Конституційно-правові засади самоорганізації національних меншин в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В. М. КОРЕЦЬКОГО

УДК 342.7

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ САМООРГАНІЗАЦІЇ НАЦІОНАЛЬНИХ МЕНШИН В УКРАЇНІ

Спеціальність 12.00.02 - конституційне право

АВТОРЕФЕРАТ

ВОЛОШИН ЮРІЙ ОЛЕКСІЙОВИЧ

КИЇВ 2001

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у відділах конституційного права та місцевого самоврядування та історико-політологічних досліджень держави і права України Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України

Науковий керівник -член-кореспондент АПрН України доктор філософських наук, професор РИМАРЕНКО Юрій Іванович, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, головний науковий співробітник

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор ФРИЦЬКИЙ Олег Федорович, Інститут адвокатури при Київському національному університеті ім. Тараса Шевченка, професор кафедри теорії держави і права;

кандидат юридичних наук, доцент КАМПО Володимир Михайлович Академія Муніципального управління завідувач кафедри муніципального та фінансового права

Провідна установа - Національна академія внутрішніх справ України, кафедра конституційного права (м. Київ)

Захист відбудеться 4 січня 2002 року о 15 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.03 в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України (01001, Київ, вул. Трьохсвятительська, 4).

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці інституту

Автореферат розіслано 4 грудня 2001 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради УСЕНКО І. Б.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дисертаційного дослідження. Проблема національних меншин у науковій літературі визначається як “найбільший виклик сучасній демократії”. Все частіше фокусується увага на збереженні прав національних меншин у міжнародних документах. При цьому визначальною стала тенденція відмови світового співтовариства від застарілого принципу невтручання держави у справи національних меншин - робиться акцент на створенні для них необхідних умов саморозвитку та самоорганізації. Ігнорування цих проблем чи байдужість до них загострює та розпалює міжнаціональні конфлікти.

Для України як держави з поліетнічним складом населення існує нагальна потреба у вирішенні комплексу правових, політичних та соціально-культурних проблем, пов'язаних зі створенням необхідних сприятливих умов для всебічного розвитку національних меншин, які складають майже третину населення країни. Тому розроблення державної політики щодо національних меншин, включаючи конституційно-правові засади її регулювання, є актуальною проблемою теоретичного і практичного характеру. Адже розвиток національних меншин в Україні є невід'ємною складовою не лише загального процесу формування правової держави, а й становлення конституційно-правового статусу людини і громадянина, важливою умовою забезпечення етнонаціонального розвитку та етнонаціонального самовизначення в усіх їх демократичних та законних формах.

Однією з ознак демократичної держави є визнання рівності громадян усіх національностей перед законом. Водночас, наявність у державі значної кількості національних меншин висуває проблему забезпечення їхніх специфічних прав та свобод. Особливої уваги потребує забезпечення саме колективних прав національних меншин, і передусім - права на самоорганізацію. Проблема ускладнюється тим, що якщо у більшості європейських країн система законодавчого захисту прав меншин грунтується на досвіді багатьох десятиліть та розвиненій традиції політичної і культурної самоорганізації національних, мовних, релігійних меншин, то в Україні становище інше. В роки радянської влади, починаючи із відмови від ідеї національно-персональної автономії та ліквідації у 30-х роках ХХ сторіччя національних адміністративно-територіальних одиниць, національні меншини не мали закріпленого конституційно-правового статусу, який би міг гарантувати забезпечення колективних прав та пов'язане з ними право на самоорганізацію.

Але на сучасному етапі, коли національні меншини стали одним із інститутів конституційного ладу України, питання забезпечення їх колективних прав набуло більш актуального значення. Потрібно вказати, що вимога Конституції України щодо сприяння держави розвитку етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності національних меншин (ст. 11), встановлення територіального устрою України, який грунтується на засадах єдності та цілісності державної території <…> з урахуванням їх історичних, <…> етнічних і культурних традицій (ст. 132), гарантоване Законом України “Про національні меншини в Україні” право всіх національних меншин на національно-культурну автономію (ст. 6), зумовлюють необхідність конституційно-правового вирішення питання забезпечення права національних меншин на самоорганізацію. Водночас постає питання щодо визначення у межах Конституції та чинного законодавства України організаційно-правових форм (як територіальних, так і екстериторіальних) самоорганізації, які в Україні ще не набули свого концептуального визначення, нормативно-правового закріплення та практичного втілення.

Звертає на себе увагу й те, що нині ще немає чіткого конституційно-правового визначення самого поняття “самоорганізація національних меншин”. Крім того, у літературі з конституційного права нерідко вживаються як однозначні терміни: “національно-культурна автономія”, “культурна автономія національної меншини”, “національна громадська організація”, “етнокультурна самоорганізація”, “національне самоврядування на територіях компактного проживання”, “національно-персональна автономія”, які за своїм змістом, на думку дисертанта, мають принципові відмінності.

У запропонованій роботі акцент робиться на автономіях, які утворюються, передусім, за національно-етнічними ознаками. Саме тому дисертант у своєму дослідженні не торкається конституційно-правового статусу Автономної Республіки Крим, враховуючи те, що це утворення не характеризується за національно-етнічними ознаками, а є регіональною (територіальною) автономією, яка, проте, має певні особливості побуту та національного складу населення.

