Контрольно-наглядова діяльність та адміністративний примус в сфері охорони праці (на матеріалах підрозділів державного нагляду за охороною праці Головного штабу МВС України)

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

Баклан Олег Володимирович

УДК-342.9

Контрольно-наглядова діяльність та адміністративний примус в сфері охорони праці (на матеріалах підрозділів державного нагляду за охороною праці Головного штабу МВС України)

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ - 2002



Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі адміністративного права Національної академії внутрішніх справ України Міністерства внутрішніх справ України.

Науковий керівник кандидат юридичних наук, доцент Гончарук Степан Тихонович, Національна академії внутрішніх справ України, професор кафедри адміністративного права.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент Шкарупа Віктор Костянтинович, Академія державної податкової служби України, начальник кафедри адміністративного права, адміністративної та кримінально-процесуальної діяльності;

кандидат юридичних наук, доцент Демський Едуард Францович, Інститут економіки та права “КРОК”, доцент кафедри конституційного та адміністративного права.

Провідна установа Національний університет внутрішніх справ Міністерства внутрішніх справ України, кафедра адміністративного права та адміністративної діяльності органів внутрішніх справ.

Захист відбудеться 27.02.2002 року о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 в Національній академії внутрішніх справ України (03035, м.Київ-35, Солом'янська пл., 1).

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Національної академії внутрішніх справ України (03035, м.Київ-35, Солом'янська пл., 1).

Автореферат розісланий “ 20 ” грудня 2001 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради кандидат юридичних наук Є.Д. Лук'янчиков



Загальна характеристика роботи

праця охорона адміністративний примус

Актуальність теми дослідження. В сучасний момент в Україні здійснюються глибокі суспільно-політичні та соціально-економічні реформи. Наша країна переживає етап відмирання централізовано-розподільчих форм господарювання і народження нових економічних відносин у сфері праці, притаманних соціально-ринковій моделі державного управління. При цьому, природно, змінюються ролі і функції основних суб'єктів підприємницької діяльності, у тому числі держави, роботодавця і працівника. Цей процес неминуче охоплює й охорону праці - невід'ємну частину будь-якого виробництва.

Водночас, нещасні випадки на виробництві та професійні захворювання були й залишаються величезною людською трагедією, причиною найбільш серйозних соціально-економічних втрат. За деякими оцінками, щороку в світі внаслідок виробничого травматизму гине близько 100 тис. чоловік. У ряді найрозвинутіших у промисловому відношенні країн втрати робочого часу, пов'язані з нещасними випадками на виробництві, в чотири-п'ять разів перевищують втрати часу від страйків та інших трудових конфліктів. Часом фінансові втрати внаслідок виробничих нещасних випадків за розмірами наближаються до державних витрат на потреби національної оборони.

Об'єктивно оцінюючи охорону праці в Україні, на жаль, слід констатувати, що нинішній її стан не може задовольнити потреби нашого суспільства. На це неодноразово зверталась увага Президента України Л.Д. Кучми: “Тривожною лишається ситуація з охороною праці на підприємствах. За три місяці 2000 року загинуло 459 осіб. За цей час органами Держнаглядохоронпраці виявлено майже 695 тисяч порушень нормативних актів з питань охорони праці.” Ця ситуація лишається незмінною: щороку на підприємствах України травмується майже 100 тисяч працівників, 320 тисяч осіб внаслідок нещасних випадків та профзахворювань вже мають стійку втрату професійної працездатності. Тільки у 2000 році в Україні сталося 13,5 тисяч нещасних випадків на виробництві та близько 70 тисяч осіб потерпіли від побутового травматизму.

Незадовільний стан охорони праці важким тягарем лягає на економіку підприємств, організацій, всієї держави. Щорічно майже 17 тис. осіб стають інвалідами внаслідок травм і профзахворювань. Чисельність пенсіонерів у результаті трудового каліцтва щорічно перевищує 150 тис., а пенсіонерів у зв'язку з втратою годувальника внаслідок нещасних випадків - 50 тис. осіб. В системі МВС України 92% працівників, які досягли пенсійного віку, звільняються зі служби за станом здоров'я. Захворюваність серед особового складу на 42% вища, ніж у чоловіків такого ж віку в цілому в Україні. Загальна сума витрат на фінансування пільгових професійних пенсій і пенсій по трудовому каліцтву, відшкодування шкоди потерпілим на виробництві та інших витрат, пов'язаних з цим, сьогодні становить від 10 до 15% фонду оплати праці в промисловості, а в окремих галузях і регіонах - від 15 до 30%. Особливо гостро ці проблеми відчуваються на підприємствах галузей з високим рівнем професійного ризику. Це підтверджується окремими статистичними даними на прикладі системи МВС України.

Динаміка стану травматизму в системі МВС України за останні три роки виглядає таким чином: в 1998 р. сталося 15925 випадків виробничих та побутових травм, в 1999 р. - відповідно 15546 і в 2000 р. - 15115 таких випадків; із них у зв'язку з виробництвом (у тому числі при експлуатації об'єктів підвищеної небезпеки) в 1998 р. сталося близько 1330 випадків травматизму, в 1999 р. - 1113, в 2000 р. - відповідно 2173 таких випадки.

Частково це також підтверджується і кількістю осіб рядового та начальницького складу МВС України, визнаних непридатними до служби (тобто звільнених за хворобою), за останні роки: в 1998 р. такими визнано 7647 осіб; в 1999 р. - 4097 осіб; в 2000 - 4622 особи.

