Основы парламентаризма

В сфере политики в круг компетенции парламента входят формирование правительства, а в некоторых странах и избрание президента.

Парламент утверждает ключевые фигуры страны - генерального прокурора, министров, послов, федеральных судей.

Парламенту принадлежит главная роль в вопросах объявления войны и заключения мира, ратификации и денонсации международных договоров.

В компетенцию ряда парламентов входит и объявление импичмента (официальное обвинение высшего должностного лица) президенту. Хотя это экстраординарные функции, тем не менее, они предусматривают процедуру отстранения от должности высокопоставленного государственного чиновника, вплоть до главы государства, судом парламента по тяжкому уголовному обвинению, как это предусмотрено, к примеру, в Палате представителей Конгресса США, когда речь идет о «государственной измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях, проступках и недостойном поведении».

Контроль за деятельностью правительства.

Зачастую это не контроль постфактум, а упреждающий или одновременный контроль. Особенно это важно для деятельности оппозиционных парламентских партий, не имевших возможность сформировать правительство. В ряде стран, например, в американском Конгрессе, парламент обладает правом контроля и надзора за исполнением программ с бюджетным финансированием. Наиболее распространенной формой в данном случае являются парламентские слушания. Они могут быть инициированы в связи с тревожными сигналами или же являются обычной работой, подразумевающей парламентский контроль.

Законодательная компетенция, основная для парламента. Прежде всего, значимость парламента определяется тем, что он наделен полномочиями принимать так называемые конституционные законы, то есть те, которые напрямую не регулируются конституцией, но и не могут быть отданы на откуп текущему законодательству, так как от них зависит политический «дизайн» страны. Это законы об избирательных правах и гарантиях граждан, о статусе политических партий и т. п. Большинство парламентов обладают учредительной властью и уже тем самым влияют на конфигурацию политического процесса. В конституциях некоторых стран предусмотрена невозможность со стороны парламента менять отдельные статьи конституции.

2. История парламентаризма в России

Появление в России профессионального, постоянно действующего законодательного и представительного органа государственной власти явилось итогом длительного и противоречивого исторического развития института народного представительства. Отдельные элементы народного представительства существовали в Киевской Руси, Великом Новгороде и Московском государстве. Однако первой попыткой учредить регулярные представительные органы считается созыв в 1549 г. Земского собора, принявшего Судебник Ивана Грозного (сборник законов).

В XVI - XVII вв. (в годы правления Ивана IV Грозного, Федора I, Бориса Годунова, в период Смуты, а также при первых Романовых - Михаиле и Алексее) в России формируются и действуют органы сословного представительства - Боярские думы, Земские соборы. В условиях укреплявшегося самодержавия они выполняли функции представительства общественных сил и отражали специфические местные интересы.

К концу XVII столетия самодержавная власть усиливается и институт Земских соборов ликвидируется, но остается в народной памяти и вплоть до начала XX в. (до формирования первой выборной Думы) выступает важным идеологическим символом для различных общественных и политических сил. Последний Земский собор собирался в 1653 году, который решил вопрос присоединения Малороссии к России.

Эпоха Петра I характеризуется окончательным формированием абсолютной монархии в форме императорской власти. Первой административной реформой Петра I стало создание в 1699 г. особого ведомства городов - Ратуши. Указами вводилось самоуправление для городского купечества, а также для населения поморских городов. Отменялась власть воевод, отныне судом и сбором налогов ведали выборные бурмистры. Во главе новых органов была поставлена Московская ратуша, выбираемая купцами Москвы. В ведении Ратуши находились главные поступления государственных доходов с городов, а также общий надзор за действиями органов самоуправления. Во главе Ратуши стоял обер-инспектор ратушного правления. Первым человеком, занявшим эту должность, был бывший дворецкий Шереметева Алексей Курбатов.