Питання самоорганізації національних меншин, впровадження її форм у науковій спеціальній літературі є малодослідженим. Враховуючи, що за своїм змістом самоорганізація національних меншин є досить багатогранним явищем, зазначена проблема є актуальною для теорії та історії держави і права, конституційного, адміністративного, міжнародного права, зокрема, таких міжгалузевих інститутів, як права та свободи людини і громадянина, державний устрій, статус органів державної влади, місцеве самоврядування тощо. В цьому відношенні можна виділити праці вітчизняних вчених, які досліджували окремі аспекти цього питання: В.Б. Авер'янова, М.О. Баймуратова, В.І. Євінтова, В.Н. Денисова, Н.П. Гаєвої, В.М. Кампа, В.В. Копєйчикова, О.Л. Копиленка, М.І. Корнієнка, П.Ф. Мартиненка, О.М. Мироненка, В.О. Нікітюка, М.П. Орзіха, В.Ф. Погорілка, П.М. Рабіновича, Ю.І. Римаренка, В.М. Селіванова, Є.А. Тихонової, Ю.М. Тодики, В.А. Чеховича, О.Ф. Фрицького, В.М. Шаповала та ін.

Констатуючи значний внесок цих авторів у розроблення концептуальних засад демократичних правових інститутів в загальнотеоретичному аспекті, слід зазначити, що переважна більшість вітчизняних наукових праць все ж таки не акцентували уваги на ролі етнонаціонального фактору в розбудові держави.

При підготовці дисертаційного дослідження також використовувалися праці сучасних російських дослідників, зокрема Р.Х. Абдулатіпова, К.В. Арановського, М.В. Баглая, Л.Д. Воєводіна, А.Б. Вєнгєрова, Д.Л. Златопольського, В. Кряжкова, О.О. Кутафіна, В.І. Лафітського, О.А. Лукашової, Н.О. Міхальової, В.С. Нерсесянца, В.Є. Чиркіна, та зарубіжних науковців: Ф. Гекмана, Ф. Каппоторти, М. Макдональда, С. Джонсона, А. Хонора та ін.

У процесі роботі автором були залучені праці, що торкалися розглядуваних питань як зарубіжних, так і вітчизняних авторів кінця ХІХ початку-ХХ століття, зокрема, О. Бауера, М.С. Грушевського, Л. Гумпловича, Г. Єллінека, С.С. Дністрянського, М.П. Драгоманова, Л. Дюгі, О.О. Жиліна, М.М. Коркунова, С. О. Корфа, К. Кульчицького (Мазовецького), М.І. Лазаревського, М.Я. Лазерсона, М.О. Максимейка, М.І. Палієнка, К. Реннера (Шпрінгера), Б.М. Чичеріна, О.С. Ященка та ін., які ще мало використовуються у сучасних виданнях, особливо у дослідженні видів екстериторіальної автономії.

Проблем національних меншин торкались у своїх працях й правознавці радянської доби: А.О. Архіпов, Г.С. Гурвіч, Ю.Г. Судніцин, Р.А. Тузмухамедов, В.С. Шевцов та інші, досліджуючи теоретичні аспекти конституційно-правової природи видів національно-територіальної автономії як форм національного самовизначення. Незважаючи на те, що більшість теоретичних висновків цих авторів будувалася на догматизованих марксистсько-ленінських принципах вирішення національного питання, на думку дисертанта, не можна відсторонюватися від конституційно-правового досвіду та теоретичних надбань у розв'язанні міжнаціональних стосунків, які були досягнені за радянські часи.

Також при написанні дисертації, враховуючи, що дана проблема органічно пов'язана з такими суспільствознавчими дисциплінами, як політологія, етнополітологія, етнодержавознавство, етнологія, етнодемографія, автором використано певні досягнення та висновки сучасних вчених зазначених напрямів, а саме М.М. Вівчарика, О.В. Картунова, І.О. Кресіної, І.Ф. Кураса, О.М. Майбороди, П.І. Надолішного, В.І. Наулка, С.Ю. Римаренка, В.А. Тішкова, Л.Ю. Шкляра, М.О. Шульги та ін.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження є складовою частиною тематики досліджень відділу конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, зокрема теми “Теоретичні проблеми реалізації нової Конституції України” (№ держ. реєстрації 0196U012890) та відділу історико-політологічних досліджень держави і права України Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, а саме теми “Теоретико-методологічні засади проблеми історії української державності та права” (№ державної реєстрації 0198U001939).

Мета і задачі дослідження. Основна мета даного дисертаційного дослідження полягає у створенні наукової, конституційно-правової та нормативно-правової моделей форм самоорганізації національних меншин в Україні, визначення їх конституційно-правового змісту. Водночас ця мета носить системний та прагматичний характер: на основі вітчизняного та європейського досвіду і теоретичних висновків провести дослідження правового стану та розробити конкретні пропозиції щодо конституційно-правового регулювання процесів самоорганізації національних меншин в Україні.

