Адміністративно-правове регулювання міграційного процесу в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ

імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО

УДК 342.9

Адміністративно-правове регулювання

міграційного процесу в Україні

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління;

адміністративне право і процес; фінансове право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Бандурка Олександр Олександрович

Харків - 2002



Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі адміністративного права і адміністративної діяльності органів внутрішніх справ Національного університету внутрішніх справ

Науковий керівник доктор юридичних наук, доцент Рябченко Олена Петрівна, Національний університет внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності органів внутрішніх справ

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Калюжний Ростислав Андрійович, Київський інститут внутрішніх справ при Національній академії внутрішніх справ, начальник кафедри теорії та історії держави і права кандидат юридичних наук, доцент

Шульга Марія Герасимівна, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, доцент кафедри адміністративного права

Провідна установа: Київський національний університет імені Тараса Шевченка, кафедра конституційного та адміністративного права

Захист відбудеться “4” жовтня 2002 року о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.01 у Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77

Автореферат розісланий “ 3” вересня 2002 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Ю.П. Битяк



АНОТАЦІЇ

Бандурка О.О. Адміністративно-правове регулювання міграційного процесу в Україні.-Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право.

Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого.-Харків, 2002. адміністративний законодавство міграційний іноземець

Дослідження присвячено проблемам адміністративно-правового регулювання міграційного процесу в Україні. Робота містить глибокий аналіз адміністративного законодавства, яке регулює правові відносини у сфері міграційного процесу. У дисертації формулюється авторське визначення міграційного процесу як правового явища, яке набуває певного порядку внаслідок регулювання нормами права, насамперед, адміністративного. Аналізуються особливості адміністративно-правових відносин у сфері міграційного процесу та проводиться їх класифікація. Визначається коло суб'єктів міграційного процесу. Проводиться класифікація органів міграційної служби та аналіз їх правового статусу. Досліджуються проблеми адміністративної відповідальності громадян України, іноземців, посадових осіб державних органів за порушення загальнообов'язкових правил у сфері міграційного процесу.

На основі проведеного аналізу надані пропозиції щодо подальшого вдосконалення законодавства, яке регулює міграційний процес в Україні, його систематизації та зведення у єдиний кодифікаційний акт процедур у сфері здійснення міграційного процесу, а також виділення окремої глави і Особливій частині КУпАП “Адміністративні правопорушення у сфері міграційного процесу”.

Ключові слова: міграційний процес, мігранти, еміграція, імміграція, відносини у сфері міграційного процесу, суб'єкти міграційного процесу, правовий статус, адміністративна відповідальність.



Бандурка А.А. Административно-правовое регулирование миграционного процесса в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право.

Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого. - Харьков, 2002.

Диссертационное исследование посвящено проблемам административно-правового регулирования миграционного процесса в Украине. Работа содержит глубокий анализ административного законодательства, которое регулирует правоотношения в сфере миграционного процесса.

В диссертации сформулировано авторское понятие миграционного процесса как правового явления, определены его основные черты. При этом подчёркнуто, что миграционный процесс приобретает упорядоченный характер вследствие регулирования нормами права, прежде всего, административного. Определены категории участников миграционного процесса: эмигранты, иммигранты, внутренние мигранты. Сформулированы соответствующие понятия. Проанализированы отношения, которые возникают в сфере миграционного процесса: отношения в сфере подготовки к эмиграции, иммиграции, внутренней миграции; отношения, которые возникают в процессе соответствующих перемещений; отношения, возникающие в процессе привлечения к административной ответственности за нарушение общеобязательных правил в сфере миграционного процесса.

Действие механизма правового регулирования миграционного процесса исследовано на основе выделения стадий: формирование и действие юридических норм, возникновение прав и обязанностей, реализация прав и обязанностей. Факультативной является стадия применения права. Проанализированы основные элементы механизма правового регулирования миграционного процесса: юридические нормы, правоотношения, акты реализации субъективных прав и обязанностей.

Сформулировано понятие правоотношений в сфере миграционного процесса как возникающих на основе норм права отношений между субъектами миграционного процесса, которые характеризуется наличием субъективных юридических прав и обязанностей и поддерживаются принудительной силой государства. В исследовании приводятся и рассматриваются признаки таких правоотношений и элементы.

Анализируется содержание юридических фактов в сфере миграционного процесса, проводится их классификация в зависимости от: места юридического факта в механизме административно-правового регулирования, по волевому признаку, по последствиям.

Приводится система субъектов миграционного процесса, анализируется их правовой статус.

Рассматриваются проблемы административной ответственности граждан Украины, иностранцев и должностных лиц государственных органов за нарушение общеобязательных правил в сфере миграционного процесса. Анализируются некоторые проблемы административной ответственности юридических лиц в исследуемой сфере.

Обоснованы предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего миграционный процесс, приведению его в соответствие с нормами Конституции Украины, международными нормами и стандартами.

