Контроль в управлении

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Нынешний этап реформ в России предъявляет новые требования к власти. Это объективная необходимость, связанная с потребностью адаптации к быстро меняющемуся обществу. Структуры управления все больше входят в противоречие с интенсивно меняющимся обществом, с новыми задачами и функциями управления.

Контроль является одной из важнейших функций государственного управления вне зависимости от исторического времени, политического режима и других условий. Вопрос вопросов современной России - ее становление как динамично развивающегося государства. Россия располагает огромным богатством. Национальное богатство государства требует не только организации и осуществления работы по его приращению, но и правильного его использования, сохранности и хорошо организованного и налаженного управления и контроля.

Одним из определяющих условий экономического развития страны является устойчивое развитие финансовой системы, целенаправленное и последовательное осуществление бюджетной, налоговой, денежной, кредитной, ценовой и таможенной политики.

Эффективное осуществление регулирующей функции государства в экономической сфере предполагает предупреждение, выявление и пресечение финансовых правонарушений, наличие хорошо отлаженной, действенной системы государственного контроля.

Контроль - едва ли не важнейший элемент системы управления, под каким бы углом и в каких бы структурных срезах (функциональных, процедурных, организационных, технологических) он бы не рассматривался.

Современная теория управления утверждает, что только посредством применения систем контроля организация способна обеспечить достижение своих целей. Ослабление контроля означает снижение ответственности за порученное дело.

Глава 1. Теоретические основы контроля в управлении

1.1 Место и роль контроля в системе управления

Слово "контроль" происходит от французского controle, что в буквальном переводе означает вторичная запись с целью проверки первой. Первоначально это слово использовалось преимущественно в бухгалтерском учете. Академик В.Г. Афанасьев рассматривал контроль как труд "по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта, принятым управленческим законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д.; выявлению результатов воздействия субъекта на объект, функциональных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования. Выявляя отклонения и их причины, работники контроля определяют пути корректирования организации объекта управления, способов воздействия на объект с целью преодоления отклонений, устранения препятствий на пути оптимального функционирования системы".

Контроль составляет необходимую и существенную часть управления. В связи с этим выделяется управленческий контроль - одна из необходимых функций управления, без которой не могут быть реализованы в полной мере все другие его функции: планирование, организация, регулирование, кадры. Согласно Лимской декларации руководящих принципов контроля, «организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом».

Контроль - это процесс, обеспечивающий достижение целей организации. Контролировать - вовсе не значит только вскрывать недостатки: необходимо анализировать любые отклонения - как в сторону ухудшения, так и в сторону улучшения показателей, надо выявлять и положительный опыт, с тем, чтобы своевременно поддерживать новое, прогрессивное, создать возможности для его широкого распространения. Сила контроля состоит именно в том, что он помогает аккумулировать передовой опыт, находит наиболее эффективные методы и пути улучшения деятельности социальных систем.

Контроль - это скорее способ взаимного согласования действий, чем инструмент директивного воздействия на подчиненных. В этой связи интересно пояснение английского специалиста по управлению - Джеффри Викерса: "Контроль не означает власти А над В. В самом деле, там, где в этом нуждались, контроль неэффективен. Чем лучше работает организация, тем меньше требуется такого вторжения власти. В идеале контроль опосредуется не властью, а информацией, и эта информация поднимается, опускается и уходит в сторону внутри хорошо работающей организации, и эффект ее зависит от уместности, а не источника.

Цель контроля - информационная прозрачность объекта управления для возможности принятия эффективных решений. При этом в понятии информационной прозрачности объекта управления отражено представление о степени управляемости данного объекта, т.е. о том, в какой степени в результате управления обеспечивается (обеспечивалось или будет обеспечиваться) поддержание требуемого состояния или действия объекта управления в соответствующий момент (период) времени. В общем процессе управления контроль выступает как элемент обратной связи, так как по его данным производится корректировка ранее принятых решений, планов, а также норм и нормативов. Поэтому контроль выступает одним из главных инструментов выработки политики и принятия решений, обеспечивающих нормальное функционирование системы и достижение ею намеченных целей.