Визначена мета дослідження зумовила постановку та розв'язання наступних задач:

з'ясувати конституційно-правовий зміст та об'єктивну доцільність процесу самоорганізації національних меншин в Україні;

встановити науково-теоретичні підходи до визначення суб'єктів самоорганізації та охарактеризувати специфіку прав національних меншин у процесі їхнього самовизначення;

здійснити теоретико-правовий аналіз основних видів самоорганізації національних меншин, а також дати їх класифікацію та критерії до неї;

дати узагальнену характеристику вітчизняного досвіду конституційно-правового забезпечення самоорганізації національних меншин;

проаналізувати сучасний досвід європейських країн щодо регулювання процесів самоорганізації національних меншин;

розкрити процес становлення та інституціоналізації національно-культурної автономії національних меншин в Україні та внести пропозиції щодо подальшого правового закріплення цього інституту;

визначити конституційно-правові засади практичного впровадження корпоративної та персональної автономії національних меншин в Україні;

проаналізувати соціально-правові процеси територіальної самоорганізації національних меншин в Україні та проблеми їх реалізації у механізмі місцевого самоврядування.

Об'єктом дисертаційного дослідження є конституційно-правовий статус національних меншин як безпосередніх суб'єктів права на самоорганізацію. самоорганізація національний меншина автономія

Предметом дисертаційного дослідження є конституційно-правові засади самоорганізації національних меншин в Україні.

Методи дослідження. Застосований теоретико-методологічний арсенал зумовлений метою дослідження та характером досліджуваного об'єкта. Дисертант комплексно використовує принципи і засоби філософського та теоретико-правового підходів, виходить з єдності соціально-правового та гносеологічного аналізу, об'єктивності, конкретності істини. Спираючись передусім на вітчизняну теоретико-методологічну спадщину, автор виходить з синергетичного світорозуміння, використовує методи, що пропонує синергетика (теорія самоорганізації). Дисертант здійснює науковий аналіз, опираючись на системний та синергетичний підходи, визначаючи їх фундаментальними методами наукового пізнання процесів самоорганізації у суспільстві. Самоорганізація національних меншин розглядається з урахуванням єдності порівняльно-правового, юридико-догматичного, історико-юридичного системно-функціонального та структурно-функціонального методів.

Джерельну базу дисертації складають Конституція України 1996 року, Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 року, Декларація прав національностей в Україні від 1 листопада 1991 року, Закон України “Про національні меншини в Україні” від 25 червня 1992 року, Закон України “Про об'єднання громадян” від 16 листопада 1992 року, Основи Законодавства України про культуру від 16 листопада 1992 року та інші закони України, підзаконні нормативно-правові акти, а також профільне законодавство зарубіжних країн щодо статусу національних меншин.

Наукова новизна одержаних результатів. У рамках проведеного автором дослідження одержані такі результати, що мають наукову новизну:

У науковий обіг введено поняття самоорганізації національних меншин в Україні та визначено його конституційно-правовий зміст (с. 14 автореферату).

Обгрунтовано тезу про те, що “право націй та народів на самовизначення” як міжнародно-правовий принцип у національному законодавстві України може поширюватися на національні меншини та розумітися як універсальний принцип реалізації їхніх культурних, політичних, соціальних та інших прав у державі, не порушуючи при цьому цілісності держави та її унітарного державного устрою.

Дістала подальшого розвитку ідея про специфіку здійснення прав національних меншин, що пов'язана із забезпеченням їх колективних прав (с. 14 автореферату).

Сформульовано авторське визначення національно-культурної автономії як гарантованого державою права на здійснення національно-культурного самовизначення громадянами України, що відносять себе до національних меншин, котре реалізується у формі системи об'єднань громадян, які створюються на засадах добровільної самоорганізації з метою самостійного вирішення питань розвитку та збереження національно-культурної самобутності.

Обгрунтовано висновок про те, що введення інституту корпоративної автономії в Україні у сучасних умовах має передбачати утворення спеціальних консультативно-дорадчих органів з представників національних меншин у системі органів державної виконавчої влади всіх рівнів та надання квот у представницьких органах місцевого самоврядування на територіях компактного проживання національних меншин.

Аргументовано ідею про те, що в територіальних громадах, у складі яких є кілька національних колективів, для узгодження їхніх інтересів у рамках єдиної територіальної громади, особливого значення набувають функції місцевого самоврядування щодо забезпечення національно-культурних потреб місцевих жителів та організаційно-правовий механізм їх здійснення.

Теоретичне і практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що матеріали дисертаційного дослідження можуть бути використані у подальшому науковому опрацюванні загальнотеоретичних питань, пов'язаних із становленням прав і свобод людини і громадянина в цілому та національних меншин зокрема, визначенням статусу останніх та впровадженням реального організаційно-правового механізму забезпечення індивідуальних та колективних прав і свобод. Висновки, концептуальні підходи, що передбачені дисертаційним дослідженням пропонується використати в законопроектній діяльності, а саме у процесі підготовки проектів законів про національно-культурну автономію національних меншин в Україні, про консультативно-дорадчі органи національних меншин в України, про особливості здійснення місцевого самоврядування на територіях компактного проживання національних меншин в Україні та ін. А також у правотворчій роботі органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Матеріали дисертаційного дослідження можуть бути застосовані у навчальному процесі, а саме - при викладанні курсів конституційного права, теорії та історії держави і права, муніципального, адміністративного, міжнародного права, політології, етнодержавознавства, етнополітології тощо.

