До джерел, що регулюють етику парламентської діяльності в Україні на сучасному етапі, можемо віднести Конституцію України, норми чинного законодавства, включаючи норми Закону України "Про статус народного депутата України", Регламент Верховної Ради України, а також неписані правила (традиції та звичаї), якими послуговуються народні депутати в багатьох випадках, особливо під час розв'язання конфліктних ситуацій.

Так, ст.79 Конституції України передбачає складення народними депутатами України перед вступом на посаду присяги перед Верховною Радою України [1].

Відповідно до ст.8 Закону України "Про статус народного депутата України" у своїй діяльності народний депутат повинен дотримуватися норм моралі, бути гідним звання народного депутата України. Неприпустимим є використання народним депутатом свого депутатського мандата всупереч загальновизнаним нормам моралі, правам і свободам людини і громадянина, законним інтересам суспільства і держави. Народний депутат не повинен використовувати депутатський мандат в особистих, зокрема корисливих, цілях [6].

Механізми внутрішньої організації парламенту свідчать про його організаційну культуру та впливають на взаємодію всіх гілок влади, тобто на культуру парламентаризму в цілому, позначаються на ефективності реалізації конституційних парламентських повноважень: здійснення законодавчої, контрольної та установчої функцій. Очевидною в цьому процесі є роль Регламенту Верховної Ради України.

Регламентом законодавчого органу державної влади прийнято вважати "сукупність правових норм, викладених в одному нормативно-правовому акті, які встановлюють порядок здійснення цим органом та його посадовими особами своїх повноважень" [2; 4]. Регламент має встановлювати такий порядок діяльності парламенту, що дав би йому змогу повноцінно, ефективно та автономно від інших органів державної влади здійснювати свої конституційні повноваження. Законодавці чинним Регламентом Верховної Ради України намагалися охопити всі аспекти функціонування парламенту, однак виникає багато запитань щодо дієвості тих норм, які регулюють моральну поведінку депутатів, як у межах парламенту, так і поза ним.

Регламент Верховної Ради України містить Гл.9 "Дотримання дисципліни та норм етики на пленарних засіданнях Верховної Ради України" [7]. її положення розкривають необхідний мінімум вимог щодо поведінки депутата в процесі проведення пленарних засідань парламенту, додержання яких дає змогу організувати роботу єдиного законодавчого органу України.

Ефективне функціонування парламенту в режимі пленарних засідань передбачає як необхідну умову усунення будь-яких перешкод для їх проведення, у тому числі і тих, які чинять самі народні депутати. Тому Регламент містить заборону, що поширюється на народних депутатів, - вносити до залу засідань та використовувати під час засідань будь-які предмети, що не мають на меті забезпечення законодавчої діяльності. Жодних санкцій за порушення цієї заборони-рекомендації чинне законодавство не визначає, що суттєво зменшує регулятивний вплив таких положень на поведінку депутатів.

Ухвалення рішень парламентом України відбувається в результаті їх обговорення. Для ухвалення зваженого та відповідального рішення народні депутати мають професійно підходити до розгляду всіх пропонованих законодавчих актів, дослухатися до висловлюваних у ході засідання аргументів і контраргументів, обмінюватися думками. Таке обговорення має спиратися на дотримання всіма депутатами правил ведення дискусії. Регламент застерігає парламентарів від будь-яких дій, що можуть перешкодити нормальному викладу або сприйняттю виступу їх колег чи інших промовців. Такими діями можуть бути вигуки, оплески, вставання, вчинення галасу через гучномовці. Якщо депутати виголошують образливі слова на адресу своїх колег чи депутатських фракцій, то на головуючого покладається обов'язок попередити депутатів про неприпустимість такої поведінки чи припинити їх виступ.

