Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Общее распределение функций между органами власти местного, регионального и федерального уровней

1.1 Иерархическая структура общенациональной и местной администрации

местный самоуправление федеральный власть

Российская Федерация является федеративным государством. Она состоит из 89 субъектов федерации. Они включают:

- 21 республику (каждая республика является национально-административной единицей; названия республик соответствуют этнониму коренного населения, которое в большинстве республик составляет меньшинство);

- 6 краев (территориальных единиц, которые включают в себя более мелкие национально-административные образования);

- 49 областей (территориальных образований, сформированных вокруг крупных городов и получивших от них свое название);

- два города с федеральным статусом: Москву и Санкт-Петербург;

- Еврейскую автономную область;

- 10 автономных округов;

Каждая из 21 республики имеет свою конституцию и своего президента. Края, области, города с федеральным статусом, автономная область и автономные округа имеют уставы и глав администраций (губернаторов, мэров).

Каждый субъект Российской Федерации имеет свои законодательные и исполнительные органы власти.

Исполнительная власть в соответствии с Конституцией Российской Федерации организуется и осуществляется на началах федерализма. Это означает, что конституционным или законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации.

Разделение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определено в Статьях 71-73 Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации определяет два уровня юрисдикции:

- ведение Российской Федерации;

- совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов.

Следует отметить, что, несмотря на то, что де-юре в Конституции предусмотрено разделение полномочий, де-факто в этой области остается немало неопределенностей и нерешенных проблем. Трения, существующие между федеральным правительством и субъектами Российской Федерации необходимо принимать во внимание: поскольку, в соответствии со статьей 72 Конституции, «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» находится в совместном ведении.

Совершенствование законодательной базы местного самоуправления и, соответственно, перспективы дальнейшего формирования муниципального права как новой отрасли российского законодательства во многом определяются тем, насколько последовательно будут учитываться принципы федерализма в правотворческой и правоприменительной деятельности как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Федерации, равно как и самих муниципальных образований, их органов самоуправления.

1.2 Республики и области: спор по поводу статуса

С момента провозглашения суверенитета в 1990 году, степень автономии субъектов Российской Федерации остается спорным вопросом. Существуют два основных аспекта этих разногласий. Хотя статья 5 Конституции указывает, что все субъекты Российской Федерации равны, республики стремятся обеспечить для себя более высокий статус и большие полномочия. Области считают притязания республик необоснованными и постоянно высказывают в их адрес резкую критику. Эти разногласия существенно затруднили создание новой Конституции в 1993 году и неоднократно заводили в тупик конституционный процесс.

Одним из эпизодов этой борьбы стала попытка Свердловской области в 1993 году провозгласить себя «Уральской республикой» с собственной конституцией и президентом, и таким образом повысить свой статус. Президент Ельцин своим указом в ноябре 1993 года объявил самопровозглашенную республику незаконной и распустил орган законодательной власти в области. Однако было бы неверным думать, что это окончательно решило проблему. Вновь избранные законодатели Свердловской области приступили к обсуждению нового устава, который, как указывает пресса, мало чем отличается от аннулированной конституции упраздненной Уральской республики. Более того, бывший губернатор Свердловской области, который стремился стать президентом Уральской республики и был за это смещен с должности баллотировался на должность губернатора на следующих выборах и победил.

1.3 Степень автономии республик, входящих в состав Российской Федерации

Вторым аспектом разногласий является степень автономии, предоставленная республикам, входящих в состав Российской Федерации. В 1990 году Президент Ельцин сделал историческое заявление, которое с тех пор постоянно повторяют руководители республик: «Возьмите столько суверенитета, сколько можете проглотить».

В 1994 году из 21 республики, указанной в Конституции, одна, Чеченская республика, во многих отношениях могла считаться независимым государством. Она не платила никаких федеральных налогов, и Дудаев официально объявил, что республика Ичкерия не будет делегировать никаких полномочий федеральным властям в Москве. Противостояние переросло в войну.

Конституции еще нескольких республик, таких как Татарстан, Тува и Башкортостан, содержат противоречие с Конституцией Российской Федерации. Например, Татарстан закрепил за собой особый статус и даже заключил договор с Российской Федерацией. Другие республики, такие как Башкортостан и Якутия, проявили заинтересованность в заключение подобных двусторонних договоров с федеральным правительством, которые также обеспечили бы им особый статус. В настоящее время только Республика Карелия и Калмыкия имеют конституции полностью соответствующие Основному Закону Российской Федерации.

Оба вышеупомянутых вопроса постоянно используются федеральным правительством как инструмент торговли в попытках заручиться поддержкой областных руководителей в политической борьбе.