Ключевые слова: миграционный процесс, мигранты, эмиграция, иммиграция, отношения в сфере миграционного процеса, субъекты миграционного процесса, правовой статус, административная ответственность.



A.A. Bandurka. Administrative and legal regulation of the migration process in Ukraine. - Manuscript.

Thesis for a scientific degree of a Candidate of Legal Sciences, specialty No. 12.00.07 - theory of administration; administrative law and administration process; fiscal law.

National Law Academy of Ukraine named after Yaroslav the Wise. - Kharkiv, 2002.

The research focuses upon the problems of administrative and legal regulation of the migration process in Ukraine. The research contains a profound analysis of the administrative legislation regulating the legal relations in the sphere of migration process. The thesis verbalizes the author's definition of the migration process as a legal phenomenon, which progresses in compliance with a certain order being regulated by legal norms, first and foremost, by the administrative ones. The research analyses the peculiarities of administrative and legal relations specific to the migration process with their parallel classification, it determines the legal facts in terms of the migration process, classifying them as well, it outlines the circle of the migration process participants, such as: citizens, foreign citizens, stateless persons, refugees and migration authorities, the latter being classified by the author. The research expressly analyses the legal status of refugees, investigates the issues of administrative responsibility of Ukrainian citizens, foreign citizens, officials and state authorities in case of any kind of violation of the legal package pertaining to the sphere of migration processes.

The analysis forms the base for a number of proposals touching upon further streamlining of the legislation regulating migration processes in Ukraine, systematising the administrative legislation and generating the unified codified act featuring all the procedures previewed for the sphere of migration processes singling them out into a separate clause of the Special part of the Code of Ukraine on administrative law infringements “Administrative Law Infringements in the Sphere of Migration Process”.

Key words: migration process, migration, emigration, immigration, relation in sphere of migration process, participants of migration processes, legal status, administrative responsibility.



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. З проголошенням незалежної демократичної Української держави, стрімким розвитком міжнародного співробітництва різко зростає кількість мігрантів, інтенсивність міграційних процесів. З прийнятих державою, згідно Конституції України, зобов'язань щодо дотримання прав людини випливає необхідність забезпечення прав особистості на вільний вибір місця проживання та свободу пересування.

На сьогодні характер міграційних процесів в Україні обумовлюється, насамперед, тенденцією щодо побудови відкритого суспільства. Але, поряд із позитивними тенденціями, є негативні - мігрантами стають особи, що вимушені покидати свої країни через збройні конфлікти. Це, перш за все, вихідці з Вірменії, Азербайджану, Грузії, Молдови, Північної Осетії, Таджикистану, Чечні. Із міграцією вихідців з країн ближнього зарубіжжя збігається міграція іноземних громадян, осіб без громадянства, що шукають притулку. До їх складу входять і ті, хто вже тривалий час проживає на території України, і транзитні мігранти.

Існуючий рівень правового статусу мігрантів в Україні далеко не повною мірою відповідає міжнародному досвіду і сучасному змісту міграційних правовідносин, а його недостатня урегульованість іноді сприяє появі та поширенню такого явища як незаконна міграція, що справляє деструктивний вплив на політичне, соціальне, культурне життя, негативно впливає на стан безпеки у країні. До того ж досі не запроваджено комплексний механізм юридичної відповідальності за дії щодо сприяння незаконній міграції.

Захист державних інтересів потребує забезпечення системою правових, організаційних та фінансових заходів. На сучасному етапі розвитку державно-управлінських відносин зміст і характер державно-правового впливу на міграційні процеси в Україні залишається недосконалим. Це положення стосується організації системи уповноважених державних органів, правового врегулювання їхнього статусу та діяльності, реалізації принципу законності.

За таких умов виникає потреба у розробці науково-практичної моделі адміністративно-правового регулювання міграційного процесу в Україні, в якій значне місце посідали б норми, що встановлюють засади організаційної побудови системи уповноважених державних органів, їх правовий статус, а також механізм реалізації прав та свобод мігрантів, відповідальність за порушення загальнообов'язкових правил у сфері міграційного процесу. Таким чином, глибоке дослідження проблем адміністративно-правового регулювання міграційних процесів набуває особливого змісту і актуальності.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Робота спрямована на виконання Указів Президента України “Про додаткові заходи щодо реалізації права людини на свободу пересування і вільний вибір місця проживання” та “Питання організації виконання Закону України "Про громадянство України”. Її виконано у межах планів наукових досліджень Міністерства внутрішніх справ України (п.3.1. Пріоритетних напрямків фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів і науково-дослідних установ МВС України на період 1995 - 2000 р.р.) та Національного університету внутрішніх справ (п.3.1. Основних напрямків наукових досліджень Університету внутрішніх справ на період 1996 - 2000 р.р.).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу теоретичних здобутків вчених різних галузей права, насамперед, адміністративного, а також чинного законодавства України, узагальнень практики його реалізації визначити сутність, зміст, особливості адміністративно-правового регулювання міграційного процесу в Україні, основи виникнення, зміни і припинення адміністративно-правових відносин у сфері міграції, розробити пропозиції та рекомендації щодо усунення прогалин у правовому регулюванні, вдосконалення чинної системи законодавства.