Досить часто в процесі обміну думками конфлікт між депутатами виходить за межі власне обговорення питання порядку денного і перетворюється на з'ясовування міжособистісних стосунків. У таких випадках Регламент має бути механізмом, що перешкоджає втручанню особистих інтересів і конфліктів у сферу парламентських процедур. Такі конфліктні ситуації повинні вирішуватися за межами пленарного засідання. Розв'язанню конфліктних ситуацій сприяє їх розгляд Комітетом з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України.

Конституція України встановлює і гарантує право кожного народного депутата України брати участь у вирішенні питань, що належать до компетенції Верховної Ради України. Народний депутат несе всю повноту відповідальності перед виборцями за належне, кваліфіковане здійснення своїх повноважень. Об'єктивна необхідність відповідальності народного депутата випливає із загальних демократичних принципів народного представництва, що ґрунтуються на засадах підконтрольності й підзвітності обраних до органів влади осіб тим спільнотам громадян, які їх обрали. Адже мандат на здійснення повноважень члену парламенту протягом встановленого терміну відповідно Конституції і закону надається українським народом. "Увесь парламент і кожен депутат окремо може виступати в ролі "гласу народу", його "опікуна", "слуги", "дзеркала" народної волі. Крім того, кожен депутат має так званий загальний мандат, за яким він отримує право представляти всю націю в цілому" [4].

Одним із показників зрілості громадянського суспільства є здійснення громадами контролю за тим, наскільки кожен із депутатів сумлінно і кваліфіковано виконує вимоги складеної присяги на вірність Україні, взяті зобов'язання додержуватись Конституції України і законів України, виконувати свої обов'язки в інтересах усіх співвітчизників.

Сучасним законодавством України не передбачено інституту відкликання народного депутата виборцями. Запровадивши вільний мандат народного депутата України, Конституція не встановила організаційно-правових форм його відповідальності перед виборцями за неналежне здійснення своїх функцій і повноважень. Відсутність у законодавстві таких норм не дає можливості вживати до депутатів відповідних заходів впливу чи ставити питання про позбавлення їх депутатського мандата. Відчуження між владою і людьми стає все більш відчутнішим. Таке поняття, як "політична відчуженість", характеризує особу (виборця), яка зневірилась в існуючій у суспільстві політичній системі і тих символах політичної культури, які використовуються політиками для пояснення і виправдання своїх політичних дій. Організація роботи Верховної Ради України V та VI скликань відображає невизначеність політичного структурування суспільства. У парламенті немає стійкої політичної більшості, яка б могла проводити свою політику. Ця обставина зумовлює таку організацію парламенту, яка не може забезпечувати здійснення законодавчого процесу інакше, ніж на засадах компромісу тих основних політичних сил, які представлені в парламенті, за умови дотримання ними політичної культури ведення діалогу, норм парламентської етики.

Конфлікт інтересів є однією із найбільш гострих проблем парламентського життя. На парламентському рівні в демократичному суспільстві він (конфлікт) передбачає конкретних учасників: політичні партії і їх блоки, інші об'єднання громадян, які через депутатські фракції, групи чи окремих депутатів виражають свої соціальні інтереси. У цьому випадку виникає політико-правова парламентська ситуація, характерна для держав з демократичними принципами, а саме: взаємодія більшості й меншості в парламенті, між якими і виникає конфлікт.

Для попередження та вирішення парламентських конфліктів може бути застосований нормативний чи морально-правовий підхід. За такої умови конфлікт розв'язується шляхом використання правових, моральних чи етичних норм. Результат буде залежати від того, чи є між суб'єктами парламентського процесу згода відносно цих норм. Тобто за умови, що правила приймаються всіма сторонами і мова йде лише про застосування цих норм у кожному конкретному випадку. Однак, якщо неможливо віднайти консенсус, то виникає необхідність нав'язування цих норм. В результаті за нормативного підходу можливе вирішення конфлікту шляхом компромісу чи консенсусу, а також шляхом розпуску парламенту, за наявності для цього конституційних підстав. Така конфліктна ситуація склалась у Верховній Раді України V скликання, шляхом виходу з якої були дострокові парламентські вибори у 2007 р. Однак, як переконує досвід, крайні засоби розв'язання конфліктів не завжди приносять бажаний результат.

