Управление муниципальной собственностью

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное Учреждение высшего профессионального образования

«Камчатский государственный технический университет»

Факультет заочного обучения

Кафедра «менеджмент»

Курсовая работа

Управление муниципальной собственностью

Петропавловск-Камчатский

2013

Содержание

муниципальный собственность гражданский право

Введение

1. Технологии управления муниципальной собственностью

1.1 Муниципальная собственность как объект управления

1.2 Роль государства в формировании и развитии муниципальной собственности

2. Механизмы рационального использования муниципальной собственности

2.1 Использование муниципальной собственности

2.2 Категории муниципальных организаций

2.3 Приватизация муниципального имущества

Заключение

Список использованных источников

Введение

Курсовая работа посвящена актуальной теме.

Появление в Российской Федерации нового уровня власти - местного самоуправления - настоятельно поставило вопрос об экономическом обеспечении его деятельности, наделении эффективной муниципальной собственностью.

Муниципальная собственность - это основа муниципальной экономики, поэтому от ее состояния напрямую зависят уровень социально-экономического развития муниципального образования, благосостояние граждан.

В ходе рыночных реформ, осуществляемых в нашей стране, институт собственности подвергся кардинальным преобразованиям. Вместе с тем формирование муниципальной собственности в России происходило в основном по «остаточному» принципу. Приоритет, как правило, отдавался федеральной и региональной собственности.

В результате финансово-имущественный комплекс муниципальных образований оказался в достаточно плачевном состоянии: в нем преобладают убыточные объекты собственности, доминируют регулирующие источники доходов и средства финансовой помощи.

В этих условиях возникает объективная потребность в подготовке квалифицированных специалистов, способных обеспечить эффективное управление муниципальной собственностью.

Актуальность выбранной темы подчёркивается тем, что в настоящее время формирование и развитие муниципальной собственности далеко не идеальна, и её развитию препятствует целый комплекс проблем.

Целью настоящей курсовой работы является изучение основ управления муниципальной собственностью, современные технологии ее использования и развития.

Нами поставлены следующие задачи:

- дать определение понятия «муниципальная собственность»;

- рассмотреть специфику муниципальной собственности как объекта управления;

- проанализировать роль государства в формировании и развитии муниципальной собственности;

- изучить современные технологии рационального использования доходообразующих и убыточных объектов муниципальной собственности;

- выработать навыки практической деятельности в системе управления муниципальной собственностью;

- обобщить проделанную работу и сделать соответствующие выводы по теме.

Объект исследования - это муниципальная собственность устроена на экономической основе муниципального образования.

Предмет исследования - это анализ проблем формирования и развития муниципальной собственности.

Для решения поставленных задач были использована литература: Рой О.М. «Система государственного и муниципального управления»- учебное пособие о развитии современных государств, характеризует признаки территориальных образований, описывает функции государственной и муниципальной службы; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. «Муниципальное право Российской Федерации»- учебник возложен на основе действующего федерального законодательства, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований рассматриваются основные вопросы муниципального права Российской Федерации; Шмянкова Н.В. «Муниципальное управление»- учебное пособие об актуальных проблемах развития муниципального управления в России; Игнатов В.Г. « Экономика муниципальных образований» - учебное пособие о социально-экономической организации территорий, региональной экономике и управлению, вопросам организации муниципального хозяйства, бюджетно-финансовой системе и инвестиционной политике муниципальных образований, стратегического планирования и прогнозирования их развития и др.

При написании курсовой работы были использованы такие методы как метод анализа, метод теоретического обобщения, метод сравнения.

Структура курсовой работы представлена введением, двумя главами, заключением, списком использованных источников.

