Механизм государства: понятие и структура

В итоге возникает реальная угроза расчленения России на огромное число республик с гигантским штатом чиновников.

Появится у каждой из них свои кодексы и законы, как это предусмотрено проектом конституции Уральской республики. Вот до какого абсурда доводит непонимание принципов построения федеративной формы государственного устройства.

4.3 Конфедерация

К формам государственного устройства недопустимо относить конфедерацию. Конфедерация-это временный союз государств для достижения определенных целей. Главное отличие конфедерации от охарактеризованных форм государственного устройства заключается в том, что она исключает субординацию образующих ее членов. Их взаимоотношения строятся по принципу координации, согласования их интересов и проводимой политики.

Конфедерация - это временный юридический союз суверенных государств, созданный для обеспечения их общих интересов.

При конфедеративном устройстве государства - члены конфедерации -сохраняют свои суверенные права, как во внутренних, так и во внешних делах.

В отличии от федеративного устройства конфедерация характеризуется следующими чертами:

-конфедерация не имеет своих общих законодательных, исполнительных и судебных органов, в отличие от федерации;

- конфедеративное устройство не имеет единой армии, единой системы налогов, единого государственного бюджета; сохраняет гражданство тех

государств, которые находятся во временном союзе;

- государства могут договориться о единой денежной системе, о единых таможенных правилах, о межгосударственной кредитной политике на время существования союза.

Как правило, конфедеративные государства не долговечны, либо они распадаются либо превращаются в федерацию: Германский союз (1815-1867), Швейцарский союз (1815-1848) и США, когда в 1781 году была законодательно утверждена конфедерация.



ГЛАВА 5. ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕЖИМА

Формы государственного режима представляют собой совокупность способов и методов осуществления власти государством.

Государственный режим - важнейшая составная часть политического режима, существующего в обществе. Политический режим - понятие более широкое, поскольку оно включает в себя не только методы государственного властвования, но и характерные способы деятельности негосударственных политических организаций (партий, движения, клубы, союзы).

Государственные режимы могут быть демократическими и антидемократическими (тоталитарные, авторитарные, расистские), поэтому основным критерием классификации государств по данному признаку является демократизм форм и методов осуществления государственной власти. Для рабовладельческих государств характерны и деспотия и демократия; для феодализма - и неограниченная власть феодала, монарха, и народное собрание; для современного государства - и тоталитаризм, и правовая демократия.

Идеальных демократических форм государственного режима в реальной действительности не существует. В том или ином конкретном государстве присутствуют различные по своему содержанию методы официального властвования. Тем не менее можно выделить наиболее общие черты , присущие той или другой разновидности государственного режима.

5.1 Антидемократический режим

Антидемократические режимы характеризуются следующими признаками:

- Определяет характер государственной власти - это соотношение государства и личности;

- антидемократический режим характеризуется полным (тотальным) контролем государства над всеми сферами общественной жизни: экономикой, политикой, идеологией, социальным, культурным и национальным наследием;

ему свойственно огосударствление всех общественных организаций (профсоюзов, молодежных, спортивных и др.);

личность в антидемократическом государстве фактически лишена каких-либо субъективных прав, хотя формально они могут провозглашаться даже в конституциях;

реально действует примат государства над правом, что является следствием произвола, нарушением законности, ликвидации правовых начал в общественной жизни;

всеохватывающая милитаризация общественной жизни;

игнорируют интересы государственных образований, особенно национальных меньшинств;

не учитывает особенностей религиозных убеждений населения.

Антидемократический режим может устанавливаться как при монархической, так и при республиканской форме правления, однако, будучи отрицанием принципов парламентаризма, он не согласуется с парламентской монархией и республикой. Приводя к сильной централизации государственной власти, авторитарный режим не соглашается с буржуазным феодализмом.

Тоталитарный режим предполагает господство одной идеологии и одной партии. Происходит сращивание государственного и партийного аппарата. Страна превращается в гигантскую казарму с жестоким режимом и унифицированной формой поведения граждан.

Авторитарный режим несколько «мягче» фашистского и тоталитарного. Он представлен в лице диктатора или своеобразной хунты, прибегающих к систематическому насилию в целях сохранения своего господства.

Для авторитарного режима не присуща социальная демография. Как правило, он не насаждает государственную идеологию и не закрепляет господство одной партии. Это исключает возможность сращивания государственного и партийного аппарата.

Но авторитарный режим не допускает формирования и функционирования властных структур государства на демократической основе. Он прибегает к массовым внесудебным и административным репрессиям против оппозиционных сил.

Фашистский режим представляет наибольшую опасность для демократических сил, ибо он широко использует демагогию с целью введения в заблуждение масс. Благодаря прежде всего ей фашисты приходят к власти. Весьма показательным в этом отношении является итальянский фашизм. На первой конференции фашистов в марте 1919 года были выдвинуты такие демагогические требования как созыв Учредительного Собрания, принятие закона о 8-ми часовом рабочем дне, установлении минимальной оплаты труда (прожиточный минимум); внедрение рабочего контроля над производством, передача рабочим объединениям морально и технически достойным, общественных функций, улучшение социального законодательства и т.д.