Слід наголосити, що використання переговорних процедур, погоджувальних та інших паритетних комісій в парламенті є дуже важливим для попередження та розв'язання конфліктів, особливо на початковій стадії. На думку Л. Нагорної, важливо "реабілітувати саме поняття компромісу, очистивши його як від ярликів, нав'язаних політикою ("угодівство"), так і від нашарувань, пов'язаних із гіпертрофованим моралізаторством ("зрада ідеалам"). Вироблення етики ненасильства, теоретичне і моральне обґрунтування культури діалогу, технологій консенсусу мають стати фоном і фундаментом для створення "інститутів згоди", здатних якоюсь мірою зняти гостроту суперечностей між окремими сегментами суспільства і полярними політичними силами" [3, с.8].

Парламентські конфлікти можуть виникати на стадії законотворчої роботи, під час обговорення проектів законодавчих актів, під час голосування. Нерідко вони виникають через загострення емоцій депутатів, нестриманість у висловлюваннях, відсутність культури ведення діалогу. Тут дається взнаки той факт, що на відміну від посадовців, які працюють в органах виконавчої влади з їх ієрархічною структурою, парламентарі володіють однаковим статусом.

український парламентарій етичний депутатський

В парламентах по-різному вирішують конфліктні ситуації, які можуть виникати під час різних форм роботи парламенту. Основою розгляду і розв'язання конфліктів є регламенти та інші нормативно-правові акти, які регулюють порядок розгляду різних питань, проведення о до вимог слухань і дискусій. Деякі норми включають правила депутатської етики, що безпосередньо належать до поведінки сторін під час конфлікту.

Увагу науковців при розв'язанні конфліктів привертає дослідження парламентських процедур. Так, Г. Роберт у книзі "Ази парламентської культури" викладає правила парламентської процедури, де значна увага приділена класифікації пропозицій в ході обговорення питань на пленарних засіданнях, їх пріоритетності, а також методам голосування. Наводиться таблиця парламентських правил та спеціальний вказівник застосування пропозицій [8]. Використання досвіду Г. Роберта у вітчизняній практиці розв'язання конфліктів було б, на нашу думку, корисним з огляду на останні конфліктні ситуації, які виникають між учасниками політичних процесів напередодні президентських виборів.

Зауважимо, що конфлікти стають рушієм позитивних змін лише у стабільних, цивілізованих суспільствах. В Україні політичні конфлікти "здатні - за браком своєчасного реагування - запускати небезпечні механізми дестабілізації. Консенсусні політичні системи можуть існувати лише на ґрунті конституційної демократії - не міфічної "злагоди", а розумного узгодження різноспрямованих інтересів" [3, с.9].

Проблема запобігання конфлікту інтересів може бути вирішена як прийняттям спеціального закону, який регулюватиме відповідні відносини у сфері публічної служби в цілому, так і шляхом внесення змін до чинного Закону "Про статус народного депутата України", а також Регламенту Верховної Ради України.

Запобігання конфлікту інтересів може передбачати:

Визначення поняття „конфлікту інтересів" у відповідності до Рекомендації ОЕСР (OECD) щодо принципів управління конфліктом інтересів у публічній службі. Відповідно до цієї Рекомендації конфлікт інтересів - це конфлікт між публічно-правовим обов'язком та приватними інтересами державної посадової особи, в якому державна посадова особа має інтереси, які випливають з її статусу як приватної особи, і які здатні неправомірним чином вплинути на виконання цією державною посадовою особою її офіційних обов'язків або функцій [8]. Аналогічне визначення закріплено у законодавстві багатьох європейських країн.

