрофинансовые организации, субъекты страхового дела и т.п. Кроме того, Банк России наделяется контрольными и надзорными полномочиями в отношении эмитентов при осуществлении ими деятельности в сфере финансовых рынков, а также в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах. В Законе №251-ФЗ указывается, что контроль и надзор в названных сферах должен производиться в целях защиты прав и законных интересов акционеров и инвесторов. Кроме того, для Банка России были установлены дополнительные цели деятельности (ст. 3 Закона о Банке России в новой редакции):

- развитие российского финансового рынка;

- обеспечение стабильности российского финансового рынка.

Между тем не очень понятно, на опыт каких стран в области объединения регулирующих функций ссылается глава ЦБ РФ и министр финансов РФ, когда указывают на успешный опыт создания зарубежных мегарегуляторов. Функции центрального банка, который проводит денежно-кредитную политику и (хотя и не во всех странах) следит за банками, и регулятора, осуществляющего надзор за финансовыми рынками и их участниками, традиционно разделены. В США, например, первую функцию осуществляет Федеральная резервная система, а вторую -- Комиссия по ценным бумагам и рынкам и Комиссия по срочной биржевой торговле. Правда, банки являются активными участниками рынка ценных бумаг и после кризиса регуляторы заговорили о том, что их действия на рынках (за которыми следят комиссии) могут подорвать их финансовое положение в целом (которое отслеживает ФРС), поэтому ФРС надо дать больше функций по осуществлению контроля за банками. В Германии за банками следит Бундесбанк, а денежную политику для этой и еще 16 стран еврозоны проводит Европейский центральный банк. За рынком, соответственно, следит Федеральное управление финансового надзора (BaFin). Вместе с тем, отмечается на сайте Бундесбанка, обе организации совместно осуществляют функции банковского надзора: банковский надзор не вмешивается в операции банков, но устанавливает регулирующие нормы для их деятельности. BaFin, подконтрольное министерству финансов, было образовано в 2002 году путем объединения управлений по банковскому и страховому надзору, а также по надзору за рынком ценных бумаг, в 2003 году получило дополнительные функции по осуществлению контроля за кредитоспособностью финансовых институтов. В Италии, Испании и Франции также действуют собственные регуляторы рынка ценных бумаг и центробанки. В Китае -- Комиссия по регулированию рынка ценных бумаг и Народный банк Китая, в Австралии -- Комиссия по ценным бумагам и инвестициям и Резервный банк. Если вопросы надзора за финансовым сектором и находятся в ведении только одной организации, то скорее это финансовый регулятор, а не ЦБ. Именно так обстоят дела в Швейцарии и Канаде, которые относительно безболезненно пережили кризис (особенно вторая, в первой правительству все-таки пришлось помогать банку UBS). В Швейцарии Управление по надзору за финансовым рынком осуществляет надзор как за всеми финансовыми компаниями, включая банки, так и за рынком ценных бумаг, тогда как национальному банку оставлены лишь функции денежной политики и контроля денежного обращения. В Канаде единственный регулятор банков -- Офис суперинтенданта по финансовым институтам, который также является основным регулятором страховых, трастовых, кредитных и пенсионных организаций. За рынком следят администраторы по ценным бумагам канадских провинций, объединенные в ассоциацию.

Подводя итоги, следует отметить, что конфликт интересов при упразднении ФСФР и передаче ее полномочий Службе Банка России по финансовым рынкам остается. Стоит вспомнить конфликты, связанные с различной позицией Минфина в лице ЦБ и ФСФР в 2008-2010 годах, когда между регулятором и рынком возникали разногласия, участники рынка находили поддержку именно в Минфине. Так, негосударственные пенсионные фонды в конце 2008 года обратились к ФСФР с просьбой разрешить им не переоценивать активы по рыночной стоимости, снизившейся в результате кризиса. ФСФР заняла жесткую позицию, однако Минфин, куда НПФ обратились впоследствии, разрешил использовать в оценке докризисные цены. Другим подобным решением стало аннулирование лицензии крупнейшему российскому регистратору «Центральный московский депозитарий». Регистратор также обратился за поддержкой в Минфин, после чего вопрос о правомерности решения ФСФР был вынесен на правительственный уровень. В вопросе, касающемся объединения российских бирж ММВБ и РТС, у двух регуляторов также были противоположные позиции.

Кроме того, абсолютно открытым остается вопрос с инсайдом, которым располагает большое количество сотрудников ЦБ РФ и упраздненной ФСФР, как уже сокращенных, так и увольняемых в процессе оптимизации структуры ЦБ в будущем. Данные кадры будет рад принять на работу, получить информацию конфиденциального характера любой банк или управляющая компания. Несмотря на то, что законодатель отметил, что особые требования будут предъявляться к лицам, занимавшим определенные должности в мегарегуляторе, после их увольнения из Банка России. Закон №251-ФЗ предусматривает, что такие граждане не вправе в течение двух лет после ухода с должности в Банке России занимать определенные должности в кредитных организациях или организациях, осуществляющих деятельность в сфере финансовых рынков, а также некоторые должности в некредитных финансовых организациях, на практике это будет невозможно проконтролировать и отследить, т.к. банку достаточно не принимать их на официальные должности, использовав в качестве советников предправления. Несмотря на то, что сотрудникам ЦБ запрещается разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения, отнесенные к информации ограниченного доступа, или служебную информацию, ставшие им известными в связи с исполнением служебных обязанностей, ответственности за данные действия законодатель не предусмотрел. Таким образом, мы вновь возвращаемся к началу доклада и конфликту интересов, где выяснили, что ЦБ с одной стороны является одновременно регулирующим и надзорным органом, с другой - осуществляет полномочия акционера отдельных участников рынка, а с третьей - сам является участником рынка, поэтому решить вопрос о том, какой результат финансовый рынок получил от ликвидации ФСФР и создании Службы по финансовым рынкам при ЦБ станет возможным только по истечении 3-5 лет функционирования мегарегулятора.

Размещено на Allbest.ru