Організаційно-правові питання діяльності місцевої державної адміністрації

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ

імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО

УДК 342.25

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ПИТАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ МІСЦЕВОЇ ДЕРЖАВНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ

Спеціальність 12.00.02 - конституційне право

ВЕЛИЧКО ВАЛЕРІЙ ОЛЕКСАНДРОВИЧ

ХАРКІВ - 2001

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі державного будівництва Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого

Науковий керівник - кандидат юридичних наук, професор ВОРОНОВ Микола Павлович, завідувач кафедри державного будівництва Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого

Офіційні опоненти:

- доктор юридичних наук, професор ФРИЦЬКИЙ Олег Федорович, професор Інституту адвокатури Київського національного університету імені Тараса Шевченка

- кандидат юридичних наук, доцент КОЛІСНИК Віктор Павлович, доцент кафедри конституційного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого

Провідна установа - Інститут держави і права імені В.М. Корецького НАН України, відділ конституційного права, проблем законотворчості і місцевого самоврядування, м. Київ.

Захист відбудеться "13" листопада 2001 р. о 13.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.03 в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого (61024, м.Харків, вул. Пушкінська, 77)

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого (61024, м. Харків, ул. Пушкінська 77)

Автореферат розісланий "12" жовтня 2001 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Жигалкін П.І.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

місцевий державний адміністрація правовий

Актуальність теми дослідження. Розбудова України як правової, демократичної, соціальної держави потребує реформування всього державного механізму з метою підвищення ефективності його функціонування і приведення у відповідність до вимог сьогодення. Це передбачає необхідність як структурних перетворень, так і нових підходів до розмежування й нормативного оформлення функцій і компетенції між усіма органами державної влади та місцевого самоврядування. За таких умов особливої актуальності набувають проблеми належної організації та діяльності місцевих державних адміністрацій як органів виконавчої влади, оптимальне правове регулювання компетенції та форм діяльності цих органів, їх вплив на суспільні відносини, насамперед на зростання добробуту населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Становлення інституту місцевих державних адміністрацій сприяє втіленню в життя такого важливого принципу функціонування державного механізму, як доцільне поєднання централізації та децентралізації в управлінні суспільством і державою. Адже Україну як сильну унітарну державу можна побудувати лише за умови постійного розвитку регіонів та наявності в них органів виконавчої влади - місцевих державних адміністрацій, які чітко й ефективно зможуть здійснювати покладені на них функції і продуктивно взаємодіяти з органами місцевого самоврядування.

Висока динамічність та інтенсивність політичних і соціально-економічних процесів у суспільстві й державі потребують переосмислення багатьох теоретичних і практичних розробок правової науки, у тому числі проблем організації та діяльності місцевих державних адміністрацій. Інститут цих органів, незважаючи на свою "молодість", встиг не тільки посісти важливе місце в загальній системі державної влади України, а й відчути трансформацію, пов'язану зі зміною уявлень про місце й роль у ній місцевих органів виконавчої влади з більш чітким втіленням у життя принципу поділу влади.

Конституція України 1996 р. та Закон України "Про місцеві державні адміністрації" 1999 р. хоча і підбили підсумки тривалих дискусій щодо загальних засад організації та функціонування місцевих державних адміністрацій, але залишили відкритими цілу низку питань, які потребують подальшого розгляду й розв'язання. Це стосується, наприклад, порядку формування місцевих державних адміністрацій, визначення їх компетенції та механізму її реалізації, взаємодії цих органів з органами місцевого самоврядування, форм і методів їх роботи та інших важливих питань. За одностайною оцінкою вітчизняних державознавців сучасний стан організації та діяльності місцевих державних адміністрацій ще далекий від оптимального. Він потребує конструктивного наукового дослідження, критичного аналізу щодо нормативного визначення статусу цих органів і практики їх функціонування.

У вітчизняній юридичній літературі рівень наукового опрацювання проблеми організації та діяльності місцевих державних адміністрацій є недостатнім і не задовольняє потреб державно-правового будівництва. Із цих питань немає спеціальних комплексних досліджень, за винятком деяких статей, виступів на науково-практичних конференціях та праць науково-популярного характеру, що не відповідає важливості проблеми. Відставання в дослідженнях питань організації та діяльності місцевих державних адміністрацій значною мірою пояснюється їх тісним зв'язком із суто політичними аспектами, зокрема з розподілом публічної влади між головними політичними силами країни. Зазначені фактори визначають актуальність обраної теми дисертаційного дослідження і її важливість для державного будівництва.

