Удосконалення підвищення кваліфікації державних службовців в Україні: організаційно-правовий аспект

Размещено на http://www.allbest.ru

Українська Академія державного управління при Президентові України

Яцюк Володимир Андрійович

УДК 35.088.6(477)

Удосконалення підвищення кваліфікації державних службовців в Україні: організаційно-правовий аспект

25.00.03 - організація і управління в державних установах

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Київ - 2001



Дисертацією є рукописна робота виконана на кафедрі державного управління і менеджменту Української академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник: кандидат історичних наук, професор Назимко Петро Сергійович, українська Академія державного управління при Президентові україни

Офіційні опоненти:

доктор політичних наук, професор Головатий Микола Федорович, віце-президент Міжрегіональної Академії управління персоналом, Голова Правління Конфедерації недержавних вищих закладів освіти України

кандидат юридичних наук, доцент Крупчан Олександр Дмитрович, керівник Київського регіонального Центру Академії правових наук України

Провідна установа: Академія муніципального Управління, м. Київ

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Української Академії державного управління при президентові України (03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20)

Загальна харектеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Проголосивши незалежність, Україна стала на шлях побудови власних владних інституцій, які почали успішно здійснювати радикальні суспільні перетворення, спрямовані на становлення демократичної, правової, соціально орієнтованої держави.

Виникла об'єктивна необхідність реформування органів управління всіх рівнів, в результаті чого за період 1991-1996 років відбулись суттєві кількісні та якісні зміни в центральних і місцевих органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування.

В органи державного управління прийшла велика кількість нових службовців, що не мали достатньої фахової підготовки, практичного досвіду роботи та правової культури. Старі кадри, які працювали на той час, були сформовані та підготовлені для роботи в умовах жорсткої системи централізованого управління, що існували в СРСР.

Складна кадрова ситуація на початку 90-х років посилювалась ще однією серйозною проблемою - відсутністю національної нормативної бази. Процес напрацювання необхідних нормативних актів проходив повільно і суперечливо і триває по сьогодні.

З ліквідацією старих політичних інститутів було дещо втрачено інтерес до діяльності навчальних установ, які займались підвищенням кваліфікації партійних і радянських кадрів.

До всього додавалась гостра проблема стабільності кадрів: щороку з державної служби звільнялось близько 15% працівників.

Усі ці фактори негативно впливали на стан та якість кадрового корпусу державної служби, на який в Україні згідно з "Законом про державну службу" покладалися завдання забезпечити ефективну діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування в нових суспільних умовах. державний служба кваліфікація підвищення

Тому підготовка професійно компетентного і громадянсько відповідального персоналу державної служби стала одним із державних пріоритетів, оскільки гальмом соціально-економічних реформи в Україні є відсутністю необхідної критичної маси кваліфікованих державних службовців.

Все це зумовило необхідність створення та розвитку системи підвищення кваліфікації працівників органів державного управління на сучасних засадах та принципах підвищення кваліфікації. Успіх перетворень України, її утвердження як суверенної і незалежної, демократичної, соціальної, правової держави залежить, зокрема, від її складової - кадрової політики.

Відповідно до Концепції Адміністративної реформи в Україні, Стратегії реформування системи державної служби в Україні є нагальною потреба в науковому обґрунтуванні організаційно-правових засад підвищення кваліфікації державних службовців та розробці рекомендацій і пропозицій щодо їх удосконалення.

Великого значення набуває визначення теоретичних засад підвищення кваліфікації державних службовців та реалізація основних функцій системи підвищення кваліфікації державних службовців, що мають бути наповнені новим змістом.

Окремі важливі сторони підвищення кваліфікації державних службовців вже стали предметом розгляду багатьох вітчизняних та зарубіжних дослідників, а саме: Г.В. Атаманчука, О.А. Воронько, Л.М. Гогіної, М.Ф. Головатого, Ф.Д. Демидова, Д.І. Дзвінчука, С.Д. Дубенко, С.В. Крисюка, О.Д. Крупчана, Г.І. Лелікова, В.І. Лугового, В.К. Майбороди, П.С. Назимка, Н.Р. Нижник, О.Ф. Ноздрачьова, О.Ю. Оболенського, М.С. Слепцова, М.О. Снітчука, Г.В. Щокіна, В.Г. Яцуби, та ін.

Однак робіт узагальненого теоретико-прикладного характеру, крізь призму організаційно-правових проблем бракує. Усе це в сукупності й обумовило вибір теми та актуальність дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційну роботу підготовлено на кафедрі державного управління і менеджменту Української Академії державного управління при президентові України за комплексним науковим планом "Виконавча влада: організаційно-правові питання формування і функціонування" відповідно до наукового проекту Академії "Державне управління та самоврядування" (номер державної реєстрації РК0199 U002827).

Мета й задачі дослідження. Головна мета дослідження полягає у комплексній розробці теоретичної концепції організаційно-правових засад удосконалення підвищення кваліфікації державних службовців в Україні, визначенні сутності, змісту та особливостей системи підвищення кваліфікації державних службовців, правового регулювання та реалізації її основних функцій і на цій основі - у розробці рекомендацій та пропозицій щодо їх вдосконалення.

Визначена мета передбачає вирішення наступних завдань:

проаналізувати існуючі в науковій вітчизняній та зарубіжній літературі погляди щодо визначення поняття підвищення кваліфікації службовців;

дослідити організаційно-правові засади підвищення кваліфікації державних службовців в Україні;

розкрити поняття та сутність підвищення кваліфікації державних службовців в Україні;

уточнити зміст принципів підвищення кваліфікації державних службовців в Україні та дати їм характеристику;

дослідити систему підвищення кваліфікації державних службовців в Україні, її складові та сформулювати рекомендації по її удосконаленню;

визначити основні функції системи підвищення кваліфікації в Україні, розкрити їх зміст і місце та виробити рекомендації по їх реалізації;

визначити перелік правових актів, що забезпечили б оптимізацію підвищення кваліфікації державних службовців в Україні;

внести конкретні рекомендації та пропозиції щодо удосконалення підвищення кваліфікації державних службовців в Україні.

