Проходження державної служби в Україні: організаційно-правові засади

Размещено на http://www.allbest.ru/

Українська академія державного управління при президентові України

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

25.00.03 - організація і управління в державних установах

Проходження державної служби в Україні: організаційно-правові засади

Павленчик Петро Трохимович

Київ - 2001

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі державного управління і менеджменту Української Академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор Калюжний Ростислав Андрійович, Київський інститут внутрішніх справ при Національній академії внутрішніх справ МВС України, завідувач кафедри державно-правових дисциплін.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент Петришин Олександр Віталійович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, професор кафедри теорії держави і права;

кандидат філософських наук, старший науковий співробітник Задорожна Марія Ярославівна, завідувач відділу кадрової роботи Головного управління організаційно-кадрової роботи та зв'язків з регіонами Адміністрації Президента України.

Провідна установа: Академія муніципального управління, кафедра державного управління та місцевого самоврядування, Міністерство освіти і науки України, м. Київ.

Заступник голови спеціалізованої вченої ради В.А. Ребкало

Анотація

Павленчик П.Т. Проходження державної служби в Україні: організаційно-правові засади. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.03 - організація і управління в державних установах. - Українська академія державного управління при Президентові України, Київ, 2001.

У дисертації вперше в Україні досліджено проходження державної служби як цілісної системи, взаємодія та взаємозв'язок складових якої разом із зовнішніми по відношенню до даної системи організаційно-управлінськими факторами мають забезпечувати досягнення визначених для системи цілей - формування якісного складу державних службовців та ефективності їх діяльності. Відповідно й поняття проходження державної служби сформульовано як тривалий організаційно-правовий процес, що: починається з добору кадрів, прийняття на державну службу і виникнення державно-правових відносин, продовжується просуванням по службі і закінчується припиненням державної служби; забезпечує реалізацію правового статусу державного службовця, якісне комплектування персоналу державних органів та ефективне виконання їх працівниками посадових обов'язків. Визначено перелік і зміст елементів проходження державної служби та особливості їх застосування на кожному з його етапів. На підставі результатів дослідження запропоновано шляхи удосконалення системи проходження державної служби.

Ключові слова: державна служба, державний службовець, проходження державної служби, система проходження державної служби, елементи проходження державної служби.

Annotation

Pavlenchik P.T. Passing of the State Service in Ukraine: lawful backgrounds. - Manuscript.

The thesis for scientific degree contest of the jurisprudence candidate on the specialty 25.00.03 - Organization and Management in State bodies - Ukrainian Academy of Public Administration, Office of the President of Ukraine - Kiyv, 2000.

The thesis is the first one in Ukraine where the State service is researched as integral system. Interactions and interconnections of its elements together with organizational and management factors, which are outer to this system, have to provide achieving of the aims defined for this system - forming of appropriate staff of the State officials and effectiveness of their activity. According to this statement, conception of the State service, as the long term organizational and management process, which begins since staffing, admission to the State service and appearing of state and lawful relations, continued by advancement through the service, is ceased by suspending of the State service, was specified. Conception of the State service provides realization of juridical status of the state officials, appropriate staffing of the state bodies and effective fulfilling of their position obligations. The list and matter of the elements of the state service and peculiarities of their improvement during each of its phase was defined. Standing on results of researching, ways of perfection of system of state service were proposed.

Key words: State service, State official, passing of the State service, system and elements of passing of the State service.

Аннотация

Павленчик П.Т. Прохождение государственной службы в Украине: организационно-правовые основы. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.03 - организация и управление в государственных учреждениях. - Украинская Академия государственного управления при Президенте Украины, Киев, 2001.

В диссертации впервые в Украине выполнено исследование прохождения государственной службы как целостной системы, взаимодействие и взаимосвязи составляющих которой вместе с внешними по отношению к данной системе организационно-управленческими и другими факторами должны обеспечить достижение установленных для системы целей - формирования качественного состава государственных служащих, а также их эффективной деятельности.

В ходе исследования установлено, что сущность прохождения государственной службы имеет социальную обусловленность, определяется целями и задачами государственной службы, а также интересами общества, в каждый исторический момент воспроизводится обществом и по уровню его развития характеризуется и совершенствуется. На основании этого сделан вывод, что составляющие системы прохождения государственной службы могут изменяться в зависимости от новых задач, которые встают перед системой. Со сменой составляющих приобретает новые качественные изменения и система прохождения государственной службы.

Уточнено содержание теоретического понятия “прохождение государственной службы”. Оно сформулировано как организационно-правовой процесс, что начинается с организации подготовки и подбора кадров, юридического принятия на госслужбу и возникновения государственно-служебных отношений, последующего продвижения по службе до ее прекращения, а также обеспечивает реализацию правового статуса госслужащего, комплектование качественного состава государственных служащих и выполнение ими должностных обязательств.

Прохождение государственной службы определено как целостную систему, состоящую с этапов (принятие на госслужбу, продвижение по службе и прекращение службы), конкретных элементов, которые есть носителями качества данной системы, а также организационно-управленческих факторов, которые способствуют эффективному ее функционированию. При этом этап продвижения по службе определен как самая продолжительная по времени и сложная подсистема в системе прохождения государственной службы, которая подразделяется на меньшие компоненты (служба: на отдельных должностях, в определенной категории должностей, с соответствующим рангом), для которых характерны практически все элементы прохождения государственной службы.