Хаос в законодательстве существенно усугубился в результате событий сентября-октября 1993 года, когда Президент Ельцин распустил Верховный Совет, федеральный законодательный орган страны, остановив, таким образом, процесс принятия федеральных законов в России. Последующими указами была приостановлена деятельность представительных органов всех уровней с передачей их полномочий соответствующим администрациям. Эта же серия указов предусматривала реформирование представительных органов власти и проведение новых выборов.

В результате отсутствия целого ряда важнейших законов в российском законодательстве управление страной осуществлялось с помощью указов, Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов федерации и несогласованность законов, принятых законодателями разных уровней, до сих пор приводит к правовой путанице и неразберихе.

В мае и июне 1994 года Государственная Дума (нижняя палата Российского Парламента) сделала попытку привести конституции и уставы субъектов федерации в соответствие с Российской Конституцией. Также были проведены слушания по поводу расхождений как в федеральном, так и в областном законодательстве, и по поводу недостаточной согласованности между законодателями различных регионов и уровней.

Это положение еще более усугубляется из-за того, что Конституционному Суду в 1994 году было запрещено осуществлять свои функции (его деятельность была остановлена указом Президента после событий сентября-октября 1993 года).

Хаос в законодательстве серьезно влияет на самоуправление в Российской Федерации. Отмечены случаи произвола со стороны властей субъектов федерации, когда они вмешиваются в становление системы местного самоуправления на своих территориях или даже препятствуют ее развитию.

Формы местного самоуправления, предусмотренные в региональных законодательствах о местном самоуправлении существенно отличаются друг от друга. Так, например, в Республике Мордовия сохранена строго централизованная организация советского типа, в то время как в Ярославской области сделана попытка восстановления дореволюционной системы волостного самоуправления.

1.4 Принцип распределения функций между уровнем государственной власти и местным самоуправлением

Российская система государственной власти имеет три типа структуры.

Первая - это федеральная структура. Она состоит из федеральных министерств, государственных комитетов и других общенациональных органов власти, которые осуществляют свои полномочия через иерархическую сеть территориальных органов, подчиненных им. Территориальные административные органы могут быть организованы в субъектах федерации или административных образованиях низшего звена. К федеральному ведению относятся такие вопросы как финансы и бюджет, распоряжение федеральной собственностью, государственная безопасность, оборона, правоприменение и так далее. Конституция РФ содержит положение о «единой системе исполнительной власти в Российской Федерации» (Конституция, Статья 77).

Вторым типом правительственной структуры является система правительств субъектов федерации. Республики имеют собственные республиканские министерства и своих премьер-министров, в то время как другие субъекты федерации имеют администрации с подразделениями, соответствующими сфере полномочий, а также глав администраций.

Правительства субъектов федерации функционируют в рамках совместного ведения РФ и ее субъектов.

По соглашению между федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов федерации, часть исполнительных полномочий федеральной власти может передаваться субъектам федерации и наоборот.

Третьим типом правительственной структуры является система местного самоуправления. Ее организация определяется администрацией субъекта федерации и основана на принципах, определяемых федеральным законом. Единицы местного самоуправления функционируют в районах, городах, сельсоветах (группах сел) и в селах.

Статус самоуправления района до конца не ясен. В Ленинградской области, например, районы до не давнего времени имели только глав администраций (назначаемых, а не выборных) и не имели представительных органов. В Амурской области районы имеют только административные органы и могут избирать представительный орган самоуправления, если пожелают.

Таким образом, к органам местного самоуправления в РФ нужно отнести те органы управления, которые находятся в иерархической структуре управления ниже уровня субъектов федерации. Государственная власть в РФ поделена между федерацией и субъектами федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа.

Соответственно, государственная власть делится на федеральную и региональную. А местное самоуправление относится к муниципальной.

Местное самоуправление - в идеале самоорганизация самих жителей. Но сегодня в России речь идет лишь о децентрализации власти, о самостоятельности местных органов и о более тесных связях власти и населения.

Но сегодня в России речь идет лишь о децентрализации власти, о самостоятельности местных органов и о более тесных связях власти и населения. Местное самоуправление можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве. Этот принцип, действуя наряду с принципом разделения властей, определяет систему управления демократического правового государства.

Государственная власть

1. Создает правовые рамки для деятельности всех субъектов отношений, в том числе местных сообществ, органов местного самоуправления принимая законы и иные правовые акты.

а) принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления;

б) обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;

2. определяет и гарантирует общегосударственные стандарты, тот минимум благ, который вправе получать и требовать граждане данного государства.

3. обеспечивает государственный контроль за соблюдением общегосударственных социальных стандартов, за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав.

2. Основные текущие правовые реформы и их контекст

Становление системы органов местного самоуправления в Российской Федерации в целом сопровождалось переходом от исполкомовско-коллегиальной формы исполнительной деятельности к принципу единоначалия в руководстве местным исполнительным аппаратом. Реально же они отвечали перед вышестоящим исполнительным органом власти и соответствующими партийными органами. Перед населением же, исполком, по сути, ответственности не нес.