Но с ростом государственных расходов Петр постепенно утрачивает доверие к финансовым возможностям Ратуши. Царь приходит к решению перенести основную массу управления на места, так как "человеку трудно за очи все разуметь и править". В конце 1707 г. начинается осуществление новой реформы, а в 1708 г. провозглашается создание восьми губерний, которые в свою очередь подразделялись на провинции: Московской, Ингерманландской (впоследствии Санкт-Петербургской), Киевской, Смоленской, Архангелогородской, Казанской, Азовской и Сибирской. Во главе пограничных губерний стояли генерал-губернаторы, остальных - губернаторы. Провинции управлялись воеводами, при губернаторах и воеводах находилась земская канцелярия как орган, приводящий в исполнения распоряжения и приказы; с 1710 г. воеводы стали называться уездными комендантами. В подчинении у губернатора были вице-губернатор (заместитель), ландрихтер, ведавший судом, провиантмейстер и другие чиновники. Таким образом, губернская реформа фактически упразднила преобразования 1699 г., а Московская ратуша превратилась из общегосударственного в губернское учреждение. После учреждения коллегий в 1717 - 1718 годах Петр решил по шведскому образцу реформировать и местное управление. Началась очередная реформа местного административно-территориального устройства. В 1719-1720 г. были отменены "доли" и должности ландратов, губернии теперь делились на провинции, а те, в свою очередь, на дистрикты, во главе которых стояли земские комиссары, назначаемые Камер-коллегией.

Городское управление было передано в руки городских верхов. Должность бурмистров отменялась. Все посадское население делилось на три части: 1-ю гильдию (богатые купцы и владельцы ремесленных мастерских), 2-ю гильдию (мелкие торговцы, зажиточные ремесленники) и "подлый люд", составлявший подавляющее большинство городского населения. Правом выбора в новые органы городского самоуправления - магистраты - получили лишь представители "регулярного" населения - члены гильдий, избираться могли лишь члены 1-ой гильдии. Деятельность всех городских магистратов контролировал созданный в 1720 г. Главный магистрат.

После смерти Петра Великого (1725г.) в России в изобилии порождаются различные прожекты введения в России основ представительной системы власти. С 30 - х гг. XVIII в. русская политическая мысль интенсивно разрабатывает идею ограничения самодержавия с помощью органов парламентского типа.

В екатерининскую эпоху возникают институты представительства сословий: сначала дворянства, затем купечества.

Екатерина II решительно перестроила губернское управление. 7 ноября 1775 г. издан Указ «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи», согласно которому реорганизован, укреплен институт губернаторства, изменено устройство губернского управления. Губернатор представлял корону и местную власть, являлся главным должностным лицом губернии. В его руках сосредоточена вся полнота власти и управления. Как и прежде, он назначался монархом, но именовался теперь главнокомандующим, государевым правителем губернии, мог иметь статус не только гражданского, но и военного губернатора. Он контролировал деятельность всех учреждений и должностных лиц, выполнение законов, указов, повелений, имел в подчинении все воинские части и команды на территории губернии. Вместо прежней губернской канцелярии учреждалось губернское правление, присутствие которого состояло из государева правителя и двух советников. Губернские учреждения строились по функциональному признаку, выполняли строго определенные административные, финансовые, судебные и другие функции. В каждой губернии учрежден своеобразный орган - Приказ общественного призрения для управления народными школами, больницами, госпиталями, богадельнями, сиротскими, смирительными и работными домами. Возглавлял его губернатор, в присутствие входили также по два выборных заседателя от верховного земского суда, губернского магистрата, верхней расправы.

Широкими функциями, высоким статусом наделена Казенная палата, глава которой - вице-губернатор назначался Сенатом по поручению монарха. Главная задача ее - попечение об исправном поступлении доходов. Распоряжалась собранными казенными доходами Штатс-коллегия.

Губернское правление, палаты являлись царской местной администрацией с назначенными чиновниками. Совестный суд, приказ Общественного призрения сочетали государственные и общественные начала, «заседатели» в них избирались сословиями, а председательствовало чиновное лицо. Получилось своеобразное совмещение централизации губернского управления с участием в нем представителей местного дворянства. В отличие от традиционно существовавших в Московском государстве земских неодносословных представительств Екатерина II установила исключительно сословно-дворянский способ представительства.