Об'єктом дисертаційного дослідження є відносини, що виникають в процесі організації підвищення кваліфікації державних службовців та правове регулювання цих процесів.

Предметом дисертаційного дослідження є поняття, система, принципи, реалізація основних функцій та правове регулювання підвищення кваліфікації державних службовців в Україні.

Методи дослідження. Теоретико-методологічною основою дослідження є система взаємодоповнюючих філософських, загальнонаукових та спеціальних методів, призначених для отримання об'єктивних достовірних результатів.

Теоретичною основою дослідження є аналіз основної проблематики з позицій системного підходу й структурно-функціонального аналізу. Основними джерелами дослідження є законодавчо-правові акти органів державної влади та управління в Україні.

Методологічною базою дослідження є комплекс методів збирання, аналізу та обробки фактологічної інформації, серед яких: методи загальнонаукового, порівняльного та конкретно-історичного аналізу зарубіжних та вітчизняних джерел; вивчення документальної інформації органів державної влади; методи моделювання, програмування, спостереження та інші методи наукового пізнання. Зокрема, застосування системного підходу дозволило автору дослідити підвищення кваліфікації як цілісну систему, розглянути її складові, запропонувати рекомендації їх удосконалення.

Нормативну та інформаційну основу роботи складають Конституція України та закони, акти Президента України, Кабінету Міністрів України, документи Головдержслужби, статистичні матеріали, що стосуються теми дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що вперше у вітчизняній науці виконано комплексне дослідження теоретичних проблем організаційно-правових засад удосконалення підвищення кваліфікації державних службовців в Україні. Це дало змогу обґрунтувати ряд практичних положень, висновків, рекомендацій та пропозицій, із числа яких виносяться на захист:

визначено та систематизовано на основі вітчизняного основні підходи до визначення місця і ролі підвищення кваліфікації державних службовців в системі державної служби України;

уточнено зміст поняття "підвищення кваліфікації державних службовців в Україні";

визначено принципи підвищення кваліфікації державних службовців в україні та дана їх характеристика;

розкрито сутність системи підвищення кваліфікації державних службовців в україні з визначенням її складових;

визначено структуру правового регулювання підвищення кваліфікації державних службовців в україні та зроблено висновок про доцільність прийняття Закону України "Про підвищення кваліфікації державних службовців в Україні", вносяться пропозиції щодо удосконалення нормативних актів, що регулюють дану сферу;

внесено пропозиції щодо реалізації основних функцій системи підвищення кваліфікації державних службовців в Україні;

конкретизовано механізми програмного забезпечення системи підвищення кваліфікації державних службовців в Україні;

обґрунтовано і запропоновано застосування нових інформаційних технологій в системі підвищення кваліфікації державних службовців в Україні.

Практичне значення отриманих результатів визначається тим, що на їх основі в поєднанні з іншими науковими розробками цього спрямування, здійснюватиметься позитивний вплив на процес удосконалення підвищення кваліфікації державних службовців в Україні. Висновки й рекомендації можуть використовуватися як у практичній діяльності державних органів, так і в навчальному процесі.

Одержані результати дослідження можуть використовуватися:

у правотворенні - висновки та пропозиції, що містяться у дисертації можуть служити методологічною і теоретичною основою розробки та вдосконалення законодавчих актів, спрямованих на вирішення та вдосконалення актуальних організаційно-правових питань підвищення кваліфікації державних службовців в Україні;

у сфері реалізації права - висновки та рекомендації, висунуті дисертантом, сприятимуть створенню ефективної системи підвищення кваліфікації державних службовців в Україні;

у науково-дослідницькій сфері - окреслено напрями перспективних досліджень, передусім реалізації та удосконалення підвищення класифікації державних службовців; діяльності державних та соціальних інститутів стосовно гарантій правового й економічного забезпечення державних службовців під час підвищення кваліфікації;

у навчальному процесі - матеріали дисертації можуть бути використані при написанні підручників, навчальних посібників, курсів лекцій, методичних рекомендацій.

Дисертаційна робота є самостійним дослідженням автора. Висновки, пропозиції та рекомендації, у тому числі й ті, що характеризують наукову новизну, одержані автором особисто. Ідеї і розробки Н.Р.Нижник, у співавторстві з яким було підготовлено статті, в дисертації не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Основні положення й висновки дисертаційного дослідження були апробовані автором під час:

участі у підготовці Концепції адміністративної реформи в Україні, Першочергових заходів з проведення в Україні адміністративної реформи, Стратегії реформування системи державної служби в Україні, Програми організації навчання голів, заступників голів, керівників структурних підрозділів районних державних адміністрацій, осіб з їх кадрового резерву та голів і заступників районних рад, а також підготовки матеріалів до засідань Координаційної ради з питань місцевого самоврядування при Президентові України, Координаційної ради з питань державної служби при Президентові України, робочої групи з проведення реформи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та державної служби у складі відповідних робочих груп;

участі у підготовці міжнародного симпозіуму "Адміністративна реформа в Україні" (26-28.11.1997р. м. Київ, УАДУ); міжнародної науково-практичної конференції "Реформування державної служби в Україні: стан, проблеми та перспективи" (28.05.1998р. м. Київ, УАДУ); в конференції "Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи" в Україні (27-28.05.1999р. м. Київ, УАДУ); науково-практичної конференції "Державна регіональна політика та місцеве самоврядування" (30.05.2000р. м. Київ).