Зв'язок роботи з науковими програмами. Дисертація виконана відповідно до комплексної програми наукової діяльності Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого

№ 0186.0.070865 “Проблеми вдосконалення організації і діяльності органів законодавчої і виконавчої влади та місцевого самоврядування в Україні”.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у розробці теоретичної моделі функціонування системи місцевих державних адміністрацій як органів виконавчої влади на місцях і характеристиці основних елементів, що визначають організацію їх роботи. Для досягнення поставленої мети дисертант мав вирішити такі завдання :

- дослідити становлення інституту місцевих державних адміністрацій в Україні;

- обґрунтувати юридичну природу місцевих державних адміністрацій та їх місце в загальній системі органів виконавчої влади;

- проаналізувати порядок формування й організаційну структуру місцевих державних адміністрацій;

- визначити систему функцій місцевих державних адміністрацій;

- розкрити особливості правового закріплення, зміст і різновиди компетенції місцевих державних адміністрацій;

- дослідити такі форми реалізації компетенції місцевих державних адміністрацій, як управлінське рішення та адміністративний договір;

- з'ясувати зміст інформаційного забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій.

Предметом дисертаційного дослідження виступають суспільні відносини, що виникають у процесі організації та діяльності місцевих державних адміністрацій.

Об'єктом даного дослідження є юридична природа, функції, проблеми нормативного регулювання та форми реалізації компетенції місцевих державних адміністрацій.

Методологічна основа дослідження. В основу методології дослідження покладено комплексній підхід до аналізу організації та діяльності місцевих державних адміністрацій. Філософсько-методологічною основою дослідження є принципи, закони та категорії діалектики. За допомогою історико-правового методу досліджувалося вітчизняне законодавство минулих років, яке стосувалося діяльності місцевих органів влади. Було вивчено їх практичну роботу протягом різних історичних періодів української державності. Методом порівняльно-правового аналізу досліджувалася практика роботи місцевих органів виконавчої влади в розвинутих демократичних країнах. Широке застосування в роботі знайшли категорії та способи формальної логіки: поняття, визначення, доказ і спростування, судження, аналіз, синтез, аналогія, порівняння, узагальнення тощо. У процесі дослідження також використовувалися структурно-функціональний, соціологічний, статистичний та низка інших загальнонаукових і спеціальних наукових методів.

Теоретичну основу дисертації становлять наукові положення про сутність, порядок формування, організаційну структуру, зміст і систему функцій і компетенції, форми й методи діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, що містяться в роботах класиків політико-правової думки: А.І. Єлістратова, В.Л. Кобалевського, Д.І. Менделєєва, М.М. Сперанського, а також сучасних українських та російських державознавців: В.Б. Аверўянова, С.С. Алексєєва, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьєва, О.М. Баймуратова, В.О. Барахтяна, Д.Н. Бахраха, І.Л. Бачило, В.І. Борденюка, І.П. Бутка, В.Г. Вишнякова, М.П. Воронова, В.М. Горшеньова, В.М. Кампо, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, М.І. Корнієнка, О.Є. Кутафіна, Б.М. Лазарєва, В.М. Манохіна, В.Ф. Погорілка, В.Д. Рудашевського, А.О. Селіванова, Ю.А. Тихомирова, Ю.М. Тодики, О.Ф. Фрицького, В.В. Цвєткова, К.Ф. Шеремета, В.Д. Яворського, О.М. Якуби, Ц.А. Ямпольської та ін.

Поряд з науковими розробками вітчизняних правників у дисертації широко використовувалися праці відомих зарубіжних державознавців: Ж. Веделя, О. Вінсента, С. Доннела, Г. Кунца, Р. Саватьє, Г. Слезінгера, П. Стайнова, П. Страссмана, Д. Форестера та ін.

Нормативно-правову базу наукової роботи складають чинне законодавство України та правові акти практичної діяльності місцевих державних адміністрацій. Детальному аналізу піддавалися як діючі правові акти, так і ті, що втратили чинність, але мають наукову цінність в історично-правовому аспекті.

Емпіричною базою роботи стали матеріали практичної діяльності місцевих державних адміністрацій.

Особливістю дисертаційного дослідження є комплексний підхід до розгляду організаційно-правових проблем діяльності, правового статусу і практики функціонування місцевих державних адміністрацій, із використанням результатів наукових досліджень загальної теорії держави і права, теорії управління, конституційного, адміністративного права, державного будівництва та місцевого самоврядування, .