Одними з причин такого незадовільного стану охорони праці є, з одного боку, недосконалість чинного законодавства, з другого - недостатній рівень ефективності контрольно-наглядової діяльності уповноважених на те органів і їх посадових осіб та інше.

Покращити стан справ у сфері охорони праці, посилити контроль та нагляд у цій сфері постійно вимагає Президент країни Л.Д.Кучма: “Уряд має забезпечити належний контроль за створенням на підприємствах всіх форм власності безпечних і здорових умов праці. З метою забезпечення кожному громадянину України права на належні, безпечні і здорові умови праці необхідно посилити державний нагляд за створенням безпечних умов праці”.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. У теперішній час в країні відбувається реалізація Національної, галузевих та інших програм з охорони праці. Програма діяльності Кабінету Міністрів України передбачає посилення дієвості та ефективності саме контролю та нагляду в сфері дотримання законодавства про охорону праці.

Обраний напрям дослідження перебуває в безпосередньому зв'язку з програмою наукових досліджень, яку виконує Національна академія внутрішніх справ України, а також з плановими темами кафедри адміністративного права Національної академії внутрішніх справ України.

Пропонована дисертаційна робота виконана в рамках планів наукових досліджень Міністерства внутрішніх справ України (п.п. 3.1.4. і 4.10.5. Пріоритетних напрямків фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 1995-2000 рр.) і Національної академії внутрішніх справ України.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в аналізі та узагальненні змісту і результатів контрольно-наглядової діяльності в сфері охорони праці щодо експлуатації обладнання, власником якого є МВС України, у розробці пропозицій та рекомендацій щодо удосконалення чинного законодавства з питань охорони праці у цій сфері, вироблення рекомендацій посилення правових та профілактично-технічних заходів щодо експлуатації різних видів об'єктів підвищеної небезпеки, а також удосконалення системи заходів адміністративного примусу у цій сфері, підвищення ефективності форм та методів здійснення контрольно-наглядової діяльності повноважних органів та їх посадових осіб.

Для досягнення поставленої мети визначені наступні завдання:

у світлі адміністративної реформи в Україні визначити місце та дати характеристику контрольно-наглядової діяльності у процесі управління в сфері охорони праці;

проаналізувати правові основи здійснення контрольно-наглядової діяльності в сфері охорони праці в системі МВС України;

дослідити особливості адміністративно-правових відносин у сфері охорони праці, актів реалізації адміністративно-правових норм у цій сфері, правового статусу суб'єктів, уповноважених здійснювати контрольно-наглядову діяльність у сфері охорони праці в системі МВС України;

визначити та охарактеризувати систему заходів адміністративного примусу в сфері охорони праці;

дати юридичну характеристику окремим складам адміністративних правопорушень у сфері охорони праці, найпоширенішим при експлуатації обладнання, власником якого є МВС України;

визначити особливості провадження щодо накладення адміністративних стягнень та застосування інших заходів адміністративного примусу в сфері охорони праці;

виявити прогалини у чинному законодавстві щодо здійснення контрольно-наглядової діяльності в сфері охорони праці та застосування заходів адміністративного примусу в цій сфері, внести пропозиції щодо усунення цих недоліків.

Об'єктом дослідження стали адміністративно-правові відносини, що встановлюються в процесі контрольно-наглядової діяльності в сфері охорони праці на прикладі системи підприємств, закладів та організацій системи МВС України.

Предметом дослідження є контрольно-наглядова діяльність у сфері охорони праці органів Державного департаменту з нагляду за охороною праці Міністерства праці та соціальної політики, підрозділів державного нагляду за охороною праці МВС України, а також механізм її здійснення та система заходів адміністративного примусу в цій сфері.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційної роботи стали загальновизначені наукові критерії об'єктивності та дослідницькі методи, що на них ґрунтуються. Для дослідження еволюції понять “контроль” та “нагляд”, визначення їх місця в управлінській діяльності, дослідження їх функцій, форм та методів здійснення широко використовувалися такі методи наукового пізнання, як семантичний, аналогія та аналіз.

Для порівняння сучасного стану охорони праці з минулими роками, зокрема, стану адміністративної деліктності в цій сфері, стану охорони суспільних відносин у сфері охорони праці санкціями адміністративного та інших галузей права застосовувались аналітичний, формально-логічний, порівняльно-статистичний методи. Використовувались також методи спостереження, опитування, анкетування та інші, які були не лише основним інструментом відбору фактичного матеріалу, а й умовою досягнення поставленої автором мети.

Основним був формально-логічний метод, при цьому найчастіше дисертантом були використані такі прийоми цього методу, як описання та аналіз.

Дана праця підготовлена з урахуванням теоретичних досліджень, які виконали В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурка, Д.М. Бахрах, Є.О. Безсмертний, Ю.П. Битяк, Д.В. Боброва, І.І. Веремеєнко, І.П. Голосніченко, С.Т. Гончарук, В.М. Горшенев, Є.В. Додін, М.І. Єропкін, Л.В. Коваль, Ю.М. Козлов, В.К. Колпаков, В.В. Копєйчиков, Є.О. Кочерін, В.М. Марчук, О.Є Луньов, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришко, І.М. Пахомов, В.І Прокопенко, Г.І. Петров, О.Д Русу, М.С. Студенікін, Ю.О. Тихомиров, І.П. Устінова, І.Б. Шахов, Е.Б. Шорина, В.С. Щербина та інші.

Емпіричну базу дослідження становлять статистичні матеріали МВС України, Державного департаменту з нагляду за охороною праці Міністерства праці та соціальної політики України, результати вивчення 274 справ про адміністративні правопорушення, які передбачені ст. 93 КпАП України за період 1999-2000рр., опитування інспекторського складу Відділу державного нагляду за охороною праці МВС України і анкетування 77 інженерів та осіб, відповідальних за охорону праці на підприємствах і в закладах МВС України у Київській, Черкаській, Рівненській областях, проведене в 1999 році.