Основні теоретичні положення і висновки дисертації використовувалися при проведені занять в Інституті підвищення кваліфікації кадрів Української Академії державного управління при Президентові України та при керівництві магістерськими роботами на кафедрі державного управління і менеджменту Української Академії державного управління.

Дисертацію виконано і обговорено на кафедрі державного управління і менеджменту Української академії державного управління при Президентові України.

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені у семи наукових статтях у фахових наукових журналах і збірках наукових праць.

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається з вступу, двох розділів, висновків та списку використаних джерел (додатків - 21).

Основний зміст роботи

У вступі висвітлюється характеристика дисертаційної роботи, що складає першу частину автореферату: обгрунтовується вибір теми та її актуальність, визначаються мета і завдання, методи дослідження, науковознавча база, характеризується наукова новизна, практичне значення та апробація одержаних результатів.

У першому розділі - "Теоретико-правові засади підвищення кваліфікації державних службовців в Україні" розглядаються теоретичні погляди на досліджувану проблему, що належить вітчизняним та зарубіжним вченим, практикам, зўясовуються сутність, особливості становлення і розвитку системи підвищення кваліфікації державних службовців як важливої служби України, аналізуються її принципи та правове регулювання цієї діяльності в Україні.

У підрозділі 1.1 - "Поняття та сутність підвищення кваліфікації державних службовців в Україні" зроблено джерелознавчий аналіз наукових праць, які містять дані про підвищення кваліфікації державних службовців, принципи, систему, правове регулювання, програмне забезпечення та інформаційні технології в системі підвищення кваліфікації державних службовців.

Важливе значення для аналізу проблеми підвищення кваліфікації державних службовців мають праці: С.Я. Батишева "Формування кваліфікованих робочих кадрів у СРСР" (1974); О.В. Магницкої, Л.І. Шишкина "Правові питання підвищення кваліфікації кадрів та соціальне планування" (1976); В.Н. Артемова "Підвищення кваліфікації робочих та службовців" (1972); О.С. Панков "Правове формування підготовки та розподіл кадрів" (1966); Ю.А.Р озенбаума "Підготовка керівних кадрів" (1981); В.М. Догалова "Радянське трудове право у боротьбі за народногосподарський план" (1953); В.Г. Сойфера "Нова техніка та підвищення кваліфікації працівників" (1967).

Зазначені роботи містять інформацію про проведення в колишньому СРСР та УРСР наукових досліджень з вищезазначених проблем. Ряд висновків, результатів досліджень, висловлених рекомендацій є актуальними й в наші дні.

Досліджено та використано роботи зарубіжних вчених: Г.В. Атаманчука "Державна служба як сфера керівництва" (1992); А.Ф. Ноздрачьова "Державна служба: Підручник для підготовки державних службовців" (1999); В.І. Кушлина, Ф.Д. Демидова "Підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації державних службовців (до розробки концепції)" (1996); Н.С. Слепцова "Система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців Росії: питання керівництва" (1996) та інші.

Проаналізовано роботи сучасних вчених України. Зокрема О.А. Воронька "Керівні кадри: державна політика та система управління" (2000), "Система навчання керівних кадрів України: проблеми її становлення і розвитку" (1997); Д.І. Дзвінчука "Психолого-методичні засади розробки програм підвищення кваліфікації державних службовців (освітня сфера)" (1999), "Державний службовець сідає за підручник" (1999); С.Д. Дубенко "Державна служба і державні службовці в Україні" (1999); О.Г. Котова "Атестація науково-педагогічних кадрів: проблеми організації і управління" (1999); О.Г. Котова "Розвиток системи підготовки і атестації наукових і науково-педагогічних кадрів в Україні (1992-1998р.р.)" (2000); С.В. Крисюк "Становлення та розвиток післядипломної освіти педагогічних кадрів в Україні (1917-1995р.р.)" (1996); В.Ю. Майборода "Наукові засади підвищення кваліфікації державних службовців в Україні" (1997); П.С. Назимко, М. Снітчук, Л.Н. Гогіна "Підвищення кваліфікації кадрів: історичний досвіт, стан, перспективи" (1999); В.І. Луговий "Шляхи і засади вдосконалення керівного персоналу державної служби (аналіз вітчизняного та зарубіжного досвіду)" (1999); Н.Р. Нижник "Вивчення курсу "Основи державного управління" в системі підвищення кваліфікації державних" (1998). Ці праці, попри особливості різноманітних наукових шкіл, позицій та точок зору авторів використані в якості теоретичного підґрунтя щодо осмислення підвищення кваліфікації державних службовців, створення системи та її організаційного і правового забезпечення.

Автором проаналізовані різні підходи до категорії "підвищення кваліфікації державних службовців", що існують в правових актах різних держав: Республіки Білорусь, Російської Федерації, Німеччини, Франції та порівняно з правовими актами України.

Аналіз практики показує, що як правило співробітники на підвищення кваліфікації "делегуються", тобто посилаються. Це свідчить, що підвищення кваліфікації є службовим видом діяльності. Тому від співробітників не вимагаються ніякі внески чи платежі - витрати несе адміністрація. З іншого боку у працівників є можливість скористатися позачерговою відпусткою та наданням звільненням від роботи на період навчання, але при цьому вони мають самі сплачувати кошти за участь у цих заходах.

Призначення підвищення кваліфікації державних службовців полягає, на наш погляд, в удосконаленні рівня професійних теоретичних знань та професійних навиків, що дозволяє їм кваліфіковано та з максимальною ефективністю виконувати повноваження за посадою, яку він займає.