Об'єктом дослідження є адміністративно-правові відносини у сфері міграційного процесу.

Предмет дослідження складає механізм адміністративно-правового регулювання міграційного процесу, його особливості, а також правовий статус суб'єктів адміністративно-правових відносин та підстави адміністративної відповідальності за порушення загальнообов'язкових правил у сфері міграційного процесу.

Виходячи з поставленої мети, у дисертації вирішуються такі основні завдання:

Ш визначаються сутність та зміст міграційного процесу, його місце і роль в структурі суспільних відносин;

Ш характеризуються адміністративно-правові відносини у сфері міграційного процесу та підстави їх виникнення, зміни і припинення;

Ш проводиться класифікація органів міграційної служби;

Ш аналізується правовий статус суб'єктів адміністративно-правових відносин: громадян України, іноземних громадян, осіб без громадянства, біженців, органів міграційної служби;

Ш аналізуються підстави та порядок притягнення до адміністративної відповідальності за порушення загальнообов'язкових правил у сфері міграційного процесу;

Ш формулюються проблеми та визначаються напрямки вдосконалення законодавства, норми якого спрямовані на врегулювання міграційного процесу.

Методологічною основою дисертації є сукупність прийомів і методів наукового пізнання. Як загальнонауковий метод використовувався системний підхід, який дозволив визначити коло досліджуваних проблем, а також виробити пропозиції щодо їх розв'язання. Для аналізу особливостей міграційного процесу в Україні як об'єкта адміністративно-правового регулювання використовувались засоби правової антропології, метод єдності логічного та історичного, методи аналізу і синтезу (підрозділи 1.1, 2.1). За допомогою історико-правового методу досліджувались проблеми функціонування окремих суб'єктів адміністративно-правових відносин у сфері міграційного процесу (підрозділи 1.1, 3.1., 3.2, 3.4). Застосування логіко-семантичного методу дозволило поглибити понятійний апарат (підрозділи 1.1, 3.1, 3.2, 3.3). Визначення адміністративно-правових відносин у сфері міграційного процесу здійснене на основі системного підходу та методів порівняння, абстрагування, аналізу і синтезу (розділи 1, 2, 3, 4). За допомогою структурно-логічного та порівняльно-правового методів здійснено аналіз юридичних фактів (підрозділи 2.2, 4.2). Методи класифікації, групування, структурно-логічний застосовувалися для виділення окремих груп суб'єктів адміністративно-правових відносин, юридичних фактів (розділ 3). Компаративний метод і документальний аналіз використовувались для вироблення пропозицій щодо вдосконалення адміністративно-правового регулювання міграційного процесу (підрозділи 1.2, 2.2, розділи 3, 4).

Дане дослідження пов'язане із загальними правовими проблемами, а також із галузевими юридичними науками. Значне місце у ньому посідають питання, що стоять перед юридичною наукою у зв'язку з реалізацією положень Конституції України, необхідністю приведення законодавства України у відповідність з її приписами, міжнародно-правовими нормами і стандартами.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертаційного дослідження склали загальнотеоретичні наукові праці, розробки фахівців у галузях теорії права, теорії управління, адміністративного права - В.Б. Авер'янова, С.С. Алексєєва, О.М. Бандурки, Ю.П. Битяка, Ю. Бузницького, П. Бурлаки, В. Казимірчука, О.В. Кузьменка, О. Малиновської, В. Никитського, В.О. Новік, Н. Побєди, І. Прибиткової, Ю. Римаренка, С. Рубанова, І. Самощенка, О.Ф. Скакун, Р.О. Халфіної, С.Б. Чеховича, В.О. Шабаліна, А. Шлепакова, М.Г. Шульги та інших.

Нормативною основою роботи є Конституція України, міжнародно-правові акти (у контексті питань, розглянутих у дисертації), закони, підзаконні акти, зокрема, відомчі акти МВС України.

Емпірична база дослідження складається з узагальнення довідкових матеріалів щодо міграційного процесу в Україні, публікацій в періодичних виданнях, статистичних матеріалів щодо діяльності Департаменту громадянства, паспортної та імміграційної служби МВС України.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дана робота є першим у вітчизняній адміністративно-правовій науці монографічним комплексним дослідженням, присвяченим проблемам адміністративно-правового регулювання міграційного процесу.