1. Технологии управления муниципальной собственностью

1.1 Муниципальная собственность как объект управления

Объекты гражданских прав подразделяются на изъятые из оборота, ограниченные в обороте, находящиеся в свободном обращении. Эта классификация распространяется на объекты права собственности. В условиях, когда государственная собственность принадлежала одному субъекту, круг ее объектов был не ограниченным. Иными словами, государство могло быть и на деле являлось собственником любого имущества, независимо от того, дано ли оно самой природой или создано трудом человека, равно как и независимо от того, участвует ли имущество в гражданском обороте или нет. Ныне это положение в полной мере может быть распространено лишь на одного субъекта государственной собственности - Российскую Федерацию. Что же касается других субъектов права государственной собственности - субъектов Федерации и тем более субъектов права муниципальной собственности, то оно может быть распространено на них лишь с известными ограничениями [2, С. 464].

Право муниципальной собственности, как и право собственности вообще, является элементом абсолютного правоотношения.

Собственность - это источник экономической мощи любой политической власти. Формирование в Российской Федерации местного самоуправления как нового, автономного от государства, уровня власти обусловило появление в нашей стране муниципальной собственности.

Муниципальная собственность представляет собой систему отношений по присвоению населением муниципального образования (субъектно опосредованным органами местного самоуправления) средств производства и предметов потребления, совместному владению, пользованию и распоряжению природными условиями, производственной и социальной инфраструктурой в целях удовлетворения потребностей населения муниципального образования, повышения его благосостояния [6, С. 213].

Муниципальная собственность всегда выступает в двух взаимосвязанных проявлениях:

1) как хозяйственно-имущественный (вещественный) комплекс;

2) как экономический (стоимостной) комплекс.

Эффективное управление муниципальной собственностью направлено на достижение оптимального сочетания между вещественным и стоимостным проявлениями собственности. С этих позиций идеальной можно было бы считать ситуацию, при которой все товары и услуги, производимые на основе использования объектов муниципальной собственности, предоставлялись населению за плату, покрывающую их себестоимость.

В состав муниципальной собственности входят: средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды; имущество органов местного самоуправления; муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации; муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации; муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения; муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта; другое движимое и недвижимое имущество.

Объемы муниципальной собственности должны соответствовать выполняемым органами местного самоуправления функциям (решаемым вопросам местного значения). Например, наличие в муниципальной собственности учреждений здравоохранения и образования связано с выполнением функций организации, содержания и развития муниципальных учреждений здравоохранения, учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования. Создание и обеспечение функционирования муниципальных предприятий, обслуживающих жилищное и коммунальное хозяйство, вызвано возложенными на местное самоуправление обязанностями по содержанию и использованию муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, муниципальному дорожному строительству и озеленению территории муниципального образования, организации, содержанию и развитию муниципальных энерго-, газо- тепло- и водоснабжения и канализации и т. п.

Это не означает, что все без исключения функции местного самоуправления должны быть обеспечены объектами муниципальной собственности. Их отсутствие в ряде случаев может быть компенсировано либо непосредственно финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении органов местного самоуправления, либо услугами частного сектора, оказываемыми местному населению на основе муниципального заказа [6, С. 215].

До недавнего времени законодательство не содержало ограничений по видам имущества, которое могло находиться в муниципальной собственности. Однако Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» такие ограничения были предусмотрены. В соответствии с данным законом в муниципальной собственности не может находиться имущество, не предназначенное:

- для решения вопросов местного значения;

- осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

- обеспечения деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

В случае включения подобного имущества в состав муниципальной собственности, оно до 1 января 2009 г. должно было подлежать перепрофилированию (изменению целевого назначения) либо отчуждению.

Муниципальное имущество поселений представлено в таблице 1.