Специфіка функціонування системи підвищення кваліфікації державних службовців полягає в тому, що вона є підсистемою державної служби, обслуговує її, готуючи високопрофесійні кадри. Це відбувається через вирішення низки завдань: приведення рівня професійних знань, умінь та навиків державних службовців у відповідність з вимогами теорії та практики державного управління; вивчення та застосування на практиці передового світового досвіду та досягнень науки державного будівництва і науки управління; формулювання установок на оволодіння предметом діяльності у сфері державної служби; формування і розвиток професійних здібностей державних службовців.

Навчання з метою підвищення кваліфікації може здійснюватися в різних організаційно-правових формах, що закріплені у відповідних нормативних актах. До освітніх установ підвищення кваліфікації відносяться: академії, інститути підвищення кваліфікації (галузеві, міжгалузеві, регіональні); курси (центри, школи) підвищення кваліфікації. Підвищення кваліфікації державних службовців можуть проводити також установи вищої та середньої професійної освіти. На наш погляд, доцільно розробити та прийняти типові положення про структурні підрозділи підвищення кваліфікації в освітніх установах для того, щоб в Україні проводилась єдина державна політика в сфері підвищення кваліфікації державних службовців.

У підрозділі 1.2. - "Принципи підвищення кваліфікації державних службовців в Україні" показано, що принципові засади дають можливість визначити головне в роботі, найважливіші напрями і завдання, конкретизувати їх через використання різноманітних засобів, форм, методів організації підвищення кваліфікації державних службовців.

Професійне навчання службовців є складовою державної служби і важливим напрямком державної кадрової політики. Тому принципи підвищення кваліфікації державних службовців мають базуватися на поєднанні принципів освіти з принципами державної служби.

Для надання організації і функціонуванню підвищенню кваліфікації державних службовців загальнонаукового характеру (науковість, системність, комплексність, концентрація, доступність, оптимізація, наочність) необхідно використовувати принципи державної служби та освітні принципи, характерні для системи підвищення кваліфікації державних службовців. Такими є: гуманізація, гуманітаризація та демократизація; відкритість, гнучкість і динамізм; активність, самостійність і творчість; доступності; централізації та децентралізації; науковості; особистісна спрямованість; диференціації; перспективність і національна спрямованість; незалежності; поєднання теорії з практикою; конкурентноздатності.

Принципи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців можуть бути поділені на професійні та загальногромадянські (тобто такі, які потрібні для формування якостей громадянина і виражені у державних службовців у більш концентрованому вигляді, ніж у інших громадян), на внутрішньокорпоративні, що визначають відносини корпорації бюрократії з громадянами та іншими суспільними інститутами; крім того, виділяється група принципів об'єднання професійних пріоритетів і вольових якостей.

Дисертантом досліджено загальногромадянські принципи та професійні принципи.

Організація та функціонування системи підвищення кваліфікації державних службовців на думку автора має базуватися на принципах, що виражають сутність та соціальне призначення підвищення кваліфікації державних службовців.

Виходячи із вищезазначеного, автор виділяє наступні основні принципи організації та функціонування системи підвищення кваліфікації державних службовців: плановості, обов'язковості, централізації і децентралізації, єдності, диференційованості, безперервності, випереджувального характеру навчання, встановлення взаємних прав, обов'язків та відповідальності державних службовців; правових наслідків, забезпечення якості і ефективності навчання; використання вітчизняного та зарубіжного досвіду.

У підрозділі 1.3. - "Система підвищення кваліфікації державних службовців в Україні" розглядається становлення і розвиток цієї системи що є важливим фактором зміцнення державності, становлення соціально-орієнтованої ринкової економіки.

Аналіз показує, що залишати підвищення кваліфікації державних службовців підсистемою в системі освіти недоцільно, так як мета системи освіти і мета системи державної служби різні. Ці обставини і вимагали створення спеціальної системи професійної освіти державних службовців. Основні засади якої були визначені у Програмі кадрового забезпечення державної служби, затвердженої Указом Президента України від 10 листопада 1995 року.

Система підвищення кваліфікації державних службовців виступає як підсистема системи державної служби України. Тому становлення цієї системи на думку автора йде одночасно за двома напрямками:

1. Шляхом зміцнення взаємозв'язку, координованості роботи усіх освітніх установ, що займаються підвищенням кваліфікації державних службовців;

2. Шляхом впровадження системності у професійно-освітній процес на базі забезпечення реалізації в ньому єдиної державної політики через визначення моделі державного службовця, цілей, пріоритетів і принципів професійної підготовки державних службовців, застосування єдиних державних стандартів і критеріїв їх реалізації з врахуванням численних форм, методів і термінів підвищення кваліфікації.

Основними компонентами розвитку системи мають стати, по-перше, створення співтовариства навчальних установ, яке б працювало у напрямку посилення нового розуміння держстандарту зі спеціальності "державне управління". Система просування по службі також має бути пов'язана з системою підвищення кваліфікації державних службовців. Це сприятиме наданню системі підвищення кваліфікації державних службовців визначеності, цілісності, забезпечить послідовність процесу підвищення кваліфікації.

Виходячи з завдань, особливостей та тенденцій розвитку інституту державної служби в Україні, прав, свобод та обов'язків державних службовців, сучасного стану та досвіду організації системи підвищення кваліфікації державних службовців в Україні та за кордоном, автор виділив мету, та завдання функціонування системи підвищення кваліфікації державних службовців.

Велике значення на думку дисертанта має структура системи. Оскільки саме структура надає їм цілісності, сприяє збереженню стійкого стану системи. По відношенню до системи структура є показником її організованості.