В результаті проведеного дослідження сформульовано нові наукові положення, які запропоновані здобувачем особисто та виносяться на захист. Основні з них такі:

1. Дістало подальшого розвитку визначення міграційного процесу як правового явища та розкритий його зміст через властивості, ознаки, риси і якості носіїв міграційної правосвідомості - мігрантів. Виділені окремі категорії мігрантів.

2. Уперше механізм адміністративно-правового регулювання міграційного процесу досліджений як динамічна категорія на засадах виокремлення наступних стадій адміністративно-правового регулювання: формування і дія юридичних норм, виникнення прав та обов'язків, реалізація прав та обов'язків. Додатковою є стадія застосування права.

3. Поглиблено поняття адміністративно-правових відносин у сфері міграційного процесу, виділені їхні ознаки. Досліджені типи адміністративно-правових відносин у сфері міграційного процесу, визначені їхні особливості.

4. Дістала подальшого розвитку класифікація юридичних фактів за наступними ознаками: місця юридичного факту у механізмі адміністративно-правового регулювання, за вольовим принципом, за наслідками. Проаналізований зміст юридичних фактів.

5. Залежно від ознаки певної стадії механізму адміністративно-правового регулювання, визначені юридичні факти у сфері міграційного процесу та обґрунтовано існування послідовності юридичних фактів.

6. Уперше наведена система суб'єктів адміністративно-правових відносин у сфері міграційного процесу та досліджений їх правовий статус.

7. Уперше проведена класифікація і аналіз суб'єктів адміністративно-правового регулювання міграційних процесів за наступними ознаками: компетенцією, повноваженнями щодо надання відповідного статусу або прийняття рішень щодо окремих категорій осіб.

8. Досліджені проблеми адміністративної відповідальності за порушення загальнообов'язкових правил у сфері міграційного процесу та обґрунтована пропозиція щодо виділення у окрему главу КУпАП адміністративних проступків у сфері міграційного процесу.

9. На основі проведеного аналізу змісту і характеру адміністративно-правового регулювання міграційного процесу сформульоване широке коло пропозицій щодо вдосконалення системи чинного законодавства, приведення його у відповідність міжнародним нормам та стандартам.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

Ш у науково-дослідній сфері - положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки проблеми адміністративно-правового регулювання міграційного процесу, визначення системи адміністративних проступків за порушення загальнообов'язкових правил у сфері міграційного процесу;

Ш у правотворчості - в результаті проведеного дослідження сформульовані пропозиції щодо вдосконалення системи чинного законодавства, що регулює міграційний процес;

Ш у правозастосовчій діяльності використання одержаних результатів дозволить вдосконалити управлінську діяльність державних органів щодо міграційного процесу;

Ш у навчальному процесі - матеріали дисертаційного дослідження вже використовуються у навчальному процесі в Національному університеті внутрішніх справ під час проведення занять з дисциплін “Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ”, “Паспортно-реєстраційна служба органів внутрішніх справ”. Їх враховано також у навчально-методичних розробках, підготованих за участю дисертанта.

Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, викладених у дисертації. Дисертаційне дослідження виконане здобувачем самостійно, з використанням останніх досягнень науки адміністративного права, всі сформульовані в ньому положення та висновки ґрунтуються на особистих дослідженнях автора. У співавторстві опубліковано науково-практичний коментар до чинного законодавства “Громадянство України та паспортизація” (здобувачем розроблено розділ “Порядок видачі паспорта громадянина України та свідоцтва про народження”, обсяг - 2,0 д.а.), а також довідковий посібник (здобувачем розроблено 0,4 д.а., обсяг - 1,8 д.а.). В дисертації ідеї та розробки, які належать співавторам, не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднені дисертантом на науково-практичних конференціях “Адміністративно-правові та кримінологічні аспекти діяльності органів внутрішніх справ прикордонних районів” (Луганськ, 2000), “Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування” (Харків, 2001), а також на засіданнях кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності органів внутрішніх справ Національного університету внутрішніх справ.

Публікації. Основні положення та результати дослідження опубліковані у чотирьох статтях, опублікованих у фахових виданнях, розділі VІ підручника “Адміністративна діяльність. Частина особлива”, чотирьох збірниках науково-практичних коментарів до чинного законодавства, довідковому посібнику.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, чотирьох розділів, які об'єднують вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Обсяг дисертації складає 165 сторінок. Список використаних джерел складається з 173 найменувань і займає 17 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується вибір теми дисертації, її актуальність, та ступінь дослідження проблеми, формулюється мета та визначаються завдання дослідження, методологічна та теоретична основа, розкриваються теоретичне і практичне значення, новизна та формулюються основні положення, що виносяться на захист. Міститься інформація щодо зв'язку роботи з науковими програмами, апробації, публікації результатів дослідження, структури та обсягу дисертації.

