Правовой статус главы муниципального образования

Прежде всего возникает вопрос об адекватности формы правового опосредования общественных отношений, связанных с удалением главы муниципального образования в отставку. В данном случае в качестве таковой выступает федеральный закон. Насколько это оправданно?

Вопрос о пределах законодательного регулирования, границах муниципально-правового регулирования и использовании потенциала саморегуляции является очень сложным, однозначного ответа на который правовая наука пока еще не выработала. Однако очевидно, что в настоящее время существует проблема избыточного законодательного регулирования в ряде сфер общественной жизни. Полагаем, что в данном случае форма правого акта избрана неверно как минимум по двум причинам.

Во-первых, форма правового акта неадекватна значимости общественных отношений им урегулированных. По сути, внутренний вопрос муниципального образования урегулирован федеральным законом, в то время как это могло быть успешно сделано муниципальным правовым актом. Кстати сказать, анализ динамики Федерального закона № 131-ФЗ свидетельствует о наличии устойчивой тенденции к тому, что законодатель в части регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления чем дальше, тем больше уходит от установления общих принципов организации местного самоуправления к встраиванию в закон норм прямого действия, исключающих вариативность муниципально-правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Во-вторых, возникают серьезные сомнения в том, что федеральный законодатель не вышел за пределы собственной компетенции.

Согласно ч. 1 ст. 5 Федерального закона № 131-ФЗ к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относится определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Является ли вопрос об ответственности главы муниципального образования перед представительным органом и удалении его в отставку общим принципом организации местного самоуправления в масштабах страны?

В постановлении от 16 октября 1997 г. № 14-П32 Конституционный Суд РФ выразил правовую позицию, согласно которой возможность досрочного прекращения полномочий - один из основных принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Следовательно, федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Федеральном законе N 131-ФЗ. Порядок осуществления этой меры, т.е. процедура (процесс), в результате которой только и возможно применение соответствующей санкции (досрочное прекращение полномочий), также включает элементы принципиального характера.

Однако тогда в Конституционном Суде РФ названный Федеральный закон оспаривался в части установления права органа государственной власти субъекта Федерации досрочно прекратить полномочия органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

В случае с удалением главы муниципального образования в отставку речь идет о "внутренних" делах муниципального образования - ответственности главы муниципального образования перед представительным органом.

Конституция РФ закрепляет самостоятельность местного самоуправления и его органов: народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3); органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12); местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130); структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131).

Исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления федеральные органы государственной власти не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать вопрос о порядке взаимоотношений органов местного самоуправления муниципального образования между собой, в том числе путем законодательного регулирования.

Оценить степень целесообразности введения в федеральный закон института удаления главы муниципального образования в отставку наряду с уже существующими институтами его отзыва и отрешения от должности можно по-разному. Для этого помимо прочего необходимо понять мотивацию законодателя и цель, на достижение которой направлен рассматриваемый Закон.

Ответ мы находим в ч. 3-16 ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ. Очевидно, что данный Закон нацелен на последовательное решение задачи укрепления вертикали власти в стране. Его задача - расширение пределов и форм государственного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления, непосредственное влияние государственных органов субъектов Федерации, а именно высшего должностного лица субъекта на кадровую политику в муниципальном образовании.

На это указывают следующие положения рассматриваемой статьи:

- "О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) уведомляются не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования" (ч. 3);

- "Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации " (ч. 4);

- "В случае, если при рассмотрении инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку предполагается рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, и (или) решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 настоящего Федерального закона, решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (выделено мной. - Н.Д.)" (ч. 5);

- "Инициатива высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования вместе с проектом соответствующего решения представительного органа муниципального образования" (ч. 6).

Примечательно, что проект рассматриваемого закона содержал процедуру избрания главы муниципального образования по образу и подобию избрания высшего должностного лица субъекта Федерации, кандидатура на должность главы муниципального образования должна была представляться высшим должностным лицом субъекта Федерации.

В свете изложенного можно констатировать, что рассматриваемый Федеральный закон является очередным звеном в системе законодательных мер, направленных на укрепление вертикали власти, что само по себе может быть и не плохо. Очевидно, что данный Закон еще более расширяет пределы государственного вмешательства в дела местного самоуправления, он несет в себе потенциальную угрозу демократическим основам российского государства, так как, на наш взгляд, нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института удаления главы муниципального образования в отставку предполагает возможность установления непосредственно в уставе соответствующей процедуры, включая дополнительные гарантии прав его участников. При этом недопустимо вмешательство государственных органов, как это предусмотрено новыми изменениями в Федеральный закон № 131-ФЗ (ч. 4-7 ст. 74.1).