В роботі визначено організаційну структуру системи підвищення кваліфікації державних службовців, що сьогодні складається з трьох рівнів:

- Центральний рівень: Українська академія державного управління при Президентові України (інститут підвищення кваліфікації кадрів), Академія муніципального управління (інститут підвищення кваліфікації кадрів), Академія внутрішніх справ України, Академія Держслужби, Академія Збройних Сил України, інститути підвищення кваліфікації міністерств, що мають державні ліцензії з врахуванням свого профілю на основі держзамовлення;

- Регіональний рівень: Філіали Української академії державного управління (м. Харків, Львів, Одеса, Дніпропетровськ), центри підвищення кваліфікації кадрів в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі;

- місцевий рівень - курси, школи, центри підвищення кваліфікації, що діють на районному рівні та муніципальні освітні установи, що здійснюють навчання службовців органів місцевого самоврядування.

в основу діяльності державних органів і освітніх установ з підвищення кваліфікації державних службовців на думку автора доцільно покласти наступні основні принципи: конкурсний порядок розміщення державного замовлення; чітка регламентація прав і обов'язків сторін, що здійснюють формування, розміщення та виконання державного замовлення; обов'язковість виконання освітньою установою та державними органами зобов'язань по договору; державний контроль за якістю навчання.

Реалізація цих засад сприятиме формуванню оптимальної системи освітніх установ, що здійснюють підвищення кваліфікації державних службовців на основі державного замовлення.

Система підвищення кваліфікації державних службовців має вирішувати завдання своєчасного підвищення рівня їх професійних знань і удосконалення ділових якостей. Тому, на наш погляд, має бути розроблено та затверджено Урядом "Типове положення про освітню установу підвищення кваліфікації державних службовців".

З метою подальшого удосконалення системи підвищення кваліфікації державних службовців доцільно провести цільову атестацію вищих навчальних закладів, що мають ліцензію на підвищення кваліфікації державних службовців та здійснюють цю підготовку за рахунок державних коштів.

У цілому система підвищення кваліфікації державних службовців має бути гнучкою, оптимально поєднувати усі доцільні риси видів і форм загальної, додаткової освіти, а також після вузівської освіти.

Провідне місце в системі підвищення кваліфікації державних службовців України займають Українська Академія державного управління при Президентові України та Академія муніципального управління (м. Київ), діяльність яких детально досліджено в роботі.

Велику роботу з підвищення кваліфікації державних службовців в Україні проводять центри підвищення кваліфікації державних службовців і керівників державних підприємств в АР Крим, містах Києві та Севастополі, областях. На сьогодні існують різні підходи щодо визнання функцій та структури центрів підвищення кваліфікації, не зовсім чітко визначено положення Центрів в системі обласних державних адміністрацій.

З одного боку, обладміністрація є засновником Центру, який діє під її безпосереднім керівництвом і контролем. З іншого боку - центр є юридичною особою і має широкий спектр самостійності, комплектує склад слухачів за прямими договорами з місцевими органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Центрам дозволена госпрозрахункова діяльність, що дає привід податковим органам трактувати їх як платників всіх податків. Необхідно вжити заходів, щоб фінансування центрів здійснювалося за окремим рядком в обласних (республіканському АРК) бюджетах, за індивідуальними нормативами. Звільнити центри, хоч би на перехідний період, від сплати податку на прибуток.

За аналогією вирішення цього питання для навчальних закладів освіти слід було б розробити перелік платних послуг, які могли б надавати центри згідно зі своїм статутом, і які б не підлягали оподаткуванню.

Важливим є питання визначення статусу викладачів системи підвищення кваліфікації державних службовців, нормативного забезпечення умов оплати їх праці.

Значна увага приділена підсистемі органів, які здійснюють управління процесом удосконалення професійного рівня державних службовців.

Структурними елементами цієї підсистеми є Президент України та органи, що забезпечують його роботу у цій сфері: Головне управління організаційно-кадрової роботи та взаємодії з регіонами Адміністрації Президента України; Координаційна Рада державної служби при Президентові України; Кабінет Міністрів України; Управління питань місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування; Головне управління державної служби України; Управління підготовки та підвищення кваліфікації; Центральні органи виконавчої влади; кадрові служби; Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські, районні державні адміністрації; відділи кадрової роботи та з питань державної служби; органи місцевого самоврядування; підрозділи з кадрових питань.

Автором проаналізовано повноваження вищезазначених органів.

Робиться висновок щодо створення єдиного державного органу, який здійснював би організаційне, методичне керівництво і контроль за діяльністю елементів системи та був би наділений для цього відповідними повноваженнями.

У підрозділі 1.4. - "Правове регулювання сфери підвищення кваліфікації державних службовців в Україні" показано, що в науковій літературі питання правового регулювання системи підвищення кваліфікації державних службовців практично не розроблено. Тому автор розглянув деякі теоретичні аспекти правового регулювання, що дозволило визначити правове регулювання, як приведення у відповідність з вимогами і дозволами, що містяться в нормах права, відносин, що виникають в зв'язку з підвищенням кваліфікації державних службовців, підтримання їх в стані нормального функціонування, впливу держави на ці відносини з допомогою норм права.

Конституція України, закріпивши основні положення, що визначають правове регулювання суспільних відносин з підвищення кваліфікації державних службовців, тим самим визначає основу існування системи законів та інших нормативних актів, в яких розкриваються, конкретизуються конституційні положення.

Другий рівень нормативного правового регулювання відносин з підвищення кваліфікації державних службовців складають закони. Першим у чинному законодавстві про державну службу став закон України "Про державну службу". Цей закон став базовим для формування державної системи підвищення кваліфікації державних службовців.