Таблица 1. Муниципальное имущество поселений

Имущество, предназначенное для электро-, тепло -, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения	Имущество предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта
	Имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения
Автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, кроме автодорог общего пользования, мостов и иных транспортных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания,
	Имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора
	Имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения
Жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора соц. найма, а так же имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда
	Имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, официальной информации
	Земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами
Пассажирский транспорт и др. имущество, предназначенное для транспортного обслуживания населения в границах поселения
	Обособленные водные объекты на территории поселения
Имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения
	Леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения
Объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенное для обеспечения первичных мер по тушению пожаров.	Имущество предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения
Имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организации культуры
	Имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законодательством РФ
	Имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья
	Имущество библиотек поселения

Основными способами формирования муниципальной собственности являются:

1) передача объектов государственной собственности в собственность муниципального образования в порядке разграничения собственности между уровнями власти;

2) формирование муниципальной собственности в результате коммерческой и некоммерческой деятельности муниципальных предприятий и учреждений;

3) приобретение имущества по сделкам и по иным основаниям, предусмотренным законодательством (на основании договоров купли-продажи, дарения, иных сделок об отчуждении имущества).

Количественно оптимальные объемы муниципальной собственности определить достаточно сложно [14, С. 179].

Формирование муниципальной собственности на основании качественных критериев предполагает, что в ее состав должны входить объекты:

- обеспечивающие и гарантирующие выполнение социальных, экономических и прочих функций, которые не должны, не могут или не заинтересованы выполнять федеральные и региональные органы власти и управления, а также хозяйствующие субъекты других форм собственности (муниципальные бюджеты, имущество органов местного самоуправления, муниципальные учреждения социальной защиты, муниципальные объекты инженерной инфраструктуры);

- характеризующиеся высокой степенью технологически функциональных взаимосвязей в рамках территории муниципального образования (водопроводные, канализационные, тепловые, электрические сети);

- наиболее значимые и приоритетные для целей социально-экономического развития муниципального образования;

- способные функционировать в режиме самофинансирования либо финансироваться за счет бюджетных и внебюджетных источников муниципального образования.

Таким образом, в основу формирования муниципальной собственности изначально должны быть положены следующие принципы:

1) строго целевого соответствия собственности требованиям федерального законодательства;

2) достаточности собственности для эффективного решения вопросов местного значения;

3) соблюдения динамического равновесия между доходообразующими и бюджетообременительными объектами муниципальной собственности с учетом возможностей бюджетно-налоговой системы.

Государство в нашей стране выступает в качестве первоисточника формирования муниципальной собственности. Ранее в Российской Федерации не существовавшая муниципальная собственность возникла на базе собственности государственной. Государство и сегодня продолжает активно воздействовать на хозяйственно-имущественный комплекс муниципальных образований.

В этой связи решение проблемы создания эффективной системы управления муниципальной собственностью предполагает объединение усилий государства и муниципалитетов [8, С.180].

1.2 Роль государства в формировании и развитии муниципальной собственности

Формирование эффективной муниципальной собственности предполагает активное участие в этом процессе государственных структур.

Традиционно государство участвует в формировании муниципальной собственности по трем основным направлениям:

1) правовое оформление права муниципальной собственности;

2) передача имущества в собственность муниципальных образований;

3) межбюджетные отношения.

Формирование муниципальной собственности в нашей стране началось до принятия Конституции РФ 1993 г. и осуществлялось в соответствии с законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР», законом РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации», постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114-рп «Об утверждении положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности».

Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации подтвердила право местного самоуправления владеть, пользоваться, распоряжаться (ст. 130) и управлять (ст. 132) муниципальной собственностью, а федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. четко определили правовые, экономические и финансовые гарантии местного самоуправления в соответствии с положениями Конституции РФ. Данные нормативные правовые акты фактически завершили процесс правового оформления отношений муниципальной собственности в нашей стране и положили начало разграничению муниципальной собственности между муниципальными образованиями различных типов.

Непосредственное влияние на современное состояние муниципальной собственности в Российской Федерации оказали процессы приватизации и муниципализации [9, С. 116].