Наукова новизна одержаних результатів полягає насамперед у тому, що вперше у вітчизняній науці конституційного права, державного будівництва та місцевого самоврядування на теоретичному рівні проаналізовано правовий статус місцевих державних адміністрацій як місцевих органів виконавчої влади, їх сутність, порядок формування, організаційну структуру, функції, компетенцію, форми й методи їх діяльності. Дисертація являє собою перше комплексне дослідження організаційно-правових проблем діяльності місцевих державних адміністрацій, здійснене на основі чинного законодавства незалежної Української держави.

На підставі проведеного дослідження вперше сформульовано ряд положень, висновків і пропозицій:

- досліджується становлення й основні закономірності розвитку інституту місцевих державних адміністрацій протягом трьох історичних періодів - дорадянського, радянського й сучасного;

- висвітлюється сутність інституту місцевих державних адміністрацій і його місце в системі органів виконавчої влади України;

- по-новому розкривається поняття організаційної структури місцевих державних адміністрацій та виноситься теза про розподіл структурних підрозділів адміністрації залежно від покладених на них завдань на керівництво, функціонально-галузеві, обслуговуючі, інші структурні підрозділи та поділ структурних зв'язків між ними по вертикалі й горизонталі; розглядається комплекс чинників, які впливають на формування структури місцевих державних адміністрацій;

- визначається поняття функцій місцевих державних адміністрацій, їх характеристика і класифікація на основні - організаційно-виконавчі, контрольні, регулятивно-управлінські, нормотворчі та допоміжні - інформаційні, юрисдикційні;

- формулюється поняття та різновиди (власна, делегована, договірна) компетенції місцевих державних адміністрацій, наводиться їх характеристика;

- окреслюються основні організаційно-правові форми діяльності місцевих державних адміністрацій - видання розпоряджень та укладання адміністративних договорів;

- наводиться твердження про те, що правові акти управління місцевих державних адміністрацій - розпорядження - є одностороннім юридично-владним волевиявленням у рамках закону, які вимагають встановлення правових норм або призводять до виникнення, зміни чи припинення конкретних правовідносин з метою реалізації виконавчої влади на місцевому рівні; розкриття сутності та змісту розпоряджень як управлінських рішень, пропозиції щодо їх вдосконалення;

- з'ясовуються поняття єдиноначальності й колективності, їх характерні риси та особливості;

- вперше обґрунтовується доцільність застосування такої форми діяльності місцевих державних адміністрацій, як адміністративний договір, за допомогою якого вони реалізують публічні цілі й функції і використовують повноваження прерогативного характеру;

- пропонується класифікація видів управлінської інформації, їх характеристика;

- аргументується зміст інформаційного забезпечення правових форм діяльності місцевих державних адміністрацій; наводиться організаційне моделювання структури, основних елементів та технічної бази управлінсько-інформаційної системи державного управління в регіоні;

- виявляються критерії ефективності інформаційного забезпечення управлінської діяльності місцевих державних адміністрацій, які характеризують важливе соціальне значення, актуальність, достовірність і повноту управлінської інформації;

- виноситься пропозиція щодо обрання голів місцевих державних адміністрацій виборцями відповідних адміністративно-територіальних одиниць, створення виконавчих органів обласних і районних рад, наділення місцевих державних адміністрацій лише контрольно-наглядовими функціями.

Практичне значення результатів дослідження полягає в тому, що сформульовані в дисертації теоретичні положення, висновки й рекомендації можуть стати у пригоді при вдосконаленні чинного законодавства щодо організації діяльності місцевих органів виконавчої влади, у науково-дослідницькій роботі, поглиблять знання про інститут місцевих державних адміністрацій та його функціонування, сприятимуть побудові демократичної правової держави й оптимальному застосуванню принципу поділу влади в Україні. Положення дисертації можуть бути також використані в навчальному процесі при читанні лекцій і проведенні семінарських занять у рамках таких курсів, як "Конституційне право України", "Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні", "Адміністративне право України".

Апробація результатів дисертації була здійснена у виступах автора на науково-методичних засіданнях кафедри державного будівництва Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, при читанні лекцій та проведенні семінарських і практичних занять з курсу "Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні". Основні тези дисертації знайшли відбиття у виступах автора на науково-практичних конференціях молодих вчених, що проходили в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого ("Актуальні проблеми юридичної науки". - Харків. - 2000; "Актуальні проблеми формування правової держави в Україні". - Харків. - 2000) та на семінарі молодих викладачів конституційного права "Нова Конституція України" (Київ, 26 січня - 13 лютого 1998р.).

Публікації. Сформульовані в роботі висновки та пропозиції викладені дисертантом у шести наукових статтях та двох тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Відповідно до мети, завдань, предмета й логіки дослідження дисертація складається із вступу, двох розділів, шести підрозділів, висновків та списку використаної літератури (180 найменувань). Загальний обсяг дисертації складає 193 сторінки.

ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації та ступінь її наукової розробленості, мета і завдання роботи, визначаються її методологічна основа та науковознавча база, а також основні положення, які виносяться на захист, підкреслюється наукова новизна і практична значимість результатів дослідження.

Перший розділ "Загальні положення організації та діяльності місцевих державних адміністрацій" складається з трьох підрозділів.

Перший підрозділ "Інститут місцевих державних адміністрацій: становлення та сутність" присвячено визначенню вихідних теоретичних положень щодо історичного розвитку, сутності та юридичної природи місцевих державних адміністрацій, які є важливою ланкою в системі органів виконавчої влади, найбільше наближені до населення і діють на конкретних адміністративно-територіальних одиницях.

Становлення інституту місцевих державних адміністрацій відбувалося протягом трьох історичних періодів - дорадянського, радянського й сучасного. Місцеві державні адміністрації належать до місцевих органів виконавчої влади. Перехід до використання терміна “виконавча влада” в юридичній літературі та законодавстві України було здійснено на початку 90-х років з прийняттям 16 липня 1990 р. Декларації про державний суверенітет України.

Для обґрунтування висновків щодо сутності інституту місцевих державних адміністрацій у дисертації визначаються й розглядаються такі загальні категорії, як державне управління, виконавча влада, державний орган, орган виконавчої влади. Державне управління характеризується як цілеспрямований організуючий вплив органів державної влади на розвиток різноманітних сфер громадського життя з урахуванням економічних, політичних і соціальних характеристик держави на конкретних етапах її історичного розвитку. Виконавча влада визначається як підсистема, гілка державної влади, що здійснює виконавчо-розпорядницьку діяльність з метою управління у визначених сферах (предметах) відання шляхом реалізації державно-владних повноважень методами й засобами публічного (конституційного, адміністративного) права. Орган держави (державний орган) розглядається як самостійна структурна одиниця в системі державної влади, наділена державно-владними повноваженнями, необхідними для реалізації функцій тієї чи іншої гілки державної влади. Орган виконавчої влади визначається як структурний підрозділ державно-владного механізму (державного апарату), що створюється спеціально для повсякденного функціонування в системі поділу влади з метою втілення в життя різноманітних економічних, соціально-культурних та адміністративно-політичних програм.

Досліджуються і риси, притаманні місцевим державним адміністраціям, як-то: а) здійснення публічних, державних функцій на підставі державно-владних повноважень, що включають регулятивні, координаційні, виконавчі та інші форми управлінської діяльності в певній сфері, галузі, регіоні; б) законодавче оформлення правого статусу; в) право приймати у процесі виконавчо-розпорядницької діяльності управлінські рішення у формі правових актів, види і порядок прийняття яких встановлені законом, що відповідають чинному законодавству й обов'язкові для виконання у сфері відання адміністрацій; г) складна внутрішня структура, що охоплює структурні підрозділи (іноді включає й інші органи) і службовців державної служби відповідно до штатного розпису даного органу; д) фінансування з державного бюджету; є) включення місцевих державних адміністрацій до ієрархічної системи виконавчої влади, їх звіт перед органами вищого рівня.

Наприкінці підрозділу наводиться висновок про те, що місцева державна адміністрація - це одноособовий орган виконавчої влади, самостійна структурна одиниця в системі виконавчої влади, що фінансується за рахунок Державного бюджету, реалізує функції державного управління в межах наданих їй повноважень у визначеній сфері, предметі державного відання і має складну організаційну структуру.

У другому підрозділі "Структура та порядок формування місцевих державних адміністрації" визначається організаційна структура місцевих державних адміністрацій, аналізується порядок їх формування.

Поняття структури місцевих державних адміністрацій є достатньо об'ємним і складним, оскільки охоплює собою багато аспектів. Воно містить низку підсистем, які поєднують формальну (організаційну), неформальну (міжособових контактів працівників органу), функціональну (склад і співпорядкованість функцій органів управління), кваліфікаційну (рівень фахової підготовки службовців), інформаційну та інші структури.

Юридичну науку цікавить насамперед організаційна структура місцевих органів виконавчої влади, у якій розкривається внутрішній устрій органів. Найбільш вірне й повне її визначення можна сформулювати, виходячи з філософського трактування цього поняття, під яким у філософії розуміється сукупність стійких зв'язків об'єкта, які забезпечують цілісність і тотожність останнього самому собі, тобто збереження його основних властивостей при різноманітних зовнішніх і внутрішніх змінах.