До числа законів, що регулюють відносини в сфері підвищення кваліфікації державних службовців відноситься і Кодекс законів про працю України (КЗПП), та інші нормативні правові акти, що у сукупності утворюють галузь трудового права.

Спеціальні закони, які регламентують державно-службові відносини у сфері державної служби. Зокрема, це такі закони, як Закон України "Про прокуратуру України" (1991 р.), Закон України "Про збройні сили України" (1992 р.), Закон України "Про освіту" (1991 р.) та ін.

В системі нормативних правових актів, що регулюють суспільні відносини з підвищення кваліфікації державних службовців, важливе значення мають Укази Президента України. В цих актах викладено принципові положення щодо розвитку і удосконалення системи підвищення кваліфікації державних службовців. В перехідний період правове регулювання процесів, що відбуваються в системі підвищення державних службовців значною мірою здійснюється з допомогою саме цих актів Це відбувається тому, що законодавчі процедури не завжди швидко впливають на різні ситуації, а за допомогою указів є можливість гнучко встановити механізми правового регулювання вищезазначених питань.

В системі підзаконних нормативних правових актів, що регулюють відносини з підвищення кваліфікації державних службовців, велику роль відіграють акти Уряду України, що показані в роботі.

Велике значення у правовому регулюванні тактичних питань в тій чи іншій сфері відіграють нормативні правові акти, що приймаються Головдержслужбою України.

Автор проаналізував правові акти, що регламентують підвищення кваліфікації державних службовців, що дозволило зробити наступний висновок.

Нормативну основу механізму правового регулювання суспільних відносин з підвищення кваліфікації державних службовців складають Конституція України, закони та підзаконні нормативні правові акти.

На наш погляд, доцільно прийняти Закон України "Про професійну освіту державних службовців", в якому слід визначити таку важливу складову як система підвищення кваліфікації державних службовців, установити пріоритети і принципи державної політики та управління в цій сфері; визначити мету, завдання та форми підвищення кваліфікації кадрів; встановити гарантії прав державних службовців України на підвищення кваліфікації, а також їх соціальні гарантії; сформувати правовий механізм, який зв'яже результати підвищення кваліфікації державних службовців з просуванням по службі, збільшенням грошового утримання, наданням пільг, тощо.

Другий розділ - "Реалізація основних функцій системи підвищення кваліфікації державних службовців в Україні" присвячено розгляду основних функцій, які характерні для системи підвищення кваліфікації державних службовців для розвинутих і перехідних країн та нашої держави. Головна увага приділяється державним формам, програмному забезпеченню та сучасним інформаційним технологіям.

У підрозділі 2.1. - "Державне замовлення на підвищення кваліфікації державних службовців в Україні" показано, що механізм державного замовлення на підвищення кваліфікації державних службовців являє собою систему правил справедливого розподілу обмеженої суми фінансових ресурсів (бюджетних засобів) серед міністерств і відомств, які при цьому стають державними замовниками.

Проаналізувавши зміст та процедуру державного замовлення автор розміщувати державне замовлення в освітніх установах, що мають ліцензію на здійснення додаткової професійної освіти державних службовців, має здійснюватися державними замовниками, як правило, на конкурсній основі в період формування заявок на державне замовлення.

На наш погляд, Головдержслужба разом з Мінекономіки, Мінпраці і Міносвіти з метою реалізації принципу конкурсності при розміщені державного замовлення має розробити та затвердити спільною постановою "Положення про порядок проведення конкурсу загальноосвітніх установ при розміщенні державного замовлення на підвищення кваліфікації державних службовців органів державної влади". Організатором конкурсу має виступити орган влади (державний замовник), який приймає рішення про оголошення конкурсу, форми і терміни його проведення.

Основний показник державного замовлення - об'єм засобів, що виділяються з бюджету на відповідний рік.

Структуру державного замовлення має затверджувати Уряд. Це сприятиме координації діяльності органів державного управління в області підвищення кваліфікації на основі державного замовлення. З метою удосконалення цієї роботи було б доцільним створити в Україні міжвідомчу комісію з питань перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців органів державної влади.

Застосування державного замовлення в сферу підвищення кваліфікації державних службовців дозволить, на думку автора:

успішно реалізувати державну кадрову політику в частині навчання кадрів державної служби;

посилити матеріальну зацікавленість усіх виконавців державного замовлення, незалежно від форм власності і відомчої підлеглості;

підвищити роль державних контактів і договорів як основи взаємовідносин між замовниками і виконавцями, їх взаємну відповідальність;

ввести в практику розміщення державного замовлення на конкурсній основі;

регулювати і контролювати затрати держави на освіту державних службовців;

підвищити відповідальність за навчання своїх кадрів державних замовників (міністерств і відомств), а також Уряду.

У підрозділі 2.2. - "Договори на підвищення кваліфікації державних службовців в Україні" показано, що важливим напрямком розвитку системи підвищення кваліфікації державних службовців є упорядкування відносин між державними службовцями та державними органами, які направляють службовців на підвищення кваліфікації, між замовниками та виконавцями, між професорсько-викладацьким складом та освітніми установами тощо.

На наш погляд, прийом державних службовців до навчального закладу з метою підвищення кваліфікації доцільно здійснювати на підставі договорів. Договір є важливим правовим інструментом, що втілює узгоджене волевиявлення учасників відносин, які переслідують власні інтереси.

Доцільно розробити "Типовий договір між органом виконавчої влади та освітньою установою про підвищення кваліфікації державних службовців", у якому необхідно закріпити взаємні права і обов'язки сторін договору, а також відповідальність за невиконання або неналежне виконання договору.

