кадровий політика держава суспільство

Олуйко В.М. Державна кадрова політика в регіоні України: формування і реалізація. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.04. - регіональне управління. - Українська Академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2001.

Дисертацію присвячено вивченню проблем сутності державної кадрової політики в регіоні України, її змісту в умовах проведення адміністративної реформи. Сформульовано поняття державної регіональної кадрової політики та обґрунтовано її мету, роль і завдання в умовах перехідного періоду розвитку суспільства. Визначено її теоретичні основи функціонування, зокрема, принципи, суб'єкти і об'єкти, проаналізовано нормативно-правове регулювання, кількісний та якісний склад державних службовців і прирівняних до них осіб в регіонах України. На підставі комплексного аналізу запропоновано механізми організаційного, економічного, науково-інформаційного забезпечення, зміцнення моральних основ і контрольованості державної кадрової політики в регіоні, обґрунтовано шляхи підвищення професійного рівня управлінських кадрів регіону.

Ключові слова: кадрова політика, кадрова робота, державна служба, державні службовці, кадровий потенціал, державне управління, адміністра-тивна реформа, принципи, механізми, суб'єкти і об'єкти, контроль, професіоналізація, моральні засади.

Аннотация

Олуйко В.Н. Государственная кадровая политика в регионе Украины: формирование и реализация - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.04. - региональное управление. - Украинская Академия государственного управления при Президенте Украины. - Киев, 2001.

Диссертация посвящена изучению проблем сущности государственной политики в регионах Украины, ее содержания в условиях проведения административной реформы. Сформулировано понятие государственной региональной кадровой политики и обосновано ее цель, роль и задачи в условиях переходного периода развития общества. Предложены конкретные меры в отношении законодательного нормирования наболевших проблем, научно-теоретического усовершенствования вопросов работы с кадрами. На основе комплексного анализа конкретизированы механизмы организационного, экономического, научно-информационного обеспечения, укрепления моральных основ государственной кадровой политики в регионе. Определены пути повышения профессионального уровня управленческих кадров региона, осуществления контроля по реализации государственной кадровой политики в регионе.

Ключевые слова: кадровая политика, кадровая работа, государственная служба, государственные служащие, кадровый потенциал, государственное управление, административная реформа, механизмы, субъекты и объекты, профессионализация, моральные основы.

Аnnotatson

Oluyko V.M. State personnel policy in the region of Ukraine: formation and realization. - Manuscript.

The dissertation for attaining the scientific degree of candidate of state management on speciality - 25.00.04. - regional management. - Ukrainian Academy of state management under the auspice of the President of Ukraine. - Kiev, 2001.

The dissertation is dedicated to study the problems of the essence of state personnel policy in the regions of Ukraine under conditions of implementation of administrative reform in Ukraine. The notion of state regional policy has been formulated and its objective, role and significance under the period of transition have been grounded.

Its theoretical basis of functioning in particular and priorities have been defined; normative legal regulations have been analyzed. The quantitative and qualitative state of management personnel of local executive bodies and territorial structure of ministries and other central governing bodies, self-governing bodies of regions of Ukraine, cities of Kiev, Sevastopol, the Crimean Autonomous Republic have been analyzed as well. Definite measures concerning legislative regulation of urgent problems and scientific-theoretical improvement of the issue of personnel activity have been proposed.

Complex analysis of mechanism of formation and realization of state personnel policy in the region has been carried out. Mechanism of organizational, economic, scientific-informative provision, consolidation of moral bases of state personnel policy in the region have been researched and suggested. The ways of improvement of professional management personnel level in the region have been proposed alongside with the execution of control over realization of state regional personnel policy.

The propositions and recommendations as to improvement of state personnel policy formation processes in the regions and creation of conditions for its successful realization under administrative reform have been formulated.

Key-words: personnel policy, personnel activity, state service, state officials, personnel potential, state management, administrative reform, principles, mechanism, priorities.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

- проаналізувати існуючі в науковій літературі погляди щодо визначення державної кадрової політики в регіоні України;

- уточнити основні категорії, що відтворюють характеристики державної кадрової політики в регіоні України;

- охарактеризувати принципи державної кадрової політики в регіоні України;

- розкрити механізми формування й реалізації державної кадрової політики в регіоні України, їх складові та дати їм характеристику;

- дослідити механізм організаційного, економічного, освітньо-інформаційного забезпечення державної кадрової політики на регіональному рівні, розвиток її моральних основ;

- конкретизувати шляхи підвищення професійного рівня і контрольованості управлінських кадрів регіону;

- сформулювати рекомендації щодо створення програм реалізації державної кадрової політики як регуляторів розвитку регіонів України.