Адаптувавши це визначення до сфери юридичної науки, бачимо, що йдеться про властивості об'єкта (структурні підрозділи) та про сукупність стійких зв'язків між цими властивостями (систему взаємовідносин цих підрозділів). Таким чином, можна зробити висновок, що під структурою місцевої державної адміністрації мається на увазі сукупність її структурних підрозділів і система взаємовідносин між ними, що забезпечують відносну стійкість даного інституту при впливі різноманітних чинників. У наведеному визначенні передбачаються як статичність (сукупність структурних підрозділів) поняття структури, так і його динамічність (система структурних зв'язків), а також інваріантність (відносна стійкість).

Для ефективного, злагодженого функціонування місцевої державної адміністрації її працівники розподіляються по структурних підрозділах, що обумовлено функціональним поділом і спеціалізацією управлінської роботи. Останні є основою структури і виступають відносно відокремленими частинами адміністрації. Призначення таких підрозділів адміністрації досить різноманітне, що надає підставу залежно від покладених на них завдань поділяти їх на такі види: керівництво, функціонально-галузеві, обслуговуючі, інші структурні підрозділи. Оскільки місцеві державні адміністрації - це органи персональної діяльності, а їх головною формою і принципом діяльності є єдиноначальність, то в керівництві даного органу виконавчої влади варто вирізняти два підвиди - керівник і керівний склад.

Керівником відповідно до Конституції України (ст.118) і Закону України "Про місцеві державні адміністрації" (ст. 8) є голова місцевої державної адміністрації, який призначається на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. На думку автора, зазначений порядок призначення голови місцевої державної адміністрації не зовсім доречний і потребує змін. Адже законодавством України місцеві органи державної влади наділені не лише контрольно-наглядовими функціями, а й широким колом повноважень у різноманітних сферах суспільного життя, безпосередньо впливають на функціонування відповідного регіону та максимально наближені до громадян Звідси можна зробити висновок, що голову місцевої державної адміністрації доцільніше було б не призначати, а обирати населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Іншим варіантом оптимізації роботи місцевих державних адміністрацій, на наш погляд, є створення виконавчих органів місцевого самоврядування на обласному й районному рівні. Але в такому випадку в компетенції місцевих державних адміністрацій повинні залишитися лише контрольно-наглядові функції при збереженні існуючого порядку формування.

До керівного складу місцевих державних адміністрацій варто віднести заступників голови, керівників відділів, управлінь, інших структурних підрозділів адміністрації, керівника апарату адміністрації й керівників структурних підрозділів апарату, які згідно зі статтями 10 і 11 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” призначаються на посаду головами відповідних місцевих адміністрацій. Обслуговуючі та функціонально-галузеві підрозділи представлені апаратом, управліннями, відділами та іншими структурними підрозділами адміністрації, примірний перелік яких затверджено Постановою Кабінету Міністрів України № 821 від 18 травня 2000 р.

У третьому підрозділі "Функції та компетенція місцевих державних адміністрацій" розкривається поняття, зміст і класифікація функцій місцевих державних адміністрацій, їх співвідношення з такими правовими категоріями, як компетенція, повноваження, завдання.

Функції місцевих державних адміністрацій як найбільш загальне положення щодо їх завдань і компетенції не треба ототожнювати з цими категоріями. Адже завдання мають тимчасовий характер і вирізняються в межах функцій для першочергового їх розв'язання, після чого змінюються на інші, новіші. Компетенція є юридичним виразом функцій адміністрації і відбиває їх шляхом закріплення у відповідному правовому акті повноважень і завдань органу, спрямованих на досягнення останніх.

Під функціями місцевих державних адміністрацій слід розуміти основні сторони їх соціального призначення, у яких втілюються головні напрямки діяльності зазначених органів. На думку дисертанта, функції доцільно поділяти на основні - організаційно-виконавча, контрольна, регулятивно-управлінська, нормотворча та допоміжні - інформаційна, юрисдикційна.

Компетенцію місцевих державних адміністрацій можна визначити як правову категорію, яка включає в себе предмети їх відання та владні повноваження, визначені Конституцією та законами України. Щодо класифікації компетенції органів державної виконавчої влади, то в науковій літературі існують різні точки зору щодо цього питання. Одні вчені пропонують розрізняти компетенцію залежно від правового статусу органу, інші - за сферами його діяльності та обсягом предметів відання. Стосовно компетенції місцевих державних адміністрацій, то її доцільно поділяти на власну, делеговану й договірну.

Другий розділ "Правові форми роботи місцевих державних адміністрацій та їх інформаційне забезпечення" складається з трьох підрозділів.