Результатом первого этапа приватизации муниципального имущества (1991-1995 гг.) явилось сокращение числа объектов, способных приносить муниципалитетам стабильный доход. Большинство потенциально прибыльных муниципальных предприятий ушло в частный сектор, что привело к потере их основной доходообразующей ценности для местного самоуправления. Например, в г. Ростове-на-Дону только за период с 1992 по 1994 г. было приватизировано 438 муниципальных предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания, автотранспорта и строительства. Сегодня эти предприятия платят налоги и, следовательно, в определенной мере продолжают финансировать местный бюджет. Однако в совокупности эти поступления значительно меньше того дохода, который мог бы быть получен муниципальными образованиями, если бы некоторые из этих предприятий остались в муниципальной собственности. Таким образом, для органов местного самоуправления приватизация стала своеобразной формой обмена долгосрочного источника доходов на краткосрочный. Этот обмен позволил муниципалитетам решить ряд текущих вопросов, но лишил их стабильного канала поступлений в муниципальную казну.

Процесс муниципализации имущества ранее приватизированных предприятий, напротив, сопровождался передачей на баланс местных властей убыточных объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, что послужило причиной существенного увеличения их текущих расходов [5, С. 117].

В условиях острейшего экономического кризиса начала 1990-х гг. XX в. многие приватизированные предприятия в целях снижения себестоимости своей продукции и повышения ее конкурентоспособности пошли по пути отказа от подведомственных им объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения. На основании Указа Президента РФ от 10 января 1993 г. № 8 и постановления Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 235 большая часть этих объектов была передана в собственность муниципальных образований. Масштабы муниципализации ведомственного имущественного фонда были огромны. Только за 1993-1997 гг. в целом по России было передано в муниципальную собственность: жилого фонда - около 80 %, яслей и детских садов - 76 %, медицинских учреждений - 82 %, спортивных сооружений - 84 %, лагерей для летнего отдыха детей - 75 %, санаториев - 70 %, профилакториев - 60 %. Учитывая преимущественно затратный характер данных объектов, наметился ярко выраженный дисбаланс между собственными доходными источниками муниципалитетов и их расходными полномочиями.

Не менее эффективным может быть и механизм передачи государственной собственности в собственность муниципальных образований. Сегодня на местный уровень государство передает в основном убыточные объекты. Это только усугубляет финансовую зависимость органов местного самоуправления от государственных структур. Между тем конституционный принцип автономии местного самоуправления предполагает максимальное развитие экономической самостоятельности муниципальных образований [10, С. 219].

Государство может помочь в этом органам местного самоуправления путем передачи в их собственность перспективных с экономической точки зрения хозяйственных объектов.

Безусловно, данную проблему нельзя разрешить простым изъятием из государственной собственности и передачей в муниципальную части экономически ценных для региона объектов и преуспевающих государственных предприятий. Это может существенно опустошить региональные бюджеты, за счет средств которых покрывает свой бюджетный дефицит большинство муниципальных образований Российской Федерации.

Выход из сложившейся ситуации видится в применении «компенсационной» схемы, т. е. сравнительного подхода к определению ценности того или иного предприятия (или любого другого объекта собственности) в масштабах всего региона и конкретного муниципального образования, в пределах которого оно функционирует. Если окажется, что годовой доход этого предприятия соизмерим с объемами финансовой помощи, оказываемой данному муниципальному образованию из регионального бюджета, то имеет смысл передать данное предприятие в муниципальную собственность, а на сумму приносимого им дохода уменьшить объемы средств, поступающих в местный бюджет по каналам бюджетного регулирования.

В результате подобной передачи регион существенных потерь не понесет, а муниципальное образование получит значительную выгоду.

Во-первых, возрастает доля собственных доходов муниципального образования, а, следовательно, сокращается степень его экономической зависимости от органов государственной власти субъекта РФ.

Во-вторых, существенно сокращаются объемы встречных финансовых потоков, а значит, уменьшаются потери местного бюджета, вызванные факторами инфляционного характера.