Апробація результатів дисертації. Положення і висновки дисертації обговорювались на засіданнях відділів історико-політологічних досліджень держави і права України, конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. Результати дослідження оприлюднено у доповідях на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях, зокрема, “Україна - Греція: історична спадщина і перспективи співробітництва” (травень 1999 р., м. Маріуполь, тези опубліковані), “Європа - Японія - Україна: шляхи демократизації державно-правових систем” (жовтень 2000 р., м. Київ, тези опубліковані), “Національно-культурне відродження і державотворчий процес в Україні: надбання та перспективи” (березень 2001 р., м. Київ, тези опубліковані), “Проблеми і перспективи розвитку та реалізації законодавства України” (квітень 2001 р., м. Київ, тези не опубліковані), “Етнокультурні аспекти українського державотворення: історія і сучасність” (червень 2001 р., м. Мелітополь, тези опубліковані), “Парламентаризм в Україні: теорія і практика” (червень 2001 р., м. Київ, тези опубліковані), “Поліетнічність та культура в сучасній Україні” (жовтень 2001 р., м. Київ, тези знаходяться у друці). Окрім цього, результати дисертаційного дослідження використані в науково-педагогічній роботі дисертанта у Київському університеті права.

Структура дисертації визначається її метою та завданнями. Робота складається з вступу, трьох розділів, які об'єднують вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатку, у якому подано проект закону “Про національно-культурну автономію національних меншин в Україні”. Загальний обсяг дисертації становить 220 сторінок. Список використаних джерел містить 378 найменувань.

Основний зміст роботи

У вступі обгрунтована актуальність теми дисертації, охарактеризований загальний стан її дослідженності в науковій літературі. Визначені мета і задачі дослідження, наукова новизна одержаних результатів та їх теоретичне і практичне значення, подано відомості про апробацію основних положень дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.

У першому розділі “Самоорганізація національних меншин в Україні: теоретичний та історіографічний аспект” на основі аналізу попередньої творчої спадщини розкривається конституційно-правовий зміст самоорганізації національних меншин в Україні (підрозділ 1.1), визначаються суб'єкти їх самоорганізації та специфіка здійснення їхніх прав (підрозділ 1.2), досліджується теоретико-правова характеристика форм самоорганізації національних меншин (підрозділ 1.3).

Такий підхід зумовлений тим, що аналіз вищенаведеного, на думку здобувача, дає можливість більш чітко з'ясувати весь спектр теоретичних питань, пов'язаних з конституційно-правовими засадами самоорганізації національних меншин в Україні.

Застосовуючи синергетичний та системний методи, автор розглядає національні меншини як складову частину українського народу. За переконанням здобувача це, по-перше, дозволяє визначити зміст та межі здійснення самоорганізації національних меншин у загальному процесі самовизначення Українського народу. По-друге, дає можливість розглядати національні меншини як суб'єкт, якому властиві принципи самоорганізації, головний з яких - здатність формувати організаційні структури, що забезпечують самозбереження та розвиток їх національно-культурної самобутності.

Дисертант робить висновок, що міжнародно-правовий принцип “право народів та націй на самовизначення” у законодавстві України може поширюватися на національні меншини та розумітися як універсальний принцип реалізації їх культурних, політичних, соціальних та інших прав, не порушуючи при цьому цілісності держави та унітарності її державного устрою. Тому автор вважає, що за своїм конституційно-правовим змістом самоорганізація національних меншин в Україні є процесом їх самовизначення в державі, який здійснюється згідно з Конституцією України та її чинним законодавством. Виходячи з того, що принципи системної самоорганізації корелюються з таким інститутом, як автономія, що, за переконанням автора, є організаційно-правовою формою здійснення самоорганізації національних меншин, у роботі детально досліджується правова природа автономії.

У дисертації розглядається специфіка здійснення прав суб'єктів самоорганізації. Критично аналізуючи різні доктринальні підходи щодо змісту прав національних меншин, дисертант наступним чином формулює свою позицію - комплекс прав національних меншин, що складають їх конституційно-правовий статус, характеризується наявністю як індивідуальних, так і колективних прав, тобто містить у собі не тільки права індивідів, що належать до національних меншин, а також права самих груп та організацій асоційованого характеру, утворених цими індивідами. Виходячи з цього, право на самоорганізацію в певних організаційно-правових формах має здійснюватися у контексті забезпечення саме колективних прав.

Проведена наукова класифікація форм самоорганізації національних меншин. Виходячи із того, що самоорганізація національних меншин є процесом їх самовизначення в державі, а організаційно-правовою формою здійснення такої самоорганізації є автономія, у роботі класифікуються форми самоорганізації за їх видами, насамперед, у контексті державного устрою. На думку здобувача, в системі державного устрою можна виділити дві загальні форми самоорганізації національних меншин: територіальну та екстериторіальну. В основу першої покладено територіальний критерій (тобто наявність компактного проживання національної меншини на території впровадження автономії), а в основу другої - рівень децентралізації державної влади (наявність відповідної структурної форми децентралізації влади, тобто автономія органів державної влади, які формуються із представників національних меншин, з власною компетенцією, для вирішення питань свого національно-культурного життя).