Перший підрозділ "Правові акти місцевих державних адміністрацій як управлінські рішення" присвячено загальній характеристиці форм управлінської діяльності місцевих державних адміністрацій. У ньому розглядається головна правова форма їх роботи - видання таких правових актів, як розпорядження, накази, та їх співвідношення з управлінськими рішеннями.

Автором наводиться й обґрунтовується класифікація форм управлінської діяльності місцевих державних адміністрацій: а) видання правових актів управління - розпоряджень, наказів; б) провадження дій юридичного характеру; в) здійснення організаційних заходів; г) виконання матеріально-технічних операцій. Оскільки місцеві державні адміністрації - це органи персональної діяльності, основною організаційно-правовою формою їх роботи є видання правових актів управління - розпоряджень, наказів.

Вони являють собою одностороннє юридично-владне волевиявлення в рамках закону і вимагають встановлення правових норм або призводять до виникнення, зміни чи припинення конкретних правовідносин з метою реалізації виконавчої влади на місцевому рівні. Незалежно від свого юридичного змісту вони не є актами законодавчого характеру, що не позбавляє їх значення в системі правового регулювання суспільних відносин і виправдовує суворі вимоги, які до них ставляться.

Слід також зазначити, що акти місцевих державних адміністрацій - це юридичний варіант управлінського рішення, яке можна охарактеризувати як багатоаспектну категорію, в якій знаходить своє втілення симбіоз суб'єктивних та об'єктивних складників процесу управління. З позиції суб'єкта прийняття рішення - голови місцевої державної адміністрації - управлінське рішення є логічним процесом умовиводу, результати якого у значній мірі обумовлюються світоглядом, орієнтаціями, рівнем компетентності, а також волевими якостями і в цілому психологічною структурою особистості керівника. Об'єктивними складниками процесу прийняття управлінського рішення необхідно вважати параметри ситуації, наявність ресурсів та інших обмежень, у тому числі збоку зовнішнього середовища.

У другому підрозділі "Адміністративний договір як форма діяльності місцевих державних адміністрацій" визначається, що укладання адміністративних договорів останнім часом перетворилося на форму роботи місцевих державних адміністрацій. І хоча ця форма роботи допоміжна стосовно правових актів управління, дослідження її співвідношення з останніми, а також теоретичні розробки щодо правового режиму, місця та функцій адміністративного договору в державному управлінні є досить актуальним.

Укладаючи адміністративний договір, місцеві державні адміністрації діють відповідно до норм адміністративного, конституційного права, реалізують публічні цілі та функції, використовуючи повноваження прерогативного характеру. Можливість укладення адміністративного договору повинна бути прямо передбачена компетенцією адміністрацій. Наведене дозволяє зробити висновок про те, що саме укладання адміністративних договорів становить одну з форм державного управління, а тому і форму роботи місцевих державних адміністрацій. І навпаки, укладання угод приватноправового характеру не є формою державно-управлінської діяльності, оскільки останньою прямо не реалізуються виконавчо-розпорядчі функції та публічні цілі державного управління.

Серед функцій адміністративного договору можна назвати правореалізаційну, структурно-організаційну, узгодження інтересів, забезпечувальну, організаційно-стимулюючу, демократизації управління, виховну, правоохоронну й інформаційну.

Адміністративні договори можна використовувати для врегулювання таких відносин:

а) місцеві державні адміністрації укладають адміністративні договори з недержавними суб'єктами з метою реалізації їх суб'єктивних прав (службові контракти, поділ повноважень з органами місцевого самоврядування). Наслідком цих договорів є односторонні юридично-владні рішення, що врегульовують типові горизонтальні відносини. Адміністрації в таких угодах виявляють себе як державно-владний суб'єкт: вони мають право в односторонньому порядку змінити умови договору або навіть розірвати його, тобто діяти у "вертикальному" варіанті, що, однак, не змінює саму природу договору, а скоріше стосується його реалізації. Отже, і запропонований тип зв'язків не є категорично адміністративно-правовим;

б) місцеві державні адміністрації можуть укладати угоди з іншими суб'єктами виконавчої влади щодо обсягу повноважень при її (виконавчої влади) реалізації. Це суто адміністративно-правові угоди, які не породжують конкретних правовідносин, не являють собою замінників правових актів виконавчих органів. Їх своєрідна горизонтальність очевидна.