В-третьих, нейтрализуются иждивенческие настроения некоторых руководителей органов местного самоуправления, нередко возникающие на этапе формирования местного бюджета.

В-четвертых, органы местного самоуправления получают в свое распоряжение реально действующее, конкурентоспособное предприятие, коллектив которого уже имеет опыт работы в рыночных условиях. Деятельность этого предприятия может послужить своеобразным импульсом, отправной точкой в деле укрепления финансово-хозяйственной самостоятельности органов местного самоуправления, а опыт работы его управленческого персонала может оказаться весьма полезным при создании местными органами власти новых хозяйственных структур или при модернизации действующих малорентабельных муниципальных предприятий [7, С. 219].

Данный механизм приобрел дополнительную актуальность на современном этапе муниципальной реформы. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающий формирование на территории нашей страны двухуровневой системы местного самоуправления, открывает новую страницу в истории перераспределения собственности в Российской Федерации. На основании ч. 7 ст.85 указанного закона Правительство РФ до 1 января 2005 г. утвердило порядок перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями, а также порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами. В соответствии с установленным порядком федеральные органы государственной власти (до 1 декабря 2005 г.) и органы государственной власти субъектов РФ (до 1 января 2006 г.) должны были обеспечить безвозмездную передачу в муниципальную собственность имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, находившегося до 8 октября 2003 г. в федеральной собственности и собственности субъектов РФ. С другой стороны, органы местного самоуправления до 1 января 2006 г. должны были обеспечить безвозмездную передачу в федеральную собственность и собственность субъектов РФ имущества, находившегося до 8 октября 2003 г. в муниципальной собственности, предназначенного для осуществления полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ [13, С. 99].

Важное значение в укреплении муниципальной собственности имеет и совершенствование финансово-налоговой системы муниципальных образований. Здесь органам государственной власти, прежде всего, необходимо:

1) пересмотреть действующую систему местного налогообложения в направлении расширения уровня собственных доходов муниципальных образований;

2) разработать и внедрить в практику внутрирегиональных межбюджетных отношений эффективные, научно обоснованные методики (единые подходы) бюджетного выравнивания муниципальных образований, применимые как на городском (районном), так и на поселенческом уровне местного самоуправления.

До 1 января 2005 г. к категории местных налогов и сборов Налоговый кодекс РФ относил пять обязательных платежей: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы.

В результате муниципальной реформы система финансового обеспечения органов местного самоуправления была подвержена определенной трансформации. В связи с перераспределением полномочий между различными уровнями власти в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ был внесен ряд серьезных изменений. В соответствии с ними основная ставка в укреплении финансово-экономической базы местного самоуправления делается не на радикальное укрепление системы местных налогов, а на постоянное закрепление за местными бюджетами определенных долей отчислений от федеральных и региональных налогов.

К категории местных налогов в новой редакции Налогового кодекса РФ отнесено всего два обязательных платежа: земельный налог и налог на имущество физических лиц. В соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс, в городских округах и поселениях эти налоги взимаются в полном объеме, в районах - только на межселенных территориях.

Однако вероятнее всего, что даже после подобной «реструктуризации» местных налогов во многих муниципальных образованиях России все же сохранится высокая потребность в дополнительных источниках финансирования. В этом случае важно помнить, что помимо местных налогов в бюджетах территорий серьезную роль могут играть различного рода неналоговые доходы: от использования, аренды и приватизации муниципальной собственности (включая землю); от покупки органами местного самоуправления государственных и негосударственных ценных бумаг, акций и облигаций, от выпуска муниципальных займов, от кредитных договоров, заключенных между местными органами власти и предприятиями и организациями (в виде процентов по предоставленным кредитам), от всевозможных штрафов и добровольных взносов предприятий и населения и т.д. Эти доходы находятся в прямой зависимости от степени развитости муниципального предпринимательства, и потому имеют закономерную тенденцию к возрастанию по мере адаптации местных органов власти к системе рыночных отношений.