Уездную администрацию, подчиненную губернскому правлению, представлял нижний земский суд, ставший главным исполнительным органом, обладавший полнотой власти в уезде. Он обеспечивал соблюдение законов империи, исполнение распоряжений губернского правления, судебных решений, имел и другие функции по управлению уездом, в том числе обеспечивал организацию уплаты податей, исполнение натуральных повинностей, надзирал состояние дорог и др. Глава его, председатель земского суда в лице земского капитан-исправника, был наделен большими полномочиями, мог принимать любые меры для обеспечения законности, порядка. Он и два заседателя выбирались дворянами и только из местных дворян, утверждались центральной властью. В уездную администрацию входили также уездный казначей, присяжный землемер и др. Учрежден уездный суд для дворян (выборный судья и два заседателя), при нем - дворянская опека под председательством уездного дворянского предводителя для заботы о дворянских вдовах, сиротах. Нижняя расправа ведала в уезде судебными делами государственных крестьян. Крепостные крестьяне оставлены всецело во власти их собственников. Закон подтвердил самостоятельный статус города как субъекта управления, статус и функции городского магистрата, посадской ратуши, составлявших их бурмистров, ратманов, а также старост, судей словесных судов, заседателей, работавших в единстве с городничими, комендантами и подчинявшихся губернатору и его правлению. В помощь администрации создавалось общественное управление, действующее на правовой государственной основе, представленное: градским обществом, общей городской думой, шестигласной думой, городским головой.

Высшим органом являлось градское общество, на собраниях которого право голоса имели горожане старше 25 лет, обладавшие недвижимым имуществом, довольно богатым состоянием, капиталом, проценты с которого превышали 50 рублей.

По имущественному состоянию и роду занятий «городовые обыватели» подразделялись на шесть сословных разрядов, регистрировались в специальных «обывательских книгах» избираемыми обществом старостами и депутатами соответственно в одной из шести частей книги по алфавиту и определенной форме из семи показателей. Общая городская дума избирала раз в три года по одному представителю от каждой из шести фракций гласных в шестигласную думу, при которой функционировали особые торговые депутации, штатные смотрители, инспекторы.

В ходе реформ Александра II в России в 1864 году учреждаются земства - всесословное представительство на уровне уездов и губерний, а в 1870 г. формируются городские сословные представительные учреждения - органы городского самоуправления.

Парламентаризм как политическая категория - сложное, многомерное явление. При определении парламентаризма как предмета исследования возникает ряд проблем методологического характера. Несмотря на то, что в последнее время политологи часто используют понятие "парламентаризм", тем не менее, в отношении его содержательной характеристики остается много неясностей и вопросов.

В научных исследованиях проблемы парламентаризма возникали разнообразные теории как отклик на тот или иной период развития общества. В современной политической науке можно говорить о двух основных подходах в трактовке феномена парламентаризма. Первый подход условно можно назвать "государствоведческим", в рамках которого, парламентаризм рассматривается как форма государственного правления1. С древнейших времен под формами правления понимали способ реализации власти через правление или многих (политая), или одного лица (монархия), или группы лиц (аристократия), или народа (демократия). Парламенты существовали и существуют при различных формах правления. Парламентаризм можно толковать как способ организации государственной власти в рамках той или иной формы правления, но не как самостоятельную форму правления.

С политологической точки зрения, парламентаризм - многоплановая, сложная структура. Поэтому неудивительно, что по вопросу сущности и принципов парламентаризма существует достаточно широкий спектр мнений. Так, например, немецкий исследователь Г. Еллинек, который считает парламент сердцевиной парламентаризма, не относит парламент к числу важнейших органов государства. Парламент по его мнению, - это один из таких второстепенных органов, появление, существование и исчезновение которых не влечет за собой дезорганизации или коренного видоизменения государства. Парламент не является самостоятельным органом, так как его волевой акт непосредственного воздействия на государство и на подвластных государству лиц не оказывает.

В январе-феврале 1905 г. в России началась первая русская революция (1905-1907 гг.). Она продемонстрировала, что самодержавный период в истории Российского государства завершается и начинается период практической конституционализации и парламентаризации страны. Первые, вначале умеренные шаги к парламентаризации были связаны с принятием Николаем II документов от 6 августа 1905 года: «Высочайшего Манифеста об учреждении Государственной Думы», «Закона об учреждении Государственной Думы» и «Положения о выборах в Государственную Думу». Однако этими актами устанавливался статус Государственной Думы только лишь как законосовещательного органа при монархе. Кроме того, в документах 6 августа 1905 г. о выборах содержалась масса ограничений, цензовых требований, которые препятствовали широким кругам русского общества принять участие даже в такой бесправной Государственной Думе.