Наукова новизна одержаних результатів дисертаційного дослідження вбачається в тому, що в ньому вперше комплексно вивчається проблема удосконалення контрольно-наглядової діяльності в сфері охорони праці в сучасних умовах, її поняття та механізм адміністративно-правового здійснення, а також аналізується ефективність застосування, насамперед, заходів адміністративного примусу в порівнянні з іншими заходами державного примусу в цій сфері.

В роботі аналізуються і досліджуються управлінський та правовий аспекти організації контрольно-наглядової діяльності в сфері охорони праці. Осмислення цієї проблеми крізь призму адміністративно-правових категорій дозволило сформувати і підтвердити висновки та пропозиції, які мають певну теоретичну і практичну цінність. Це стосується з'ясування сутності та співвідношення основних понять, що характеризують контроль і нагляд як види, функції, форми та стадії управлінської діяльності, аналізу системи заходів адміністративного примусу як одного з основних елементів контрольно-наглядової діяльності, кваліфікації окремих адміністративних проступків у сфері охорони праці та характеристики видів провадження щодо застосування окремих заходів адміністративного примусу в процесі здійснення контрольно-наглядових функцій.

В дисертаційному дослідженні на підставі критичного аналізу наукових поглядів вітчизняних і зарубіжних вчених не розмежовуються, а здебільшого ототожнюються поняття “контроль” та “нагляд”. В основу ж деякого їх розмежування покладається використання терміна “нагляд” у законодавчих та інших нормативних актах у тих випадках, коли суб'єкти управління (в дослідженні - органи Держнаглядохоронпраці та служби по охороні праці МВС України) в цілому не втручаються в оперативно-господарську, фінансову та інші види діяльності піднаглядового об'єкта, а лише виявляють, відзначають і вимагають усунення тих чи інших порушень закону або підзаконного акта в сфері охорони праці на цьому об'єкті. Дана позиція принципово співпадає з положенням Концепції адміністративної реформи в Україні, де нагляд визначається як форма контролю, спрямована переважно на оцінку стану справ у відповідній сфері.

В роботі також отримало подальший розвиток питання класифікації заходів адміністративного примусу в сфері охорони праці та окремі аспекти адміністративного провадження по їх застосуванню.

На основі проведеного дослідження сформульовано ряд понять, положень, висновків та пропозицій, до найбільш значуших з яких можна віднести:

поглиблене дослідження еволюції понять “контроль” і “нагляд” у сфері охорони праці та їх співвідношення;

визначення поняття та змісту контрольно-наглядової діяльності в сфері охорони праці та механізму адміністративно-правового регулювання контрольно-наглядової діяльності у цій сфері;

вдосконалення класифікації та аналіз заходів адміністративного примусу в процесі здійснення цієї діяльності в сфері охорони праці;

обґрунтування юридичної характеристики окремих складів адміністративних правопорушень у сфері охорони праці;

удосконалення основних положень провадження щодо накладення адміністративних стягнень та застосування інших заходів адміністративного примусу в сфері охорони праці;

визначення специфіки здійснення контрольно-наглядової діяльності в сфері охорони праці органами Держнаглядохоронпраці та підрозділами державного нагляду за охороною праці Головного штабу МВС України в системі МВС України;

удосконалення чинного законодавства в сфері охорони праці:

внести зміни та доповнення в проект нової редакції Закону України “Про охорону праці” та законопроект “Про державний нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю та охорону праці” щодо надання в повному обсязі повноважень державного нагляду в сфері охорони праці органам контролю та нагляду силових структур України;

в КпАП України ввести нову статтю, котра б передбачала відповідальність за злісне невиконання законних вимог чи розпоряджень посадових осіб органів Державного департаменту з нагляду за охороною праці Міністерства праці та соціальної політики України;

доповнити ст.15 КпАП України положенням про настання адміністративної відповідальності за правопорушення в сфері охорони праці для військовослужбовців та інших осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів на загальних підставах; доцільність цього висновку обґрунтовується на основі співставлення кількості порушень, пов'язаних з охороною праці, з кількістю правопорушень в інших сферах народного господарства, а також на основі врахування стану захисту правовідносин у цій сфері іншими галузями права (зокрема кримінального);

ст.93 КпАП України сконструювати з двох частин, а саме: частиною другою посилити адміністративну відповідальність за правопорушення, яке стало причиною аварійного становища на об'єктах, підконтрольних органам Держнаглядохоронпраці;

доповнити визначення системи доказів, передбачених ст.251 КпАП України положенням про те, що доказами в справах про адміністративні проступки є показники технічних приладів, які використовуються при нагляді за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, а також інших вимірювальних приладів (необхідність доповнення підтверджується на прикладі обладнання, яке експлуатується в системі МВС України );

доповнити відповідні відомчі інструкції Держнаглядохоронпраці або статтю 255 КпАП України вказівкою на коло посадових осіб Державного департаменту з нагляду за охороною праці Міністерства праці та соціальної політики України, котрі мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення в сфері охороні праці; ця пропозиція ґрунтується на факті відсутності в чинному законодавстві формально визначеної вказівки на конкретних посадових осіб, уповноважених складати протоколи про окремі види адміністративних правопорушень у сфері охорони праці;

визначити термін відстрочки виконання постанови про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу шляхом внесення відповідних доповнень і змін у статті 301 та 307 КпАП України; обґрунтування цієї пропозиції здійснюється на підставі порівняльного аналізу норм адміністративного, кримінального та цивільного права, що регламентують відстрочку виконання такого стягнення, як штраф, а також заміну покарання на більш м'яке;

ввести в Правила будови і безпечної експлуатації вантажопідіймальних кранів, парових і водогрійних котлів нових норм, які посилюють контроль за експлуатацією цих об'єктів підвищеної небезпеки, а також закріпити у відповідних нормативних документах такої міри забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення в сфері охороні праці, як вилучення посвідчення на право експлуатації об'єктів підвищеної небезпеки (вантажопідіймальних кранів, ліфтів та ін.).