В Ленинграде («в великом городе с областною судьбой»), как во всем СССР, общее руководство городом осуществлялось областным и городским комитетами КПСС, при этом областной комитет играл решающую роль и в жизни города. Можно было наблюдать некоторое противостояние Горкома Обкому, которое, впрочем, не приводило к серьезным последствиям из-за жестко-иерархичной структуры партаппарата. Один раз в три месяца собирались депутаты городского и областного советов народных депутатов.

Реально же исполкомы подменяли Советы: именно через них осуществлялась партийная монополия на реальное руководство местными делами. Исполком в целом, его председатель и члены формально были ответственны перед избравшим их Советом. Кадровый состав и основные направления деятельности исполкомов советов определялись и контролировались работниками соответствующих отделов и секретарями Обкома и Горкома КПСС.

2.1 Основные этапы становления системы местного самоуправления в Российской Федерации

Переход к организации власти на местах на основе принципов самоуправления начался в 90-е годы. Это можно назвать первым этапом реформирования системы государственного управления на местах.

Закон СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства (1990 г.) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (от 6 июля 1991 г.) сыграли важную роль в становлении и развитии начал местного самоуправления. Закон «О местном самоуправлении» определил, что местными представительными органами власти в районе, городе, районах в городе, поселках и сельсоветах являлись соответствующие Советы народных депутатов, а органами управления - местная администрация, осуществляющая исполнительно-распорядительные функции.

Местная администрация заменила бывшие исполнительные комитеты, полномочия которых прекращались с момента вступления в должность главы соответствующей местной администрации.

В апреле 1992 г. в действовавшую тогда Конституцию РФ были внесены изменения, согласно которым местные Советы не входили в систему представительных органов государственной власти.

Закон РФ о местном самоуправлении (1991 г.), учредив должность единоличного главы местной администрации и закрепив за ним конкретные полномочия, обозначил и его личную ответственность за осуществление данных полномочий и перед населением (право населения отозвать главу администрации - предполагалось, что он будет избираться населением), и перед представительным органом власти - Советом, который был вправе выразить главе администрации недоверие.

Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 22 августа «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» в 1991 году исполнительный комитет Ленинградского областного Совета народных депутатов преобразован в администрацию Ленинградской области.

Но попытки введения местного самоуправления «сверху» в 1990 и 1991 гг., не реформируя прежнюю систему местного самоуправления, не дали ожидаемых результатов.

Осенью 1993 г. начался второй этап реформирования местного самоуправления, по-новому решаются вопросы структуры и организационной основы местного самоуправления.

- 9 октября 1993 г. был издан Указ Президента РФ о реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ;

- 26 октября 1993 г. - Указ Президента РФ о реформе местного самоуправления в РФ: было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы;

- 29 октября 1993 г. - Указ Президента об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления.

В соответствии с названными выше указами Президента РФ деятельность местных Советов - представительных органов в системе местного самоуправления - прекращалась. Функции местных Советов были возложены на местную администрацию- исполнительные органы в системе местного самоуправления. В соответствии с Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. ранее назначенные или избранные главы местной администрации стали главами местного самоуправления. И это имело далеко идущие последствия.

Вместе с тем Президент РФ своим Указом от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в РФ» установил, что:

«По решению главы администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа могут быть проведены выборы ранее назначенных глав местного самоуправления соответствующих территорий одновременно с выборами представительного органа местного самоуправления. Порядок проведения выборов глав местного самоуправления определяется в данном случае главой администрации (правительства) соответствующего субъекта РФ». (Собрание актов Президента и Правительства РФ. - М., 1993. - №52. - Ст. 5071).

Процесс реформирования местного самоуправления, начавшийся осенью 1993 г., основывался на соответствующих указах Президента РФ по вопросам местного самоуправления. Новый подход к местному самоуправлению определила Конституция РФ. 21 марта 1994 г. Президент РФ издал указ «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления». Этот указ призван привести в соответствии с Конституцией РФ предыдущие указы Президента по вопросам местного самоуправления.

Принятые в настоящее время субъектами Российской Федерации правовые акты (законы, положения и др.) об организации местного самоуправления по-разному решают вопрос о порядке формирования местной администрации.

Постановлением главы администрации Ленинградской области от 18 января 1994 года №9 «О проведении выборов в законодательное собрание Ленинградской области и органы местного самоуправления в марте 1994 года» утвержден пакет следующих документов:

Положение о выборах и временное положение о законодательном собрании Ленинградской области,

Положение о выборах и временное положение об общих принципах организации местного самоуправления в Ленинградской области,

Типовое положение о старосте сельского или иного населенного пункта /деревни, села, поселка/ Ленинградской области.