Большое внимание в рамках проводимой муниципальной реформы уделяется проблемам бюджетного выравнивания муниципальных образований всех уровней - городских округов, муниципальных районов, городских, сельских поселений. Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта РФ регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений. Выравнивание - уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) осуществляется путем предоставления дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Распределение дотаций из региональных и районных фондов финансовой поддержки муниципальных образований должно осуществляться в соответствии с методикой, утверждаемой законом субъекта Федерации. Это означает, что разработка подобных методик целиком возлагается на плечи органов государственной власти субъектов РФ. Представляется, что для применения унифицированного подхода к процессу бюджетного выравнивания внутри субъектов Федерации Министерством финансов РФ должны быть разработаны и направлены в регионы единые научно обоснованные методические рекомендации по формированию и использованию средств фондов финансовой поддержки муниципальных образований как районного, так и поселенческого типа [13, С. 101].

2. Механизмы рационального использования муниципальной собственности

2.1 Использование муниципальной собственности

Сущность муниципальной собственности раскрывается в процессе ее реализации. Муниципальная собственность - это часть экономической основы местного самоуправления. Поэтому она должна приносить реальную пользу местным коллективам, эффективно использоваться в целях повышения благосостояния граждан.

Ценность муниципальной собственности определяется объемом тех материальных и социальных благ, которые может получить муниципальное образование в процессе ее использования. При этом муниципальная собственность, как и всякая другая, может служить источником доходов собственника, в данном случае - источником доходов местного бюджета. Однако основной целью деятельности местного самоуправления является все же не извлечение доходов, а создание условий для жизнедеятельности населения. Поэтому, во-первых, муниципальную собственность следует рассматривать как необходимый для достижения этой цели ресурс, во-вторых, доходы от использования муниципальной собственности должны идти на покрытие расходов по обеспечению функционирования и развития муниципального образования [6, С. 84].

Для того чтобы выявить наиболее эффективные направления использования муниципальной собственности, необходимо изучить все имеющиеся в распоряжении местного самоуправления ресурсы.

Важнейшими ресурсами муниципалитетов традиционно выступают земля и другие объекты недвижимости.

В соответствии со ст. 11 Земельного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления в сфере земельных отношений относятся:

- изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;

- установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;

- разработка и реализация местных программ использования и охраны земель;

- иные полномочия на решение вопросов местного значения в области охраны и использования земель;

- управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Использование земель и других природных ресурсов представлены в таблице 2.

Таблиц 2. Использование земель и других природных ресурсов

Использование земель и других природных ресурсов
Планирование использования земель	Организация землеустроительных работ	Оформление прав на пользование землей	Взимание платы за землю	Контроль за использованием земли
Планы, проекты, схемы, застройки городских и сельских поселений	Охрана, улучшение, мелиорация земель, улучшение природных ландшафтов	Собственниками, землепользователями и арендаторами	Налог, арендная плата, нормативная цена земли	Инспектирование, акты, штрафы

В настоящее время муниципальные земли, как правило, не приносят существенной выгоды своим владельцам. Поступления от аренды и продажи земли обычно не превышают 2-3 % доходной базы местного бюджета. Более того, низкие ставки арендной платы за земельные участки в черте города и постоянное уменьшение объемов муниципальных земель вследствие их приватизации приводят к постепенному сокращению и этих поступлений. Вместе с тем международная практика показывает, что при квалифицированном использовании муниципальный земельный фонд способен генерировать значительные доходы как в виде рентных платежей, так и в ходе приватизации. Для этого должны быть созданы соответствующие базовые условия:

- по рыночному принципу установлены ставки арендной платы за землю и цены выкупа прав аренды земельных участков;

- разработаны единые, основанные на объективных критериях методики кадастровой оценки земельных участков;

- созданы кредитно-финансовые инструменты и институты, обеспечивающие эффективное кредитование участников земельного рынка [8, С. 89].