Итак, рассмотренные нормы, регулирующие институт удаления главы муниципального образования, является одной из многочисленных иллюстраций явления, характерного для современного российского законодательства, когда цели закона «по оглашению» и «по умолчанию» существенно отличаются друг от друга. Например, провозглашая цель создания необходимых правовых основ для стабильного функционирования местного самоуправления на основе конституционного принципа самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, реально Закон преследует цель ограничить эту самую самостоятельность и организационную обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти. Данное явление выполняет деструктивную функцию в управлении государством, поскольку дезориентирует субъектов права в уяснении истинной цели законов и в выборе правовых средств для реализации субъективных прав и законных интересов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему управления на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Глава муниципального образования - это высшее должностное лицо самоуправляющейся единицы, наделенное уставом муниципального образования собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Кроме статуса высшего должностного лица, Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделяет глав муниципальных образований положением единоличных органов местного самоуправления. Он является обладателем организационно-распорядительных (если глава руководит думой) или исполнительно-распорядительных полномочий (когда глава муниципального образования возглавляет местную администрацию) по организации деятельности представительного органа или по решению вопросов местного значения. Совершенно точно, что в структуре любой модели муниципальной власти глава самоуправляющейся территории занимает первое место. Такое высокое положение главы гарантируется ему законом, устанавливающим его полномочия, и поддерживается общественным мнением, всегда склонным персонифицировать власть.

Термин «глава муниципального образования» был введен Законом «О Счетной палате Российской Федерации» для обозначения выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления. Тем не менее для федерального законодателя фигура главы муниципального образования не стала обязательной. Ее учреждение связывалось только с уставом самоуправленческой территории. С одной стороны, статус высшего должностного лица, возглавляющего всю деятельность по практической реализации местного самоуправления, придавал главе необходимый вес в хозяйственных делах и влияние в политической сфере. С другой стороны, потребность в такой должности определялась в самом муниципальном образовании, где решался вопрос о целесообразности ее введения.

Совсем иначе подошел к данной проблеме закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Глава муниципального образования перешел в разряд обязательных органов местного самоуправления. По-прежнему единственным способом приобретения им своих полномочий остается избрание. Сохранение выборного порядка формирования высшего звена муниципальной власти отвечает природе местного самоуправления, его теоретической концепции, международно-правовым стандартам в самоуправленческой сфере.

Известны два альтернативных способа выборов главы муниципального образования: населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; представительным органом из своего состава. Выбор одного из них зависит от населения, которое в соответствии со ст. 130 Конституции РФ определяет структуру органов местного самоуправления. Еще в большей степени решение данного вопроса зависит от политических и хозяйственных функционеров, депутатов местного представительного органа. Избрание главы на муниципальных выборах многократно подтверждает законность его полномочий, что дает ему право чувствовать себя на равных с выборным представительным органом, в отличие от главы, избранного из состава представительного органа.

Глава муниципального образования может входить в состав представительного органа с правом решающего голоса и являться его председателем. В другом случае также избранный населением глава вправе руководить местной администрацией. Оба варианта предполагают выполнение разного рода обязанностей. Один глава, очевидно, тяготеет к представительной власти. Другой в максимальной степени приближен к исполнительной власти местного самоуправления с ее полномочиями по управлению и распоряжению муниципальным хозяйством.

Закон «О Счетной палате Российской Федерации» допускал совмещение в одном лице обязанностей по руководству представительным и исполнительным органами, в результате чего типичным стал статус муниципального лидера, являющегося одновременно главой муниципального образования, председателем думы и руководителем местной администрации. Но такое «собирание» должностей едва ли следует признать удачным решением проблемы организации местной власти.

Критерии, необходимые для выбора главы муниципального образования. Претендент должен обладать пассивным избирательным правом. Требования избирательного законодательства на этот счет известны: наличие российского гражданства и достижение на день голосования возраста 21 года. Региональное законодательство не может превысить возрастной предел, допустимо лишь его снижение в субъектах Федерации.

