Бюджетне право і бюджетний процес

Размещено на http://www.allbest.ru/

Бюджетне право і бюджетний процес

Поняття, предмет і метод бюджетного права

Фінансово-правові норми, які регулюють бюджетні відносини, утворюють центральний розділ фінансового права - бюджетне право.

Бюджетне право є системою фінансово-правових норм, які регулюють суспільні відносини, що виникають при визначенні бюджетного устрою, складу доходів і витрат Державного та місцевих бюджетів, принципів їх розмежування, компетенції держави й органів місцевого самоврядування у сфері відповідних бюджетів у зв'язку з регулюванням складання, утвердження та виконання бюджетів і звітів про їх виконання (у зв'язку зі здійсненням бюджетної діяльності).

Предметом бюджетного права є відносини з приводу формування та використання державного і місцевих бюджетів. Іншими словами відносини, регульовані бюджетним правом, виникають у зв'язку з формуванням, розподілом та використанням централізованих фондів грошових коштів, які поступають у розпорядження держави і органів місцевого самоврядування на кожній території. Ці відносини можна об'єднати в певні групи, які регулюють окремі сторони бюджетної діяльності:

1) види бюджетів, що входять у бюджетну систему України, принципи їх зв'язку;

2) структуру доходів і витрат як бюджетної системи в цілому, так і кожного виду бюджетів, принципи розподілу доходів та витрат між бюджетами;

3) повноваження України і місцевих органів самоврядування у сфері бюджетної діяльності.

Бюджетно-правові норми регулюють відносини при встановленні бюджетної системи, розподілі витрат і доходів між окремими видами бюджетів у процесі складання, розгляду, затвердження бюджетів, виконання їх та звітності про їх виконання.

Особливістю юридичного змісту бюджетно-правових норм є те, що вони встановлюють правила поведінки для окремого кола суб'єктів, які відрізняються від суб'єктів інших видів фінансово-правових відносин. Це коло вужче, ніж скажемо в податкових або кредитних відносинах.

Бюджетно-правові норми прийнято підрозділяти на матеріальні і процесуальні.

Матеріальні встановлюють матеріальний зміст бюджету, тобто структуру бюджетної системи, перелік доходів та витрат, їх об'єми, розмежування доходів і витрат між окремими видами бюджетів, розміри резервних фондів, повноваження суб'єктів бюджетних правовідносин у сфері бюджетів та ін. Матеріальні норми об'єднуються в правовий інститут "бюджетний устрій" і входять у розділ фінансового права - бюджетне право.

Процесуальні бюджетно-правові норми також складають окремий інститут фінансового права, який входить у розділ "бюджетне право" і регулюють відносини, які виникають при складанні, розгляді проекту бюджету; затвердженні та виконанні бюджету; складанні, розгляді й затвердженні звіту про виконання бюджету.

Бюджетно-правові норми, що становлять бюджетне право, є видом фінансово-правових норм. їм властиві розглянуті вже певні особливості. Вони всі виражені в імперативній формі, що має категоричний характер. Усі суми платежів до бюджету, заплановані при складанні проекту бюджету, стають обов'язковими після прийняття акту про бюджет. Виконавчі органи повинні виконувати обов'язки, покладені на них законом про Державний бюджет і рішеннями місцевих рад про місцеві бюджети зі збору доходів, та мають право на цільове витрачання їх в розмірах, передбачених у цих актах.

Під суб'єктами бюджетно-правових відносин розуміють їх учасників. Кожний суб'єкт цих відносин бере участь у розподілі доходів і витрат між бюджетами, отриманні бюджетних коштів, складанні, розгляді, затвердженні, касовому виконанні бюджетів, складанні звітності та її затвердженні. Всі учасники бюджетних відносин мають права і обов'язки, покладені на них нормами актів бюджетного законодавства. Врегульовані бюджетно-правовими нормами бюджетні відносини приймають форму бюджетних правовідносин.

Бюджетні відносини виникають між:

1. Україною в особі Верховної Ради України й Автономною Республікою Крим, територіально-адміністративними одиницями в особі органів влади АРК і органів місцевого самоврядування у зв'язку з розподілом доходів та витрат між Державним і місцевими бюджетами, утвердженням нормативів відрахувань від загальнодержавних доходів і податків до місцевих бюджетів, складанням, розглядом та встановленням різних видів бюджетів.

2. Між Верховною Радою України, представницькими органами АРК і місцевого самоврядування та відповідними органами виконавчої влади з приводу затвердження бюджетів і звітів про їх виконання.

3. Між фінансовими органами, іншими органами державної виконавчої влади і місцевими органами виконавчої влади, державними та комунальними підприємствами, установами й організаціями з приводу складання, розгляду і виконання бюджетів.