Дисертант робить такий висновок: форма національно-територіальної автономії має наступні види: 1) національно-державна автономія чи автономна республіка, якій притаманні загальні риси політичної автономії; 2) автономна область та автономний округ; 3) національна адміністративно-територіальна одиниця - останнім двом видам притаманні загальні риси адміністративної автономії. Екстериторіальна автономія має наступні види: 1) національно-персональна; 2) корпоративна. Особливим видом екстериторіальної автономії є національно-культурна, яка не є складовою державного устрою, а особливим видом об'єднання громадян, що відносять себе до певної національності.

Відзначається, що територіальний принцип не є ефективним при розв'язанні національного питання, особливо в умовах унітарної держави. Цей принцип об'єктивно позбавляє права на самовизначення ті національні меншини, які не проживають компактно, а розпорошені по всій території країни.

У цьому зв'язку дисертант здійснює ретельний аналіз екстериторіальних видів автономій. Формулюється висновок, що в конституційному праві принцип екстериторіальності (персональності) у вирішенні національного питання може розглядатися як надання права на здійснення національного самовизначення в формі автономії етнічним колективам. У цьому випадку функціональна діяльність автономії поширюється на членів, що входять до неї, незалежно від місця їх проживання в державі.

Аналізуючи існуючі наукові підходи до визначення поняття “національно-персональної автономії” (О.О. Жилін, М. Лазерсон, К. Реннер та ін.), дисертант визначає ознаки даного виду автономії, якими є: 1) організація нації у публічно-правову спілку, органи якої мають статус державних, що наділені певною компетенцією у сфері національно-культурного життя; 2) формування органів національної спілки здійснюється на екстериторіальних засадах; 3) наявність національного кадастру (списку) громадян, які відносять себе до певної національності та на яких розповсюджується компетенція органів національної спілки; 4) добровільність вступу до національного союзу та вільний вихід з нього.

Опираючись на праці М.П. Драгоманова, Г. Еллінека та інших авторів, здобувач виокремлює наступні правові ознаки корпоративної автономії національних меншин: 1) наявність спеціальних органів, які формуються з представників національних меншин, в системі державних органів виконавчої влади; 2) наявність у цих органів консультативно-дорадчих повноважень у відношеннях з державними органами виконавчими влади; 3) наявність інституту гарантованого представництва (квотування) національних меншин у вищих та місцевих представницьких органах державної влади.

Погоджуючись із певними висновками дослідників щодо інституту національно-культурної автономії (В.В. Копєйчиков, Н.О. Міхальова та ін.), дисертант окреслює ознаки особливого виду об'єднань громадян - організаційно-правової форми національно-культурної автономії, а саме: 1) щодо членства - вільний вибір національної належності громадянина чи особи, що вступає до об'єднання; 2) щодо мети та завдань - збереження самобутності, розвиток мови, освіти, національної культури; 3) щодо відносин з державою - підтримка з боку держави програм національно-культурного розвитку через часткове фінансування з державного і місцевого бюджетів; 4) щодо внутрішньої структури - національна специфіка установи та організації.

У другому розділі “Вітчизняний та європейський досвід конституційно-правового регулювання процесів самоорганізації національних меншин” здійснено аналіз практики забезпечення колективних прав національних меншин, зокрема, у діяльності Центральної Ради УНР та Національної Ради ЗУНР. На основі аналізу прийнятих ними законодавчих актів та політики у етнонаціональній сфері, здобувач дійшов висновку, що забезпечення права національних меншин на самоорганізацію здійснювалося у той час виключно на екстериторіальних засадах. Корпоративна автономія, відповідно, здійснювалася у формі гарантованого представництва (квотування) національних меншин у законодавчому органі влади - Центральній Раді УНР та Національній Раді ЗУНР, а також у формі функціонування окремих міністерств певних національностей у системі центральних органів виконавчої влади УНР; національно-персональна автономія в УНР здійснювалася у формі національних союзів, органи яких мали статус державних, вибори до них проходили за кадастровими списками членів даного союзу. У роботі узагальнено і проаналізовано досвід утворення екстериторіальних автономій (національно-персональна автономія мусульман Внутрішньої Росії та Сибіру, національно-культурна автономія у Далекосхідній Республіці та ін.), що дало можливість стверджувати: утворення та функціонування згаданих автономій накреслило загальнополітичну тенденцію розвитку народів колишньої Російської імперії після повалення царизму, їх прагнення до самовизначення, причому не лише соціального, а й політичного.

Забезпечення права на самовизначення національних меншин у роки радянської влади здійснювалося на засадах національно-територіальної форми автономії. При цьому у вирішенні національного питання відкидалася ідея та принципи екстериторіалізму, що відобразилося у впровадженні національного районування (кін. 1920-х - поч. 1930-х рр.). Утворення та діяльность національних адміністративно-територіальних одиниць (сільський район, селище, село), які були організовані у формі національних Рад відповідної адміністративно-територіальної одиниці мали на меті забезпечити мовні, освітні та інші потреби етнічних груп, що мешкали компактно.