Определены перечень и содержание элементов прохождения службы как системы и особенности их применения на всех этапах ее осуществления, а также организационно-управленческие факторы, которые являются внешними по отношению к данной системе, но способствуют повышению эффективности ее функционирования.

На основе результатов исследования, теоретических и практических выводов предложены пути совершенствования прохождения государственной службы.

Ключевые слова: государственная служба, государственный служащий, прохождение государственной службы, система прохождения государственной службы, элементы прохождения государственной службы.

1. Загальна характеристика роботи

державний служба правовий

Актуальність теми. У ході соціально-економічних реформ і політичних перетворень в Україні особливе місце належить державній службі. Будучи важливою частиною механізму державного управління, вона повинна стати основним засобом практичної реалізації складних суспільних відносин і процесів демократичної, правової держави.

Концепція адміністративної реформи в Україні, основні положення якої Указом Президента України від 22 липня 1998 р. № 810 покладено в основу здійснення реформування системи державного управління, передбачає відповідний розвиток та удосконалення державної служби, становлення її професійною, високоефективною, стабільною і авторитетною.

Однією з основних складових державної служби є проходження служби. Саме в період проходження державної служби відбувається взаємозв'язок між: державним службовцем і державою; державою (в особі державного службовця) і громадянами; державними службовцями, які працюють у державних органах різних рівнів і гілок влади; державними службовцями (державними органами) та структурами самоорганізації громадянського суспільства.

Ефективність державної служби значною мірою залежить від професіоналізму державних службовців, їх моральних якостей і ділової активності. У зв'язку з цим особливо важливого значення набуває вдосконалення проходження державної служби, залучення на роботу в державні органи нового покоління державних службовців. Істотне оновлення управлінської еліти, залучення до системи управління людей нової генерації визначено одним із ключових завдань у посланні Президента України Л.Д. Кучми до Верховної Ради “Україна: поступ у ХХІ століття. Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000-2004 роки”. У посланні підкреслюється, що реалізація цього завдання потребує здійснення реформи системи державної служби, у тому числі й основних складових проходження служби: запровадження нових процедур атестації, призначення, просування по службі та звільнення державних службовців, удосконалення підготовки та підвищення фахового рівня.

У країнах Заходу накопичено значний досвід організації державної служби і, зокрема, проходження служби. Вивчення та застосування його має позитивне значення. Але потрібно враховувати, що всі суспільні явища існують у національній формі, що кожна нація живе у певних об'єктивних умовах: географічних, природно-суспільних, національної, культурної спадщини й рівня розвитку виробничих сил та багатьох інших чинників, які кожну націю створюють як націю. Тому світовий досвід не можна механічно впроваджувати у практику державної служби України. Його потрібно розглядати крізь призму національної свідомості, української національної культури. А відтак зростає потреба у здійсненні вітчизняних наукових розробок, імплементації світового досвіду в національну тканину з урахуванням особливостей розвитку Української держави.

Таким чином, формування сучасної, добре відлагодженої та ефективно діючої державної служби відноситься до пріоритетних напрямів перетворень, що мають здійснитись у ході широ-комасштабної адміністративної реформи в Україні. Про це свідчить також Стратегія реформу-вання системи державної служби, затверджена Указом Президента України 14 квітня 2000 року.

Слід зазначити, що проблемам державного управління та формування державної служби в Україні, забезпечення державних органів висококваліфікованими кадрами значна увага приділяється в роботах багатьох вітчизняних вчених, зокрема, Авер'янова В.Б., Битяка Ю.П., Дубенко С.Д., Калюжного Р.А., Князєва В.М., Крупчана О.Д., Лаврінчук І.П., Лелікова Г.І., Лугового В.І., Майбороди В.К., Мироненко Н.М., Надольного І.Ф., Нижник Н.Р., Оболенського О.Ю., Одінцової Г.С., Олійника І.А., Петришина О.В., Пірен М.Я., Ребкала В.А., Скуратівського В.А., Стрельбицького М.П., Троня В.П., Цвєткова В.В., Шамрая В.О., Шаповала В.М., Щокіна Г.В., Яцуби В.Г. та інших.

Дослідженню сучасних проблем державної служби присвячено також праці зарубіжних учених: Атаманчука Г.В., Бєльського К.С., Гурне Б., Зіллєра Ж., Ігнатова В.Г., Ничипоренка В.С., Ноздрачова О.П., Охотського Є.В., Райта Г., Старилова Ю.М., Тарасової Н.Н. та інших.

Разом з тим висвітлення в науковій літературі проблем проходження державної служби залишається епізодичним і неповним. Нерідко розглядаються окремі компоненти проходження служби: добір кадрів, просування по службі, атестація, підготовка та підвищення кваліфікації, підстави припинення служби тощо. У той же час комплексних досліджень проходження державної служби практично немає.

Усе вищезазначене обумовило вибір теми дисертаційного дослідження та свідчить про його актуальність.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційну роботу підготовлено на кафедрі державного управління і менеджменту Української Академії державного управління при Президентові України за комплексним науковим напрямом “Виконавча влада: організаційно-правові питання формування і функціонування” відповідно до наукового проекту Академії “Державне управління та самоврядування” (номер державної реєстрації РК 0199U002827). Робота виконана у контексті заходів з реалізації зазначених вище Концепції адміністративної реформи та Стратегії реформування системи державної служби в Україні.