Об'єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини, що складаються в процесі формування і реалізації державної кадрової політики в регіоні України.

Предметом дисертаційного дослідження є державна кадрова політика в регіоні України, теоретичні засади її формування та реалізації (поняття, принципи, суб'єкти й об'єкти державної кадрової політики в регіонах, кадровий потенціал органів державної влади і місцевого самоврядування), механізми формування і реалізації та шляхи удосконалення і функціонування державної кадрової політики в регіонах України.

Методи дослідження. Теоретичною та методологічною основою дослідження є система загальнонаукових та спеціальних методів дослідження, таких як діалектично-матеріалістичний метод оцінки соціальних процесів і явищ, структурно-функціональний, порівняльний, метод системного аналізу та синтезу, статистичний, формально-логічний, метод соціологічного аналізу, метод спостереження.

Нормативну основу дослідження становлять Конституція України, законодавчі та правові акти органів державної влади та управління в Україні, що стосуються теми дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження полягає в тому, що вперше у вітчизняній науці виконано комплексне дослідження теоретико-організаційних аспектів формування і реалізації державної кадрової політики в регіоні України. Це дало змогу обґрунтувати ряд практичних положень, висновків, рекомендацій та пропозицій:

- визначено основні засади формування і реалізації державної кадрової політики на регіональному рівні, що базується на основі принципів, кадрового потенціалу та механізмів;

- удосконалено теоретичне поняття “державна кадрова політика в регіоні”, під яким пропонується розуміти сукупність сформованих та таких, що отримали правове закріплення, мети, завдань, пріоритетів, принципів та форм діяльності держави в підборі, підготовці та просуванні кадрів державної служби, різних галузей економіки, науки, культури та оборони держави в регіоні; обґрунтовано її мету, пріоритети, методологію формування, організації і оптимізації кадрової роботи на місцях;

- визначено загальні (основні) принципи державної кадрової політики в регіоні;

- розкрито особливості кадрового потенціалу в регіоні та обґрунтовано необхідність розробки моделі мотивації кадрів, а також створення дослідницьких, освітніх та реалізуючих технологій і мотиваційних програм розвитку кадрів у регіоні;

- уточнено поняття “механізм формування та реалізації державної кадрової політики в регіоні”, конкретизовано механізм її організаційного, економічного, науково-інформаційного забезпечення;

- обґрунтовано шляхи підвищення професіонального рівня та контрольованості управлінських кадрів регіону, що прямо впливає на реалізацію державної кадрової політики в регіоні;

- внесено пропозиції щодо посилення моральних основ державної кадрової політики в регіонах;

- на основі теоретичних і практичних висновків обґрунтовані рекомендації щодо створення умов для удосконалення державної кадрової політики в регіонах у процесі адміністративної реформи.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що в ньому, по-перше, комплексно аналізується державна кадрова політика в регіонах України в умовах перехідного періоду розвитку суспільства; по-друге, результати дослідження становлять складову частину в розвитку науково-методологічних основ та прикладних факторів удосконалення системи державного управління і державної служби на регіональному рівні.

Одержані результати дослідження можуть використовуватися в правотворенні - підведено теоретичне підґрунтя для розробки пропозицій з національного законодавства, а також скоординованих заходів щодо його розробки і вдосконалення для формування та реалізації державної кадрової політики в регіоні.

Сформульовані в дисертації висновки й пропозиції можуть використовуватися в науковій діяльності, у навчальному процесі, при підготовці й підвищенні кваліфікації управлінських кадрів, розробці методичних посібників, програм та підручників.

Особистий внесок здобувача. Основні теоретичні положення та розробки даної дисертаційної роботи, зокрема ті, які визначають його наукову новизну і практичну результативність, одержані дисертантом особисто.

Проведені дослідження дали дисертанту змогу виробити сучасну науково обгрунтовану теоретично-прикладну методологію формування і реалізації державної кадрової політики в регіонах України в умовах адміністративної реформи і вирішити поставлені в науковій роботі завдання.