Постановлением главы администрации Ленинградской области от 18 января 1994 года изменено название административно-территориальной единицы районов Ленинградской области «сельсовет» на исторически традиционное наименование административно-территориальной единицы России «волость». Образовано в границах соответствующих сельсоветов и поселков и на основе объединения отдельных поселков и сельсоветов - 218 волостей.

Органами местного самоуправления в городах, поселках и волостях Ленинградской области являются муниципалитеты.

Муниципалитет включает в себя собрание представителей и главу муниципалитета (глава администрации). Выборы собраний представителей муниципалитетов проводятся в населенных пунктах с численностью свыше 5 тысяч человек.

В ходе выборов 20 марта 1994 года и повторных выборов 27 ноября 1994 года в 54 населенных пунктах были избраны собрания представителей муниципалитетов. Всего избрано 392 представителя в собрание представителей. В 4 населенных пунктах не были сформированы собрания представителей: городах областного подчинения - Луге, Приозерске и Сосновом Бору, а также в поселке Сосново Приозерского района.

Одновременно с проведением выборов в органы местного самоуправления проведены выборы депутатов законодательного собрания. Законодательное собрание избрано в полном составе - 25 депутатов.

Выборы новых представительных органов местного самоуправления (собрание представителей, думы и т.д.) в основном состоялись в 1994 г.

27 октября 1994 г. был принят Устав Ленинградской области.

В Санкт-Петербурге с октября 1993 года (после роспуска районных и городских Советом) единственными органами власти муниципального уровня в районах и городах-спутниках Санкт-Петербурга остаются соответствующие администрации, которым переданы все полномочия, ранее осуществлявшиеся представительными органами.

С января 1994 года распоряжением мэра города районы и города-спутники Санкт-Петербурга лишены самостоятельного бюджета (осуществлен переход на единый бюджет города и районов). А в феврале 1994 года распоряжением мэра без учета мнения населения проведено изменение административно-территориального деления города.

Еще раньше решением городского Совета районы были лишены муниципальной собственности, и теперь представляют собой не самоуправляющиеся, а чисто административно-управляемые территории.

Третий этап реформирования органов местного самоуправления начался с принятия закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» в августе 1995 г. и вхождения РФ в состав членов Совета Европы.

2.2 Местное самоуправление в Ленинградской области

В законодательном собрании Ленинградской области вносятся поправки в Устав Ленинградской области и принимается ряд законов:

О местном референдуме в Ленинградской области от 28 ноября 1995 г.,

О порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Ленинградской области от 1 декабря 1995 г.,

О порядке регистрации уставов муниципальных образований Ленинградской области от 1 декабря 1995 г.,

О сроках проведения выборов и продления полномочий представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления на территории Ленинградской области в 1996 году от 22 марта 1996 г.,

О местном самоуправлении в Ленинградской области от 26 марта 1996 г.,

О выборе органов и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области от 29 апреля 1996 г.,

Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области.

В действующей системе управления Ленинградской области и Санкт-Петербурга очевиден приоритет исполнительной власти. Но в Санкт-Петербурге, в отличие от Ленинградской области, Правительство не торопится с созданием системы местного самоуправления, что может быть объяснено специфичными условиями управления мегаполиса, недостаточно проработанной правовой базой на федеральном уровне, отсутствием должных поправок в Конституции РФ. В Ленинградской области был принят достаточно полный пакет законов, а также в основном проведены выборы в местные представительные органы. Практически во всех районах Ленобласти ведется работа над уставами. В ряде районов прошли референдуму по уставам муниципальных образований.

В Выборге и Выборгском районе в июне 1996 года был проведен местный референдум о принятии Устава муниципального образования «Выборгский район Ленинградской области». По принятому Уставу Глава администрации - выборное должностное лицо. Глава администрации руководит деятельностью администрации на принципах единоначалия в пределах полномочий, определенных Уставом и делегированных муниципальным собранием. Муниципальное образование «Выборгский район» разделен на 70 округов, в каждом из которых должен быть избран один депутат в муниципальное собрание. Депутаты муниципального собрания и глава администрации представляют интересы своих избирателей, отчитываются перед ними в своей деятельности.

2.3 Местное самоуправление в Санкт-Петербурге

Законопроект «О местном самоуправление в Санкт-Петербурге» предусматривает организацию муниципальных образований во всех районах города, во всех городах-спутниках и во всех поселках, расположенных на территории города федерального значения. Указанный законопроект уже обсуждался около года тому назад в Законодательном Собрании и был принят большинством голосов. Впоследствии на законопроект было наложено «вето» главы исполнительной власти города - мэра Анатолия Собчака. Сейчас этот документ вновь внесен в Собрание теми же авторами и практически в том же виде, что и год назад. Документ был вновь принят «за основу» во время голосования в Законодательном Собрании.