Мета і задачі дослідження. Метою дослідження є комплексне наукове опрацювання теоретико-методологічних аспектів та наукове розв'язання практичних завдань проходження державної служби в Україні як системи, визначення змісту та організаційно-правових особливостей даної системи, а також її компонентів і на цій основі розробка рекомендацій та пропозицій щодо шляхів їх удосконалення.

Для досягнення зазначеної мети дисертант мав вирішити наступні основні завдання:

- проаналізувати вітчизняний та зарубіжний досвід, правові акти та існуючі в науковій літературі погляди щодо функціонування державної служби в Україні, та її важливої складової - проходження державної служби;

- дослідити соціальні передумови та організаційно-правові засади проходження державної служби в Україні;

- розкрити роль і місце проходження державної служби в Україні;

- уточнити зміст основних категорій, що відображають характеристику проходження державної служби в Україні: “проходження державної служби”, “система проходження державної служби”, “прийняття на державну службу”, “просування по службі” тощо;

- показати взаємозв'язки між поняттями: “проходження державної служби”, “службова кар'єра”, “правовий статус держслужбовця” та інших складових інституту державної служби;

- застосовуючи засади системного дослідження, визначити основні компоненти проходження державної служби як системи: підсистеми, елементи, а також зовнішні по відношенню до цієї системи організаційно-управлінські та інші фактори, які сприяють ефективному функціонуванню і розвитку даної системи;

- розкрити зміст визначених підсистем та елементів проходження державної служби, взаємозв'язки та взаємодію елементів, особливості їх застосування на кожному з етапів проходження служби;

- на основі результатів дослідження сформулювати рекомендації та пропозиції з удосконалення елементів, процедур їх застосування і системи проходження державної служби в цілому та підвищення ефективності її функціонування.

Об'єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини, що складаються в процесі проходження державної служби в Україні.

Предметом дослідження є організаційно-правові засади проходження державної служби в Україні.

Гіпотеза дослідження. Комплексна розробка і застосування компонентів проходження державної служби у їх взаємозв'язку як цілісної системи сприятиме забезпеченню формування якісного складу державних службовців та підвищенню ефективності державної служби в цілому.

Методи дослідження. Теоретико-методологічною основою дисертаційного дослідження є система взаємодоповнюючих філософських, загальнонаукових та соціальних методів, призначених для отримання об'єктивних достовірних результатів.

Методологічною базою дослідження є: комплекс методів збирання, аналізу та обробки фактологічної та емпіричної інформації, серед яких і методи загально-наукового, порівняльно-ретроспективного, системно-теоретичного та конкретно-історичного аналізу зарубіжних і вітчизняних джерел; методи моделювання та програмування; структурно-функціональний метод. Застосовано також системний підхід, статистичний, формально-логічний методи, аналіз і синтез, спостереження та інші методи наукового пізнання. Зокрема, застосування системного підходу дозволило автору дослідити проходження державної служби як цілісну систему, розглядати її компоненти у взаємодії та взаємозв'язку і більш чітко сформулювати шляхи їх удосконалення.

Нормативну та інформаційну основу дослідження складають Конституція та закони України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України, документи Головдержслужби, статистичні матеріали, що стосуються теми дослідження, акти зарубіжних держав, які мають розвинутий інститут державної служби, досвід організації якого може бути адаптований до законодавства України.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є першим в українській науковій літературі дослідженням проходження державної служби в Україні як цілісної системи, взаємодія та взаємозв'язок складових якої разом із зовнішніми по відношенню до даної системи організаційно-управлінськими та іншими факторами мають забезпечувати досягнення визначених для системи цілей - формування якісного складу державних службовців та їх ефективної діяльності. Це дало змогу обгрунтувати ряд наукових положень, висновків, рекомендацій і пропозицій, з числа яких виносяться на захист:

- доведено, що сутність проходження державної служби має соціальну обумовленість, визначається цілями і завданнями державної служби, а також інтересами суспільства, у кожний історичний момент відтворюється суспільством і за рівнем його розвитку характеризується й удосконалюється;

- поглиблено зміст теоретичного поняття “проходження державної служби”, під яким пропонується розуміти організаційно-правовий процес (від добору кадрів, юридичного прийняття на державну службу і виникнення державно-службових відносин, подальшого просування по службі до її припинення), що забезпечує реалізацію правового статусу державного службовця, комплектування якісного складу державних службовців та виконання ними посадових обов'язків;

- уперше визначено проходження державної служби як цілісну систему з основними її етапами (прийняття на службу, просування по службі та припинення служби), а також представлено конкретні елементи цих етапів, які є носіями якостей даної системи та показано організаційно-управлінські фактори, що сприяють ефективному функціонуванню системи;

- уперше етап просування по службі визначено як найбільшу за відрізком часу складну підсистему проходження державної служби в Україні, що поділяється на менші компоненти (служба на окремих посадах, у певній категорії посад, з відповідним рангом тощо), для яких характерні практично всі елементи проходження державної служби;

- уперше визначено перелік і розкрито зміст елементів проходження державної служби як системи та особливості їх застосування на кожному етапі його здійснення;

- визначено основні організаційно-управлінські та інші фактори, які є зовнішніми відносно системи проходження державної служби, але сприяють підвищенню ефективності її функціонування;

- обгрунтовано необхідність запровадження та розкрито зміст відповідного правового забезпечення таких елементів проходження державної служби як перевірка документів, що подаються претендентами на відповідні посади, професійна адаптація та ротація кадрів, застосування яких актами законодавства України з питань державної служби поки що не врегульовано;

- на підставі результатів дослідження, теоретичних і практичних висновків внесено пропозиції щодо розробки правових актів та організаційних заходів з метою удосконалення проходження державної служби в Україні, які викладено в дисертації.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що зроблені автором узагальнення, висновки та пропозиції можуть бути використані у подальших наукових розробках з питань державної служби, у навчальному процесі з підготовки державних службовців, а також у практичній діяльності державних органів, зокрема при розробці нормативно-правової бази та заходів, спрямованих на удосконалення процедур прийняття на державну службу, планування та здійснення службової кар'єри, припинення державної служби, оцінки діяльності державних службовців, забезпечення формування якісного складу державних службовців та підвищення ефективності їхньої діяльності.