Очевидно, что с изменением условий хозяйствования контроль приобретает характер основы, присутствующей на всех уровнях управления организацией, и обеспечивает оптимальный ход процесса управления на всех других его стадиях (планирование, организация, мотивация, контроль и учет). При этом особенность контроля заключается в его двойственной роли в процессе управления. Любая управленческая функция (функция планирования, учета и т.п.) обязательно интегрирована с контрольной. Поэтому правомерно утверждать, что контроль организации является: неотъемлемым элементом каждой стадии процесса управления; "обособленной" стадией, обеспечивающей информационную прозрачность на предмет качества хода процесса управления на всех других стадиях.

Организационные формы и методы контроля задаются структурой и процессом системы управления, а его возможности определяются, прежде всего, тем, насколько четко определены полномочия и ответственность подразделений и работников аппарата управления. Поэтому контроль наиболее успешен тогда, когда он адекватен природе и требованиям, уровню организации и характеру деятельности контролируемого объекта.

1.2 Подходы к осуществлению контроля

Помимо общих для всех систем черт контроль имеет немало особенностей применительно к разным системам управления и к разным видам управленческой деятельности. В этой связи выделяют следующие основные аспекты контроля:

способы осуществления, включая методы сбора и оценки аналитической информации;

субъекты контрольной деятельности;

объекты контроля.

Важно, чтобы контроль был систематическим и динамичным, охватывал все сферы общественной деятельности.

Контроль стратегических пунктов позволяет ориентироваться комплексно и значительно быстрее, чем контроль каждого отдельного вопроса. Контроль всех функций более трудоемок, не оставляет свободного времени для самоконтроля, позволяет контролируемым давать неточные данные и т.п. Практический вывод может быть в следующем: везде, где это возможно и где руководитель может разработать стратегическую сетку, традиционный контроль всех функций должен быть заменен стратегическим контролем.

Выделяют три, отличающиеся по структуре деятельности и целям, основных вида контроля: предварительный, текущий и заключительный. Все эти виды контроля схожи по форме осуществления, так как имеют одну и ту же цель: способствовать тому, чтобы фактически получаемые результаты были как можно ближе к требуемым. Различаются они только временем осуществления.

Предварительный (опережающий) контроль осуществляется до фактического начала исполнения распоряжений. Этот вид контроля позволяет компенсировать инерционность системы и базируется на предвидении.

Одним из важнейших этапов предварительного контроля является установление стандартов выполнения, то есть показателей эффективности, на основании которых происходит оценка работы подразделений по исполнению документов. Основными средствами осуществления предварительного контроля является реализация (не создание, а именно реализация) определенных правил, процедур и линий поведения. Поскольку правила и линии поведения вырабатываются для обеспечения выполнения распорядительных документов, то их строгое соблюдение - это способ убедиться, что работа развивается в заданном направлении.

Текущий контроль предполагает три этапа:

Установление нормативов, по которым определяется исполнение распорядительного документа.

Сопоставление фактической деятельности с нормативами.

Корректирование отклонений от цели, предусмотренной в документе, или от норматива.

Текущий контроль не проводится одновременно с выполнением самой работы. Скорее он базируется на измерении фактических результатов, полученных после проведения работы, направленной на выполнение распорядительного документа. Для того, чтобы осуществлять текущий контроль таким образом, аппарату управления необходима обратная связь, т.е. данные о полученных результатах.

Заключительный контроль исполнения (контроль выполнения или результирующий контроль) ставит своей целью определение степени соответствия конечного результата после исполнения документа ожидаемому результату. Хотя воздействовать на результаты уже невозможно, он целесообразен и очень важен, так как на его основе возможны выводы, способствующие разработке мероприятий по совершенствованию исполнения распоряжений.

На этапе сопоставления полученных результатов с установленными нормами, определяется, насколько достигнутые результаты соответствуют ожиданиям, насколько допустимы или относительно безопасны отклонения от норм. Одна из отличительных черт хорошего стандарта системы контроля состоит в том, что в нем содержатся реалистичные допуски параметров цели (они должны соответствовать контролируемому объекту).