Розділ 1 “Міграційний процес як предмет адміністративно-правового регулювання” містить два підрозділи. Підрозділ 1.1. “Поняття і загальна характеристика міграційного процесу” присвячений аналізу та характеристиці поняття міграційного процесу. Зазначено, що за своїм обсягом поняття “міграція” є надзвичайно широким. Для конкретизації понятійного апарату в дослідженні вибудований логічний зв'язок “міграція - міграційний простір - міграційний процес”. Поняття міграційного процесу сформульоване як підготовка до переміщення, а також саме переміщення його учасників - емігрантів, іммігрантів через державний кордон, адміністративно-територіальні кордони у межах окремої країни у порядку транзитного проїзду, а також внутрішніх мігрантів при переміщенні через адміністративно-територіальні кордони у відповідної країни. Виділені основні риси міграційного процесу. При цьому зазначено, що міграційний процес - це, насамперед, керована діяльність, яка має соціальний характер і тому має бути врегульована нормами права, насамперед, адміністративного, чим забезпечується певний порядок, механізм його реалізації.

Учасниками міграційного процесу визначена самостійна спільнота, члени якої виконують певні соціальні ролі в процесі просторового переміщення. Такими учасниками є, насамперед, мігранти. Обґрунтована необхідність виділення окремих категорій учасників міграційного процесу: емігрант, іммігрант, внутрішній мігрант та визначені відповідні поняття. Що стосується поняття “нелегальний мігрант”, то воно розглядається лише на теоретичному рівні та має дискусійний характер. Сформульовані поняття еміграційного процесу, імміграційного процесу та процесу внутрішньої міграції відповідно до категорій учасників міграційного процесу та проаналізовані відносини, які виникають у сфері міграційного процесу.

У підрозділі 1.2. “Механізм правового регулювання міграційного процесу” зазначається, що процес дії механізму правового регулювання поділяється на певні стадії, етапи: а) формування і дія юридичних норм; б) виникнення прав та обов'язків (правовідносин); в) реалізація прав та обов'язків. Додатковою, факультативною стадією механізму правового регулювання, є стадія застосування права. Трьом стадіям механізму правового регулювання відповідають і три основні його елементи: а) юридичні норми; б) правовідносини; в) акти реалізації суб'єктивних прав та обов'язків.

Проведений аналіз особливостей дії перших двох стадій механізму адміністративно-правового регулювання міграційного процесу дозволив дістатись висновку про те, що міграційний процес як об'єктивний процес опосередковується волею осіб - його учасників і має вольову сторону, яка реалізується у поведінці цих осіб і здатна реагувати на правовий вплив. Завдяки активному впливу права, насамперед, адміністративного, міграційний процес набуває впорядкованого, врегульованого характеру, який проявляється у адміністративно-правових відносинах. При цьому межі адміністративно-правового регулювання міграційного процесу обмежені існуючими політичними та економічними умовами розвитку суспільства. Разом з тим, право не може повністю охопити відносини, які складаються у сфері міграційного процесу тому, що певні його сторони врегульовані нормами моралі. Якщо правове регулювання міграційного процесу суперечить об'єктивним законам розвитку суспільства, воно не може бути ефективним.

Третьою стадією процесу правового регулювання визначена стадія реалізації прав та обов'язків. Проаналізовані три форми реалізації: використання, дотримання і виконання. При цьому зазначено, що у сфері міграційного процесу один із суб'єктів - орган виконавчої влади, який, за наявності підстав, забезпечує процес реалізації права іншими учасниками, доводить до завершення втілення юридичних норм у життя.

Усі форми реалізації права виступають у вигляді актів реалізації суб'єктивних прав та обов'язків, передбачених чинним законодавством.

Розділ 2 “Адміністративно-правові відносини у сфері міграційного процесу” містить два підрозділи. У підрозділі 2.1. “Загальна характеристика адміністративно-правових відносин у сфері міграційного процесу” сформульовано поняття адміністративно-правових відносин у міграційному процесі як виникаючих на основі норм адміністративного права відносин між особами - учасниками міграційного процесу, органами держави та їх посадовими особами, який характеризується наявністю суб'єктивних юридичних прав і обов'язків, підтримується, у необхідних випадках, примусовою силою держави. Наведені ознаки адміністративно-правових відносин у сфері міграційного процесу, які виділяють їх серед інших громадських зв'язків. Для аналізу адміністративно-правових відносин виділені такі елементи: зміст адміністративно-правових відносин; суб'єкти права, тобто учасники адміністративно-правових відносин; об'єкти адміністративно-правових відносин.