В сентябре 1996 года Законодательным Собранием был принят, а 08.10.96 г. подписан В.А. Яковлевым закон «О структуре Администрации г. Санкт-Петербурга». По этому закону районная администрация однозначно понимается как территориальный орган государственной власти (ст. 7). Это же касается городов-спутников и поселков, входящих в состав субъекта федерации г. Санкт-Петербурга. Их полномочия, в основном, распространяются на вопросы управления жилым фондом, учета граждан, создания и обеспечения развития учреждений здравоохранения, образования и культуры, содержания дорог, вывоза отходов, использования земельных участков, выплаты пенсий, оказания социальной помощи, записи актов гражданского состояния и т.д., включая п. 18 («иные функции Администрации Санкт-Петербурга в соответствии с законодательством Санкт-Петербурга») - ст. 45.

Один из вице-губернаторов координирует деятельность районных, городских, районных в городе и поселковых администраций через секретариат.

12 ст. Конституции РФ особо отмечает положение о самостоятельности органов местного самоуправления, но ни Конституция, ни федеральное законодательство не учитывают двойственного положения Санкт-Петербурга, который, с одной стороны - город, а, с другой, - субъект федерации (город федерального значения). Поэтому в Санкт-Петербурге невозможно совмещение функций государственного и местного самоуправления в одном органе власти, как это сделано в городах Германии и Австрии. Законодательное Собрание избрало в качестве базового уровня для организации местного самоуправления в Петербурге уровень городских районов, а также городов-спутников и поселков, входящих в состав города федерального значения. Но организация местного самоуправления в Петербурге как в обычном городе предполагает создание на одной территории параллельных органов власти: двух органов государственной власти (Законодательное Собрание и губернатор) и двух органов власти местного самоуправления (Например, муниципального совета и мэра). Весьма вероятно, что между «параллельными» структурами и, прежде всего, между главами исполнительной власти могут сложиться очень непростые отношения, будет иметь место «перетягивание» полномочий, эффект «поиска виноватых» в параллельных структурах и т.д.

Создание органов местного самоуправления в микрорайонах также не представляется возможным: на этом уровне местное самоуправление не сможет заниматься почти ничем, кроме благоустройства, регулирования торговли и некоторых других функций. Становится понятным, почему Законодательное Собрание остановило свой выбор именно на районном уровне как наиболее оптимальном для организации местного самоуправления. В ст. 4 принятого за основу законопроекта перечислены территории на которых будет осуществляться местное самоуправление. Это 13 районов города: Адмиралтейский, Василеостровский, Выборгский, Калининский, Кировский, Красногвардейский, Красносельский, Московский, Невский, Петроградский, Приморский, Фрунзенский, Центральный; 8 городов: Колпино, Кронштадт, Ломоносов, Павловск, Петродворец, Пушкин, Зеленогорск, Сестрорецк; 5 поселков: Александровская, Парголово, Песочный, Понтонный, Усть-Ижора.

На всех территориях, где будет осуществляться местное самоуправление, будут созданы муниципальные советы численностью от 10 до 25 депутатов. Предполагается, что более точно численность каждого муниципального Совета будет установлена в Законе «О выборах муниципальных советов в Петербурге».

Вопрос о компетенции органов местного самоуправления в Петербурге - один из самых дискуссионных и неопределенных. К ведению органов местного самоуправления отнесены вопросы благоустройства, предоставление земельных участков, градостроительное регулирование, организация работы школ, медицинских учреждений, торговли, транспорта, водоснабжения и канализации, муниципальной милиции, ритуальных услуг и др. Однако, в условиях Санкт-Петербурга реализация этих прав в полном объеме на уровне районов города может привести к нарушению единства городского хозяйства. Организация работы городского транспорта (определение маршрутов транспорта, времени их работы, регулирование цен на транспорте и др.) не может быть осуществлена в одном отдельно взятом районе. Многие транспортные предприятия, расположенные в одном районе, обслуживают жителей других районов. Примером такого предприятия может быть 4-й автобусный парк на Наличной улице (Василеостровский район), который обслуживает многие маршруты за пределами острова (Приморский район). Система водопровода в Петербурге единая, даже некоторые города-спутники связаны с общегородской системой. Так в районе Колпино расположена водозаборная станция, подающая воду из Невы не только в Колпино, но и в южные районы Петербурга.