Затвердження Верховною Радою України Правил етики народного депутата України або Кодексу поведінки народного депутата України (або прийняття окремого закону, який визначатиме правила поведінки народних депутатів). Такі Правила (Кодекс) повинні закріплювати принципи діяльності депутата, конкретизувати його права та обов'язки, визначені Законом "Про статус народного депутата України"; регламентувати засади взаємодії депутатів з керівництвом парламенту та парламентських комітетів; визначати поняття конфлікту інтересів та механізми запобігання його виникненню; встановлювати дисциплінарні санкції за порушення встановлених правил.

Запровадження обов'язкового декларування депутатами своїх інтересів. Таке декларування може здійснюватись як на постійній основі (перед набуттям повноважень - на етапі реєстрації кандидатом у депутати, а також щорічно протягом строку повноважень парламенту), так і ad hoc - перед розглядом певних питань на засіданні комітету, членом якого є депутат, та/або перед проведенням голосування щодо відповідних питань на пленарному засіданні Верховної Ради України.

Визначення вимог до змісту декларацій. Як показує зарубіжна практика, перелік вимог до декларацій може бути досить широким. Зокрема, у Швеції член парламенту повинен відображати у декларації назви компаній, частка акцій у яких перевищує встановлений розмір, вид контракту та назву компанії, з якою депутат пов'язаний трудовими або іншими відносинами у вільний від роботи час, джерело доходів, з яких отримуються кошти, непов'язані з оплатою праці депутата тощо. У ряді країн декларуються інтереси, доходи та майно не лише депутата, але і пов'язаних з ним осіб, а також економічні інтереси (працевлаштування, контрактні зобов'язання тощо), які виникли за декілька років (1-3 роки) до обрання особи до загальнонаціонального представницького органу. Таку практику доцільно впроваджувати і в Україні.

Закріплення обов'язковості оприлюднення декларацій про доходи і майно, а також декларацій про інтереси. Таке оприлюднення може здійснюватись на веб-сайті Верховної Ради України, а також у загальнодержавних друкованих ЗМІ (наприклад, в газеті "Голос України") у визначений строк після подання декларації. Практика оприлюднення декларацій існує в Латвії, Великобританії, Австралії та інших країнах з англосаксонською правовою системою, скандинавських країнах.

Покладення на депутатів обов'язку утримання від участі у голосуванні (принаймні, на засіданні парламентського комітету) з питань, які можуть призвести до конфлікту інтересів. Вимоги щодо обов'язкового самовідводу члену парламенту від участі у вирішенні питань, в яких член парламенту має особистий інтерес закріплені у законодавстві низки країн, зокрема - Канади [7].

Визначення органу, відповідального за отримання декларацій та перевірку відображеної в них інформації, його функцій і повноважень. Практика ряду країн показує, що таким органом може бути Антикорупційне бюро або інший незалежний орган контролю (наприклад, в Алжирі, Латвії, на Ямайці), спікер парламенту, спеціальний парламентський комітет (наприклад, в Хорватії відповідні функції покладено на Спеціальну комісію з питань конфлікту інтересів під час виконання службових обов'язків).

Надання громадянам права повідомляти орган, відповідальний за перевірку декларацій, про наявність конфлікту інтересів у діяльності депутатів, а також про недостовірні відомості, відображені у деклараціях депутатів. При цьому на законодавчому рівні мають визначатись механізми захисту "інформаторів", а на орган, відповідальний за перевірку декларацій - покладатись обов'язок проведення перевірки отриманої інформації.

Встановлення відповідальності за порушення правил запобігання конфлікту інтересів. Хоча у деяких країнах (Нідерланди, скандинавські країни) відповідальність за порушення вимог щодо декларування активів та інтересів зводиться лише до морально-етичної, застосування такого підходу в українських умовах є невиправданим. На наш погляд, санкції за порушення правил запобігання конфлікту інтересів мають відповідати вимогам пропорційності, адекватності та превентивності. Найбільш доцільним видається встановлення за порушення цих правил адміністративної або кримінальної відповідальності.

Висновки