4. Між фінансовими органами та кредитними установами з приводу касового виконання бюджетів.

Не можуть бути суб'єктами бюджетних правовідносин окремі комерційні підприємства, суспільні організації, окремі громадяни. За певних умов вони стають суб'єктами податкових, кредитних правовідносин, але не бюджетних. Вони не беруть участі в утворенні бюджетної системи, розподілі доходів і витрат між ланками бюджетної системи, складанні, розгляді та виконанні бюджетів. Бюджетні правовідносини, як вид фінансових, виникають виключно на підставі нормативно-правового акту - акту про бюджет - Закону про Державний бюджет, рішення органу місцевого самоврядування про місцевий бюджет, які відповідно до чинного законодавства всіх країн приймаються на один рік.

Як виду фінансових правовідносин бюджетним властиві особливості - їх виникнення з фінансової діяльності і грошовий характер; одна сторона відносин наділена владними повноваженнями по відношенню до іншої сторони, яке б місце в системі органів держави вона не займала; виникнення, зміна та припинення їх завжди пов'язано з нормативно-правовими актами. Проте бюджетні відносини виникають з окремого виду фінансової діяльності, тому вони мають свої специфічні особливості. По-перше, як і всі види фінансових, бюджетні правовідносини виникають, змінюються та припиняються на основі законів (ст. 92 Конституції України). Стаття 96 Конституції України встановила, що Державний бюджет України затверджується на період з 1 січня по 31 грудня, тобто закон про Державний бюджет приймається на річний (бюджетний період), отже, всі відносини, що виникають на основі закону про Державний бюджет, діють один період - з 1 січня по 31 грудня. Це дозволяє зробити висновок, що бюджетні правовідносини мають періодичний характер. З початком нового бюджетного періоду і дією нового закону про Державний бюджет або рішення місцевої ради про місцевий бюджет виникають нові бюджетні правовідносини. Якщо в цих актах про відповідні бюджети йдеться про тих же суб'єктів правовідносин, які брали участь у них у минулому бюджетному періоді, то з початком нового бюджетного періоду відношення поновлюються та тривають до закінчення року.

Другою особливістю бюджетних правовідносин є те, що в них бере участь більш вузьке коло суб'єктів, ніж в інших видах фінансових відносин. Суб'єктами бюджетного права є юридичні особи, що беруть участь у розподілі доходів і витрат між різними видами бюджетів, або одержують з Державного або місцевого бюджетів грошові кошти в різних формах (фінансування, дотацію, субвенцію та ін.), або які беруть участь у стадіях (однієї стадії) бюджетного процесу. Таким чином, не бувають суб'єктами бюджетних правовідносин юридичні особи - підприємства й організації недержавної і немуніципальної форми власності, їх взаємостосунки з бюджетом здійснюються через податкові або кредитні відносини. Не можуть бути суб'єктами бюджетних правовідносин і окремі громадяни. їх взаємостосунки з бюджетом також здійснюються через податкові, трудові та інші види правовідносин.

Бюджетні відносини згідно зі ст. 4 Бюджетного кодексу України регулюються: Конституцією України, нормами статі Бюджетного кодексу України; законами про Державний бюджет України, законами України, що встановлюють джерела доходів Державного і місцевих бюджетів; нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України, які стосуються формування та виконання Державного і місцевих бюджетів, нормативно-правовими актами центральних органів виконавчої влади, прийнятими відповідно до Бюджетного кодексу України, нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України; рішеннями органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, прийнятими відповідно до Бюджетного кодексу України.

Основним систематизованим актом серед названих джерел є Бюджетний кодекс, який уведений у дію з 1 січня 2002 року і складається з шести розділів.

Розділ перший. Загальні положення. В розділі визначаються відносини, регульовані кодексом, роз'яснюються основні терміни, даються поняття бюджетного періоду, перелік джерел бюджетного законодавства, принципи побудови бюджетної системи, поняття бюджетної класифікації. В ньому міститься поняття бюджетного процесу по Державному і місцевим бюджетам. Визначені головні розпорядники бюджетних коштів, їх повноваження, порядок формування резервного фонду для різних видів бюджетів, порядок проведення фінансового контролю та аудиту, обнародування бюджетних матеріалів.

Розділ другий. Державний бюджет України. Тут визначається склад доходів і видатків Державного бюджету. Розкривається порядок складання прогнозів Державного бюджету України, основних напрямів бюджетної політики, розгляду проекту бюджету Верховною Радою в трьох читаннях, затвердження Державного бюджету України; також розкрита роль Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, Державного казначейства в різних стадіях бюджетного процесу. Визначені основи ведення бухгалтерського обліку і висновки бюджету після закінчення бюджетного періоду.

Розділ третій. Місцеві бюджети. Визначаються доходи і витрати місцевих бюджетів, закріплені за місцевими бюджетами. Розкриваються стадії бюджетного процесу по місцевих бюджетах.