Таким образом, системы жизнеобеспечения города не могут быть поделены между районами. Чтобы избежать развала системы городского хозяйства, города федерального значения нуждаются в изменении законодательной базы. По инициативе депутатов фракции «Яблоко» в Государственной Думе подготовлена и принята в первом чтении поправка к федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления» (эту поправку часто называют «поправкой Шишлова» - по имени ее автора - депутата из Петербурга Александра Шишлова). Суть поправки Шишлова в том, что Петербургу и Москве предоставлено право не передавать органам местного самоуправления ряд функций, если это нарушает единство городского хозяйства. В этом случае власти субъекта федерации скорее всего сохранят за собой управление городской инженерной инфраструктурой (водопровод, канализация, теплоснабжение, транспортное обслуживание), ряд других функций (например, ритуальные услуги). Вопросы, допускающие децентрализацию (жилищное хозяйство, аренда нежилых помещений, образование, амбулаторно-поликлиническое обслуживание, предоставление земельных участков, благоустройство, значительная часть вопросов градостроительного регулирования и многие другие) будут переданы в ведение местного самоуправления. Это позволит решить сразу две задачи: сохранить единство городского хозяйства там, где это действительно необходимо, и по возможности децентрализовать власть.

Проект Закона «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» относит к компетенции муниципальных советов:

- утверждение местного бюджета и отчета об его исполнении;

- утверждение планов и программ социально-экономического развития территории;

- установление местных налогов, сборов и платежей (перечень налогов и ограничения по их установлению определяются федеральным законодательством);

- утверждение порядка распоряжения и управления муниципальной собственностью;

- осуществление контроля за деятельностью местной администрации;

- назначение местного референдума;

- принятие Устава муниципального образования;

- избрание главы муниципального образования;

- ряд других вопросов.

2.5 Анализ правовых актов Ленинградской области

Анализ правовых актов Ленинградской области по вопросам организации местного самоуправления позволяет сделать следующие выводы:

резко сократился численный состав представительных органов местного самоуправления по сравнению с прежними местными Советами, он колеблется, как правило, от 5 до 15 представителей в зависимости от численности населения данной территории;

представительные органы местного самоуправления именуются: собрание представителей муниципалитета; представители работают, как правило, на непостоянной основе;

кворум заседаний обеспечивается или 2/3 членов Собрания представителей от установленной для него численности;

созывает заседания представительного органа и председательствует на них глава местного самоуправления. Он же подписывает решения представительного органа местного самоуправления;

полномочия данного представительного органа местного самоуправления конкретизируются в Уставе соответствующей территории: проект Устава вносит глава местной администрации. В случае отклонения представительным органом проекта Устава глава местного самоуправления имеет право внести проект Устава на местный референдум. В законодательном собрании Ленинградской области вносятся поправки в Устав Ленинградской области и принимается ряд законов:

О местном референдуме в Ленинградской области от 28 ноября 1995 г.,

О местном самоуправлении в Ленинградской области от 26 марта 1996 г.,

Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области.

В действующей системе управления Ленинградской области и Санкт-Петербурга очевиден приоритет исполнительной власти. Но в Санкт-Петербурге, в отличие от Ленинградской области, Правительство не торопится с созданием системы местного самоуправления, что может быть объяснено специфичными условиями управления мегаполиса, недостаточно проработанной правовой базой на федеральном уровне, отсутствием должных поправок в Конституции РФ. В Ленинградской области был принят достаточно полный пакет законов, а также в основном проведены выборы в местные представительные органы. Практически во всех районах Ленобласти ведется работа над уставами. В ряде районов прошли референдумы по уставам муниципальных образований. В Выборге и Выборгском районе в июне 1996 года был проведен местный референдум о принятии Устава муниципального образования «Выборгский район Ленинградской области».

По принятому Уставу Глава администрации - выборное должностное лицо. Глава администрации руководит деятельностью администрации на принципах единоначалия в пределах полномочий, определенных Уставом и делегированных муниципальным собранием. Муниципальное образование «Выборгский район» разделен на 70 округов, в каждом из которых должен быть избран один депутат в муниципальное собрание. Депутаты муниципального собрания и глава администрации представляют интересы своих избирателей, отчитываются перед ними в своей деятельности.

В 1997 г. в Ленинградской области осуществлен переход к новой организационной структуре местного самоуправления. В области представлен единственный уровень местного самоуправления - муниципальное образование. Таких муниципальных образований 29: Бокситогорский район, Волосовский район, Волховский район, г. Волхов, Всеволожский район, Выборгский район, Гатчинский район, г. Новая Ладога, Колтушская волость, Сертолово, г. Светогорск, г. Коммунар, г. Гатчина, г. Ивангород, Кингисеппский район, Киришский район, Кировский район, Лодейнопольский район, Ломоносовский район, Лужский район, г. Пикалево, Подпорожский район, Приозерский район, Сланцевский район, г. Сосновый Бор, Тихвинский район, Тосненский район, г. Шлиссельбург, пос. Кузнечное Приозерского района. Совершенно очевидно, что количество муниципальных образований будет меняться, возможно, некоторые из них будут объединены, возникнут новые. Но необходимо отметить, что переход к одноуровневому управлению (муниципальное образование), связан с общероссийской тенденцией повышения статуса и степени автономности.