Дисертаційна робота є самостійним дослідженням автора. Висновки, пропозиції та рекомендації, у тому числі й ті, що характеризують наукову новизну, одержані автором особисто. Ідеї та розробки Б.І. Цимовського, у співавторстві з яким було підготовлено розділ опублікованої монографії, в дисертації не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Дисертацію виконано і обговорено на кафедрі державного управління і менеджменту Української Академії державного управління при Президентові України.

Окремі результати дослідження оприлюднено автором дисертації на: міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні проблеми підвищення кваліфікації державних службовців в Україні” (Київ, 1996 р.); науково-практичній конференції за міжнародною участю “Державна регіональна політика та місцеве самоврядування” (Київ, травень 2000 р.); науково-практичній конференції за міжнародною участю “Державна регіональна політика України в умовах проведення адміністративної реформи” (Хмельницький, жовтень 2000 р.); Всеукраїнській науково-практичній конференції “Формування управлінської еліти в сучасній Україні” (Київ, 24 травня 2001 р.); науково-практичній конференції за міжнародною участю “Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні” (Київ, 30 травня 2001 р.).

Результати дослідження було використано автором при безпосередній його участі у розробці проектів: Закону України “Про внесення змін і доповнень до Закону України “Про державну службу” (схвалено Координаційною радою з питань державної служби при Президентові України 18 вересня 2000 року); Стратегії реформування системи державної служби (затверджено Указом Президента України від 14 квітня 2000 р. № 599); Довідника типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців (затверджено і введено у дію наказом Головдержслужби від 1 вересня 1999 р. № 65); Загальних правил поведінки державних службовців (схвалено Координаційною радою з питань державної служби при Президентові України, затверджено наказом Головдержслужби від 23 жовтня 2000 р. № 58); Методичних рекомендацій з проведення функціонального обстеження апаратів органів виконавчої влади всіх рівнів (схвалено рішенням Колегії Головдержслужби - протокол № 6 від 6 липня 2000 року). За рішенням Координаційної ради з питань місцевого самоврядування при Кабінеті Міністрів України автор очолював роботу групи з опрацювання законопроекту “Про службу в органах місцевого самоврядування (Закон введено в дію 4 липня 2001 року).

За участю автора дисертації із застосуванням матеріалів дослідження розроблено також низку проектів нормативно-правових актів, затверджених постановами Кабінету Міністрів України: Положення про роботу з кадрами органах виконавчої влади (від 20 вересня 1995 р. № 747); Положення про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців (від 4 жовтня 1995 р. № 782); Типового положення про кадрову службу органу виконавчої влади (від 2 серпня 1996 р. № 912 із змінами від 26 липня 2001 р. № 876); Порядку ведення особових справ державних службовців (від 25 травня 1998 р. № 731); Порядку розгляду питань, пов'язаних з призначенням на посади та звільненням з посад керівників, заступників керівників центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій (від 25 травня 1998 р. № 732); Порядку перебування на державній службі працівників патронатної служби (від 19 травня 1999 р. № 851); Типового положення про урядовий орган державного управління (від 22 лютого 2000 р. № 386); Положення про проведення атестації державних службовців (від 28 грудня 2000 р. № 1922); Положення про формування кадрового резерву для державної служби (від 28 лютого 2001 р. № 199).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження знайшли своє відображення у розділі монографії “Державне управління, державна служба і місцеве самоврядування” (Хмельницький: “Поділля”, 1999, у співавторстві), чотирьох наукових статтях у фахових виданнях та двох тезах наукових доповідей у збірниках наукових праць.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, двох розділів, семи підрозділів, списку використаної літератури та нормативно-правових актів (165 найменувань). Загальний обсяг дисертації складає 170 сторінок.

2. Основний зміст роботи

У вступі висвітлюється характеристика дисертаційної роботи, що складає першу частину автореферату: обгрунтовується вибір теми та її актуальність, визначаються мета і завдання, методи дослідження, науковознавча база, характеризується наукова новизна, практичне значення та апробація одержаних результатів.

Розділ 1 “Теоретико-правові засади проходження державної служби”.

У підрозділі 1.1 “Проходження державної служби - важлива складова системи державної служби: соціальні передумови, організаційний та правовий аспект” аналізуються теоретичні погляди на досліджувану проблему вітчизняних та зарубіжних науковців, методологія дослідження, тлумачення понять і термінів, наводяться кількісний склад державних службовців та схема проходження державної служби відповідно до структури державного апарату.