Руководство устанавливает масштаб допустимых отклонений, в пределах которого отклонение полученных результатов от намеченных не должно вызывать тревоги. Но, если масштаб взят слишком мелкий, то контрольные органы будут реагировать на очень небольшие отклонения, что весьма разорительно, и требует много времени. Такая система контроля может парализовать и дезорганизовать работу организации и будет скорее препятствовать, чем помогать достижению целей, предусмотренных в распорядительных документах. В подобных ситуациях достигается высокая степень контроля, но процесс контроля превращается, наоборот, в тормоз. Многие государственные программы были признаны неэффективными именно потому, что большая часть денег тратилась на управление программой и на обеспечение надлежащего контроля за ней, а не на реализацию сути самой программы. В таких случаях объектом контроля являлся в основном срок исполнения, а не содержание и надлежащее качество исполнения.

На заключительном этапе контроля оценивается его эффективность.

Система эффективного контроля - это такая система, которая дает нужную информацию до того, как разовьется кризис. Контроль, также как и планы, должен быть гибким и приспосабливаться к происходящим изменениям.

Наиболее эффективный контроль - это простейший контроль, с точки зрения тех целей, для которых он предназначен. Простейшие методы контроля требуют меньших усилий и более экономичны. Но самое важное состоит в том, что если система контроля слишком сложна и люди не понимают и не поддерживают ее, то такая система контроля не может быть эффективной.

Таким образом, теория менеджмента рассматривает контроль как совокупность взаимосвязанных этапов, с четко определенными процедурами на каждом из этапов. Выполнение этих процедур является необходимым условием эффективного контроля.

1.3 Особенности контроля в системе государственного управления

Любое государство создает эффективную систему государственного регулирования и контроля и проводит мероприятия, направленные на совершенствование контрольных механизмов. Государственный контроль и федеральное принуждение на законной основе - обязательный элемент любой жизнеспособной федерации. Осуществление государством контрольной функции как одного из средств обеспечения законности и поддержания дисциплины гарантирует стабильность и прогресс общества.

Особенности менеджмента в государственной службе проявляются, прежде всего, в целях, методах оценки результатов, отчетности, процедурах контроля, ответственности и системах стимулов. Реализация каждой функции менеджмента в государственной службе обладает соответствующей спецификой:

планирование и прогноз в государственных учреждениях обычно исходят из целей, устанавливаемых вышестоящими органами, а, в конечном счете - народом на основе демократического выбора;

организация государственной службы, как правило, имеет более иерархическую структуру и соответствующие ей управленческие процедуры;

мотивация в государственной службе в меньшей степени основывается на денежном вознаграждении и большей мере на стимулах не денежного характера (престиж, выполнение важной работы, стабильность и пр.);

контроль и оценка результатов в рамках государственной службы осуществляются вышестоящими структурными единицами и одновременно людьми как непосредственно, так и с помощью средств массовой информации и общественных организаций. Контроль на государственной службе носит более объемлющий характер, чем в коммерческой организации.

Особенности контроля исполнения управленческих решений особенно четко проявляются в принципах и требованиях, предъявляемым к осуществлению контроля в органах государственного управления.

Контроль базируется на общих и частных принципах контроля исполнения распорядительных документов органов государственного управления. Из каждого принципа вытекает определенное требование, которым следует руководствоваться при осуществлении контроля в органах государственного управления.

К общим принципам контроля в органах государственного и муниципального управления относится:

массовость контроля. Из этого принципа вытекает требование обеспечения в необходимых случаях привлечения к контролю органов государственного и муниципального управления широких слоев населения;

повсеместность контроля, означающего, что он имеет место везде, производится повсюду. Он формулирует требование обеспечения контроля органов государственного и муниципального управления во всех сферах их деятельности;

всесторонность контроля, предполагающая осуществление контроля органов управления с учетом всей полноты требований к ним. Он означает охват и проверку всех сторон, граней подконтрольного объекта управления;

реальность контроля, предусматривающая требование осуществления действительного, а не мнимого контроля, базирующегося на фактах;

объективность контроля, требующая беспристрастной оценки результатов контроля органов управления, исключения трактования этих результатов в угоду кого-то или чего-то, не терпящая субъективизма в отношении к объекту контроля и связанных с ним лиц;

результативность контроля, определяющего необходимость получения конкретного итога от действий по контролю органов управления, выраженного в определенных количественных и качественных показателях.