Даже политические противники фашизма, были введены в заблуждение подобными лозунгами-требованиями, поэтому неудивительно, что в 1921 г. рабочие, крестьяне, матросы торгового флота составляли более 40 процентов членов фашистской партии.

В основе фашистского государства лежит два краеугольных камня: Нация (непременно с большой буквы!») и согласование классовых интересов путем провозглашения отмены классовый борьбы.

Вот, например, как итальянские фашисты эксплуатировали категорию «Нация» в так называемой «конституции», принятой вторым съездом Союзов Борьбы в мае 1920 г. «Строй - было записано в ней - подчиняется моральным и материальным интересам Нации, рассматриваемой в ее реальности и исторической перспективе».

Принимая во внимание то влияние, которое оказывали коммунистические идеи на народные массы в 20-х годах, фашисты встроили в свою программу демагогический тезис, сформулированный следующим образом: «Фашизм является коммунизмом, возвращенным в лоно Нации. Это эволюционный коммунизм»

Говоря о фашистском ре жиме, важно также подчеркнуть, что при нем наблюдается бешеный рост расистской, националистической, шовинистической пропаганды и агитации.

5.2 Демократический режим

Демократический режим складывается в правовых государствах. Они характеризуются методами существования власти, которые реально обеспечивают свободное развитие личности, фактическую защищенность ее прав, интересов.

Конкретно режим демократической власти выражается в следующем:

режим представляет свободу личности в экономической сфере, которая составляет основу материального благополучия общества;

реальная гарантированность прав и свобод граждан, их возможность выражать собственное мнение о политике государства, активно участвовать в культурных, научных и других общественных организациях;

создает эффективную систему прямого воздействия населения страны на характер государственной власти;

В демократическом государстве личность защищена от произвола, беззакония, так как ее права находятся под постоянной охраной правосудия;

власть в одинаковой степени обеспечивает интересы большинства и меньшинства;

основным принципом действия деятельности демократического государства является плюрализм;

государственный режим базируется на законах, которые отражают объективные потребности развития личности и общества.

История знает различные формы демократических режимов. Наибольшее распространение в настоящее время получил режим парламентской демократии, основанный на передаче власти парламенту. Так же существует либерально-демократический режим.

Что такое демократия? Большинство наших соотечественников и современников над этим, пожалуй, не задумывается, считая, что « и так все ясно». Однако многие не в состоянии, как показывают результаты многочисленных опросов, дать достаточно ясный и осмысленный ответ на этот вопрос. Суждения высказываются наивные, причудливые и удивительные. Так в газете «Аргументы и факты» (8.1998) приводятся следующие ответы: «говорить то, что думаешь» (31%), свобода выбора (13,2%), равенство людей независимо от постов (8,7%), справедливые отношения между людьми (7%), «когда наверху слушают, что говорят внизу» (6,1%), власти народа (5%), и т.п.

Сходные данные привели «Московские новости» (4,1992): «когда люди объединяются и помогают друг другу», «возможность делать то, что тебе нравится» и т.п.

Чтобы выяснить, чем же является демократия сегодня, приходится начинать с времен, когда еще не существовало ни малейшего понятия не только о демократии, но и политике, хотя зачатки того и другого проявились вполне четко и явственно. На древнейшем этапе развития человечества прообразом власти народа стала власть

рода или родовая (непосредственная, военная) демократия. Политические и процессы эпохи архаики тяготеют к закрытости, предзаданности, для них типична политическая культура образца. Идеал этих политических систем - автократия (самодержавие) с господством единого и гомогенного (тоталитоидного) этоса. Они вырастают прямо из родовой демократии и достаточно органично трансформируются в деспотию. Автократия по существу и есть неразделенность непосредственной родовой демократии и деспотии.

Соединение родов на основе принципа синойкизма (сожития) и перерастания деспотий, а также союзов полисов в империи знаменует переход к следующей политической эпохе, которую обычно именуют промежуточной (имеется в виду ее положение между архаикой и современностью). Здесь уже в условиях эллинского полиса возникает само понятие демократии. Это не означает, конечно, что вне античного полиса никакой демократии не было. Родовая демократия предыдущей эпохи трансформировалась в связи с общим характером политической организации новой эпохи. Свойственные ей политические системы и процессы характеризуются открытостью. Они тяготеют к выдвижению универсальных целей, нередко эсхатологических, толкающих их к экспансии, к расширению своей гегемонии. Правление рода распространяется на чужую, «варварскую» среду и начинает принимать черты политического режима, подкрепленного законом, равно обязательного для всех свободных граждан. От непосредственной демократии осуществляется переход к различным формам опосредованного правления.