3. Понятие местного самоуправления

В настоящее время «муниципалитеты» - это избираемое городское и сельское самоуправление, хотя надо иметь в виду, что в некоторых странах (например, в США) муниципальным именуется лишь городское управление. В РФ понятие «муниципалитет «, «муниципальное управление» применимо как к городскому самоуправлению и его органам, так и к самоуправлению, осуществляемому в сельских поселениях и на других территориях.

Муниципальное образование - это социальная система, т.е. система с участием человека, в которой, как и в других социальных системах имеются три основных компонента: люди-вещи-отношения. Применительно к муниципальным образованиям люди - это местное сообщество, вещи - это территория, финансы, экономика поселения, а отношения - это все то, что обеспечивает взаимодействие первых двух компонентов для достижения поставленной цели, причем взаимодействие может быть между людьми и вещами, людьми между собой и вещами между собой (например, автоматизированные комплексы). Другими словами, отношения - это способ существования системы, проявляющий себя в различных направлениях, формах и методах деятельности.

Понятие «местное самоуправление» как раз и является деятельностью, но особого рода. Оно производно от понятия «управление» и входит составной частью в понятие «отношения» как компонента социальной системы, т.е. муниципальное образование - как система - это целое, а местное самоуправление является частью целого одним из компонентов этого целого, а именно отношений, возникающих в муниципальном образовании. Вот почему нельзя смешивать понятия «муниципальные образования» с понятием «местное самоуправление». Они совершенно разные по своему содержанию.

Понятие «местное самоуправление « в странах современного мира обычно охватывает два вида органов:

1. местный представительный орган (совет, ассамблея, собрание и т.п.), избираемый населением соответствующей административно-территориальной единицы. Этот орган, как правило, принимает решения по наиболее важным местным вопросам.

2. местный исполнительный орган (мэр, бургомистр, глава администрации и т.д.), либо избираемый, либо назначаемый. Этот орган выполняет решения представительного органа и осуществляет оперативное управление, кроме того, на местный исполнительный орган могут быть возложены и некоторые общегосударственные функции.

Местное самоуправление обладает определенными признаками, которые позволяют отличать его от управления вообще, местного управления и других целенаправленных воздействий. Можно выделить шесть основных критериев местного самоуправления. К ним относятся:

возможность самостоятельного существования территориального образования (автономный бюджет, административный контроль над подведомственными ему территориями) - для промежуточных территориальных структур, возможность и средства решения вопросов местного значения - для низовых (основных территориальных структур);

наличие и реальное функционирование местных представительных органов;

соблюдение принципа невмешательства центральной власти в решение вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления;

отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности местного органа власти вышестоящему;

реальная возможность участия всего населения соответствующей территории в процессах выработки и принятия решений по всем основным вопросам местного значения;

выборность всего состава местных органов власти на широкой демократической основе, регулярная сменяемость и отчетность перед избирателями;

гарантии социальной защиты населения, образующего местное сообщество;

свобода и ответственность местных органов самоуправления в рамках своей компетенции при имеющихся ресурсах.

Система местного самоуправления - это совокупность мероприятий, методов и средств, направленных на упорядочение деятельности местного сообщества по решению стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самостоятельности с целью улучшения качества жизни населения территории (региона) и увеличения его вклада в развитие всего общества.

Основная цель создания и применения системы местного самоуправления - улучшения качества жизни местного сообщества и увеличение его вклада в развитие всей страны.

Основные методы системы местного самоуправления:

экономические (в том числе монетаристские);

организационно-распорядительные;

социально-психологические.

3.1 Европейская Хартия местного самоуправления

Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления.

Это определение полностью соответствует тексту Статьи 3.

Понятие местного самоуправления Европейской Хартии. Все государства-члены Совета Европы, подписавшие эту Хартию, обязуются соблюдать ее положения. В настоящее время это особенно актуально для России, недавно вступившей в Совет Европы. Каждая страна обязуется соблюдать по меньшей мере двадцать пунктов части 1 Хартии, в числе которых по меньшей мере десять должны быть выбраны из следующих пунктов:

- принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны;

- определение местного самоуправления;

- право осуществления советами или собраниями регламентации значительной части государственных дел и управления ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления;

- советы или собрания состоят из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования;

- советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами;

- эти положения не исключают обращения к собраниям граждан, референдум или любую другую форму прямого участия граждан там, где это допускается по закону;

- основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом;

- органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти;

- предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом;

- при любом изменении местных территориальных разграничений необходимо предварительно консультироваться с соответствующими органами местного самоуправления, возможно, там, где это позволяет закон, путем проведения референдума;

- статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободно осуществление их полномочий;

- любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением органами местного самоуправления делегированных им полномочий;

- органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

- финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиями;

- по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;

- местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес;

- органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления.