У третьому підрозділі "Інформаційне забезпечення правових форм діяльності місцевої державної адміністрації" зазначається, що в межах організаційно-правових форм роботи місцевих державних адміністрацій застосовуються відповідні методи діяльності. Адже для практичної реалізації цілей, завдань і функцій цих органів виконавчої влади необхідна система способів і засобів, які надавали б їх управлінській діяльності динамічного характеру. Саме таке завдання виконують методи управління. Таким чином, засоби та способи безпосереднього управлінського впливу місцевих державних адміністрацій (їх посадових осіб) на об'єкти управління - це і є управлінські методи, які характеризуються наступним:

а) вони реалізуються у процесі державно-управлінської діяльності місцевих державних адміністрацій, органічно пов'язані з їх цільовим призначенням;

б) вони застосовуються адміністраціями як засоби реалізації компетенції;

в) у методах знаходять своє безпосереднє виявлення юридично-владні повноваження адміністрацій;

г) методи управління потребують правової форми безпосереднього виявлення, яка надає їм обов'язкового характеру;

д) найбільш продуктивне виявлення методи отримують у правових актах управління.

Отже, якщо форма управління зовні виражає те, що місцеві державні адміністрації діють і їх дії викликають деякі юридичні наслідки, то метод управління дозволяє зрозуміти, за допомогою яких засобів ці юридичні наслідки доходять до адресату.

Серед організаційних методів роботи місцевої державної адміністрації найважливіше значення має метод інформаційного забезпечення процесу розробки та прийняття розпоряджень, наказів, організації їх виконання, адже він безпосередньо пов'язаний з ефективним функціонуванням місцевих державних адміністрацій і забезпечує реалізацію їх правових форм діяльності. Численні види управлінської інформації, що використовуються на рівні місцевих державних адміністрацій, на наш погляд, умовно можна підрозділити на: інформацію про зміни в законодавстві й нормативній базі; оперативну управлінську інформацію (різноманітні емпіричні матеріали і факти щодо проблем, фактів, подій, явищ, що потребують оперативного управлінського впливу); галузеву управлінську інформацію (матеріали й документи галузевих і міжгалузевих комітетів, управлінь і відомств, підприємств та організацій); матеріали й документи офіційної статистики, обліку та звітності підприємств, організацій; поточну управлінську інформацію (довідки, звіти, доповіді, відповіді на поточні запитання тощо); інформацію, що надходить по каналах зворотного зв'язку і надає уявлення про реальні наслідки реалізації управлінських рішень, адекватність їхнього сприйняття і реалізації, а також про суспільний резонанс.

У висновках узагальнюються основні результати дослідження, пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання статусу та порядку формування місцевих державних адміністрацій, визначаються проблеми, вирішення яких може сприяти підвищенню ефективності функціонування цих органів. Серед висновків виділяються наступні:

- місцева державна адміністрація - самостійна структурна одиниця в системі виконавчої влади, що реалізує функції державного управління в межах наданих їй повноважень у визначеній сфері, предметі державного відання;

- місцеві державні адміністрації є органами єдиноначальної діяльності їх голів, мають свою організаційну структуру;

- під функціями місцевих державних адміністрацій слід розуміти основні сторони соціального призначення зазначених органів виконавчої влади;

- компетенція місцевих державних адміністрацій - це правова категорія, яка включає в себе предмети відання (сфери діяльності) та владні повноваження (конкретні права та обов'язки), визначені Конституцією та законами України. Компетенцію адміністрацій можна класифікувати на власну, договірну та делеговану;

- правові акти управління, що видаються місцевими державними адміністраціями, є односторонніми юридично-владними волевиявленнями у рамках закону, що ведуть до встановлення правових норм або виникнення, зміни чи припинення конкретних правовідносин з метою реалізації виконавчої влади на місцевому рівні;

- укладання адміністративних договорів є однією із форм державного управління, а тому і формою роботи місцевих державних адміністрацій;

- серед організаційних методів роботи місцевих державних адміністрацій найважливіше значення має метод інформаційного забезпечення процесу розробки та прийняття розпоряджень, наказів, організації їх виконання.

ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ ОПУБЛІКОВАНІ ТАКІ РОБОТИ

1. Величко В.А. О понятии и классификации функций местных государственных администраций // Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В.Я.Тацій. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 1999. - Вип. 37. - С. 86-90.

2. Величко В.О. Деякі питання інформаційного забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій // Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В.Я.Тацій. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2000. - Вип. 41. - С. 67-70.

3. Величко В.О. Управлінське рішення як форма діяльності місцевої державної адміністрації // Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В.Я. Тацій. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2000. - Вип. 43. - С. 75-80.

4 .Величко В.О. Поняття адміністративного договору як форми діяльності місцевих державних адміністрацій // Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В.Я. Тацій. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2001. - Вип. 46. - С. 106-110.

5. Величко В.А. Институт местных государственных администраций: становление и сущность // Бизнес Информ. - 1998. - №23-24. - С. 23-25.