Підвищення кваліфікації державних службовців в освітніх установах і наукових організаціях можуть здійснюватися на основі індивідуального договору, що укладається між державних службовцем, що має підвищувати кваліфікацію з відповідним державним органом. Укладання таких договорів може ініціюватись обома сторонами і найбільш доцільним буде у випадку необхідності заміщення відповідної посади, яка вимагає від працівника спеціальних знань, умінь, тощо. Практика укладання таких договорів має місце в системах правоохоронних державних органів. Немає якихось юридичних перешкод для використання такого роду договорів і в інших державних органах.

Доцільно звернути увагу на заходи, що забезпечують державним службовцям соціально-правовий захист в період підвищення кваліфікації.

Державний службовець може мати право пройти підвищення кваліфікації і в недержавних освітніх установах. Для таких випадків доцільно розробити механізми, щодо відшкодування державному службовцю витрат державним органом, що пов'язані з його підвищенням кваліфікації в недержавній освітній установі за тією ж спеціальністю, програмою. Якщо ці витрати виявляться вищими, ніж у державній освітній установі, то їх має відшкодувати сам державний службовець.

Нами розроблено проект індивідуального договору, який може бути покладено в основу діяльності інститутів підвищення кваліфікації державних службовців, установ і організацій. Важливе значення мають договірні відносини між владними органами та різними юридичними і фізичними особами.

На наш погляд, мають бути розроблені типові договори, де сторонами виступають державний службовець та освітня установа, що здійснює підвищення кваліфікації, освітня установа і орган держаної влади, та освітня установа і викладач, що працює в освітній установі.

Підрозділ 2.3. - "Програмне забезпечення системи підвищення кваліфікації державних службовців в Україні" засвідчує необхідність зосередження уваги у вивченні потреб з навчання державних службовців на якісних, змістовних аспектах, на що спрямовані й відповідні заходи з реалізації Комплексної програми, потребує перегляду та удосконалення, певного методичного та структурного унормування програм навчання.

Аналіз освітніх програм державних службовців показує, що вони зорієнтовані, перш за все, на економічні дисципліни. Традиції вважати економіку визначальною сферою в сучасних освітніх програмах підготовки державних службовців, на наш погляд, немає достатніх підстав.

Адже кардинально змінилось саме положення і функції держави у суспільстві. Якщо в плановій економіці абсолютне панування державної власності визначало командний характер державного управління. Тому необхідно зняти економічний "перекос" у освітніх програмах по підвищенню кваліфікації державних службовців.

На наш погляд, освітня установа, що провадить професійне підвищення кваліфікації державних службовців, повинна обов'язково мати ліцензію за направленнями, передбаченими в додатку до державного освітнього стандарту.

Освітні програми сьогодні здебільшого наступні: підвищення кваліфікації; стажування; професійна перепідготовка; перепідготовка.

На думку автора, доцільно в практику підвищення кваліфікації державних службовців ввести програми орієнтації. Орієнтація - це діяльність, присвячена введенню нових державних службовців в курс їхніх нових завдань та повноважень, на новому місці роботи, ознайомлення їх з керівниками та апаратом державної установи.

В освітній установі підвищення кваліфікації можуть реалізуватися різні за строками, рівнем і спрямованістю додаткові професійні освітні програми. Вони мають розроблятися, затверджуватися і реалізуватися освітніми установами підвищення кваліфікації самостійно з врахуванням потреб замовника, а також вимог державних освітніх стандартів до рівня підготовки державних службовців за відповідним напрямком (спеціальністю).

Підвищення кваліфікації державних службовців за професійними програмами стає основною формою підвищення їх кваліфікації і має забезпечити оновлення та удосконалення соціально-гуманітарної, правової, економічної, політологічної та соціальної фахової підготовки, включаючи вивчення вітчизняного та зарубіжного досвіду із зазначених питань. Професійні програми мають також базуватися на сукупності вимог, які висувають до них основні суб'єкти суспільного життя: світове співтовариство, держава, державні органи, особистості.

У підрозділі 2.4. - "Інформаційні технології в системі підвищення кваліфікації державних службовців в Україні" розглянуто впровадження інформаційних технологій державними службовцями.

Сьогодні відчувається складність при виділенні корисної інформації з великих потоків і масивів різної інформації. Цю проблему потрібно вирішувати із застосуванням інтелектуальних інформаційних технологій, що стали застосовуватися практично у всіх сферах життєдіяльності людини.

Дистанційне навчання - це епізодичне зовнішнє корегування процесу самонавчання (самоосвіти) людини. Теоретичних досліджень щодо дистанційного навчання мало. Навіть саме визначення дистанційного навчання недостатньо чітке. В багатьох роботах під дистанційним навчанням розуміють використання телекомунікаційних і комп'ютерних технологій в освіті.

Ми приєднуємося до думки авторів, які вважають, що такий погляд звужує предметну область і за рамками розгляду залишає багато важливих питань, а саме проблеми використання у підготовці різних педагогічних факторів. Під дистанційним навчанням потрібно розуміти весь спектр проблем, що виникають в процесі використання зазначеної форми навчання.

В дистанційному навчанні використовують чотири моделі: традиційно заочне; відкрите; теленавчання; віртуальні класи та університети. Аналіз показує, що ці чотири моделі не є взаємно виключаючими. Вони використовуються комплексно, розширюючи тим самим можливості системи освіти.

На наш погляд має бути створена мережа дистанційного навчання державних службовців, яка повинна передбачати наступні напрямки:

орієнтація на регіони в Україні;

розвиток мережі регіональних центрів;

створення підсистеми дистанційного навчання в ВУЗах;

підготовка професорсько-викладацького складу для роботи в цьому середовищі;

методологічна переробка навчальних курсів для системи дистанційного навчання.