Таким чином, автором дисертаційного дослідження пропонуються насамперед певні доповнення та зміни до деяких норм КпАП України, які передбачають посилення адміністративної відповідальності за окремі правопорушення в сфері охорони праці. Враховуючи високий відсоток виконання постанов про накладення штрафних санкцій за даний вид правопорушень (практично, до 90% по провідних Державних інспекціях по нагляду за охороною праці), це може істотно підвищити рівень ефективності контрольно-наглядової діяльності в сфері охорони праці на об'єктах, підконтрольних Державному департаменту з нагляду за охороною праці Міністерства праці та соціальної політики України. Запропоновані дисертантом додаткові норми до Правил будови та безпечної експлуатації вантажопідіймальних кранів, парових і водогрійних котлів заповнюють істотні прогалини в цих нормативних документах. До того ж, їх введення в дію не потребує ні матеріальних затрат, ні додаткових трудових ресурсів, забезпечуючи, водночас, посилення контролю за експлуатацією даного виду обладнання.

Практичне значення одержаних результатів. З теоретичними положеннями дисертаційного дослідження тісно пов'язане його значення для науки адміністративного права, а також для практичної діяльності органів державного нагляду за охороною праці.

Результати дисертаційного дослідження використані в пропозиціях МВС України до проекту нової редакції Закону України “Про охорону праці” та законопроекту “Про державний нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю та охорону праці” (направлені в Міністерство праці та соціальної політики України 1 грудня 1999р. № 1/12-3459); при підготовці Положення про Державний департамент з нагляду за охороною праці Міністерства праці та соціальної політики України (Довідка Держнаглядохоронпраці № 8/3492 від 25.09.2000р.); в проектах нормативних актів МВС України з питань удосконалення контрольно-наглядової діяльності в сфері охорони праці, таких як Положення про служби державного нагляду за охороною праці системи МВС України, Положення про навчання з питань охорони праці в підрозділах системи МВС України, Положення про порядок видачі дозволів службами державного нагляду за охороною праці системи МВС України, Положення про розслідування та облік аварій, випадків поранень, травматизму і професійних захворювань, що сталися з військовослужбовцями внутрішніх військ, а також особами рядового і начальницького складу органів та підрозділів Міністерства внутрішніх справ України; у тлумаченні застосування положень Правил будови та безпечної експлуатації котлонаглядового обладнання. (Лист МВС України від 27.03.1999р.)

Висновки і практичні рекомендації, які містяться в дисертації, можуть бути використані при вдосконаленні чинного законодавства, що регламентує застосування заходів адміністративного примусу в процесі здійснення контрольно-наглядової діяльності в сфері охорони праці. (Відзив Держнаглядохоронпраці № 03-19/287 від 2.02.2000р.)

Пропозиції стосовно розрахунку чисельності Відділу державного нагляду за охороною праці МВС України і розподілу функцій всередині нього можуть бути використані в процесі реформування цього підрозділу Головного Штабу МВС України.

Апробація результатів дослідження. Результати і висновки дисертації обговорені на засіданні кафедри адміністративного права Національної академії внутрішніх справ України і отримали позитивний відгук. Окремі матеріали дослідження висвітлені у виступі на науково-практичній конференції в Національній академії внутрішніх справ України (Київ, 27.03.1996р.), а також у відповідних публікаціях.

Окремі матеріали дисертаційного дослідження використовуються в навчальному процесі Національної академії внутрішніх справ України в ході проведення лекційних, семінарських, практичних занять з курсу “Адміністративне право України”, спецкурсів “Адміністративна відповідальність”, “Адміністративний процес”, “Адміністративна відповідальність за порушення законодавства про колективні трудові спори (конфлікти)” та “Адміністративні правопорушення в галузі охорони праці і здоров'я населення”.

Публікації. Основні результати дослідження опубліковані в п'яти статтях фахових наукових видань.

Структура та обсяг дисертації. Відповідно до мети та завдань дослідження дисертація складається із вступу, двох розділів, що включають сім підрозділів, висновку, списку використаних джерел та восьми додатків. Загальний обсяг дисертації становить 239 сторінок (у тому числі додатки на 32 сторінках), список використаних джерел включає 195 найменувань.

Основний зміст роботи

У вступі акцентується увага на актуальності теми дослідження, визначається його зв'язок з науковими програмами, планами, темами, формулюються мета і завдання дослідження, розкриваються методи дослідження, його теоретична й емпірична основа та наукова новизна, про що свідчать викладені найбільш суттєві результати роботи; підкреслюється практичне значення одержаних результатів та безпосереднє впровадження їх автором, а також особистий внесок здобувача в розроблення проблеми контрольно-наглядової діяльності в сфері охорони праці у сучасний період; відомості про апробацію та впровадження результатів дослідження.