Проведена класифікація адміністративно-правових відносин відповідно до поділу юридичних норм - на регулятивні і охоронні адміністративно-правові відносини. Регулятивні адміністративно-правові відносини діляться на активні та пасивні. Наявність таких видів правовідносин безпосередньо залежить від того, який характер поведінки суб'єктів правовідносин (на основі яких юридичних норм здійснюється ця поведінка: зобов'язуючих, управомочуючих або забороняючих). Для регулятивних правовідносин у сфері міграційного процесу більш характерними є адміністративно-правові відносини пасивного типу, для яких юридичні обов'язки відіграють роль захисту. На осіб (якими у адміністративно-правових відносинах у сфері міграційного процесу є його учасники - громадяни, особи без громадянства, іноземні громадяни, біженці) покладається обов'язок утримуватись від певних дій - дій, прямо заборонених нормою права. Це, з правової позиції, створює необхідні умови для того, щоб управомочуваний (держава у особі уповноважених органів та їх посадових осіб) зміг здійснити дозволені йому позитивні дії. У сфері міграційного процесу адміністративно-правовими визначені правовідносини щодо: набуття громадянства України; видачі паспорта громадянина України та свідоцтва про народження, дотримання правил паспортної системи; реалізації права на свободу пересування та вільне обрання місця проживання.

Виділені чотири групи суб'єктів міграційного процесу: громадяни України, іноземні громадяни, особи без громадянства, біженці та члени їх сімей, органи міграційної служби.

Об'єктом адміністративно-правових відносин у сфері міграційного процесу визначені загальні (невід'ємні) права і свободи громадян, іноземних громадян, осіб без громадянства, біженців, а також ті права і свободи, які визначені Конституцією України та міжнародними нормативними актами.

У підрозділі 2.2. “Юридичні факти як основа виникнення, зміни і припинення адміністративно-правових відносин” проведена класифікація та аналіз юридичних фактів у сфері міграційного процесу залежно від: стадії механізму правового регулювання, за вольовим принципом, за наслідками.

Юридичними фактами на стадії формування і дії юридичних норм є факти розробки і прийняття у встановленому порядку правових норм, якими суб'єктам адміністративно-правових відносин у сфері міграційного процесу надаються суб'єктивні права і покладаються юридичні обов'язки (правоутворюючі юридичні факти). На стадії виникнення прав та обов'язків юридичними фактами у сфері міграційного процесу є факти: підготовки до переміщення (за виключенням випадку, коли особа готувалась до переміщення, а, згодом, відмовилась від нього), самого переміщення його учасників - емігрантів, іммігрантів, внутрішніх мігрантів. На стадії реалізації механізму адміністративно-правового регулювання усі форми реалізації здійснюються самими суб'єктами адміністративно-правових відносин у сфері міграційного процесу: громадянами, іноземними громадянами, особами без громадянства, біженцями, органами міграційної служби. У зв'язку з цим, виділені юридичні факти використання, дотримання і виконання, а також застосування (на підставі порушення норм права). Виділення юридичних фактів за ознакою певної стадії механізму правового регулювання дозволило зробити висновок про існування їх певної послідовності.

Виділені юридичні факти за: вольовою ознакою (дії і події), наявністю або відсутністю наслідків (правоутворюючі, правозмінюючі, право перешкоджаючі).

Розділ 3 “Особливості правового статусу суб'єктів адміністративно-правових відносин у сфері міграційного процесу” містить п'ять підрозділів. У підрозділі 3.1. “Набуття статусу громадянина України та правовий статус громадян Україні у сфері міграційного процесу” зазначено, що основу правового статусу особи складають суб'єктивні права та обов'язки - це, по суті, міра можливої або дозволеної поведінки. Її детальна характеристика передбачає виділення конкретних прав: 1) право вимагати, 2) право на позитивні дії, 3) праводомагання.

Зазначено, що громадянство - це не просто статус людини в державі, а суб'єктивне право людини: держава зобов'язана визнавати це право і утримуватись від дій, які б перешкоджали реалізації цього права. Проведений аналіз правового статусу громадян України у сфері міграційного процесу надав підстав для наступних висновків: питання щодо відповідальності посадових осіб за порушення законодавства про громадянство належним чином не врегульоване і потребує проведення додаткових досліджень; обґрунтована необхідність внести зміни до порядку оформлення виїзду на постійне проживання у частині, що стосується вилучення норми про позначку про виписку з місця проживання з паспорта громадянина України із одночасним закріпленням у відомчих нормативних актах положення щодо обліку осіб, яким видано паспорт громадянина України для виїзду за кордон з метою виїзду на постійне проживання в Державному департаменті у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб МВС України, Міністерстві закордонних справ України; доцільно передбачити необхідність нормативного врегулювання питань обміну інформацією між цими державними органами щодо таких осіб; розробити та затвердити інший порядок, ніж той, що передбачений чинним законодавством, для осіб, які виїхали за кордон тимчасово і бажають там залишитись постійно.

У підрозділі 3.2. “Іноземні громадяни, особи без громадянства” відмічено, що правовий статус іноземного громадянина складається з правового статусу громадянина своєї держави і правового статусу іноземця в іншій державі. У осіб без громадянства він визначається державою, на території якої дана особа перебуває, а також міжнародними угодами.