К методам контроля в органах государственного управления относятся:

анализ документов, характеризующих объект контроля: планы работы, отчеты об исполнении этих планов, принятые решения т.п.;

непосредственное изучение объекта контроля на месте, посредством бесед с должностными лицами и служащими;

заслушивание отчетов должностных лиц на заседаниях коллегии органа управления;

периодическая аттестация служащих на соответствие занимаемым должностям.

В органах государственного управления осуществляется предварительный, текущий и заключительный контроль.

Предварительный контроль используется в трех ключевых областях - по отношению к человеческим, материальным и финансовым ресурсам.

Предварительный контроль исполнения осуществляется в период подготовки постановлений и распоряжений и последующей постановки утвержденных документов на контроль.

Текущий контроль исполнения осуществляется непосредственно в ходе проведения работ. Чаще всего его объектом является выполнение сотрудниками администрации распорядительных документов, а сам он традиционно является прерогативой их непосредственного начальника и контрольных органов.

Контроль должен иметь стратегический характер, т.е. поддерживать цели и задачи той структуры, той организации, в интересах которых он существует. Одна из важнейших задач контроля в связи с этим состоит в обеспечении действенности принимаемых решений, реализации задуманных планов и нацеленности на практические результаты.

Таким образом, контроль исполнения решений - одна из главных функций управления. Система контроля - неотъемлемая часть любой управляющей организации. Нельзя не согласиться с представителями современного менеджмента в том, что только посредством применения систем контроля организация способна обеспечить достижение своих целей. Сущность контроля заключается в фиксировании адекватности целям решений направления, управленческих действий и результата этих действий. Контроль в конечном итоге устанавливает насколько изменение объекта доведено до его запланированного состояния.

Ход процесса исполнения решений во многом зависит от того, в какой мере управляющий орган ориентируется в ситуации, сопровождающий процесс, учитывает ли он происходящие изменения экономических, социально- политических и др. условий.

Контроль исполнения решений и есть тот механизм, который привлекает внимание руководства к возникающим противоречиям между поведением управляющих и изменившимися условиями их деятельности, стимулирует поиск новых приемов реализации управленческих функций.

Глава 2. Виды контроля в системе государственного управления

2.1 Финансовый контроль в системе государственного управления

Государственный финансовый контроль - контроль законодательных и исполнительных органов власти, а также специально созданных учреждений за финансовой деятельностью всех экономических субъектов с применением особых методов. Он включает контроль за соблюдением финансового законодательства в процессе формирования и использования бюджетных средств, оценку экономической эффективности финансовых операций и целесообразности произведенных расходов.

Государственный финансовый контроль призван обеспечивать интересы и права государства и его учреждений, в связи с чем финансовые нарушения влекут санкции и штрафы.

Финансовый контроль - это стоимостной контроль, поэтому в отличие от других видов государственного контроля (санитарного, административного и др.) он имеет место во всех сферах общественного воспроизводства и потребления, потому сопровождает весь процесс движения денежных средств и фондов, включая и стадию осмысления финансовых результатов.

Финансовый контроль со стороны государства негосударственной сферы экономики затрагивает лишь сферу выполнения денежных обязательств перед государством, включая налоги и другие обязательные платежи, соблюдение законности и целесообразности при расходовании выделенных им бюджетных субсидий и кредитов, а также соблюдение установленных правил организации денежных расчетов, ведения бухгалтерского учета и отчетности. Следовательно, государственный финансовый контроль - важный элемент системы управления финансами.