У розділі першому “Механізм адміністративно-правового регулювання контрольно-наглядової діяльності в сфері охорони праці”, який складається із чотирьох підрозділів, досліджується поняття, зміст та правова основа здійснення контрольно-наглядової діяльності в сфері охорони праці, відповідні акти реалізації адміністративно-правових норм та властивості адміністративно-правових відносин у сфері охорони праці, а також особливості правового статусу суб'єктів, уповноважених здійснювати контрольно-наглядову діяльність у цій сфері. В цьому розділі в процесі дослідження структури механізму адміністративно-правового регулювання контрольно-наглядової діяльності в сфері охорони праці обгрунтовуються пропозиції щодо окремих напрямків його удосконалення.

У першому підрозділі “Поняття та зміст контрольно-наглядової діяльності в сфері охорони праці” висвітлено теоретичні категорії та проблеми, пов'язані з обраним предметом дослідження. У цьому підрозділі досліджується еволюція понять “контроль” та “нагляд”, аналізуються різні погляди відомих вчених на зміст цих понять з точки зору форм, методів, функцій та стадій управлінської діяльності взагалі, у тому числі в сфері охорони праці. У даному підрозділі дається визначення поняття контрольно-наглядової діяльності в сфері охорони праці та розкривається структура механізму адміністративно-правового регулювання цієї діяльності. Автор робить це з урахуванням певної тотожності понять “контроль” та “нагляд”, а також того факту, що в сфері охорони праці в системі МВС України Державний департамент з нагляду за охороною праці Міністерства праці та соціальної політики України здійснює в основному надвідомчий контроль та нагляд, а внутрівідомчі контрольно-наглядові функції здійснюються Відділом державного нагляду за охороною праці МВС України та інспекціями державного нагляду за охороною праці ГУ МВС України.

Другий підрозділ “Правові основи здійснення контрольно-наглядової діяльності в сфері охорони праці в системі МВС України” присвячений дослідженню основних положень відповідних законодавчих та інших нормативно-правових актів з питань охорони праці. У ньому автор звертає увагу на наступні особливості сучасних правових основ здійснення контрольно-наглядової діяльності в сфері охорони праці: в теперішній час держава прагне регулювати правовідносини в цій сфері з допомогою конституційних та інших правових норм, які потребують застосування соціально-економічних і адміністративних методів управління (з пріоритетом останніх); істотною особливістю правових основ сфери охорони праці є те, що суспільні відносини в цій сфері охороняються переважно санкціями норм адміністративного права (безумовно, поряд з санкціями норм трудового, кримінального та інших галузей права).

Третій підрозділ “Акти реалізації адміністративно-правових норм у сфері охорони праці в процесі контрольно-наглядової діяльності” присвячений аналізу специфіки та властивостей актів реалізації норм адміністративного права у сфері охорони праці. У цьому підрозділі автор дослідження акцентує увагу на тому, що сьогодні у більшості випадків вимоги законодавчих та інших нормативних (у тому числі відомчих) актів у сфері охорони праці реалізуються шляхом виконання та дотримання. Водночас, значна кількість актів реалізації адміністративно-правових норм у цій сфері забезпечується примусово, шляхом застосування.

З наведеного в роботі переліку джерел та змісту інформації, яка отримується в процесі перевірок стану охорони праці, автор показує, що серед можливих актів реалізації такої інформації у випадках порушень законів та інших правил, норм і стандартів у цій сфері, з боку органів Держнаглядохоронпраці переважно застосовуються заходи адміністративного припинення, а також відновлювальні заходи, яким передують попереджувальні заходи правової, організаційної, технічної та санітарно-гігієнічної спрямованості. У випадку ж грубих порушень має місце застосування заходів адміністративної відповідальності, а у виняткових випадках - і притягнення винних до кримінальної відповідальності.

У четвертому підрозділі “Адміністративно-правові відносини в сфері охорони праці та особливості правового статусу суб'єктів, уповноважених здійснювати контрольно-наглядову діяльність в цій сфері” досліджуються зміст та типологізація адміністративно-правових відносин у сфері охорони праці за найбільш характерними критеріями їх диференціації, а також адміністративно-правовий статус Державного департаменту з нагляду за охороною праці та підрозділів державного нагляду за охороною праці Головного штабу МВС України. У цьому підрозділі автором дослідження на підставі встановлених норм часу, необхідних для періодичного обстеження об'єктів підвищеної небезпеки, котрі експлуатуються в системі МВС України, обгрунтовується необхідність реформування служби охорони праці МВС України. Дисертант відстоює точку зору щодо надання службі охорони праці МВС України (як і службам охорони праці інших силових відомств) абсолютних наглядових функцій у сфері охорони праці в своєму відомстві шляхом внесення відповідних змін до Закону “Про охорону праці” та прийняття аналогічної норми в законопроекті “Про державний нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю та охорону праці”.

Другий розділ “Адміністративний примус в контрольно-наглядовій діяльності в сфері охорони праці” присвячений аналізу системи та характеристиці заходів адміністративного примусу в сфері охорони праці. В ньому аналізуються юридичні склади адміністративних правопорушень у цій сфері, відповідальність за які настає, зокрема, за ст.ст. 41 ч. 2, 93, 1884 КпАП. Цей аналіз, заснований на практиці підрозділів державного нагляду за охороною праці Головного штабу МВС України та особистого досвіду практичної роботи дисертанта у Відділі державного нагляду за охороною праці МВС України, дозволив виявити окремі питання контрольно-наглядової діяльності в сфері охорони праці, недостатньо врегульовані чинним законодавством, та обґрунтувати окремі пропозиції щодо їх правової регламентації.