Дослідження законодавства європейських країн щодо реалізації колективних прав національних меншин, дало підстави стверджувати, що сучасна практика вирішення цих питань характеризується відмовою від принципу невтручання держави у справи національних меншин з акцентом на створення для них необхідних умов саморозвитку та самоорганізації. На підтримку зазначеної тези в роботі наведені численні приклади та охарактеризовано законодавство про форми самоорганізації національних меншин, як унітарних, так і федеративних держав.

Зазначається, що на територіях компактного проживання національних меншин процеси їх самоорганізації забезпечуються у вигляді національної адміністративно-територіальної одиниці. У цьому відношенні аналіз законодавства Угорщини, Хорватії та ін., свідчить, що реалізація прав національних меншин на територіях їх компактного проживання здійснюється в формі безпосередньої участі представників меншин у роботі органів місцевого самоврядування. Зміст повноважень цих органів пов'язується із забезпеченням специфічних національно-культурних потреб населення, що і обумовлює надання такому населеному пункту особливого статусу. Таким чином, національна адміністративно-територіальна одиниця є універсальною формою забезпечення права на самовизначення національних меншин на території їх компактного проживання в унітарній країні.

Самоорганізація національних меншин, що мешкають дисперсно, реалізується у формі екстериторіальної автономії, при чому як в окремих її видах, так і комплексно. Здобувач дійшов висновку, що інститут національно-персональної автономії в практиці европейських країн майже не зустрічається (окрім Естонії, де органи самоврядування національних меншин мають статус державних, вибори до яких проходять за кадастровими списками виборців певної національності.). За переконанням автора, вона трансформувалася у корпоративну автономію, яка здійснюється у формі консультативно-дорадчих органів, що утворюються в системі центральних та місцевих органів виконавчої влади (Австрія, Російська Федерація та ін.), а також у формі гарантованого представництва національних меншин у вищих законодавчих органах (Данія, Польща, Хорватія та ін.). В країнах колишнього СРСР (Латвія, Російська Федерація та ін.) широко застосовується національно-культурна автономія, організаційно-правовою формою якої є об'єднання громадян з особливим статусом, що мають на меті самостійно вирішувати питання збереження національної самобутності, розвитку мови, освіти, культури тощо.

Третій розділ “Конституційно-правове регулювання самоорганізації національних меншин в Україні та шляхи його вдосконалення” присвячений питанням сучасного стану та подальшому нормативно-правовому вдосконаленню законодавства про забезпечення права національних меншин на національно-культурну автономію в Україні (підрозділ 3.1), визначаються конституційно-правові засади практичного впровадження корпоративної автономії та розв'язуються питання щодо розвитку персональної автономії національних меншин в Україні (підрозділ 3.2), а також досліджуються проблеми територіальної самоорганізації національних меншин в Україні і проблеми її реалізації у місцевому самоврядуванні (підрозділ 3.3).

Виходячи зі змісту ст. 11 Конституції України, ст. 6 Закону України “Про національні меншини в Україні”, аналізуючи стан та діяльність громадських об'єднань національних меншин, здобувач дійшов висновку, що на сучасному етапі сформувалися об'єктивні умови для вироблення концепції законодавчого оформлення процесів національно-культурної самоорганізації в Україні. На підтвердження такої думки свідчить обставина, що єдина ст. 6 зазначеного закону та Закон України “Про об'єднання громадян” неспроможні ефективно регулювати багатогранні процеси самоорганізації національних меншин, які досягли значного рівня. На думку автора, задеклароване право національних меншин на національно-культурну автономію ще не знайшло свого адекватного відображення у профільному законі, гальмує процеси самоорганізації національних меншин та породжує певні правові колізії.

В дисертації на основі врахування вітчизняного та європейського досвіду регулювання міжнаціональних відносин зроблено спробу концептуального аналізу становлення та подальшого розвитку інституту національно-культурної автономії в Україні. Торкаючись питання щодо проекту майбутнього закону “Про національно-культурну автономію в Україні”, здобувач зазначає, що базовим для його розробки має бути Закон України “Про об'єднання громадян”. Однак, важливо закріпити розуміння національно-культурної автономії як об'єднання громадян з особливим статусом. На відміну від національно-культурних товариств, національно-культурна автономія, насамперед, - ієрархічна система пов'язаних між собою об'єднань громадян певної національності, яка є формою їх національно-культурного самовизначення та відповідає характеру їх розселення в країні. У цьому ракурсі логічною уявляється запропонована автором дефініція національно-культурної автономії: - це гарантоване державою право на здійснення національно-культурного самовизначення громадянами України, що відносять себе до національних меншин котре реалізується у формі системи об'єднань громадян, створених на засадах добровільної самоорганізації, з метою самостійного вирішення питань розвитку та збереження своєї національно-культурної самобутності.

На думку здобувача, процес самоорганізації національних меншин набуває рис постійного діалогу з державою для ефективного вирішення принципових питань етнонаціонального розвитку. Робиться висновок, що в сучасних умовах введення інституту корпоративної автономії пов'язане з утворенням спеціальних консультативно-дорадчих органів з представників національних меншин в системі органів державної виконавчої влади всіх рівнів та з наданням квот у представницьких органах місцевого самоврядування на територіях компактного проживання національних меншин.