Оскільки проходження державної служби є складовою частиною системи державної служби, з метою більш глибокого осмислення досліджуваної теми автор аналізує поняття державної служби. Доведено, що забезпечуючи реалізацію державної політики в управлінні суспільними процесами, державна служба здійснює також функції щодо залучення на державну службу найбільш компетентних і відданих справі кадрів, просування по службі на основі особистих заслуг, професійної підготовки персоналу державних органів, регулювання порядку припинення державної служби та інших питань, пов'язаних з проходженням державної служби.

На підставі аналізу наукової літератури зроблено висновок, що проходження державної служби, як і система державної служби в цілому, має соціальну обумовленість, визначається глибинними властивостями суспільства, його політичним розвитком, традиціями, державним устроєм, відображає економічні, політичні, духовні відносини і спосіб організації соціального управління. Тому проходження державної служби, як важлива частина соціального інституту державної служби, у кожний історичний момент відтворюється суспільством і в залежності від рівня його розвитку вдосконалюється, спираючись на принципи взаємодії держави і суспільства, дотримання громадянських свобод і прав людини, які й визначають суть державної служби у його сучасному розумінні. Разом з тим удосконалення проходження державної служби не здійснюється само по собі, а залежить від волі та організованості людей і буде таким, яким вони його збудують.

Проходження служби в організаційній площині автор розглядає як сукупність організаційних норм, процедур, правил щодо встановлення та забезпечення порядку прийняття на державну службу, просування по службі, підстав припинення державної служби та інших питань, пов'язаних зі службою, з метою забезпечення ефективної роботи державних службовців. Водночас організаційною формою проходження державної служби є система державних органів. Їх диференціація за завданнями та функціями вимагає встановлення особливостей проходження служби у відповідних органах, зокрема в апараті Верховної Ради України, системі Національного банку, дипломатичній, податковій, митній службах тощо.

Правові засади державної служби складають юридичні норми, що регулюють порядок формування і практики її здійснення. В сучасному правовому інституті державної служби особливе місце займають питання проходження державної служби. Саме тут знаходиться велика кількість реально існуючих зв'язків, які потребують постійного удосконалення з метою забезпечення цілісного регулювання правил і процедур, які застосовуються в процесі прийняття на державну службу, просування по службі та встановлення порядку її припинення.

У підрозділі 1.2 “Поняття та зміст проходження державної служби” розглядаються взаємозв'язки поняття проходження державної служби з поняттями “службова кар'єра”, “правовий статус державного службовця”, “принципи державної служби” тощо.

Поняття проходження державної служби і службової кар'єри на державній службі близькі за своєю сутністю. Вони регулюються нормами права та комплексом організаційних заходів, спрямованих на створення умов для ефективної роботи та переваг найбільш кваліфікованим, творчим і перспективним працівникам. У той же час, проходження державної служби і службова кар'єра не є тотожними поняттями. На думку автора, службову кар'єру слід розглядати як форму проходження державної служби, яка стосується, головним чином, просування по службі.

Проходження державної служби тісно пов'язане з правовим статусом державних службовців, який є центральним елементом правового інституту державної служби і являє собою сукупність встановлених законодавством і гарантованих державою прав, обов'язків, обмежень, відповідальності службовців. Ефективно їх реалізувати можна лише за умов, коли буде встановлено відповідну систему проходження служби. У зв'язку з особливостями правового статусу державних службовців, які займають посади різних категорій, та специфічними завданнями і функціями державних органів, у яких вони працюють (наприклад, у податковій, митній, дипломатичній службах), для них законодавством встановлюються особливі правила проходження служби, специфічний порядок проведення атестації, притягнення до відповідальності тощо.

Проходження державної служби взаємопов'язано також із принципами державної служби. Саме на дотримання принципів демократизму і законності; пріоритету прав і свобод людини; професіоналізму, компетентності, ініціативи, чесності, відданості справі; персональної відповідальності за виконання службових обов'язків і дисципліни спрямовані процедури та правила проходження державної служби. На процес проходження державної служби впливають також умови державної служби (оплата праці, надання відпусток, пенсійне забезпечення і т.д.), а останні в свою чергу мають залежати від якості проходження служби.

На підставі проведеного дослідження автором сформульовано поняття проходження державної служби в широкому розумінні як тривалий організаційно-правовий процес, що: починається з добору кадрів, прийняття на державну службу і виникнення державно-службових відносин, продовжується просуванням по службі і закінчується припиненням державної служби; забезпечує реалізацію правового статусу державного службовця, комплектування якісного складу персоналу державних органів, виконання ними посадових обов'язків, управлінських та інших функцій. Як складова правового інституту державної служби, проходження державної служби об'єднує норми, пов'язані з прийняттям на державну службу, просуванням по службі, припиненням державної служби та іншими обставинами щодо здійснення цього процесу та змін державно-службових відносин.

Поняття проходження державної служби, яке трактується у науковій літературі як процес перебування на службі з моменту виникнення державно-службових відносин до їх припинення, тобто переміщення по службі (зміна посад та рангів), вирішення інших питань упродовж перебування на державній службі, на думку автора, слід розглядати у вузькому розумінні.

У підрозділі 1.3 “Засади системного дослідження проходження державної служби” обгрунтовується сутність системного підходу як важливого елементу загальнометодологічних основ для проведення наукових досліджень. Доцільність застосування системного підходу при дослідженні проходження державної служби випливає з того, що цей інститут є одним з найскладніших у системі державної служби, має велику кількість компонентів та зв'язків. Аналіз конкурсного відбору на державну службу, проведення атестації, формування кадрового резерву та роботи з ним, а також інших складових проходження державної служби показує явну недостатність елементного підходу до їх розгляду, необхідність виявлення і врахування інтегруючих якостей і властивостей елементів проходження державної служби як системи з метою його удосконалення для досягнення цілі, що ставиться перед цією системою.