У цьому ж розділі досліджуються також основні положення та особливості провадження в справах про адміністративні правопорушення в сфері охорони праці, аналізуються окремі його стадії та їх особливості щодо специфіки справ про адміністративні правопорушення у цій сфері, обґрунтовуються окремі рекомендації та пропозиції щодо його вдосконалення.

Приділяється увага дослідженню профілактичної роботи по недопущенню порушень у вказаній сфері та визначенню основних напрямів її здійснення.

У першому підрозділі “Система та характеристика заходів адміністративного примусу в сфері охорони праці” здійснюється класифікація заходів адміністративного примусу за різними класифікаційними критеріями, аналізуються різні думки з цього питання відомих вчених - фахівців права. Дисертант відстоює точку зору щодо широкого застосування у сфері охорони праці, зокрема на об'єктах підвищеної небезпеки, заходів адміністративно-попереджувального характеру та виділення в окрему групу адміністративного примусу адміністративно-відновлювальних заходів. Обґрунтовується доцільність існування чотирьох самостійних груп заходів адміністративного примусу в сфері охорони праці, а саме: попереджувальні заходи; заходи припинення; відновлювальні заходи; адміністративні стягнення.

У другому підрозділі “Юридична характеристика адміністративних правопорушень у сфері охорони праці” досліджуються юридичні склади адміністративних проступків, пов'язаних з порушенням законодавчих та інших нормативних актів у сфері охорони праці в процесі здійснення контрольно-наглядової діяльності. На підставі цього дослідження дисертант робить висновок, що загальною рисою видового об'єкта адміністративних правопорушень у сфері охорони праці є те, що ним охоплюються правовідносини, котрі встановлюються при здійсненні правових, соціально-економічних, організаційно-технічних, санітарно-гігієнічних і лікувально-профілактичних заходів та засобів, направлених на збереження здоров'я і працездатності людини в процесі її праці. Найчастіше адміністративні правопорушення в сфері охорони праці пов'язані з експлуатацією обўєктів підвищеної небезпеки, ознаками яких можна вважати:

- підвищену небезпеку для оточення, тобто діяльність, яка створює високий ступень вірогідності заподіяння непередбаченої (випадкової) шкоди;

- діяльність, пов'язану з підвищеною небезпекою (діяльність по використанню, транспортуванню, зберіганню предметів, речовин, яка не піддається безперервному і всеосяжному контролю людини);

- джерело підвищеної небезпеки (будь-яка діяльність, у тому числі - по використанню, зберіганню предметів матеріального світу (наприклад, техніки), яка створює високий ступень вірогідності заподіяння непередбаченої (випадкової) шкоди через неможливість безперервного і всеосяжного контролю за нею людини).

Автором досліджені окремі видові об'єкти адміністративних проступків у сфері охорони праці, а також деякі безпосередні об'єкти, які пов'язані з використанням обладнання, котре є об'єктом підвищеної небезпеки.

Особливістю правопорушень на об`єктах підвищеної небезпеки можна назвати ту обставину, що переважна більшість із них скоюється через невиконання відповідних обов`язків, недотримання правил, норм, стандартів та ін., хоча певна їх частина - це активні протиправні дії.

Суб'єктами правопорушень у сфері охорони праці виступають виключно спеціальні суб`єкти, а саме: працівники та посадові особи (ст.41, 93, 188-4 КпАП), а також громадяни - суб'єкти підприємницької діяльності та власники підприємств чи уповноважені ними особи (ст.41, 93 КпАП). Тобто, визначальною в даному випадку виступає ознака посадового (службового) становища суб`єкта правопорушення. Дана ознака, на погляд дисертанта, має такі особливості: вона властива лише окремим категоріям громадян; певною мірою відображає специфіку їх правового статусу; є конструктивною ознакою юридичних складів окремих проступків; закріплюється з метою диференціювання відповідальності різних категорій суб`єктів, забезпечення об'єктивної правової оцінки їх неправомірних дій.

Дисертант обґрунтовує свої заперечення щодо думки спеціалістів цивільного права про існування юридичної відповідальності при використанні об'єктів підвищеної небезпеки без наявності вини, стверджуючи, що не існує “безвинної” відповідальності.

У даному підрозділі розглянуто тенденції деліктності в сфері охорони праці та динаміку застосування адміністративної відповідальності за порушення законодавчих та інших нормативних актів про охорону праці за період 1993-2000 рр. Динаміка порушень нормативних актів про охорону праці виглядає таким чином: в 1993р. - 1500000 порушень; в 1994р. -2020000; в 1995р. - 2200000; в 1996р. - 2490000; в 1997р. - 2523990; в 1998р. - 2125721; в 1999р. - 2017440; в 2000р. - 2135247. Відповідно динаміка накладення штрафів органами Держнаглядохоронпраці за порушення нормативних актів про охорону праці виглядає таким чином: в 1993р. накладено 10976 штрафів; в 1994р. - 13533; в 1995р. - 32644; в 1996р. - 36501; в 1997р. - 29162; в 1998р. - 20187; в 1999р. - 21470; в 2000р. - 27650. Аналогічний стан контрольно-наглядової діяльності у сфері охорони праці спостерігається на підприємствах, в установах та організаціях МВС України (з урахуванням різниці в кількості підконтрольних об'єктів і штатної чисельності інспекторського складу).

У процесі аналізу чинного законодавства України з питань охорони праці дисертантом встановлено, що в ньому не повною мірою врегульовані питання адміністративної відповідальності за вчинення окремих порушень у сфері охорони праці. Зокрема, не визначена відповідальність за порушення, які призвели до створення аварійної ситуації на об'єктах, підконтрольних органам Держнаглядохоронпраці України, а також за злісне невиконання законних вимог чи розпоряджень посадових осіб органів Держнаглядохоронпраці. З цього приводу автором дослідження висловлені пропозиції щодо внесення відповідних змін та доповнень до чинного законодавства, а також до нормативних актів, які регламентують експлуатацію окремих видів котлонаглядового обладнання.