Досліджуючи сферу та специфіку діяльності консультативно-дорадчих органів, що формуються з представників національних меншин, здобувач дійшов висновку, що такий орган повинен утворюватися не при Президентові України, як зараз, а при Кабінеті Міністрів України, для всебічного його консультування з правом дорадчого голосу з питань, що безпосередньо пов'язані з національно-культурним розвитком національних меншин в Україні.

Гарантоване представництво (квотування) національних меншин у представницьких органах місцевого самоврядування України на територіях їх компактного проживання розглядається як спеціальний інститут, що має конкретно-цільове призначення для розв'язання міжнаціональних конфліктів. Важливе значення, на думку автора, має введення у місцевостях компактного проживання національних меншин національних виборчих округів. Висловлюється думка про впровадження різних видів таких округів з урахуванням розселення національних меншин, а саме округів з меншою чисельністю виборців, округів з не межуючих між собою територій, багатомандатних виборчих округів, від яких може балотуватися представник національних меншин у представницький орган місцевого самоврядування.

Виходячи з того, що в науковій літературі існують різні, подекуди протилежні думки щодо впровадження національно-персональної автономії в Україні, у роботі окремо досліджується ряд аспектів зазначеної проблеми. Критично аналізуючи різні доктринальні підходи до концепції впровадження національно-персональної автономії національних меншин в України (М.П. Орзіх, С.О. Телешун, М.М. Товт), дисертант наступним чином формулює свою позицію. З'ясовуючи зміст поняття “національно-персональна автономія”, обов'язково треба розмежовувати її з поняттям “національно-культурна автономія”. Суть першого, на думку здобувача, полягає в наступному: це гарантоване державою право та реальна здатність громадян України, які відносять себе до національних меншин, об'єднаних у національну спілку, самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб національно-персональної автономії вирішувати питання свого національного життя, що входять до їх компетенції. Паралельне використання цих видів автономій, підміна одного поняття іншим не є доцільним, адже за своїм змістом, правовим статусом вони є різними інститутами, хоча й виконують однакові функції. На переконання автора, в сучасних умовах впровадження національно-персональної автономії в Україні не на часі. Це пов'язано насамперед з евентуальним формуванням за етнічною ознакою якісно нових державних органів із власною компетенцією, що дуже небезпечно для поки що нестабільної політичної системи нашої держави, яка тільки починає формуватися.

Досліджуючи територіальну громаду як первинний суб'єкт місцевого самоврядування в Україні, здобувач дійшов висновку, що на територіях компактного проживання національних меншин, об'єктивно формуються територіальні громади, які за своїм якісним складом характеризуються наявністю кількох етнічних колективів. У зв'язку з цим розглядаються наступні питання: а) визначення статусу територіальних громад, у складі яких є кілька етнічних колективів, що гарантувало б реалізацію їх специфічних національно-культурних інтересів; б) вироблення правових механізмів узгодження інтересів кількох етнічних колективів у межах єдиної територіальної громади. Важливим є визначення поняття “компактне проживання”, яке міститься у багатьох чинних законодавчих та нормативно-правових актах. Проаналізовано різні підходи щодо цього поняття (Г. Курнатовський, П. Кушнер, Ю. Судніцин) та з'ясовано, що “компактність проживання” залежить від питомої ваги, тобто кількості певної національності до загальної чисельності населення в межах адміністративно-територіальній одиниці. Питома вага повинна відповідати абсолютному її показнику, а точніше - не менш 50%. Водночас необхідно поновити традицію національного районування: впровадити “національні” адміністративно-територіальні одиниці (село, селище, сільський район, район в місті) на територіях компактного проживання національних меншин як єдиний вид національно-територіальної автономії національних меншин в Україні. Така практика не буде суперечити ст. 132 Конституції України і сприятиме задоволенню національно-культурних, духовних, мовних потреб громадян, що відносять себе до національних меншин.

У роботі окремо досліджуються функції місцевого самоврядування, що безпосередньо спрямовані на забезпечення національно-культурних потреб місцевого населення. Пріоритетними щодо забезпечення прав етнічних колективів в єдиній територіальній громаді є політична, національно-культурна, територіальна та інформаційна функції. Важливе значення має визначення механізмів реалізації функцій територіальних громад, у складі яких є кілька етнічних колективів. В роботі, зокрема, виділено й охарактеризовано наступні механізми: 1) створення органів самоорганізації населення; 2) розроблення статуту територіальної громади, з урахуванням національно-культурної структури та особливостей територіальної громади; 3) символіка територіальної громади, яка відображає її багатонаціональний склад.

У висновках підбиті основні підсумки дослідження, які коротко можна звести до наступного:

За своїм конституційно-правовим змістом самоорганізація національних меншин в Україні є процесом їх самовизначення в державі, який здійснюється згідно з Конституцією України та її чинним законодавством.

Комплекс прав національних меншин, що складають їх конституційно-правовий статус, характеризується наявністю як індивідуальних, так і колективних прав, тобто містить не тільки права індивідів, що належать до національних меншин, а й права самих груп та організацій асоційованого характеру, утворених цими індивідами.