У літературі наводиться багато визначень поняття “система”, кожне з яких акцентує увагу на відповідних специфічних рисах побудови системи, її ознак, способів функціонування тощо. У дисертації автор застосував визначення системи, як “сукупності компонентів, взаємодія та взаємовідношення яких набувають характеру взаємосприяння на отримання визначеного, корисного результату”. У свою чергу, корисний результат (ціль, мета) завдяки зворотним зв'язкам має можливість створити таку форму взаємосприяння між компонентами системи, яка є найбільш прийнятною для отримання необхідного результату. Отже, ціль є системоутворюючим фактором, інструментом, що утворює впорядковану взаємодію між усіма компонентами системи. На підставі аналізу зазначених теоретичних положень, а також цілей та функцій державної служби, автором зроблено висновок, що визначальним системоутворюючим фактором проходження державної служби як системи слід розглядати формування якісного складу державних службовців та їх ефективної діяльності, а також установлені критерії для вибору складових системи проходження державної служби.

Розглянувши діалектичну взаємодію цілісної системи і її складових частин, автором зроблено висновок, що проходження державної служби слід розглядати як систему, яка не є чимось сталим, незмінним. Можуть змінюватися її складові в залежності від нових завдань, що постають перед системою. Із змінами елементів у свою чергу набуває нових якісних змін і система проходження державної служби. При цьому провідною стороною все ж таки є система, яка активно діє на частини, об'єднує їх відповідно до цілей, які у нашому випадку ставить суспільство перед державною службою та її складовою - проходженням державної служби.

Системний підхід передбачає врахування також факторів зовнішнього по відношенню до системи середовища, важливішими з яких є організаційно-управлінські фактори. Звідси випливає необхідність утворення органів, які здійснюють свідомий вплив на систему з метою досягнення певного результату. Завдяки дії механізмів управління соціальна система спроможна зберегти свою цілісність, нормально функціонувати і забезпечувати рух системи до відповідної цілі.

Таким чином, системний підхід дозволив автору дисертації уявити проходження державної служби як цілісну систему, яка складається з трьох етапів (прийняття на державну службу, просування по службі, припинення державної служби), та елементів (конкурс, випробування, стажування, атестація, формування кадрового резерву тощо), які виконують окремі функції в межах системи, “працюють” на визначені для системи цілі. Крім того організаційно-управлінські заходи, які діють як фактори зовнішнього по відношенню до системи середовища, також беруть участь у створенні цілісних властивостей системи проходження державної служби, сприяють ефективному її функціонуванню.

Розділ ІІ “Стан і шляхи удосконалення проходження державної служби в Україні”.

У підрозділі 2.1 “Правове регулювання та організація прийняття на державну службу” розглядається прийняття на державну службу у двох значеннях: у вузькому розумінні - як призначення особи на посаду державного службовця з виникненням державно-службових відносин, і в широкому розумінні - як етап (підсистема) проходження державної служби, до якого крім власне призначення на службу включені також процедури, пов'язані з добором та підготовкою кадрів для державної служби.

Розкрито сутність та практику застосування елементів проходження державної служби в Україні, зроблено висновки щодо їх удосконалення. Зокрема пропонується запровадити єдиний порядок конкурсного відбору та стажування із складанням іспиту. При цьому іспити мають базуватися на відповідних кваліфікаційних стандартах, які повинні бути схвалені на державному рівні, наприклад, Координаційною радою з питань державної служби при Президентові України і закріплені відповідним актом органу управління державною службою.

Пропонується також удосконалити Положення про стажування, в якому має бути чітко визначено порядок його проведення для різних категорій осіб (хто вперше вступає на державну службу і хто вже є державним службовцем), а також його особливості як у період відбору кандидатур для зарахування до резерву, так і при вирішенні питання щодо призначення на посаду. Зроблено висновок про необхідність нормативно-правового врегулювання питань щодо встановлення, проходження і підведення підсумків випробувального терміну для осіб, які призначаються на посади державних службовців, розробити та прийняти відповідне положення з урахуванням зарубіжного досвіду та особливостей проходження державної служби в Україні.

Наголошується на необхідності здійснення комплексу організаційних заходів для забезпечення якісного формування кадрового резерву відповідно до Положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2001 р. № 199. Йдеться про те, щоб зарахування до кадрового резерву та виключення з нього затверджувалося наказом чи розпорядженням керівника державного органу. Пропозиції щодо резерву на посади, призначення на які здійснюється органами вищого рівня, розглядаються спеціальними комісіями, утвореними при цих органах. У кадровому резерві повинно забезпечуватись пропорційно збалансоване представництво чоловіків і жінок з урахуванням складу працюючих у відповідних сферах управління. Перебування працівника в резерві може припинитися з його власної ініціативи або за вмотивованою пропозицією керівника відповідного державного органу.

Професійна підготовка на етапі прийняття на державну службу має здійснюватись для осіб, які претендують на посади держслужбовців, у тому числі тих, кого зараховано до кадрового резерву чи прийнято на посади з випробувальним терміном. Окремим перспективним напрямом роботи потрібно передбачити підготовку нової генерації державних службовців, запровадити управлінську підготовку в закладах середньої, вищої та післядипломної освіти, а також здійснити відповідні спільні заходи органів державної влади та молодіжних організацій.