Наблюдаются и новые тенденции в развитии финансового контроля в России. Сужается сфера действий государственного финансового контроля и меняется его содержание. Он все более концентрируется на сфере макроэкономических процессов. Происходит определенный сдвиг от последующего контроля в сторону предварительного, чем и призваны заниматься органы федерального казначейства.

Субъектами оперативного управления финансами в Российской Федерации являются Министерство финансов Российской Федерации и другие финансовые контролирующие органы. Важным звеном государственных финансов является государственный кредит. В зависимости от вида кредитора, рынка размещения займов, валюты и других характеристик государственный кредит подразделяется на внутренний и внешний долг государства.

Задачи финансового контроля:

предупреждение, выявление финансовых нарушений и преступлений;

способствовать укреплению доходной базы бюджетов и выявление резервов роста доходов бюджетов;

обеспечивать целенаправленное, эффективное и экономное расходование бюджетных средств;

обеспечивать сохранность государственной собственности и государственного имущества;

обеспечение своевременных платежей и расчетов;

выявление резервов увеличения всех финансовых ресурсов.

управление финансовый контроль лицензирование

2.2 Административный контроль в органах государственного управления

Административный контроль в государственном аппарате представляет собой важную проблему, сравнительно слабо разработанную в научном отношении.

Административный контроль, несомненно, являющийся элементом управления, поскольку предоставляет соответствующим органам информацию о том, что делается в учреждении, в исследуемых единицах, лишается главной части этой информации, которую может обеспечить только стремление к сотрудничеству той среды, в которой работает контролер. Это взаимодействие должно характеризоваться взаимным уважением.

Административный контроль включается в систему общего контроля через предоставление информации разным распорядительным центрам.

Сущность административного контроля заключается в том, чтобы установить:

соответствует ли деятельность государственных (муниципальных) органов управления, учреждений, организаций, предприятий поставленным, взятым задачам;

выполняются ли и как именно выполняются возложенные на них обязанности;

каковы практические социально значимые результаты проделанной работы;

имеются ли отклонения от поставленных целей;

и если да, то каковы причины, что мешает работе, какими способами можно повысить ее эффективность, оптимизировать управляющее воздействие.

Административный контроль может обнаруживать и разрабатывать позитивные «контрольные факты», поскольку для выявления как негативных, так и позитивных «контрольных фактов» требуется тот же самый объем знаний. Если административный контроль настолько изучил учреждение, что собрал основательно документированный негативный материал, то он обычно располагает и позитивными фактами в таком объеме, что составление акта проверки со всесторонним освещением фактов не потребует очень большого дополнительного усилия.

Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» достигнуто упорядочение набора требований к регистрации юридических лиц: установлен исчерпывающий перечень подаваемых при регистрации и ликвидации документов;

определен срок регистрации - не более 5 рабочих дней;

перечислены причины для отказа в регистрации;

установлены правила получения информации из государственного реестра юридических лиц.

Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» перечень лицензируемых видов деятельности сокращен до 120 (в 17 сферах деятельности лицензирование регулируется другим законодательством); устранено излишнее дробление и детализация лицензируемых, видов деятельности. Введен единый и упрощенный порядок лицензирования на( всей территории Российской Федерации. Закон установил: исчерпывающий перечень документов, требующихся при получении лицензии; единые фиксированные ставки лицензионного сбора, платы за рассмотрение заявления соискателя лицензии, за переоформление лицензии и предоставление информации из реестра лицензий; единый порядок определения срока действия лицензии, при этом его нижний предел увеличен до 5 лет; исчерпывающий перечень оснований отказа в предоставлении лицензии; экстерриториальность действия лицензий на территории Российской Федерации.

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» установил: принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора); требования к проведению и оформлению результатов контрольных мероприятий; право некоммерческих организаций обращаться в суд в защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе в защиту прав неопределенного круга юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Была формализована процедура проведения проверок.

Принятые три закона способствовали рационализации существующих процедур регистрации, лицензирования и осуществления контрольно-надзорной деятельности, но не решили проблему избыточности и несоответствия обязательных требований к продукции, процессам производства (т. е. норм, лежащих в основе процедурных инструментов) современному уровню развития науки и технологии. Эта задача была поставлена в Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу 2002 - 2004 гг.