Не менее значимыми, чем муниципальный земельный фонд, являются другие объекты недвижимости, находящиеся в муниципальной собственности.

В самом общем виде можно выделить следующие группы объектов недвижимости, с которыми приходится работать органам местного самоуправления:

1) муниципальный жилищный фонд и объекты инженерной инфраструктуры;

2) муниципальные социально значимые объекты недвижимости (школы, детские сады, больницы и т. п.);

3) муниципальная недвижимость, использование которой ведётся в коммерческих целях.

Муниципальный жилищный фонд и инженерная инфраструктура выполняют как социальные функции, так и функции средств производства. В настоящее время и муниципальное жилье, и муниципальные инженерные объекты (теплосети, канализация, объекты утилизации отходов и мусоропереработки и т. п.) находятся в крайне изношенном состоянии. В этой связи основной задачей в отношении данной категории объектов недвижимости является увеличение бюджетных и частных инвестиций для их капитального ремонта и обновления.

Главная цель управления социально значимой муниципальной недвижимостью - снижение фактических затрат местного бюджета на ее содержание путем оптимизации расходов при обеспечении нормального функционирования данных объектов.

Основными целями управления коммерческой муниципальной недвижимостью являются:

1) обеспечение целевого использования в соответствии с планом зонирования городского, сельского поселения;

2) повышение доходной части местного бюджета путем обеспечения максимальной доходности данной недвижимости;

3) увеличение ее рыночной стоимости;

4) использование недвижимости для активизации деловой активности на территории муниципального образования.

Объекты недвижимости, которые не являются жизненно важными для территории и не могут быть использованы для выполнения социально значимых функций, должны быть переданы эффективному собственнику.

При этом процесс приватизации (продажи) нерентабельных муниципальных объектов, способных привлечь частный бизнес, должен идти параллельно с созданием новой доходообразующей муниципальной собственности. Не обязательно, что расходы по созданию таких объектов муниципалитеты должны нести самостоятельно. Современное законодательство предоставляет органам местного самоуправления возможность участвовать в качестве соучредителя при создании предприятий с долевой собственностью. Помимо органов местного самоуправления участие в создании таких предприятии принимают и немуниципальные хозяйствующие субъекты (частные предприятия, некоммерческие организации, государственные органы управления и т. п.). Подобные предприятия могут иметь различные организационно-правовые формы: товарищества, общества с ограниченной ответственностью, акционерные общества (со 100 %-ным муниципальным капиталом, с контрольным пакетом акций у муниципалитета, с «золотой» акцией у местных органов власти). При этом муниципалитет, наряду с другими партнерами, получает полное право на участие в прибылях такого предприятия и в управлении его деятельностью.

Важным направлением муниципального предпринимательства является инвестиционная деятельность органов местного самоуправления. Практика показывает, что для превращения инвестиционных ресурсов в действенный инструмент решения местных социально-экономических проблем муниципалитетам требуется, во-первых, четкая, детально проработанная программа действий и, во-вторых, серьезное содействие по ее реализации со стороны органов государственной власти субъектов РФ. При этом сам инвестиционный процесс в муниципальных образованиях целесообразнее разбить на два последовательных этапа [9, С. 205].

На первом этапе основной задачей местных властей должно стать привлечение внешних инвестиций на свою территорию, что позволит увеличить налоговый потенциал муниципальных образований и, соответственно, укрепить доходную часть местных бюджетов. Помимо чисто экономического (доходообразующего) эффекта это создаст базовые предпосылки для осуществления второго этапа рассматриваемого процесса, на котором уже всерьез можно будет задуматься и о собственной инвестиционной деятельности муниципалитетов, т. е. о вложении относительно свободных местных средств в наиболее выгодные инвестиционные проекты.