Розділ четвертий. Міжбюджетні відносини. Визначаються критерії розмежування видів витрат між бюджетами і вказуються витрати, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. Розкривається механізм передачі коштів для виконання власних повноважень між місцевими бюджетами і передача права на виконання делегованих повноважень. Визначаються фінансові нормативи бюджетної забезпеченості, регулюються питання міжбюджетних трансфертів, дотацій вирівнювання місцевим бюджетам, різних видів субвенцій з Державного бюджету.

Розділ п'ятий. Контроль за дотриманням бюджетного законодавства і відповідальність за бюджетні правопорушення. В розділі визначаються повноваження з контролю за дотриманням законодавства Верховної Ради України, Рахункової палати, Міністерства фінансів, Державного казначейства, Державної контрольно-ревізійної служби, Верховної Ради і Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій і виконавчих органів місцевих рад. Даються поняття бюджетного правопорушення, критерії нецільового використання бюджетних коштів, визначений порядок прийняття рішення про накладення стягнення й оскарження його і закріплюється за Міністерством фінансів визначення форми, порядку та передачі за призначенням протоколу про бюджетне правопорушення.

Розділ шостий присвячений перехідним положенням. У них визначається термін дії деяких положень - до п'яти років, і даний перелік законів, які необхідно прийняти Верховній Раді України для того, щоб бюджетне законодавство відповідало прийнятому Бюджетному кодексу України.

У зв'язку з прийняттям Бюджетного кодексу положення нормативно-правових актів при здійсненні бюджетного процесу можуть застосовуватися лише тоді, коли вони не суперечать нормам Конституції України, Бюджетного кодексу України і законів про Державний бюджет України.

Якщо норми чинного бюджетного законодавства входять в суперечність з нормами міжнародних договорів України, представлених на ратифікацію, Верховна Рада розглядає разом з ратифікацією договору проекти законів про зміну відповідних норм бюджетного законодавства України.

У тих випадках, коли у Верховну Раду України подаються законопроекти, що впливають на прибуткову і витратну частину бюджету (ст. 27 Бюджетного кодексу України), вони повинні отримати експертний висновок Комітету із питань бюджету Верховної Ради і Міністерства фінансів України. Такі закони повинні бути обнародувані до 15 серпня року, що передує плановому бюджетному періоду. Інакше вони можуть застосовуватися тільки з початком бюджетного періоду, наступного за плановим.

Стадії бюджетного процесу

Фінансове право містить окремий правовий інститут" який регламентує процес створення та використання ресурсів, мобілізованих до централізованих фондів, -- бюджетний процес. Процес у сфері бюджету є обов'язковим порядком реалізації матеріально-правових бюджетних норм. Характер взаємозв'язку матеріальних і процесуальних норм бюджетного права істотно відрізняється від характеру зв'язку, наприклад, цивільного матеріального і цивільно-процесуального права, які є самостійними галузями права, а бюджетний процес і матеріальні бюджетні норми, хоч і є окремими правовими інститутами, об'єднані у підгалузь фінансового права. Завдання бюджетного законодавства -- регламентація бюджетного процесу і міжбюджетних відносин. При здійсненні бюджетного процесу в Україні положення нормативно-правових актів застосовуються лише в частині, в якій вони не суперечать положенням Конституції України, БКУ та закону про Державний бюджет України.

Бюджетний процес -- сукупність дій уповноважених осіб, на основі норм бюджетного права, органів державної влади та місцевого самоврядування щодо складання, розгляду, затвердження й виконання бюджету, а також звітування про його виконання; це інструмент стабілізації економіки і засіб контролю державних видатків.

Матеріальна галузь права вимагає процедурних форм реалізації своїх норм, і всі норми, що регулюють організаційну діяльність державних органів, мають процесуальний характер. Особливо це стосується діяльності у галузі застосування бюджетно-правових норм, адже з бюджетом пов'язані всі державні органи, підприємства, організації, установи, які безпосередньо чи опосередковано беруть участь у формуванні бюджету. Отже, можна зробити висновок, що сутність цього процесу складна і багатогранна.

Поняття бюджетного процесу полягає в тому, що вся діяльність щодо формування бюджету, яка базується на владних повноваженнях тих чи інших органів, має бути підпорядкована суворим процедурним формам, що забезпечують її законність, доцільність та обґрунтованість. Тому чіткий порядок, ретельно продуманий і розроблений, потрібен не лише для організації й узгодження роботи всієї системи державних органів з формування та виконання бюджету, а й для правильного вирішення численних поточних питань.