2.3 Служебный контроль в органах государственного управления

Сущность служебного контроля состоит в следующем: чтобы полностью ориентироваться в том, что делается в контролируемом структурном подразделении, все ли функции осуществляются должным образом, не нужно контролировать каждую функцию или каждого работника.

Достаточно охватить контролем определенные стратегические пункты. Если лесник хочет узнать, сколько и каких зверей находится в его районе, ему не нужно заглядывать под каждый куст и каждое дерево. Подобным образом ведет себя опытный и мыслящий руководитель: плакируя проведение контроля, вместо традиционной сетки всех функции он составляет сетку стратегических пунктов. Их контроль должен дать картину всей деятельности и выявить возможные недостатки.

В качестве примера можно привести отдел территориального управления. Стратегическими пунктами в нем (помимо других) могут быть следующие:

состояние задолженности;

процент отмененных решений в целом;

процент решений, отмененных вышестоящими инстанциями;

процент решении, оспоренных прокурорским надзором.

Широко распространенной ошибкой в практике руководителей является то, что им зачастую недостаточно факта хорошо выполненной подчиненным работы. У руководителя нередко создается впечатление, что задание можно было бы выполнить значительно лучше, и он выбрал бы иной вариант исполнения. Такая оценка означает, что подчиненный, желая получить одобрение, должен как бы воплотиться в личность начальника, что невыполнимо да и не требуется в результате у подчиненного возникает чувство беспомощности и незаслуженной обиды, неприязнь к работе, потеря веры в свою работоспособность.

Кадровая политика во всех областях общественной жизни - проблема весьма актуальная. Ее обсуждению посвящены многочисленные научные конференции. Проблема приобретает все большее значение вследствие объективных условий. Среди них в первую очередь следует отметить развертывание информационной революции и возрастание требований к управленческим кадрам и прежде всего к тому, чтобы соответствующим образом подготовленные люди находились на соответствующих местах. Одним из важнейших инструментов реализации этого требования могут и должны быть периодические аттестации работников.

Заключение

Многие острые социально-экономические и финансовые проблемы -следствие не только кризисных явлений, но и несвоевременно принятых мер по их предупреждению, недостаточно продуманных управленческих действий и решений, а также отсутствия эффективного контроля, надлежащего спроса с должностных лиц.

Действенный контроль - необходимое условие сильной власти, важнейший механизм повышения эффективности и результативности государственного управления во всех звеньях и на всех уровнях. Сегодня, когда был избран новый президент Российской Федерации, вопрос о реформировании системы государственного контроля стоит особо остро.

Следует наладить организационное и нормативное обеспечение взаимодействия различных контрольных и надзорных органов и координации их деятельности.

Важно систематизировать определение основополагающих понятий - государственный контроль и надзор, объект и предметы, формы и методы контрольной и надзорной деятельности государства.

Список использованной литературы:

1. Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: Учебник / Н.И. Глазунова. - М.: Изд-во «Проспект», 2006. -550 с.

2. Купряшин, Г.Л. Государственный менеджмент: учебное пособие / Г.Л. Купряшин, А.И. Соловьев. - М.: Изд. дом «Новый учебник», 2004. - 320 с.

3. Лобанов, В.В. Городские и муниципальные программы. Кейсы: учеб. Пособие / В.В. Лобанов, Е. А. Михайлова. - М.: ГУУ, 2000. - 215 с.

4. Мухаев, Р.Т. Система государственного и муниципального управления: учебник / Р. Т. Мухарев. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. - 420 с.

5. Пикулькин А.В. Система государственного управления. Учебник для вузов. - 2-е изд., перераб. и доп. / А. В. Пикулькин - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001. - 399 с.

6. Черняк, В.З. История государственного и муниципального управления в России: учебник / В. З. Черняк - М.: Изд-во РДЛ, 2001. - 570 с.

Размещено на Allbest.ru