На протяжении всей переходной эпохи происходит дифференциация, усложнение политических систем. От перезревших, разбухших деспотий осуществляется переход к протоимпериям, держащимся силой вооруженной руки. Начинает вырисовываться пространство горизонтальной империи, учинения политического режима из властного центра. Это пространство постепенно заполняется коммуникационными цепями, а затем и сетями. Возникает бюрократия, регулярный и упорядоченный сбор налогов, архивы, письменная кодификация законов и установлений, судопроизводство и т.п.

Ключевым моментом дифференциации различных субсистем становится разделение сакрального и мирского порядков. На этой основе институционализируется религия, возникают храмовые и жреческие организации, наконец, мощные централизованные религиозные культы империй. Первоначально имперские культы эклектичны, затем они консолидируются. Империя укрепляется за счет дополнения своей горизонтальной составляющей еще и вертикальной опоры. Наконец возникают вертикально-горизонтальные империи или теократии. Однако это происходит уже в пост античный период, после того, как политическая культура промежуточной эпохи была существенно обогащена в т.н. «питомниках»- в эллинском полисе и в ветхозаветном Израиле.

Античная Эллада дала Европе, а тем самым и миру формализацию гражданских (полисных) отношений и субъекта этих отношений - гражданина (политеса). Обретение индивидуумом самостоятельных политических ролей происходит, так или иначе, в более или менее отчетливых формах фактически повсеместно на протяжении промежуточной эпохи. Очевидным и закономерным этапом имперского развития, экспансии становится эмансипация политической личности- хотя бы через образование вольного пограничья, разбойничью или пиратскую вольницу. Не столько резко, но зато более основательно становление политической личности проявляется в рамках полиса. Отчасти это можно отметить уже на Древнем Востоке от Шумера до Финикии. Однако именно в Греции получили вполне последовательное и достаточно рациональное выражение взаимообратимых прав и обязанности гражданина, сформировалось и облеклось в юридическую форму понятие гражданства, углубленное и классически разработанное в римском праве.

Развитая политическая жизнь позволила эллинским мыслителям отчетливо определить ряд идеальных типов политического устройства. Отталкиваясь, они при этом от факта изменчивости и устойчивости политической организации полиса. Платон в « Политее» намечает ступени деградации идеального полиса - тимократия (власть чести или цензовая демократия), олигархия, демократия, тирания.

Затем в «Политике» Платон вводит две триады - благополучных или, как бы сказали современные политологи функциональных способов правления (монархия, аристократия, демократия законная) и неблагополучных или дисфункциональных способов правления (тирания, олигархия, демократия беззаконная). Эту схеме существенно уточняет и развивает Аристотель, который вводит дополнительные характеристики некоторых разновидностей форм правления, в частности, демократии, а главное формирует идею политеи как особой смешанной формы правления. Политея при этом самым очевидным образом оказывается связана с демократией. В какой то степени это можно объяснить тем, что само понятие народ, демос было для Аристотеля и его соотечественников многозначным. Этим словом обозначалось и народонаселение в целом, и простонародье, и, что особенно важно, базовая политическая единица полиса, функциональный эквивалент и фактическая замена прежнего рода. Соответственно возникают «разные» демократии- власть всех, власть простонародного большинства, власть формально организованных граждан. При этом Аристотель различает два типа политического равенства: количественное или распределительное и «равенство по чести». Принципиальное значение в этой связи получила разработка гражданской равноправности (изополитии), реализуемой через равенство перед законом (изономия) и равенство в праве на законодательную инициативу (изогория).

Любая идеальная модель, в том числе и различные демократические модели, сами по себе, как считал Аристотель, очень опасны своей односторонностью, возможностью и вероятностью сбоев. Отсюда его предпочтение смешанных форм правления или политеи. На практике такое сбалансирование обеспечивалось уравновешиванием воли большинства в народном собрании, верховенства закона через самостоятельную систему судопроизводства и, наконец, особый институт графе параномон (обжалования законности). Дополнительной сдержкой был также остракизм. Происходившие на протяжении всей промежуточной эпохи укрупнение политических образований было немыслимо без все более активного использования договорных отношений. Этот феномен также наблюдается повсюду. Однако наиболее четкое выражение, к тому же в контексте ключевой дифференциации сакрального и мирского порядков договорной принцип получил в виде Завета (конвента) между избранным народом и Богом. В качестве он был воспринят и распространен христианскими и мусульманскими теократиями, которые во многих отношениях использовали опыт ветхозаветной прототеократии.

Западноевропейский христианский мир осуществил еще одну важную новацию - создал политический порядок, который можно было бы охарактеризовать как вертикальную империю. Даже блестящая попытка Карла Великого объединить весь западно-христианский мир была далеко от завершения. Еще менее убедительны усилия властителей Священной Римской империи. В горизонтальном разрезе западный христианский мир в течение столетий представлял собой пространство политической раздробленности. Однако вертикальная составляющая империя была в полной мере сохранена и даже укреплена. И дело здесь не только и не столько в роли католичества и папского престола, сколько в том, что на протяжении веков как безусловная политическая реальность воспринимался «империум», унаследованная от Рима общая и высшая все европейская (всехристианская или католическая) власть, «мистическое тело», по определению средневековых юристов, которое в то же время было отправным моментом, источником построения политического и правового прядка в каждом отдельном королевстве, княжестве или городской коммуне. Соответствующий монарх или республика как бы брали на себя временное осуществление «империума» в своих пределах.