Апробація результатів дисертації та їх реалізація здійснювались дисертантом у складі робочої групи з проведення реформи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та державної служби в Україні (затверджена розпорядженням Глави Адміністрації Президента України від 10.09.98 № 75), у складі експертної ради при Державній акредитаційній комісії в галузі “Державне управління”. Працюючи з 1992 по 2000 роки на посаді заступника голови Хмельницької обласної державної адміністрації, автор дослідження безпосередньо залучався до підготовки та експертизи нормативно-правових актів, зокрема, проектів Законів України “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про місцеві державні адміністрації”, “Про державну службу”, проектів рішень Кабінету Міністрів України з питань структури та регламенту місцевих державних адміністрацій, порядку призначення та звільнення керівників цих органів. За дорученням Головдержслужби України здійснював керівництво та реалізацію пілотного (базового) проекту TACIS “Інституційне удосконалення державної служби та організація професійного навчання державних службовців” у Хмельницькій області.

Протягом дев'яти років роботи на державній службі підготував 395 розпоряджень голови облдержадміністрації та рішень сесії обласної ради, що стосуються предмета дослідження.

Дисертант був одним з ініціаторів створення Хмельницького інституту регіонального управління та права, організатором Центру підвищення кваліфікації державних службовців.

Основні положення дослідження пройшли широку апробацію, схвалені органами державного управління і місцевого самоврядування Хмельницької області, викладені на Міжнародній науково-практичній конференції: “Державна регіональна політика та місцеве самоврядування” 30 травня 2000 р. в м. Києві, Всеукраїнській науково-практичній конференції “Проблеми теорії і практики виконання рішень судів та інших органів” 13 липня 2000 року в м Хмельницькому, “Державна регіональна політика України в умовах проведення адміністративної реформи” 10 жовтня 2000 року в м Хмельницькому, а також на міжнародних семінарах: “Правовий захист місцевого самоврядування” 13-14 березня 2001 року в м. Києві, “Актуальні питання вдосконалення кадрової роботи з проблем функціонального аналізу, посадових інструкцій, професійно-кваліфікаційних характеристик та основних вимог до навчання кадрів” 13-15 травня 1998 року в м. Хмельницькому, “Проблеми реформування місцевих органів виконавчої влади та системи місцевого самоврядування” 20-24 березня 2000 року в м. Хмельницькому та інших.

Результати дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданні кафедри державного управління і менеджменту Української Академії державного управління при Президентові України.

Публікації. Основні наукові результати дисертаційного дослідження викладені в семи наукових статтях у провідних фахових наукових виданнях.

Структура дисертації підпорядкована логіці дослідження, предмету дослідження, його меті й завданням. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, диференційованих у тринадцятьох підрозділах, висновків і рекомендацій, списку використаних джерел. Загальний обсяг праці становить 206 сторінок, з них 17 сторінок бібліографії. У роботі використано 211 джерел.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується вибір теми дисертації, її актуальність, висвітлюється зв'язок з науковими програмами і планами, аналізується ступінь наукової розробленості теми, визначаються мета і завдання, методологія та науковознавча база, наукова новизна, практичне значення та апробація результатів дослідження.

Перший розділ “Теоретичні основи державної кадрової політики в регіоні України” складається з чотирьох підрозділів, де осмислюються поняття державної наукової політики в регіоні, її мета і завдання, принципи, суб'єкти і об'єкти, аналізується кількісний і якісний склад державних службовців в областях, містах Києві і Севастополі, Автономній Республіці Крим.

Дисертант розглядає державну політику в регіоні як діяльність держави по регулюванню її соціального, етнополітичного і економічного розвитку в просторовому (регіональному) аспекті. Відповідно державна регіональна політика має будуватися диференційовано.

Не дивлячись на те, що в країні вже створені значні нормативно-правові засади щодо здійснення адміністративної реформи, організації державної служби, законодавчого визначення положень про місцеві державні адміністрації і органи місцевого самоврядування процеси адміністративно-кадрових реформацій в регіонах відбуваються вкрай повільно. Необхідність управлінських реформацій в Україні викликана існуючими диспропорціями залишків минулих тоталітарних і сучасних демократичних управлінських систем, неузгодженістю їх з новим соціально-політичним курсом національного державотворення та неконструктивністю щодо переходу на шлях ринкової економіки.