Обгрунтовано необхідність правового врегулювання та запровадження таких елементів проходження державної служби як перевірка документів та професійної адаптації. Йдеться про: перевірку достовірності відомостей, що подають претенденти у документах при вступі на державну службу з метою своєчасного виявлення факторів ризику, обставин та інформації, які у разі призначення осіб на державну службу могли б бути використані для впливу на них з протиправною ціллю та зашкодити державі; а також про розробку відповідних механізмів професійної адаптації з метою кращого пристосування державного службовця до професійних, соціальних і організаційних умов на новому місці роботи, у тому числі й на етапі прийняття на службу в період випробувального терміну.

У цьому підрозділі розглянуто також організаційні заходи та правові норми щодо умов прийняття на службу, які входять до інституту правового статусу державних службовців, але до системи проходження державної служби мають відношення як фактори зовнішнього середовища. Вказані норми мають реально виконуватися через відповідні процедури прийняття на службу і їх розгляд саме в цьому підрозділі дозволяє краще висвітлити особливості цього етапу проходження державної служби.

У підрозділі 2.2 “Просування по службі: організаційні заходи та нормативно-правова регламентація” доведено, що просування по службі - це найбільший за відрізком часу етап проходження державної служби. Власне це і є проходження державної служби у вузькому розумінні. Нормальним на цьому етапі є поступове просування державного службовця по службових сходинках, яке здійснюється відповідно до категорій посад державних службовців, а також згідно з рангами, які їм присвоюються. У дисертації подається схема категорій основних посад та рангів, що присвоюються державним службовцям, які працюють в органах виконавчої влади, розглядається співвідношення чисельності державних службовців нижчих категорій до більш високих, а також кількості керівників і спеціалістів, на підставі чого робиться висновок про наявність сприятливого кар'єрного простору.

Проаналізовано особливості застосування на етапі просування по службі конкурсного відбору, а також порядок призначення державних службовців на інші посади без проведення конкурсу. Зроблено висновок, що діючі процедури призначення на посади керівних працівників державних органів, особливо державних службовців першої-другої категорій, не відповідають вимогам часу. Пропонується створити незалежну комісію, яка б на стадії попереднього відбору кандидатур могла надавати неупереджені висновки щодо їх придатності для роботи на відповідних посадах. Вноситься також пропозиція щодо внесення змін до порядку ведення особових справ державних службовців, в якому варто передбачити пересилання їх до органів, на роботу до яких переходять державні службовці.

Визначено особливості застосування на етапі просування по службі інших елементів проходження служби: стажування, випробувального терміну, перевірки документів, адаптації, кадрового резерву, професійної підготовки державних службовців. Обгрунтовано застосування нових елементів, які на етапі прийняття на державну службу не застосовуються: атестація, ротація, заохочення та відповідальність.

Особливо приділена увага атестації державних службовців. Автор поділяє точку зору вчених, які вважають, що без атестації неможливе належне упорядкування проходження державної служби, оскільки у кожному конкретному випадку воно має здійснюватися на підставі результатів оцінки діяльності працівника, виконання ним службових обов'язків. Відповідно до нового Положення, затвердженого Кабінетом Міністрів України у кінці 2000 року, передбачено проведення атестації державних службовців усіх рівнів один раз на три роки, а в період між атестаціями проведення щорічних оцінок виконання державними службовцями своїх завдань та обов'язків. На думку автора, оцінюванню мають підлягати результати роботи: її обсяги і терміни виконання, якість, самостійність, ініціативність, співпраця з колегами, відповідальність, орієнтація на кінцевий результат, рівень конфліктності, вміння висловлюватись усно і письмово тощо.

Обгрунтовано доцільність запровадження ротації кадрів, під якою розуміється регулярна змінюваність кадрів з метою формування працівника з кваліфікацією широкого профілю, який у майбутньому міг би стати керівником, а також, як один із засобів запобігання проявам корупції серед державних службовців, особливо на окремих посадах з підвищеним ризиком корупції.

Окремо розглянуто особливості проходження державної служби після досягнення граничного віку перебування на державній службі.

У підрозділі 2.3 “Підстави та порядок припинення державної служби” розглядається припинення служби як окремий етап проходження державної служби, що має спільні з етапом просування по службі елементи: заохочення, відповідальність, атестація.

На думку автора, заохочення мають ширше застосовуватися не тільки під час перебування на посадах, а й при виході на пенсію, що опосередковано сприятиме підвищенню престижу державної служби, залученню на державну службу молодих, перспективних фахівців. За сумлінну працю при виході на пенсію може бути присвоєно черговий ранг поза межами відповідної категорії посад. При обчисленні розміру пенсії враховується доплата за вказаний ранг, а також надбавки за високі досягнення у праці та виконання особливо важливої роботи, які виплачувались державному службовцю протягом останніх двох років перебування на посаді. За особливі трудові заслуги державні службовці, у тому числі й при виході на пенсію, можуть представлятися до державних нагород та присвоєння почесних звань.

Відповідальність як елемент проходження державної служби на етапі припинення служби застосовується у разі допущення державним службовцем правопорушень, які можуть бути підставами для звільнення з посади. Державна служба може бути припинена також за результатами атестації, якщо буде прийнято обгрунтоване рішення атестаційної комісії про визнання працівника таким, що не відповідає займаній посаді.