Существование вертикальной империи позволило осуществить длительную проработку и вызревание гражданской культуры (частного права) и норм «общественного договора» (правового процесса) в рамках корпоративных и территориальных автономий. Этот длительный и порой весьма болезненный процесс как раз позволил Западной Европе в политическом отношении подготовиться к переходу в эпоху современности (модерна).

Переход к современной эпохе в политике связан со становлением суверенитета окончательным разделением «империума» на ряд суверенитетов. Абсолютистские королевства стали важным двигателем этого процесса. Распад единого сакрального порядка в результате Реформации, утверждение принципа «чья земля, того и вера» позволили ряду монархов претендовать на соединение в своих руках и горизонтальной и вертикальной составляющей политической организации, на абсолютную власть в своих территориальных политических системах, которые одновременно являли собой и последние империи, и первые нации-государства.

Современная эпоха характеризуется созданием принципиально нового типа политических систем - суверенных территориальных государств или т.н. наций-государств. Возникает единая национальная территория. Самоопределение осуществляется прежде всего за счет установления границ, в то же время перегородки между внутренними территориями (графствами, марками и т.п.), между сословиями и корпорациями становятся прозрачными и проницаемыми. Возникает единое гражданское общество, а вместе с ним масса граждан. Прежние сословные и корпоративные привилегии и свободы становятся «естественными» правами человека и гражданскими, политическими свободами. Появляются новые скрепы политических систем; территориальные границы и однородный правовой режим внутри них, масса соотечественников и национальное гражданство.

Нации государства как бы замыкаются в себе, но это квазизамкнутость, принципиально-отличная от замкнутости архаичных систем. Там в расчет принимается только внутренний порядок, покоящийся на родовом этосе. Внешний мир был чужд по определению: и враги и друзья были равно «гостями», чужаками. Здесь четкая, юридическая значимая граница позволяет рационально организовывать взаимоотношения политической системы и среды, отчетливо различить не только своих и чужих, но и своих среди чужих, чужих среди своих, т.е,. врагов, соперников, попутчиков, союзников, друзей, что создает основу для формирования целой гаммы разнообразных и рационально организованных отношений с внешним миром. Так возникает самостоятельная область внешней политики, противостоящая внутренней, но в то же время разделяющая с ней общие системные характеристики.

Благодаря отчетливому оформлению суверенитета, различению внешней и внутренней политики начинает складываться система международных отношений. Возникает т.н. Вестфальская система, а за ней и последующие поколения международных политических систем. Это особая тема, которая будет рассмотрена на следующей лекции. Пока же важно отметить, что образование международных политических систем закономерно связано с появлением территориальных наций государств, обладающих суверенитетом.

Процесс консолидации политических систем эпохи современности (модерна) принято называть политической модернизацией. Этот процесс проявляется по-разному. Трудно назвать страну, где бы этот процесс шел совершенно равномерно и без сбоев. Пожалуй, наиболее гладким этот процесс был в Англии. Можно сказать, что этот процесс в целом существенно не прерывался и в примыкающих к ней областях Западной и Северной Европы. Однако опоясывающее эту зону полукольцо европейских владений Габсбургов и в значительной мере совпадающих территорий т.н. (второго издания крепостничества) стало регионом, где процесс не только пошел вспять, но стала воспроизводиться прежняя европейская раздробленность без уже невозможной вертикали.

Вовлечение в процесс модернизации все новых и новых геополитических пространств, столкновение модернизаторских и контрмодернизаторских тенденций, различная степень исчерпанности (проработанности) наследия промежуточной эпохи различными политическими системами - все это привело к тому, что темпы и глубины модернизации оказались весьма различными в отдельных частях мира и даже Европы. Постепенной модернизации британского типа оказались противопоставлены ее более или мене форсированные версии, отличающиеся индивидуальным своеобразием.

В условиях форсированной модернизации возникает искушение просто отбросить старые, (отжившие) политические структуры и заменить их новыми. В результате новые структуры несут как бы двойную нагрузку: осуществляют те функции, к которым они предназначены, и те, которые осуществлялись разрушенными структурами, но о которых система (помнит). Получается своеобразное явление де дифференциации.

Де дифференцированные и недифференцированные политические структуры современности отличаются немалыми чертами сходства. Одна из важнейших -предрасположенность к дисфункциям, т.е. разрушительным или по меньшей мере контрпродуктивным проявлениям функциональных возможностей соответствующих структур. Среди дисфункций модернизации наиболее ярко и разрушительно проявились тоталитарные тенденции.

Природа тоталитаризма как навязывания политическому режиму, государству или всей политической системе принудительной гомогенности связана с однозначной трактовкой и тем самым с извращением функциональности такого процесса, как массовизация. Форсированное создание однородной национальной (этническое государство национал-социалистов) или социальной (пролетарское государство коммунистов)массы отрывает тоталитаризуемое гражданское общество от его корней и истоков, парадоксальным образом сближает с наиболее архаичными моделями общинной, первобытной тоталитоидности, провоцирует активизацию протополитических средств организации, прежде всего прямого принудительного насилия.