Аналіз норм чинного законодавства надав можливість отримати такі висновки. По-перше, висновок про те, що нормою частини 3 ст.2 Закону України “Про правовий статус іноземців” встановлено, що у випадку, якщо іноземною державою встановлено обмеження щодо реалізації прав і свобод громадянами України Кабінет Міністрів України приймає рішення (тобто на підставі підзаконного акту, а не закону) щодо реалізації прав і свобод іноземних громадян. Разом з тим, статтею 92 Конституції України чітко вказано на те, що сфера міграційного процесу регулюється законами. По-друге, висновок щодо необхідності внесення змін до низки нормативних актів, які регулюють правовий статус іноземних громадян та осіб без громадянства, щодо необхідності приведення їх у відповідність Конституції України, нормам міжнародного права.

У підрозділі 3.3. “Біженці” зазначено, що біженців не можна прирівнювати до іноземців на підставі існування суттєвих різниць у їх правовому статусі: біженці не пов'язані ніякими зобов'язаннями із країною свого громадянства або країною, звідки біженець прибув; підставою для надання статусу біженця є переслідування за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань. Проблеми, пов'язані із реалізацією норм щодо правового статусу біженців, в дисертації аналізуються з позицій забезпечення прав і свобод біженців, встановлених Загальною декларацією про права людини, Конвенцією про правовий статус біженців та Протоколом про статус біженців. Аналіз перелічених документів надав можливість сформулювати пропозиції щодо внесення змін до чинного Закону України “Про біженців” у зв'язку із приєднанням України до Конвенції про правовий статус біженців і Протоколу щодо статусу біженців

В роботі звертається увага на суттєві прогалини у врегулюванні процедури надання статусу біженця, а також внесення змін до Закону України “Про правовий статус іноземців” стосовно врегулювання Верховною Радою, а не Кабінетом Міністрів України, порядку пересування і вільного вибору місця проживання. Одночасно пропонується відповідне доповнення до ст.20 Закону України “Про біженців”. Обґрунтовується необхідність внесення змін до Закону України “Про підприємництво” з метою реалізації права на працю біженцями та скорочення тіньового ринку робочої сили.

У підрозділі 3.4. “Органи міграційної служби в Україні” визначено коло суб'єктів правовідносин у сфері міграційного процесу. Проведена класифікація за такими ознаками: компетенцією (органи загальної і спеціальної компетенції), повноваженнями щодо надання відповідного статусу або прийняття рішень щодо окремих категорій осіб (органи, які приймають рішення щодо надання статусу громадянина України, органи, які приймають рішення щодо іноземців, органи, які приймають рішення щодо надання статусу біженців). Докладно проаналізовані питання їх компетенції та визначені проблемні питання, які стосуються кадрового забезпечення фахівцями, визначення їх повноважень (вони мають бути закріплені у посадових інструкціях з чіткою вказівкою кола обов'язків і прав).

Проведений аналіз особливостей реалізації правового статусу органів міграційної служби дозволив зробити висновок про доцільність систематизації нормативно-правових актів, які регулюють відносини у сфері міграційного процесу, розробки і прийняття кодифікаційного акту - Кодексу адміністративних процедур у сфері міграційного процесу. Зазначена необхідність врегулювання питання обміну інформацією між Міністерством внутрішніх справ України та спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у справах охорони державного кордону щодо осіб, які перетинають державний кордон України.

Розділ 4 “Проблеми адміністративної відповідальності за порушення загальнообов'язкових правил у сфері міграційного процесу”. Розглянуті проблеми адміністративної відповідальності громадян України, іноземців та посадових осіб державних органів за порушення загальнообов'язкових правил у сфері міграційного процесу. Запропоновано встановити адміністративну відповідальність: за подвійне (потрійне і так далі) громадянство у громадян України; за порушення вимоги про роз'яснення підстав та порядку реєстрації іноземців на території України; доповнити статті 203, 205 КУпАП стосовно зміни порядку реєстрації; внести зміни в чинний КУпАП щодо підвідомчості справ. Обґрунтована пропозиція стосовно виділення окремої глави у Особливій частині КУпАП “Адміністративні правопорушення у сфері міграційного процесу”. В дисертації проаналізовані проблеми щодо відповідальності юридичних осіб за порушення загальнообов'язкових правил у сфері міграційного процесу. Зазначено, що норми Закону України “Про відповідальність за повітряні перевезення пасажирів через державний кордон України без належних документів для в'їзду в Україну” не в повній мірі відповідають положенням Конвенції про міжнародну цивільну авіацію. На думку дисертанта, приведення названого Закону у відповідність з Конвенцією, вдосконалення контролю за порушенням правил в'їзду на територію України повітряними шляхами сполучення можливе через відповідні доповнення до Закону України “Про Прикордонні війська України”, а також вдосконалення процедури контролю щодо недопущення перетинання державного кордону України іноземними громадянами та особами без громадянства, які не мають належних документів, або їх документи оформлені із порушенням встановлених законодавством України правил під час посадки на повітряне судно.