6. Величко В.А. Организационная структура местных органов исполнительной власти (Проблемы определения) // Бизнес Информ. - 1999. - №17-18. - С. 12, 13.

7. Величко В.О. Проблеми визначення функцій та організаційної структури місцевих органів виконавчої влади в Україні //Актуал. пробл. юрид. науки: Тези доп. та наук. повідомлень наук. конф. молодих учених та аспірантів / За ред. проф. М.І. Панова. - Харків: Нац. юрид. акад. України, 2000. - С. 27-29.

8. Величко В.О. Місце адміністративного договору у системі форм діяльності місцевих державних адміністрацій // Актуал. пробл. формування правової держави в Україні (До 50-ї річниці Конвенції про захист прав людини та основних свобод): Тези доп. та наук. повідомлень Всеукр. наук.-практ. конф. молодих учених / За ред. проф. М.І. Панова. - Харків: Нац. юрид. акад. України, 2000. - С. 24-26.

АНОТАЦІЇ

Величко В.О. Організаційно-правові питання діяльності місцевої державної адміністрації. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 - конституційне право. - Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, Харків, 2001 р.

Дисертація присвячена дослідженню юридичної природи, організаційної структури, порядку формування, функцій, компетенції та форм діяльності місцевих державних адміністрацій. На теоретичному рівні проаналізовано сучасний правовий статус інституту місцевих державних адміністрацій, його становлення та сутність. Розроблено теоретичні моделі порядку формування, прийняття та реалізації управлінських рішень у місцевих державних адміністраціях, а також інформаційного забезпечення їх діяльності. У дисертації сформульовані концептуальні положення, обґрунтовані нові пропозиції й висновки з досліджуваних питань.

Ключові слова: державне управління, виконавча влада, орган виконавчої влади, місцева державна адміністрація, організаційна структура, функції, компетенція, форми діяльності, інформаційне забезпечення діяльності.

Величко В.А. Организационно-правовые вопросы деятельности местной государственной администрации. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 - конституционное право. - Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого, Харьков, 2001 г.

Диссертация посвящена исследованию юридической природы, организационной структуры, порядка формирования, функций, компетенции и форм деятельности местных государственных администраций.

На теоретическом уровне проанализирован современный правовой статус института местных государственных администраций, его сущность, становление на протяжении трех исторических периодов - досоветского, советского и современного. Выявлены и охарактеризованы признаки, отличающие местные государственные администрации от других органов государственной власти. Делается вывод о том, что в работе местных государственных администраций преобладает единоначальная деятельность их председателей, но также используются и коллегиальные формы деятельности. Определена организационная структура местных государственных администраций, в которой выделяются руководитель, руководящий состав, функционально-отраслевые, вспомогательные и другие структурные подразделения.

Функции местных государственных администраций определяются как основные стороны социального назначения указанных органов исполнительной власти, в которых воплощаются главные направления их деятельности. Функции администраций распределяются на основные (организационно-исполнительная, контрольная, регулятивно-управленческая, нормотворческая) и вспомогательные (информационная, юрисдикционная). Анализируется компетенция местных государственных администраций, её разновидности и составляющие.

Предложена схема разработки, принятия и реализации управленческих решений в местных государственных администрациях. В работе доказывается, что наряду с основной формой деятельности местных государственных администраций - изданием правовых актов - необходимо использовать такую форму деятельности, как административный договор, что повысит демократические начала в государственном управлении.

Разработана теоретическая модель информационного обеспечения правовых форм деятельности местных государственных администраций, а также доказана необходимость формирования и функционирования целостной региональной информационной системы.

Ключевые слова: государственное управление, исполнительная власть, орган исполнительной власти, местная государственная администрация, организационная структура, функции, компетенция, формы деятельности, информационное обеспечение деятельности.

Velychko V.O. Organizational-legal issues of activity of local state administration. - Manuscript.

Dissertation for scientific degree Candidate of legal sciences, speciality 12.00.02 - Constitutional law. - National law academy of Ukraine named after Yaroslav the Wise, 2001.

The dissertation is devoted to research of legal nature, organizational structure, formation order, functions, competence and forms of activity of local state administrations. Current legal status of institute of local state administrations, its creation and essence is analyzed on theoretical level. Theoretical models of formation order, adoption and realization of managerial decisions in local state administration are developed, together with information support of their activity. The author forms conceptual issues, states new proposals and conclusions from the researched issues.

Key words: state government, executive power, executive power body, local state administration, organizational structure, functions, competence, forms of activity, informational support of activity.

Размещено на Allbest.ru

...