Преодоление тоталитарных дисфункций модернизации прежде всего предполагает восстановление и максимальное обогащение потенциала разнообразия политических действий, ролей, институтов и в целом символических форм опосредования. Этот процесс и является демократизацией. Название, вероятно, не самое удачное т.к. оно невольно акцентирует внимание на комплексе политических явлений, связанных с прямым, минимально опосредованным участием всей совокупности граждан (массы, образованной в пределе по образцу дополитической социальной общности, рода) в принятии политических по своей природе решений.) А это как раз то, на чем паразитирует тоталитаризм.

На протяжении всего этого многовекового развития опробовались различные модели и элементы демократии. Даже в течение длительного времени, когда Европа, казалось, забыла даже слово демократия, в рамках средневековых королевств прорабатывались важные стороны демократии: равенство в политических сообществах князей, ремесленников, развитие договорных отношений, представительства и т. п. Когда же о демократии вспомнили (в 1260г. это слово впервые употребляется в переводе аристотелевской «Политике», а в 1266г. его употребляет уже в собственном сочинении «О режиме правления» Фома Аквинский»), то постепенно это понятие стало насыщаться все более богатым и ярким содержанием. Это произошло, однако не сразу. Довольно долго демократия трактовалась как преимущественно прямое правление граждан. В наиболее яркой и последовательной форме эта концепция была развита Руссо, связавшего демократию с народным суверенитетом. Эта идеальная модель критиковалась за ее практическую не реализуемость в крупных политических образованиях, где повседневное и непосредственное участие в управлении всех невозможно. Эта критика вкупе с обоснованием необходимости республиканизма (смешанного правления типа аристотелевской политики) и представительства ярко обосновывалась американскими федералистами.

В конечном счете, была сформулирована концепция представительного правления, выдающуюся роль в этом сыграл Джон Стюарт Милль. Демократия стала важнейшим компонентом системы. Это была демократия обладателей собственности и голоса, подающих голос и передающих свои права на управление. Отсюда рациональность цензов, «вес голоса» и т.п. Эту систему в отличие от классической руссоистской демократии выдающийся американский политолог Р. Даль назвал полиархией.

С развитием системы сдержек и противовесов, партийных систем полиархия трансформируется, укрепляется, оказывается способность интегрировать способы организации, использующие иные идеальные типы - аристократию (парламентаризм) и монархию (президентство).

Уже в наше время с развитием и усложнением политических систем возникает необходимость их гибкой перестройки и реакции на сложные вызовы времени. Возникает демократия участия, предполагающая постоянную дискуссию и инновацию. Это демократия осознанного многоголосого дискурса, открытия новых смыслов и процедур политического регулирования.

Демократизация же и современная демократия по своей сути есть соединение всех возможных и так или иначе испытанных форм политического опосредования действий и форм организации. Эту идею несколько парадоксально заострил У. Черчиль, выступая в британском парламенте 11 ноября 1947 г. «Демократия, - сказал он, - самая плохая форма правления, если не считать все остальные, которые время от времени подвергались проверке» Демократия плоха своей всеядностью (плюрализмом, толерантностью). Это влечет множество неизбежных издержек, например многократное дублирование функций; проработке множества альтернатив и т.п. В результате система по определению не может быть достаточно эффективной для того, скажем, чтобы «догнать и перегнать» или «осуществить радикальную реформу», за пару лет втиснув страну в рамки капитализма образца К. Маркса. Для эффективного решения таких задач как раз и годиться тоталитаризм. Он или подобные «однозначные» системы, претендующие на максимальную эффективность, как раз и подвергаются по мысли Черчилля, проверке. Она обычно подтверждает эффективность «однозначной» системы, но тут же показывает разрушительность, а то и просто бессмысленность поставленных целей - завоевывание «жизненного пространства», едва не лишились того, что было, устремляясь к «свободному рынку», рискуем форсировать тотальную дезорганизацию. С точки зрения Черчилля лучше не искушать судьбу погоней за небывалыми и сверхэффективными формами правления, а удовольствоваться «худшими» - смешением того, что работает и позволяет пусть медленно, но верно решать, практические задачи.

Подобная смешанная система кажется «худшей» с точки зрения эффективности. Если же взглянуть на нее с точки зрения надежности, тол она предстанет «лучшей». Так и оценивал подобную систему Аристотель, называвший ее политией. Это слово собственно означало устройство полиса, его конституцию. Эта конституция как раз и является соединением, по необходимости противоречивым, всех возможностей политической системы. Политию Аристотель четко отличал от собственно демократии в ее исходном смысле как прямого управления полисом всей массой граждан, исключающего иные варианты.