Традиційними формами самоорганізації національних меншин, що не порушують унітарного устрою держави та оптимально відповідають характеру розселення національних меншин, в Україні є: національна адміністративно-територіальна одиниця (як вид територіальної автономії), корпоративна, національно-персональна, національно-культурна автономії (як види екстериторіальної автономії).

В конституційному праві принцип екстериторіальності (персональності) у вирішенні національного питання - це надання права на здійснення національного самовизначення в формі автономії етнічним колективам. У цьому випадку функціональна діяльність автономії поширюється на членів, що входять до неї, незалежно від місця їх проживання в державі.

Національно-культурна автономія - це гарантоване державою право на здійснення національно-культурного самовизначення громадянами України, що відносять себе до національних меншин, котре реалізується у формі системи об'єднань громадян, які створюються на засадах добровільної самоорганізації з метою самостійного вирішення питань розвитку та збереження національно-культурної самобутності.

На сучасному етапі варто розмежовувати поняття “національно-культурна автономія” та “національно-персональна автономія”. Останнє є гарантованим державою правом та реальною здатністю громадян України, які відносять себе до національних меншин, об'єднаних у національну спілку, самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб національно-персональної автономії вирішувати питання свого національного життя в межах Конституції і законів України. В сучасних умовах впровадження національно-персональної автономії в Україні є передчасним. Це пов'язано, насамперед, з формуванням за етнічною ознакою якісно нових державних органів із власною компетенцією, що дуже небезпечно для нестабільної політичної системи нашої держави, яка тільки починає формуватися;

В умовах сучасної унітарної держави введення інституту корпоративної автономії в Україні має передбачати утворення спеціальних консультативно-дорадчих органів з представників національних меншин у системі державних органів виконавчої влади усіх рівнів та надання квот у представницьких органах місцевого самоврядування на територіях компактного проживання національних меншин;

Універсальним видом національно-територіальної автономії на територіях компактного проживання національних меншин в Україні має бути національна адміністративно-територіальна одиниця (село, селище, сільський район, район в місті).

Поряд з загальними висновками щодо конституційно-правового регулювання процесів самоорганізації національних меншин в Україні аргументується необхідність внесення змін до діючого законодавства та розроблення комплексу нових актів в галузі етнонаціональної сфери, зокрема, проектів законів про національно-культурну автономію в Україні, про консультативно-дорадчі органи національних меншин при Кабінеті Міністрів України, про особливості здійснення місцевого самоврядування на територіях компактного проживання національних меншин в Україні.

Висловлені пропозиції спрямовані на розвиток організаційно-правових умов забезпечення стабільності етнонаціональної ситуації в Україні, але, безумовно, не вичерпують заходів для підтримки міжнаціональної згоди.

Основні положення дисертаційного дослідження знайшли відображення у наступних публікаціях автора

У дисертації розглянуті питання сучасного стану та подальшого нормативно-правового вдосконалення та забезпечення права національних меншин на національно-культурну автономію в Україні; визначені конституційно-правові засади щодо практичного впровадження корпоративної автономії та вирішені питання щодо розвитку інституту персональної автономії національних меншин в Україні. Досліджуються проблеми територіальної самоорганізації національних меншин в Україні та проблеми її реалізації у місцевому самоврядуванні. Наводяться пропозиції щодо вдосконалення законодавства та впровадження самоорганізації національних меншин в Україні, що не порушують.

Ключові слова: самоорганізація національних меншин, права людини і громадянина, державний устрій, національно-територіальна автономія, національно-персональна автономія, корпоративна автономія, національно-культурна автономія.

Аннотация

Волошин Ю.А. Конституционно-правовые основы самоорганизации национальных меньшинств в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 - конституционное право. - Институт государства и права им. В. Н. Корецкого НАН Украины, Киев, 2001.

В диссертации в комплексном плане исследуются конституционно-правовые основы самоорганизации национальных меньшинств в Украине.

Автор делает вывод, что международно-правовой принцип “право народов и наций на самоопределение” в законодательстве Украины может распространяться на национальные меньшинства и понимается, как универсальный принцип реализации их культурных, политических, социальных и других прав во всех предусмотренных законодательством формах, не нарушая при этом целостности государства и его унитарного государственного устройства. В этом ракурсе соискатель, доказывает, что за своим конституцинно-правовым содержанием самоорганизация национальных меньшинств в Украине является процессом их самоопределения в государстве, которая осуществляется в соответствии с Конституции Украины и ее действующем законодательством.

Критически анализируя различные доктринальные подходы в отношении содержании прав национальных меньшинств, автор делает вывод, что комплекс прав национальных меньшинств, которые составляют их конституционно-правовой статус, характеризуется наличием как индивидуальных, так и коллективных прав, то есть содержит не только права индивидов, которые относят себя к национальным меньшинствам, но и права самих групп и организаций ассоциированного характера, созданные этими индивидами.

Освещая вопросы связанные с правовой природой национально-территориальной автономии, диссертант отмечает, что в настоящее время территориальный принцип не является эффективным при разрешении национального вопроса. В этой связи проводится теоретико-правовой анализ экстерриториальных видов автономий (национально-персональная, корпоративная, национально-культурная).