Третій підрозділ “Провадження щодо накладення адміністративних стягнень та застосування інших заходів адміністративного примусу в сфері охорони праці” присвячений загальній характеристиці видів провадження в справах про адміністративні правопорушення в сфері охорони праці та провадження щодо застосування інших заходів адміністративного примусу в цій сфері, а також їх особливостям.

В процесі дослідження цього питання дисертантом виявлені деякі прогалини в положеннях законодавчих та інших нормативних актів, що стосуються сфери охорони праці. Зокрема, відсутність в ст. 255 КпАП та інструкціях Держнаглядохоронпраці про порядок накладення штрафів за порушення в сфері охорони праці вказівки на перелік осіб, уповноважених складати протокол про адміністративні проступки в цій сфері. Стаття 251 КпАП містить положення про те, що доказами в справах про адміністративні правопорушення є показники технічних приладів, котрі стосуються лише забезпечення безпеки дорожнього руху, хоча абсолютно очевидно, що такі показники можуть служити доказами і в справах про адміністративні правопорушення в сфері охорони праці, протипожежної безпеки та інших сферах. У зв'язку з цим автором обґрунтовуються відповідні пропозиції щодо внесення змін та доповнень до згаданої статті КпАП.

У даному підрозділі на основі порівняльного аналізу норм кримінально-процесуального, цивільно-процесуального та адміністративно-процесуального права, а також враховуючи стан виконання постанов про накладення штрафів за адміністративні проступки в сфері охорони праці (в теперішній час в різних регіонах України відсоток виконання стягнутих штрафів з фізичних осіб становить від 44,7% до 87,6%, а з юридичних осіб розбіжності ще значніші - від 0,5% до 87,6%) - автор дослідження робить висновок про доцільність встановлення відстрочки або розстрочки виконання постанов про сплату адміністративного штрафу терміном до 1 року.

У цьому підрозділі дисертантом також запропоновані деякі доповнення до нормативних актів, які регламентують експлуатацію певних видів об'єктів підвищеної небезпеки, спрямовані на підвищення ефективності застосування окремих засобів забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення в цій сфері.

У висновках викладені основні теоретичні підсумкові положення та практичні рекомендації стосовно дисертаційного дослідження.

Визначені поняття контрольно-наглядової діяльності в сфері охорони праці, механізму адміністративно-правового регулювання контрольно-наглядової діяльності у цій сфері та його особливості, загальна риса видового об'єкта адміністративного правопорушення у сфері охорони праці та ознаки об'єктів підвищеної небезпеки у цій сфері, наведена класифікація заходів адміністративного примусу в сфері охорони праці.

Сформульовані відповідні пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства, зокрема нової редакції Закону України “Про охорону праці”, законопроекту України “Про державний нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю та охорону праці”, Кодексу України про адміністративні правопорушення, а саме: ст. ст. 15, 93, 251, 255, 301, 307, пропонується також доповнити КпАП статтею 18512.

Беручи до уваги прикладний характер дослідження, його автор вносить конкретні пропозиції щодо організації контролю та нагляду на таких видах обладнання, як вантажопідіймальні крани, парові і водогрійні котли, а також обґрунтовує доцільність закріплення в нормативних документах такого заходу забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення в сфері охорони праці, як вилучення посвідчення на право експлуатації об'єктів підвищеної небезпеки (вантажнопідіймальних кранів, ліфтів, та ін.).

Запропоновані висновки, а також пропозиції, що містяться в окремих підрозділах роботи, на погляд дисертанта, дадуть можливість певною мірою удосконалити організаційно-правові питання здійснення контрольно-наглядової діяльності в сфері охорони праці, що є необхідною умовою підвищення її ефективності як одного з найважливіших заходів державного впливу на поліпшення умов праці в різних галузях народного господарства України.

Дисертант сподівається, що більшість із висловлених ним пропозицій щодо внесення змін в діючі законодавчі та інші нормативні акти можуть позитивно вплинути на стан охорони праці не тільки в системі Міністерства внутрішніх справ, а й в інших галузях народного господарства України.



Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Баклан О.В. Про посилення адміністративної відповідальності при експлуатації котлонаглядового устаткування // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. - К.: НАВС України, 1998. - №4 - с. 20-22.

2. Баклан О.В. Про адміністративно-попереджувальні заходи у сфері охорони праці на котлонаглядовому обладнанні // Науковий вісник. Збірник наукових праць УФЕІ. Ірпінь, 1999.- №2. -- с.154-157.

3. Баклан О.В. Особливості провини в правопорушеннях у сфері охорони праці // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. - К.: НАВС України, 1999. - №1. - с. 37-39.

4. Баклан О.В. Процесуальне оформлення адміністративних правопорушень в сфері охорони праці // Право України.- К.: 1999. - №4. - с. 114-115.

5. Баклан О.В. Контрольно-наглядова діяльність у сфері охорони праці: окремі питання // Право України. - К.: 2000. - №10. - с. 69-70, 81.



Анотація

Баклан О.В. Контрольно-наглядова діяльність та адміністративний примус в сфері охорони праці (на матеріалах підрозділів державного нагляду за охороною праці Головного штабу МВС України). - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право. - Національна академія внутрішніх справ України, Київ, 2002.