Современная демократия решительно отличается от классической, хотя и связана с ней, как, впрочем, и с классической монархией и аристократией, с тимократией и теократией, с прочими частными формами правления. Отличие современной демократии от множества ранних смешанных систем заключается в последовательности и рациональности соединения испытанных временем политических структур и связанных с ними функций. То что мы называем демократическими принципами и процедурами по существу является рациональными средствами обеспечения устойчивости и стабильности массивных, плотных и многоуровневых политических систем современности. Современная демократия в результате предстает как рациональное и критическое освоение сложными модернизированными политическими системами наследия всех трех эпох, гибкое и прагматическое его использование.



ГЛАВА 6. СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА

Тесная взаимосвязь функций государства и его механизма обусловливает необходимость структурно-функционального подхода к изучению государственного механизма.

Структурно-функциональный подход - одно из направлений общего системного анализа, основу которого составляет исследование категорий структуры и функций в их органической взаимосвязи. В соответствии с этим структура механизма государства должна рассматриваться в неразрывной связи с его деятельностью по выполнению государственных функций.

Структурно-функциональный анализ механизма современного Российского государства означает изучение роли и места в нем образующих элементов - государственных органов и их системных образований, как они закреплены в Конституции РФ (структурный подход) в сочетании с выполняемыми ими государственными функциями (функциональный подход).

Опираясь на конституционно выделяемые на основе разделения властей структурные подразделения государственного механизма и учитывая выполняемые составляющими их органами функции, т.е. исходя из структурно-функционального анализа, можно классифицировать следующие виды (группы, под-системы) органов, образующих механизм современного Российского государства.

6.1 Президент Российской Федерации

С принципом разделения властей вполне сообразуется то, что по Конституции РФ Президент как глава государства (подобно тому, как это закреплено, например, в конституциях Франции, Германии, Италии) не относится непосредственно к какой-либо одной из трех основных ветвей власти.

Согласно Конституции, Президент России является гарантом Федеральной Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Основным Законом порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Президент России в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Он как глава государства представляет Россию как внутри страны, так и в международных от-ношениях.

Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. В развитие данного конституционного положения Федеральный закон «Об обороне» закрепил, что Президент осуществляет руководство Вооруженными Силами Российской Федерации.

Некоторые свои полномочия он осуществляет совместно с Федеральным Собранием России (например, назначение Председателя Правительства и других высших должностных лиц государства).

Президент избирается на четыре года гражданами России на основе все-общего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Наряду с федеральным Президентом институт президентства существует и в ряде республик в составе РФ. При этом правовой статус президента как главы государства либо главы исполнительной власти определяется конституцией соответствующей республики Полномочия Президента Российской Федерации, по Конституции, значительно шире традиционного комплекса полномочий президентов демократических стран Запада. В полномочиях, которыми Конституция РФ наделила Президента, существует «перебор». Обширные и весьма неопределенные но своему объему функции и полномочия президентской власти в России противоречат принципу разделения властей, предполагающего их взаимную уравновешенность, сдерживание, согласованность и взаимный контроль.

Президент Российской Федерации обладает огромной властью и полномочиями. В настоящее время можно говорить о том, что в России сложилась нетипичная форма правления - суперпрезидентская республика, характерная лишь для некоторых стран Латинской Америки. Азии и Африки.

Этот вывод обусловливают два обстоятельства:

1. Россия по форме правления не относится к «чисто» президентским или, тем более, парламентским республикам. Не относится она и к полу президентским республикам, которые сочетают в себе признаки и президентской, и парламентской республики. В России есть отдельные признаки президентской республики, но нет ни одного признака парламентской.

2. В России существуют все признаки суперпрезидентской республики, которые выделяются в юридической литературе: институт президентства явно доминирует над всеми остальными, а парламент не имеет реального контроля над исполнительной властью; глава государства по собственному усмотрению формирует правительство; утверждение парламентом президентских назначений не предусмотрено; правительство не обладает самостоятельностью в своих действиях; глава правительства назначается президентом из числа доверенных ему лиц и подотчетен только ему, а не парламенту; судебная власть сильно зависит от президента, который лично назначает судей, и др.

Президент Российской Федерации приносит присягу на верность Конституции. При этом никакой политической ответственности за ее нарушение не несет. Дело в том, что, согласно ст. 93 Конституции РФ, основаниями отрешения Президента от должности являются совершение им государственной измены или иного тяжкого преступления. Как видно, нарушение норм Конституции в этом перечне отсутствует.

Действующая конституция РФ устанавливает такие основания для постановки вопроса об отрешении, при которых оно практически невозможно. Трудно представить, чтобы Президентом России был избран человек, способный совершить государственную измену или иное тяжкое преступление. Кроме того, формулировка ст. 93, толкуемая буквально, вызывает удивление: получается, что лицо, занимающее пост Президента РФ и совершившее преступление небольшой или средней тяжести, не может быть отрешено от должности.

6.2 Органы представительной и законодательной власти

Представительным и законодательным органом России является Федеральное Собрание, которое состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе. Ее главная функция - принятие законов.

Федеральное Собрание является постоянно действующим органом.

Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом.

Кроме того, к ведению Совета Федерации относятся:

- рассмотрение и утверждение законов, принятых Госдумой;

- изменение границ между субъектами Федерации;

- утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного или чрезвычайного положения;

- принятие решения о возможности использования Вооруженных Сил России за пределами ее территории;

- назначение выборов Президента Российской Федерации;

- назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Генерального прокурора и другие вопросы.

В компетенцию Государственной Думы входят:

- дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

- решение вопроса о доверии Правительству;

- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

- назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

- объявление амнистии и другие вопросы.

Система представительных и законодательных органов государственной власти как составная структурная часть механизма Российского государства, наряду с Федеральным Собранием, включает в себя также законодательные и представительные органы, образуемые субъектами Российской Федерации Федеральная законодательная власть не имеет реальных полномочий по воздействию на исполнительную и Президента, тогда как последний имеет сильные рычаги воздействия на депутатов вплоть до роспуска Государственной Думы в определенных Конституцией случаях. Причем эти случаи (отказ в доверии Правительству, трехкратный отказ в утверждении предложенной главой государства кандидатуры Председателя Правительства) регламентированы таким образом, что предоставление депутатам возможности занять принципиальную позицию нередко обесценивается угрозой их досрочного роспуска. А парламентариям, кроме отрешения Президента от должности, трудно выполнимого из-за сложнейшей конституционной процедуры, ответить нечем.

Государственная Дума не реализует до конца механизмы контроля за Президентом. Правительством и исполнением принятых ею федеральных законов. Такое мощное оружие во взаимодействии с Правительством, как ответственность Правительства перед парламентом и вынесение ему вотума недоверия может быть использовано Думой лишь с определенной степенью свободы, так как в этих условиях она постоянно находится под угрозой роспуска. Президент может намеренно распустить Думу, предлагая ей на пост Председателя Правительства три кандидатуры, которые заведомо не приемлемы для нее. Конституцией, при этом, не регламентировано, что это должны быть различные кандидатуры. Пределы и направления нормотворчества Президента законодательно не определены, и это положение толкуется расширительно, позволяя главе государства принимать решения по любым вопросам.

По своему характеру и полномочиям Государственная Дума, на нынешний момент, представляет собой, скорее, технический орган разработки и первичного утверждения законодательных актов федерального уровня. Утверждаются же они верхней палатой Федерального Собрания, а подписываются и обнародуются Президентом, после чего считаются вступившими в силу. Процедура формирования Совета Федерации, который наполовину состоит из представителей исполнительной власти, ставит его значительно ближе к Президенту, чем к Государственной Думе. Таким образом, несмотря на то, что в юридической литературе часто отмечается, что парламент является важнейшим институтом в триаде разделения властей, значение Государственной Думы постоянно принижается, она лишается своих основных и наиболее важных функций, теряя свою сущность как орган законодательной.

6.3 Органы исполнительной власти

Согласно Конституции исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство России. Оно состоит из Председателя Правительства и заместителей Председателя Правительства и федеральных мини-стров. Деятельность его регулируется Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" с изм. от 31 декабря 1997 г. Собрание законодательства Российской Федерации от 22 декабря 1997 г., №51, ст. 5712.

Правительство РФ:

- разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

- обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

- обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

- осуществляет управление федеральной собственностью;

- проводит меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

- проводит меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

- реализует иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента.

Деятельность Правительства осуществляется посредством функционирования работающих под его руководством различных органов исполнительной власти. Их система включает в себя:

1) федеральные министерства (по атомной энергии, внешних экономических связей, внутренних дел, иностранных дел, культуры. общего и профессионального образования, природных ресурсов-путей сообщения, связи, сельского хозяйства и продовольствия, финансов, экономики и др.); 2) государственные комитеты РФ (по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, управлению государственным имуществом Высший аттестационный комитет, по делам молодежи, по физической культуре и туризму, земельным ресурсам и землеустройству, кинематографии, по печати и др.); 3) иные федеральные органы исполнительной власти (Федеральная авиационная служба, Федеральная архивная служба, Государственная налоговая служба, Федеральная служба лесного хозяйства, Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности и др.).

В Конституции РФ 1993 г. нет достаточно полного системно-структурного определения исполнительной власти. Основной За-кон относит к федеральной исполнительной власти только Правительство РФ, а вся нижестоящая часть этой пирамиды оказалась вне конституционного ноля.

Структура российского Правительства не похожа ни на одну из существующих в мире систем. Не похожа она на англосаксонскую систему (Правительство все же собирается иногда в полном составе). Не похожа данная структура и на структуру правительства в полу президентской республике Франции, где официальными заседаниями Совета министров руководит только президент. Положение Правительства в Российской Федерации, когда ключевые министры подчинены непосредственно Президенту, а Председатель Правительства в отношении них не имеет руководящих полномочий, уникально и неизвестно другим правительствам мира.