Важливішою складовою при побудові Української держави є становлення і розвиток регіональної політики. Регіон - частина території держави, що характеризується такими параметрами як: простір - частина держави, має об'єкт та предмет - специфічні регіональні проблеми, система - багаторівнева; може характеризуватися за різними ознаками, а саме: за змістом проблем (сільськогосподарський, промисловий і т.д); форми державного регулювання можуть бути також різні - адміністративно-правові, податкові, фінансові і т.д.; різні є регіони за розвитком - депресивні, такі що розвиваються та динамічні. Аналіз показує, що сьогодні в Україні під час проведення реформ регіони набувають різного геополітичного та економічного положення. Одні стають прикордонними, другі набувають статус вільної економічної зони, треті міняють схеми свого економічного розвитку. Все це викликає необхідність розробки нових підходів до сучасної кадрової політики в регіонах, до розвитку державної служби в регіонах України.

В умовах адміністративної реформи найбільш характерними стають децентралізація економічних та соціально-культурних процесів управління на користь регіонів, активізація політичного життя в регіонах, зростання ролі і впливу регіонів на формування державної політики, відбувається становлення регіональних еліт, їх прагнення до реалізації своїх інтересів, що позначається на державній регіональній кадровій політиці.

Державну кадрову політику в регіонах ми розглядаємо як діяльність держави щодо формування, розвитку і використання управлінських кадрів владних структур, державної служби для досягнення стратегічної політики, яка проводиться державою, та розв'язання місцевих проблем. Головним інструментом реалізації державної регіональної кадрової політики виступає кадрова робота - комплекс різноманітних форм, методів, засобів, норм управління кадрами державної служби в регіоні. Державна кадрова політика в регіонах має бути українською за своєю суттю, прогресивно-реформаторською за своїм характером, демократично-правовою за своєю професійно-функціональною орієнтацією і високодуховною за морально-етичними принципами.

Основна мета державної кадрової політики в регіонах - забезпечити органи державної влади, органи місцевого самоврядування, державні підприємства та інші установи і організації, що знаходяться в регіоні, високопрофесійними, законослухняними, ініціативними, патріотично налаштованими управлінськими кадрами нового типу, здатними взяти на себе відповідальність і успішно вирішувати назрілі загальнодержавні і регіональні проблеми.

У дисертації обгрунтовані такі основні завдання державної кадрової політики в регіонах як:

- реалізація в регіональних органах виконавчої влади і органах місцевого самоврядування державної кадрової політики і законодавства України про державну службу;

- ефективна і гнучка структуризація та оптимізація діяльності місцевих органів управління, розмежування повноважень і усунення дублювання функцій і обов'язків державних службовців і службовців органів місцевого самоврядування, демократизація їх службових взаємовідносин з населенням на основі верховенства права і законності, пріоритету прав людини і громадянина, дотримання прав підприємств, установ і організацій, перехід від адміністративно-розпорядчих взаємовідносин до координаційно-регуляторних взаємовідносин з суб'єктами господарювання, використання переважно економічних методів управління та соціальних орієнтирів тощо;

- підбір, підготовка, перепідготовка і підвищення кваліфікації державних службовців, формування їх національного світогляду, політичної управлінської, правової, морально-етичної культури, економічних знань, планування кар'єри, соціально-правового захисту, інформаційно-технічного забезпечення, здійснення контролю за їх діяльністю.

В основі державної кадрової політики в регіоні мають бути покладені принципи, що характеризують вимоги до формування системи управління кадрами в регіоні та принципи, що визначають напрямки розвитку системи управління кадрами в регіоні. Управління кадрами в регіонах здійснюється на принципах науковості, централізації і децентралізації, демократизму, плановості; індивідуального відбору, підбору і розстановки кадрів; лінійного, функціонального і цільового управління; контролю виконання рішень та ін. Ключовими принципами є наступність, оновлення, посилення професіоналізму державних службовців. Нового змісту має набути принцип, який раніше у нас не діяв. Це принцип перспективності кадрів, який передбачає необхідність виконання таких умов: встановлення вікового цензу для різних категорій посад; визначення терміну роботи на одній посаді, в одній і тій же установі; можливість зміни професії чи спеціальності; організація систематичного підвищення кваліфікації; стан здоров'я.

Якісна особливість кадрової політики - її багатосуб'єктність і різнооб'єктність. На державному рівні суб'єктами кадрової політики є представницькі, виконавчі, судові органи влади, органи державного управління в центрі та регіонах. Головним об'єктом державної кадрової політики є персонал, кадри державної служби, адже державна служба - це основний важіль впливу на суспільство. Для конструктивності і ефективності державна кадрова політика в регіоні має відображати інтереси усіх об'єктів - державних службовців, службовців та спеціалістів різних галузей, - інтереси різних галузей.