Аналізуються також інші підстави припинення служби, передбачені законодавством про державну службу, зокрема у зв'язку з досягненням граничного віку, втратою громадянства, недотриманням обмежень, пов'язаних з прийняттям на державну службу та проходженням служби, тощо. Такі підстави називають спеціальними, оскільки вони базуються на юридичних фактах, з настанням яких закон пов'язує втрату права на державну службу.

Особливою формою припинення державної служби є відставка, що застосовується до державних службовців лише першої або другої категорій за їх письмовою заявою та на підставах, визначених законом. Для державного службовця, який перебуває у відставці, передбачено відповідні виплати до досягнення пенсійного віку, після чого таким особам призначається пенсія як державному службовцю. Оскільки чітко не визначено, хто має здійснювати щомісячні виплати і протягом якого періоду, автор пропонує внести відповідні зміни до чинного законодавства.

У підрозділі 2.4 “Організаційно-управлінські фактори, що впливають на ефективність проходження державної служби” обгрунтовується необхідність удосконалення управління у досліджуваній сфері, розглядаються: основні завдання Координаційної ради з питань державної служби при Президентові України як консультативно-дорадчого органу з питань державної служби; функції Головного управління державної служби України як центрального органу виконавчої влади, що здійснює функціональне управління державною службою, у тому числі й її складовою - проходженням державної служби в Україні; функції кадрових служб як спеціальних структурних підрозділів державних органів, які мають відповідні повноваження стосовно проходження державної служби; пропозиції щодо визначення відповідальних за додержання законодавства з питань проходження державної служби у державних органах та їх підвідомчих структурах.

Розкривається значення запровадження сучасних інформаційних технологій, що забезпечують своєчасну обробку інформаційних запитів і сприяє виробленню та прийняттю оптимальних рішень для підвищення ефективності управління проходженням державної служби. Показано зміст і перспективи розвитку Єдиної державної комп'ютерної системи “Кадри”.

Висвітлюється важливість дотримання державними службовцями норм службової етики, зміст Загальних правил поведінки державних службовців, введених у дію в листопаді 2000 року наказом Головдержслужби та зареєстрованих в установленому порядку Міністерством юстиції, необхідність запровадження комплексу організаційних заходів з метою їх дотримання.

Як важливий захід, що сприятиме підвищенню ефективності проходження державної служби, розглядається запровадження функціонального обстеження апаратів державних органів, яке вперше здійснено у 2000 році за методичними рекомендаціями, розробленими Головдержслужбою за участю автора.

Обгрунтовується необхідність забезпечення належного престижу державної служби, стимулювання ефективної праці державних службовців, прискорення прийняття постанови Кабінету Міністрів України щодо впорядкування системи оплати праці державних службовців з метою створення однакових умов оплати праці працівників апаратів органів, що займають однаковий організаційно-правовий рівень, зменшення міжвідомчих розбіжностей в оплаті праці, підвищення стимулюючої ролі посадових окладів в оплаті праці.

Пропонується також: удосконалити порядок обчислення стажу державної служби, який стимулював би прихід на державну службу фахівців нової генерації, утримання на державній службі висококваліфікованих працівників; розробити стандарти вимог до претендентів на відповідні посади в державних органах та якості роботи державних службовців, порядок надання державних послуг громадянам і юридичним особам.

У висновках викладені основні результати проведеного дослідження, рекомендації та пропозиції щодо удосконалення проходження державної служби. Зокрема, зазначається, що проходження державної служби: належить до соціальних систем, у кожний історичний момент відтворюється суспільством і по рівню його розвитку характеризується і вдосконалюється; в організаційній площині являє собою сукупність організаційних норм та процедур, встановлення і забезпечення порядку прийняття на державну службу, просування по службі, підстав припинення державної служби з метою забезпечення ефективної роботи державних службовців; здійснюється на основі законодавства, яке включає в себе сукупність правових норм, правил і процедур, які регулюють відносини, пов'язані зі службою.

Сформульоване поняття проходження державної служби в широкому розумінні як тривалий організаційно-правовий процес, що починається з добору кадрів, прийняття на державну службу і виникнення державно-службових відносин, продовжується просуванням по службі і закінчується припиненням державної служби; забезпечує реалізацію правового статусу державного службовця, комплектування якісного складу персоналу державних органів, виконання ними посадових обов'язків, управлінських та інших функцій. Як складова правового інституту державної служби, проходження державної служби об'єднує норми, пов'язані з прийняттям на державну службу, просуванням по службі, припиненням державної служби та іншими обставинами щодо здійснення цього процесу та змін державно-службових відносин.

Проходження державної служби визначено як цілісну систему, яка складається з трьох етапів (прийняття на державну службу, просування по службі та припинення державної служби), а також елементів: конкурс, випробування, стажування, атестація, формування кадрового резерву тощо, які виконують окремі функції в межах системи, “працюють” на визначені для системи цілі. Крім того організаційно-управлінські заходи, які діють як фактори зовнішнього по відношенню до системи середовища, також беруть участь у створенні цілісних властивостей системи проходження державної служби, сприяють ефективному її функціонуванню.

За результатами дослідження стану проходження державної служби в Україні внесені пропозиції щодо розробки та удосконалення окремих нормативно-правових актів. Автор погоджується з вітчизняними ученими, які вважають за доцільне розробку та прийняття узагальнюючого закону, який би виконував роль методологічного і регулятивного фундаменту правового забезпечення цілісного інституту державної служби.