Правительство России - это технократический кабинет, который не играет самостоятельной политической роли. Но нужно ли Президенту такое технократическое Правительство, которое не выполняет конституционного назначения высшего исполнительного органа власти и не несет фактически никакой политической ответственности? Модель «правительства при Кремле» совершенно неприемлема как с точки зрения закрепленных в Конституции основ организации исполнительной власти, так и с точки зрения организации эффективной власти. Правительство «на побегушках» у Президента и его Администрации - худший вариант исполнительной власти. Такое правительство никогда не станет.

Понятием системы исполнительных органов власти или органов государственного управления как составной структурной части механизма государства, вместе с федеральным Правительством и другими федеральными органами исполнительной власти, охватываются и исполнительные органы власти в субъектах Российской Федерации.

Кроме того, особую разновидность органов исполнительной власти представляют собой органы, учреждаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения функционирования государственных органов, создаваемых Конституцией РФ и федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ. К этой группе (подсистеме) органов государственного управления относятся: Администрация Президента РФ, включая Совет Безопасности, Совет обороны и другие органы; аппараты палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ; аппараты Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ; аппараты органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.

6.4 Судебная власть

Судебная власть - одна из ветвей власти, она самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей.

Судебная власть имеет следующие особенности: она осуществляется исключительно судом; объектом ее воздействия является система общественных отношений, обладающих повышенной ценностью для государства и общества; правосудие есть непосредственное соединение власти и права; применение судебной власти жестко предопределено необходимостью разрешения юридического конфликта или спора; равноправие сторон в судеб-ном процессе.

Организационно-правовой механизм отбора кандидатов в судьи по морально-этическим параметрам, психофизиологическим критериям и тщательной их проверки на предмет наличия компрометирующих кандидата и его близких родственников фактов и обстоятельств далек от совершенства. Необходимо выработать критерии, которым должен соответствовать судья.

Так, очевидные дефекты (например, отсутствие глаза или ноги) объективно препятствуют исполнению обязанностей судьи. Многие скрытые дефекты (тугоухость, болезнь гортани, ВИЧ-инфицированность, психические болезни хронического характера и др.) делают крайне нежелательным наделение данного кандидата судейскими полномочиями. Все это ставит на повестку дня вопрос о разработке и принятии федерального закона (а до того, может быть. Указа Президента РФ) о проверке кандидата в судьи на наличие компрометирующих его обстоятельств и фактов, по поводу его физической и психической пригодности к занятию должности судьи, а также о проверке отсутствия у него черт характера, при наличии которых данного индивида крайне нежелательно наделять судейскими полномочиями. При этом не потребуется изменения действующей Конституции РФ, так как в ее ст. 119 предусмотрена возможность установления федеральным законом дополнительных требований к судьям судов Российской Федерации. Согласно Конституции и Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации". // Собрание законодательства Российской Федерации, 6 января 1997 г., №1, ст. 1., правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону.

Судебная система Российской Федерации охватывает три разновидности органов судебной власти: Конституционный Суд России; Верховный Суд России и поднадзорные ему нижестоящие суды обшей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд и под-надзорные ему нижестоящие арбитражные суды.

Конституционный Суд РФ является судебным органом конституционного контроля. Он рассматривает дела, связанные с охраной Конституции Российской Федерации, и дает ее толкование.

Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Высший Арбитражный Суд РФ - высший судебный орган по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами. Он осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью арбитражных судов и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Проводимая в стране судебная реформа призвана решить задачу создания сильного и авторитетного правосудия, отвечающего требованиям правового государства, способного обеспечить действенную защиту прав граждан.

6.5 Прокуратура Российской Федерации

Прокуратура РФ, как определено в Конституции РФ, составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Статья 129 Конституции РФ посвящена прокуратуре Российской Федерации. В силу стоящих перед ней задач прокуратура в организационном и функциональном отношении выведена за рамки законодательной, исполнительной и судебной властей. То обстоятельство, что указанная статья находится в гл. 7 «Судебная власть», является скорее результатом неосуществившейся при подготовке проекта Конституции попытки свести роль прокуратуры к осуществлению уголовного преследования, нежели свидетельством ее включения в систему судебной власти. Как следует из положений ст. 118 Конституции, судебная власть осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Кудрявцева Ю.В.) - М.: Фонд "Правовая культура", 1996 С. 222. Вместе с тем общность конечных целей, таких как создание гарантий законности в стране, защита прав и свобод личности, а также близость функций предопределяют тесное взаимодействие между прокуратурой и судами. Скуратов Ю. Полномочия прокуратуры во взаимоотношениях с судебной системой. // "Российская юстиция", 1999, №3.

Принятая в соответствии с Конституцией новая редакция Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. №31-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 15 февраля 1999 г., №7, ст. 878.

под-твердила статус прокуратуры как важнейшего независимого органа правоохраны. Согласно этому документу, в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, за-щиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, прокуратура РФ осуществляет разносторонний надзор за исполнением действующих на территории России законов и иные функции, среди которых и уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ. Данный вариант закона в первую очередь усиливает такой аспект деятельности прокуратуры, как надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

...