ВИСНОВКИ

Системний аналіз наукової літератури, норм чинного законодавства, яке регулює правовідносини у сфері міграційного процесу, дав змогу здійснити комплексне дослідження проблем адміністративно-правового регулювання міграційного процесу.

Зміст міграційного процесу розкритий через властивості, ознаки, риси і якості носіїв міграційної правосвідомості, міграційних відносин - мігрантів. Сформульоване поняття міграційного процесу, визначені його учасники, сформульовані поняття еміграційного процесу, імміграційного процесу, внутрішньої міграції. Проаналізовані основні елементи механізму правового регулювання: юридичні норми, правовідносини, акти реалізації суб'єктивних юридичних прав та обов'язків. Сформульовано поняття правовідносин у міграційному процесі та наведені елементи (ознаки). Проведений аналіз юридичних фактів у сфері міграційного процесу, що надало підставу для висновку щодо доцільності зменшення кількості правоперешкоджаючих фактів поряд із розширенням дозволяння стосовно дій державних органів, уповноважених на прийняття рішень щодо здійснення міграційного процесу. Визначено, що регулятивні адміністративно-правові відносини у сфері міграційного процесу є, переважно, пасивного типу. Виділені чотири групи суб'єктів адміністративно-правових відносин та проаналізований їх правовий статус. Розглянуті проблеми адміністративної відповідальності громадян України, іноземців та посадових осіб державних органів. На основі проведеного аналізу сформульоване широке коло пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства, яке регулює міграційний процес, його систематизації, приведення у відповідність Конституції України, міжнародним нормам.



СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ РОБІТ

1. Бандурка О.О. Юридичні норми як елемент правовідносин у сфері міграційного процесу// Вісник Національного університету внутрішніх справ. - Випуск 17.-Х., 2002.-С.77-82

2. Бандурка О.О. Особливості правового статусу органів міграційної служби в Україні// Вісник Одеського інституту внутрішніх справ.-Одеса.-2002.-№2.-С.36-43

3. Бандурка О.О. Особливості реалізації права іноземця на в'їзд на територію України// Вісник Національного університету внутрішніх справ.-Випуск 19.-Х.,2002.-С.56-61

4. Бандурка О.О. До питання про приведення процедури про надання статусу біженця у відповідність міжнародним нормам// Вісник Запорізького юридичного інституту. - Випуск 2.-Запоріжжя,2002.-С.316-322.

5. \Бандурка О.О. До питання про встановлення адміністративної відповідальності за подвійне громадянство// Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування. Тези доповідей та наукових повідомлень наук.-практ. конф. (м. Харків, 4-5 грудня 2001 р.)/За ред. М.І.Панова. - Харків: Нац. юрид. акад. України, 2002.

6. Бандурка А.А. и др. Как уехать за границу? [Ответы на вопросы: Справочное пособие для граждан Украины]/ А.А. Бандурка, П.А. Пашко, В.В. Васильев.-Х.: Фирма “Эллада”, Красноград: “Стило ЛТД”,1999.-64с.

7. Бандурка О.О. Розділ VІ. Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Частина особлива: Підручник/ За заг. ред. проф. О.М. Бандурки. -Х.:Ун-т внутр.справ, “Еспада”,2000.-С.135-151

8. Бандурка О.О. Міграція/ Науково-практичний коментар до чинного законодавства. Бібліотека правової освіти. Серія: Паспортно-візова, реєстраційна та міграційна діяльність в Україні. - Х.: Національний університет внутрішніх справ, 2001

9. Бандурка О.О. Іноземні громадяни, особи без громадянства, біженці. Частина 1. Іноземні громадяни, особи без громадянства/ Науково-практичний коментар до чинного законодавства. Бібліотека правової освіти. Серія: Паспортно-візова, реєстраційна та міграційна діяльність в Україні. - Х.: Національний університет внутрішніх справ, 2001

10. Бандурка О.О. Іноземні громадяни, особи без громадянства, біженці. Частина 2. Біженці, нелегальна міграція/ Інкорпоративний збірник нормативних документів, коментований. Бібліотека правової освіти. Серія: Паспортно-візова, реєстраційна та міграційна діяльність в Україні. - Х.: Національний університет внутрішніх справ, 2001

11. Рябченко О.П., Бандурка О.О. Громадянство України та паспортизація/ Науково-практичний коментар до чинного законодавства. Бібліотека правової освіти. Серія: Паспортно-візова, реєстраційна та міграційна діяльність в Україні. - Х.: Національний університет внутрішніх справ, 2001.

Размещено на Allbest.ru

...