Державна кадрова політика має дистанціюватися від політики конкретних політичних сил, інакше вона буде не стійкою, не матиме стратегічного характеру. Партії, яких велика кількість в Україні, будуть впливати на розвиток кадрів.

Центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, підзвітним та підпорядкованим Президентові України, є Головне управління державної служби України. До функцій цієї служби має входити розробка пропозицій у сфері кадрової політики, складання та реалізація кадрових програм, атестація, підбір і рух кадрів держслужбовців, створення кадрової бази державної служби, системи навчальних закладів, що забезпечують професійну підготовку кадрів та науково-методичне забезпечення діяльності держслужби.

У дисертації критично проаналізовано кількісний і якісний склад управлінського потенціалу всіх регіонів України. Загальна кількість державних службовців органів державної виконавчої влади становить 255908 осіб, а кількість посадових осіб місцевого самоврядування становить 63125 осіб. Сімдесят відсотків державних службовців становлять жінки. Лише 67,3 відсотка державних службовців органів виконавчої влади мають освіту 3-4 рівня акредитації. На думку автора, було б доцільним упорядкувати на користь регіонів кількісний склад державних службовців, який нині не внормований. Скажімо, у територіальних органах міністерств та відомств працює 35,5 відсотка державних службовців від їх загальної чисельності в Україні, у той час як у місцевих органах виконавчої влади тільки 26,6 від-сотка, а в органах місцевого самоврядування - 27,9 відсотка.

Кадровий корпус державних службовців щорічно оновлюється на 20 відсотків особами, стаж роботи яких лише 2-3 роки. Третина вибулих з державної служби мають об'єктивні причини (досягнення граничного віку, скорочення штатів, ліквідація установ), а решта - з інших суб'єктивних причин, у тому числі й через професійну непридатність, незадовільний соціальний захист, низьку престижність державної служби тощо.

Другий розділ “Механізм формування і реалізації державної кадрової політики в регіоні України” складається з п'яти підрозділів.

Механізм формування і реалізації державної кадрової регіональної політики - це багатофункціональний комплекс управлінської діяльності. Термін механізм - з грецької мови mechane - машина, система. Стосовно предмета кадрової політики в регіоні - це система організаційно-правових, інформаційних та економічних заходів, що здійснюються органами державної влади управління в роботі з кадрами.

У механізмі формування та реалізації державної кадрової політики в регіонах України використовуються такі основні функції, як вироблення і прийняття управлінських рішень, прогнозування, планування, організація, регулювання, координація, облік, контроль, збір і обробка інформації. Розрізняють також функції спеціальні (характеризують специфіку конкретного суб'єкта чи об'єкта управління) і допоміжні (обслуговують виконання загальних та спеціальних функцій).

Залежно від об'єктивних потреб певного управлінського середовища існуючі функції управління доцільно згрупувати за забезпеченням потреб:

а) у цілепокладаючій орієнтації - прогнозування, стратегічне та поточне планування та ін.;

б) у необхідних ресурсах - фінансування, матеріально-технічне постачання, стимулювання, кадрове забезпечення тощо;

в) у впорядкованості, погодженості в діях - керування, координація, організація, контроль та ін.;

г) у постійному вдосконаленні самої системи управління - організаційне діагностування, проектування, організаційний розвиток тощо.

Функціонування механізму управління кадровою політикою в регіонах має втілюватися у функції управління і реалізується через численні технології:

- реалізація системи відбору, переміщення, просування і ротації кадрів у регіонах;

- застосування методів оцінки ефективності діяльності органів влади і самоврядування, їх структурних підрозділів та службовців;

- проведення в регіонах систематичного аналізу кадрової ситуації у моніторинговому режимі;

- моральне та матеріальне заохочення діяльності державних службовців та інших кадрів і їх відповідальність за результати праці.

Особливу увагу дисертант приділяє дослідженню нормативно-правового регулювання державної кадрової політики, зміст і структуру якого визначають: а) конституційні положення, закони України, підзаконні акти, прийняті на їх виконання; б) нормативно-правові акти Головдержслужби України, міністерств та центральних органів виконавчої влади;

в) нормотворча діяльність, нормативно-інструктивна база місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.