В дисертації досліджується комплекс теоретичних і практичних питань, пов'язаних із здійсненням контрольно-наглядової діяльності в сфері охорони праці та з особливостями застосування заходів адміністративного примусу, в тому числі, у зв'язку зі скоєнням у даній сфері адміністративних проступків.

В роботі висвітлюються також основні організаційно-правові засади та зміст контрольно-наглядової діяльності в сфері охорони праці у системі органів МВС України. Аналізуються чинні нормативно-правові джерела щодо здійснення контрольно-наглядової діяльності в цій сфері та особливості їх застосування в діяльності відповідних підрозділів органів внутрішніх справ, досліджуються ефективність такої діяльності та проблеми підвищення її результативності, розробляються основні напрямки і шляхи її удосконалення.

Дисертантом здійснено наукову розробку та обгрунтування ряду пропозицій щодо вдосконалення теорії і практики реалізації чинного законодавства України з питань регулювання суспільних відносин, що встановлюються в сфері охорони праці у процесі здійснення контрольно-наглядової діяльності.

Ключові слова: контрольно-наглядова діяльність; охорона праці; адміністративний примус; провадження в справах про адміністративні правопорушення.



Аннотация

Баклан О.В. Контрольно-надзорная деятельность и административное принуждение в сфере охраны труда (на материалах подразделений государственного надзора за охраной труда Главного штаба МВД Украины). - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право. - Национальная академия внутренних дел Украины, Киев, 2002.

В диссертации исследуется комплекс теоретических и практических вопросов, связанных с осуществлением контрольно-надзорной деятельности в сфере охраны труда и особенностями применения мер административного принуждения, в том числе, в связи с совершением в данной сфере административных проступков.

В работе освещены также основные организационно-правовые принципы и содержание контрольно-надзорной деятельности относительно сферы охраны труда в системе органов МВД Украины. Анализируются действующие нормативно-правовые источники относительно осуществления контрольно-надзорной деятельности в этой сфере и особенности их применения в деятельности соответствующих подразделений органов внутренних дел, исследуется эффективность такой деятельности и проблемы повышения ее результативности, разрабатываются основные направления и пути ее совершенствования.

Диссертантом осуществлена научная разработка и обоснование ряда предложений относительно усовершенствования теории и практики реализации действующего законодательства Украины по вопросам регулирования общественных отношений, возникающих в сфере охраны труда в процессе осуществления контрольно-надзорной деятельности.

Особое внимание в диссертационном исследовании уделяется анализу составляющих административно-правового механизма обеспечения контрольно-надзорной деятельности в сфере охраны труда и реализации мер административного принуждения, в том числе мер административной ответственности за правонарушения в этой сфере.

В работе исследуются понятие, содержание и правовая основа осуществления котрольно-надзорной деяльности в сфере охраны труда, соответствующие акты реализации административно-правовых норм и особенности административно-правовых отношений в этой сфере, а также специфика правового статуса субъектов, уполномоченных осуществлять контрольно-надзорную деяльность в этой сфере. В процессе исследования структуры механизма административно-правового регулирования контрольно-надзорной деяльности в сфере охраны труда обосновываются предложения относительно отдельных направлений его усовершенствования.

В диссертационном исследовании осуществлен анализ системы и охарактеризованы меры административного принуждения в сфере охраны труда. Проанализированы юридические составы административных правонарушений в этой сфере, ответственность за которые наступает, в частности, по ст.ст. 41 ч. 2, 93, 1884 КоАП Украины. Этот анализ, основанный на практике подразделений государственного надзора за охраной труда Главного штаба МВД Украины, дал возможность автору исследования выявить отдельные вопросы контрольно-надзорной деятельности в сфере охраны труда, недостаточно урегулированные действующим законодательством, и обосновать отдельные предложения относительно их надлежащей правовой регламентации.

В работе также исследуются основные положения и особенности производства по делам об административных правонарушениях в сфере охраны труда, анализируется содержание отдельных его стадий и их специфика, обосновываются некоторые рекомендации и предложения по его усовершенствованию.

Уделяется внимание исследованию профилактической работы по недопущению нарушений в указанной сфере и определению основных направлений ее осуществления.

Ключевые слова: контрольно-надзорная деятельность; охрана труда; административное принуждение; производство по делам об административных правонарушениях.



Annotation

Baklan O.V. Control-supervisory activity and administrative coercion in the sphere of job safety (based on the materials of the State supervision about job safety of the Main Headquarters of the Ministry of Internal Affairs of Ukraine). - Manuscript.

The thesis for the scientific degree of the Candidate of Judicial Sciences on speciality 12.00.07 - the theory of management, administrative law and process, financial law. - The National Academy of Internal Affairs of Ukraine, Kyiv, 2002.

The thesis investigates the complex of theoretical and practical problems connected with the realization of control-supervisory activity in the sphere of job safety and the particular features of application of administrative coercion, including those which are connected with the fulfillment of administrative misdemeanour.

The work highlights the main organizational legal principles and the content of control supervisory activity concerning the sphere of job safety in the system of organs of the Ministry of Internal Affairs of Ukraine. The acting normative legal sources concerning the realization of control supervisory activity in this sphere and particular features of their application in the functioning of the corresponding subdivisions of organs of Internal Affairs are analized, the efficiency of this activity and the problems of increasing its effectiveness are investigated, the main directions and ways of its improvement are worked out.

The author has grounded a number of suggestions concerning the improvement of theory and practice of realization of acting legislation on the problems of regulation of social relations which arise in the sphere of job safety in the process of fulfillment of control supervisory activity.

Key words: control supervisory activity, job safety, administrative coercion, proceedings on misdemeanour.

Размещено на Allbest.ru

...