Европейская Хартия Местного Самоуправления открыта для подписания государствами-членами Совета Европы. Для любого государства - члена Совета Европы, выразившего согласие присоединиться к Хартии. Хартия вступает в силу с первого дня месяца, следующего за истечением трехмесячного срока после даты сдачи на хранение ратификационной грамоты, документа о принятии или одобрении Хартии. Ни одна сторона не может денонсировать настоящую Хартию до истечения пятилетнего срока со дня ее вступления в силу для данной стороны. За шесть месяцев Генеральному Секретарю Совета Европы направляется предварительное уведомление. Такая денонсация не влияет на действие Хартии для других сторон, при условии, что их число никогда не будет меньше четырех.

3.3 Юридические отношения между органами местного и центрального управления и надзор за органами местного управления

Постановления, принятые муниципалитетами, могут быть отменены только судом. В случае, если какому-то органу местного самоуправления была передана определенная часть федеральный полномочий или часть полномочий субъекта федерации, его решения могут быть отменены соответствующим правительством.

Представители Президента могут также контролировать деятельность муниципальных органов. Например, недавно в нескольких субъектах федерации (Ярославская область, Вологодская область и некоторые другие) были возбуждены судебные дела по инициативе Представителей Президента после обнаружения нарушений закона, имевших место в ходе муниципальных выборов.

3.4 Федеральный контроль

Федеральный контроль над деятельностью субъектов федерации и органов местного самоуправления осуществляется Представителем Президента. Последний назначается непосредственно Президентом по представлению главы администрации Президента и подчиняется непосредственно Президенту РФ. Он контролирует деятельность органов местного самоуправления. Он заявляет о нарушениях президентских указов и постановлений правительства и передает эти данные в органы местного самоуправления.

Он также информирует Прокуратуру об этих нарушениях. Представитель Президента не имеет права вмешиваться в действия органа местного самоуправления.

Федеральное правительство или правительства субъектов РФ не могут ограничивать права местного самоуправления, определенные в Конституции или федеральном законодательстве.

Функции правительства края, федерального города, автономной области и автономного округа, определены в Указе Президента №1723. Они включают в себя формирование бюджетов, управление собственностью данного региона, правоприменение и другие вопросы регионального значения. Органы местного самоуправления должны заниматься «вопросами местного значения», которые определены в Законе об основных принципах организации местного самоуправления.

В том случае, если муниципалитетам передана какая-то часть федеральных полномочий или полномочий субъекта федерации, им должны предоставляться соответствующие субсидии для выполнения делегированных функций.

3.4 Типы, принципы и структура местного самоуправления

Во всех развитых государствах местное самоуправление рассматривается в качестве важнейшей составной части системы общественного управления, необходимого дополнения и противовеса управлению центра, свидетельства демократического здоровья общества. Наличие местных органов власти, обладающих определенной степенью автономности от центра, способствует определенной фрагментации государственной власти, является осуществлением на практике принципа разделения властей, отражением факта существования в обществе плюрализма. Не случайно уничтожение местного самоуправления обычно рассматривается как симптом тоталитаризма.

Современному уровню развития местного самоуправления в демократических государствах вне зависимости от их национальной специфики присущи следующие характеристики:

- демократический контроль избранных на местном уровне представителей, образующих коллективный представительный орган;

- статус юридического лица;

- право установления местных налогов;

- ясно очерченные территориальные границы;

- наличие постоянного достаточно крупного управленческого аппарата, состоящего из местных государственных служащих;

- многофункциональная сфера компетенции, дающая право на осуществление широкого круга полномочий.

Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

Общепринятой (по крайней мере в теоретическом плане) является точка зрения, что местное самоуправление в демократическом обществе должно базироваться на трех основополагающих принципах:

права на местное самоуправление,

власть общей компетенции;

и принцип сабсидарности.

В большинстве западноевропейских стран местные власти имеют властные полномочия общей компетенции, т.е. право предпринимать любые действия в интересах местной общины, которое специально за ним не закреплено. Точкой отсчета здесь является не набор определенных властных полномочий и обязанностей, но власть широкого спектра, к которой добавляются обязанности общенационального уровня. На практике, конечно, большая часть их деятельности - обеспечение национальных услуг в соответствии с их обязанностями. Важность властных полномочий общей компетенции не столько в деятельности, которую они делают возможной, сколько в концепции местного управления, которую они выражают. Властные полномочия общей компетенции должны рассматриваться как выражение компетенции местного управления как управления самой общиной.

Поскольку община является самоуправляемой, местные власти должны предпринять действия, которые ожидаются общиной (нужны общине). Им не нужно искать специфические властные полномочия, поскольку их власть непосредственно вытекает из самой концепции местного управления.

Принцип сабсидарности предусматривает обеспечение такого положения, когда компетенция в той или оной сфере деятельности по возможности принадлежит наиболее низкому уровню управления, максимально приближенному к людям.

...