Прийняття Державного бюджету України є одним із найскладніших питань серед тих, які доводиться розв'язувати державним органам. Складність збільшується щорічною необхідністю прийняття закону про державний бюджет, тобто щорічним здійсненням законодавчої процедури. На практиці Верховна Рада України не повністю дотримується вимог стосовно прийняття та затвердження цього закону, що створює значні перешкоди як для проведення фінансової політики урядом держави, насамперед податкової, так і стабільного функціонування всієї бюджетної системи України.

Риси норм бюджетного процесу:

1) особливий склад учасників бюджетних стадій;

2) конкретний перелік видів необхідних дій та їх обов'язкова послідовність;

3) передбачення організаційної форми кожної дії;

4) визначення обов'язкового порядку прийняття рішень.

Поняття бюджетного процесу не зводиться до стадій складання проекту закону України про бюджет і затвердження його Верховною Радою України. Прийняттям закону закінчується формування бюджету, коли органи законодавчої і виконавчої влади використають свої права та обов'язки щодо складання і затвердження бюджету. Суть бюджетного процесу зосереджується на безпосередньому виконанні акта про бюджет (закону України), постійному контролі з боку органів державної влади для досягнення відповідності між запланованими і реальними показниками.

Формування бюджету -- сукупність пов'язаних між собою суспільних відносин, які розкривають планування органами виконавчої влади пріоритетних видатків, вишукування достатніх для цього джерел, видання правових актів, що регулюють процес планування. Закон про державний бюджет займає основне місце серед інших бюджетно-правових актів. Він має провідне значення у їх системі, але не є єдиним, що регулює суспільні відносини під час формування бюджету. Спочатку складається проект бюджету, а потім, на основі узагальнюючих показників, проект закону про державний бюджет. Бюджетний процес (згідно з БКУ) -- це регламентована нормами права діяльність, пов'язана зі складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем, розглядом звітів про виконання бюджетів, що становлять бюджетну систему України. Стадія бюджетного процесу -- етап діяльності держави чи місцевого органу, внаслідок якого бюджет набуває форми правового акта. БКУ у ст. 19 виокремлює чотири стадії бюджетного процесу:

1) складання проектів бюджетів;

2) розгляд та прийняття закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети;

3) виконання бюджету, в т. ч. у разі необхідності внесення змін до закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві бюджети;

4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.

На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюється фінансовий контроль, аудит та оцінка ефективності використання бюджетних коштів. Усі стадії бюджетного процесу ґрунтуються на правових засадах, які гарантують чітке планування, додержання бюджетної дисципліни і постійний контроль за виконанням усіх видатків. Усі стадії бюджетного процесу засновані на єдиних принципах організації бюджетної діяльності і мають відповідну правову регламентацію.

Основні принципи бюджетного процесу:

1. Принцип розподілу повноважень Верховної Ради України, Верховної Ради АРК, органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування. Цей принцип означає, що кожному органові, який бере участь у бюджетному процесі, належить певна компетенція, за межі якої він не може виходити. Втручання інших органів і організацій у процес складання, затвердження і виконання бюджету не допускається, крім випадків, зазначених у законодавстві.

2. Принцип реальності включення показників доходів і видатків. Доходи мають включатися до бюджету за джерелами, видатки -- за цільовим призначенням.

3. Принцип гласності.

4. Принцип наочності означає, що відображення показників бюджету у взаємозв'язку із загальноекономічними показниками відбувається шляхом використання засобів максимальної інформативності результатів порівняльного аналізу, визначення темпів і пропорцій економічного розвитку.

5. Принцип порівнянності полягає в систематизації доходів і видатків бюджету за певними ознаками, які дають можливість здійснити загальнодержавне і міжнародне зіставлення бюджетних даних.

6. Принцип балансового методу спрямований на встановлення правильного співвідношення між доходами і видатками всіх бюджетів, а також між натуральними і фінансовими показниками.

Бюджетний цикл охоплює діяльність органів державної влади й місцевого самоврядування, починаючи з розробки й складання проекту акта про бюджет, його розгляду і затвердження, виконання та закінчуючи складанням, розглядом і затвердженням звітності про виконання відповідного бюджету, тобто бюджетний цикл охоплює всі стадії бюджетного процесу, у т. ч. бюджетний період, і триває більше двох років. Слід зазначити, що багато країн мають триваліший строк бюджетного циклу. Зокрема у США він триває три роки, оскільки перша стадія (складання проекту бюджету) займає 1,5 року. У ФРН процес складання проекту Державного бюджету України починається за шість місяців до бюджетного періоду, в Японії -- за сім. У процесі здійснення окремих етапів діяльності з бюджетом реалізуються бюджетні повноваження всіх суб'єктів бюджетних правовідносин і тому БП є формою здійснення матеріальних бюджетних прав, наданих учасникам бюджетного процесу.

бюджетний право фінансовий

Размещено на Allbest.ru