Наименование главы муниципального образования устанавливается законом субъекта Федерации. Срок его полномочий определяется уставом муниципального образования. Он не может быть менее 2 и более 5 лет. Срок полномочий глав, избираемых представительными органами из своего состава, равен сроку полномочий этих органов. Полномочия начинаются со дня вступления в должность (обычно не позднее 2 недель с момента избрания) и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы. Период вступления в должность служит для передачи документов, разнообразных атрибутов власти, представляя собой своеобразный переходный этап, необходимый для приобретения властных функций.

Полномочия глав муниципальных образований делятся на несколько крупных направлений: представительские, нормотворческие, контрольные полномочия, полномочия по руководству с их разделением на подвиды (организационные, координационные и т. д.). Полномочия глав могут быть перераспределены в зависимости от роли главы муниципального образования в системе местной власти.

Общим для глав будут представительские полномочия в отношениях с другими органами местного самоуправления, органами государственной власти, гражданами и организациями. Они вправе без доверенностей действовать от имени муниципальных образований. Типичными будут также нормотворческие полномочия, связанные с изданием правовых актов (постановлений и распоряжений) по вопросам организации и деятельности представительного органа.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Амирбеков. К. Местное самоуправление в системе публичной власти. Гарантии прав и проблема ответственности // Право и жизнь. 2000. № 30.

2. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М., 2000.

3. Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления// Журнал российского права. 2006. № 3.

4. Васильев В.И. О полноте статуса муниципального выборного лица // Журнал российского права. 2005. № 12

5. Герасимова М.А. Модели местного самоуправления и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 5.

6. Гулидов П.В. Местное самоуправление как одна из форм государственного устройства России// Российская юстиция. 2007. № 8.

7. Егорова Н.Е. Муниципальная реформа в Российской Федерации и структура органов местного самоуправления// Журнал российского права. 2007. № 12.

8. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. М., 2007.

9. Князев С.Д. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционная природа и значение для муниципального права// Журнал российского права. 2008. № 6.

10. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. М., 2005.

11. Колесников А.В., Макаров А.О., Осипова И.Н. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». М., 2007.

12. Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации»/ Под ред. С.Е. Чаннова. М., 2009.

13. Конституция Российской Федерации: доктринальный комментарий (постатейный)/ Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2009.

14. Макаров И.И. Актуальные проблемы правового статуса главы муниципального образования// Журнал российского права. 2008. № 7.

15. Мокрый В.С. Развитие федерального законодательства о муниципальной службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 2.

16. Муниципальное право России: учебник/ Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2009.

17. Наумов Ю.С., Беликов П.П., Зюзин С.Ю., Подсумкова А.А., Мокеев М.М. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 2010.

18. Отчет о научно-исследовательской работе «Разработка плана стратегического развития города Рязани до 2020 года. Анализ и оценка социально-экономического положения города. II этап». М., 2008.

19. Пылин В.В. Некоторые аспекты реформирования муниципальной службы Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7.

20. Сергеев А.А. Проблемы конституционно-правовой ответственности выборных лиц государственной власти и местного самоуправления // Правоведение. 2003. № 3.

21. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006.

22. Система муниципального управления/ Под ред. В.Б. Зотова. СПб., 2007.

23. Соловьев С.Г. Должностное лицо местного самоуправления: вопросы теории и практики// Журнал российского права. 2004. № 8.

24. Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб., 2003.

25. Тихомиров Ю.А. Эффективность закона: от цели к результату // Журнал российского права. 2009. № 4.

26. Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. № 4.

27. Холопов В.А. Территориальное общественное самоуправление как стратегическая основа развития гражданского общества в России.-Рязань: Ассоциация органов ТОС, 2008.

28. Холопов В.А. Механизмы формирования и деятельности органов местного самоуправления в системе устойчивого развития города. Рязань: Ассоциация органов ТОС, 2008.

29. Чанов С.Е. Проблемные аспекты досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования// Право в Вооруженных Силах. 2008. № 8.

30. Чанов С.Е. Досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования// Гражданин и право. 2008. № 12.

31. Шамсутдинова Э.М. Полномочия органов местного самоуправления в Российской Федерации// Правосудие в Поволжье. 2009. № 3.

32. Шугрина Е.С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный уровень. М., 2007.

33. Ярошенко А.А. Проблемы реформы организации системы органов местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005.№ 7.

Размещено на Allbest.ur