В течение всего 1905 г. правительство не могло взять инициативу в свои руки, хотя полиции удалось провести удачные операции по пресечению подготовки «революционных партий» к восстанию. Труднее было справиться с забастовочным движением. «Революционные» партии умело проводили антигосударственную агитацию и имели договоренность о совместных действиях против правительства.

Видя остроту положения, Николай обратился за помощью к Витте, которому недавно удалось подписать на более или менее приемлемых условиях соглашение с Японией. 9-го октября Витте представил государю меморандум с изложения текущего положения дел и программой реформ. Он советовал царю: необходимо положить предел самоуправству и деспотизму администрации, даровать народу основные свободы и установить настоящий конституционный режим.

Поколебавшись неделю, Николай решил поставить свою подпись под текстом, приготовленном Витте на основе меморандума. Но при этом царь считал, что нарушает присягу, данную во время вступления на престол. 17-го октября 1905 г. был издан манифест, который формально означал конец существования в России неограниченной монархии.

Вот содержание «Манифеста об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905 г.:

1) даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах неприкосновенности личности, свободы, совести, слова, собраний и союзов;

2) не останавливая предназначенных выборов в Государственную Думу, привлечь теперь же к участию в Думе те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав, предоставив засим дальнейшее развитие общего избирательного права.

3) Установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы.

Правительство образовало Совет министерства, председателем которого (т.е. первым русским премьер-министром) был назначен Витте.

Манифест устанавливал политические права для граждан России: неприкосновенность личности, свободу совести, свободу слова, свободу собраний и союзов (профсоюзов и партий).

Вскоре после этого, 3-го ноября был издан манифест, обращавшийся к крестьянам с призывом прекратить беспорядки, обещавшие принятие возможных мер к улучшению положения крестьян и отменявший выкупные платежи за крестьянские надельные земли.

Отправной точкой становления парламентаризма в России стал Высочайший Манифест, подписанный царем Николаем II 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» и целый ряд актов, развивающих положения Манифеста и также утвержденных указами императора от декабря 1905-1906 гг.: Указ от 11 декабря 1905 г. «Об изменении Положения о выборах в Государственную думу (от 6 августа 1905 г.) и изданных в дополнение к нему узаконении», Манифест от 20 февраля 1906 г. «Об изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы», Указ от 20 февраля 1906 г. «Учреждение Государственной Думы» (новая редакция) и др.

Расширялись права в законодательной деятельности не только Государственной Думы, но и Государственного Совета. Государственный Совет, как и Государственная Дума, также наделялся уже не законосовещательными, а законодательными полномочиями.

В соответствии с Высочайшим Манифестом «Об изменении учреждения Государственного Совета и пересмотре учреждения Государственной Думы» (от 20 февраля 1906 г.) были радикально изменены принципы формирования Государственного Совета. Преобразованный Государственный Совет состоял из двух категорий членов: назначаемых монархом и выборных. Различались пять категорий выборных членов Государственного Совета: избираемые Синодом от православного духовенства, от Академии наук и университетов, от промышленности и торговли, от каждого губернского земского собрания и избранные от дворянских обществ. Добавление к Государственному Совету выборной части обеспечило ему качество органа социального представительства.

Были осуществлены изменения и в процедуру выборов Государственной Думы. Во исполнение Манифеста I7 октября 1905 г., в 1905 -- 1906 гг. был издан ряд указов, внесших существенные изменения и дополнения в Положение о выборах от 6 августа 1905 г. Важнейшим среди них был именной царский указ от 11 декабря 1905 г. «Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу и изданных в дополнение к нему узаконений». По сути Положение от 11 декабря 1905 г. стало вторым (после Положения от 6 августа 1905 г.) законодательным актом об избирательной процедуре, в соответствии с которыми проводились выборы в 1 и 2 Государственные Думы.

Но новый закон не сильно отличался от предидущего. Указ 11 декабря 1905 г. также предусматривал куриальную систему выборов, выделяя каждое сословие в самостоятельную курию. Нововведением являлось то, что к трем куриям (землевладельческой, городской и крестьянской) была прибавлена еще одна -- рабочая курия. Однако по некоторым подсчетам один голос помещика был равен трем голосам крестьян и сорока пяти голосам рабочих избирателей.