Аналіз досвіду США, Канади, Франції, Англії та інших держав в зазначеній сфері показує, що нові інформаційні системи володіють гнучкістю та масштабністю, простотою інтеграції. При цьому затрати на створення і експлуатацію галузевих та обласних інформаційних систем мінімальні за рахунок тиражування уніфікованих програмно-технологічних рішень і організацій центрального супроводження.

Завдання по створенню такої інформаційної системи можуть бути вирішені спільними зусиллями центральних та місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, та інших організацій і установ.

Першочерговими заходами мають стати:

прискорення робіт по створенню державної базової телекомунікаційної мережі, що об'єднає всі області України та Автономну Республіку Крим (АРК) та інтегруючі існуючі системи українського сегмента Інтернет;

розгортання телекомунікаційниї мереж в областях та АРК з базовою мережею;

перехід органів державної влади та місцевого самоврядування на уніфіковані системи обміну інформацією (електронна пошта, та інші сервіси Інтернет);

використання типових способів захисту інформації.

Висновки

Підвищення кваліфікації державних службовців - важлива складова соціально-правового інституту, яким є державна служба України.

Держані службовці є реальними провідниками завдань і функцій Української держави. Від їх професіоналізму та компетентності залежить хід та якість реформ, що відбуваються в нашому суспільстві.

Головну роль у процесі підвищення професіоналізму та компетенції державних службовців відіграє дієздатна система їх підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації. Але теоретичні напрацювання щодо осмислення проблем визначення самого поняття підвищення кваліфікації державних службовців, створення і функціонування системи підвищення кваліфікації державних службовців, а також управління цією системою не відповідають потребам сьогодення. Тому автор зробив спробу в роботі дослідити ці та інші організаційно-правові аспекти, що стосуються удосконаленню підвищення кваліфікації державних службовців в Україні.

Проведений у науковому дослідженні аналіз названого кола проблем дає можливість сформулювати ряд важливих, з точки зору автора, пропозицій, рекомендацій і висновків, які можуть бути використані при удосконаленні системи підвищення кваліфікації державних службовців в цілому та її складових.

На основі аналізу поняття підвищення кваліфікації державних службовців уточнюється автором і визначається як удосконалення рівня професійних теоретичних знань та професійних навиків державних службовців, що дозволяє їм кваліфіковано та з максимальною ефективністю виконувати повноваження за посадами, які вони займають.

В ході дослідження встановлено і обґрунтовано принципи підвищення кваліфікації державних службовців України, що дало можливість розглянути систему підвищення кваліфікації державних службовців, яка удосконалюється, з урахуванням вимог, що передбачені адміністративною реформою в Україні.

Значний масив відносин з підвищення кваліфікації державних службовців, що складається в процесі державного управління, є управлінським, носить адміністративно-правовий характер та регулюється в основному нормами адміністративного права. Ці відносини є особливим видом суспільних відносин, що являють собою самостійний предмет правового регулювання. Аналізуючи механізми правового регулювання з підвищення кваліфікації державних службовців в Україні, автор робить висновок, що сьогодні відсутній нормативний акт, який би регламентував в комплексі підвищення кваліфікації державних службовців, в нерозривному зв'язку з просуванням по службі, здійсненням заходів соціального захисту, стимулювання підвищення їх професіоналізму і компетентності.

На думку автора доцільно прийняти Закон Україні "Про професійну освіту державних службовців".

Розглядаючи питання системи підвищення кваліфікації державних службовців в Україні, акцент зроблено на організацію та управління системою, що дозволило зробити висновок про те, що ця система має розглядатись як єдина, цілісна підсистема в системі державної служби. З одного боку, стан і рівень розвитку інституту державної служби прямо впливає на характер і рівень розвитку цієї підсистеми, а з другого боку, і вона, в свою чергу, впливає на ефективність та раціональність державної служби, сприяє її вдосконаленню.

Метою досліджуваної системи є забезпечення високого рівня професіоналізму державних службовців, здатних у своїй практичній діяльності якісно і конструктивно виконувати завдання щодо реалізації функції держави у визначеній сфері.

В ході дослідження встановлено невідповідність правових статусів науково-педагогічних кадрів системи підвищення кваліфікації державних службовців. У цьому зв'язку з цим в дисертаційній роботі зроблено пропозиції щодо поширення дії Закону про державну службу України на штатний науково-педагогічний склад навчальних установ державної служби, що сприятиме підвищенню їх правового статусу.

Дослідження змісту підвищення кваліфікації державних службовців дозволило автору проаналізувати освітні програми підвищення кваліфікації державних службовців. Аналіз практики дозволив прийти до висновку, що програми підвищення кваліфікації державних службовців мають бути урізноманітнені та набути індивідуального характеру.

Вперше увага в роботі приділена договорам на підвищення кваліфікації державних службовців та внесено пропозиції щодо їх вдосконалення.

Проаналізовано практику застосування новітніх технологій в системі підвищення кваліфікації в Франції, Англії, Німеччині та інших державах та внесено рекомендації з використання передового досвіду в Україні.

Обмежений об'єм дисертаційної роботи не дозволив висвітлити всі проблеми, що пов'язані з підвищенням кваліфікації державних службовців, їх професіоналізму і компетенції. Багато з них потребують подальшого глибокого дослідження представниками різних наук. В цій роботі основна увага була зосереджена на правових та організаційних аспектах, вирішення яких є першочерговим завданням.

На думку автора, без зміни правових засад, організації і управління системою підвищення кваліфікації державних службовців, їх професійного розвитку важко досягти підвищення ефективності державного управління суспільними процесами в Україні.

...