Наряду с рассмотренными механизмами укрепления муниципальной собственности можно выделить ряд направлений финансово-хозяйственной деятельности муниципалитетов, которые в условиях переходного периода малоэффективны, но представляют стратегический интерес для местного самоуправления. К таким направлениям можно отнести размещение муниципальных займов, создание муниципальных банков и т. п.

Достоинства использования муниципальных займов для развития городских и сельских поселений отмечались отечественными исследователями еще в ранних публикациях советского периода.

К 1995 г. муниципальные облигации, предназначенные для погашения текущих расходов (дефицита) местных бюджетов или финансирования собственных программ и капиталоемких проектов муниципалитетов, имели хождение на территории 60 % субъектов РФ.

Муниципальный заем, как и любой заем в принципе, должен быть обеспечен экономически. Ранее основной формой такого обеспечения выступали доходы от государственных ценных бумаг. В нынешних условиях, когда рынок государственных ценных бумаг находится в неопределенном состоянии, единственно надежными источниками обеспечения муниципального займа могут являться сильный (бездефицитный) бюджет и (или) рентабельные объекты муниципальной собственности. Поскольку такой экономической базы большинство муниципальных образований России не имеет, возможность эмиссии муниципальных облигаций напрямую зависит от реализации других направлений финансово-хозяйственной деятельности местных администраций.

Таким образом, для выработки реальных предложений по размещению муниципальных займов, должны быть созданы соответствующие стартовые условия. Их создание связано с активным использованием технологий, отнесенных к первой выделенной нами группе направлений укрепления муниципальной собственности [12, С. 208].

2.2 Категории муниципальных организаций

В составе муниципальной собственности доминирующие позиции принадлежат муниципальным предприятиям и учреждениям. В зависимости от степени доходности и характера предоставляемых товаров и услуг муниципальные организации могут быть поделены на две основные категории:

- организации, деятельность которых изначально и неизбежно убыточна. К этой категории относятся унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления. На муниципальном уровне они выступают в форме учреждений и создаются для предоставления общественных товаров и услуг в отраслях социальной сферы муниципального образования (школы, больницы, детские сады и пр.). Как правило, эти организации доминируют в составе муниципальной собственности.

- предприятия, учреждаемые в расчете на коммерческий успех, а также предприятия, действующие на основе частичной или полной самоокупаемости. Данные хозяйствующие субъекты создаются в форме унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. Направление их деятельности - предоставление квазиобщественных и «рыночных» товаров и услуг (предприятия ЖКХ, общественного транспорта, связи, торговли, общественного питания и т. п.). Определенная часть доходов подобных предприятий может выступать в качестве источника финансирования местных бюджетов. Однако практика показывает, что зачастую и эта категория муниципальных предприятий, обладая потенциальной прибыльностью, не приносит должного экономического эффекта местным сообществам, что актуализирует потребность в совершенствовании механизма управления данными элементами муниципальной собственности.

Стратегической целью в вопросе совершенствования структуры муниципальной собственности должен стать поиск возможностей увеличения состава прибыльных муниципальных предприятий, соответствующих природе муниципальной экономики, при одновременном сокращении количества убыточных объектов собственности, способных найти применение в частном секторе [12, С. 126].

Нерентабельные муниципальные предприятия должны самостоятельно искать пути выхода из кризиса, как и любые другие субъекты хозяйственной деятельности. Продолжение дотирования расходов данных предприятий ведет к снижению качества предоставляемых ими услуг, росту издержек, и как следствие, дефициту самих этих услуг.

В то же время и создание заведомо прибыльных (полностью коммерческих) муниципальных предприятий, если их деятельность не является социально значимой, не должно быть основной задачей органов местного самоуправления. Для этого существует частный сектор.

2.3 Приватизация муниципального имущества

В этой связи ключевым условием формирования эффективной муниципальной собственности и развития конкурентного рынка в нашей стране является приватизация убыточного муниципального имущества.

Приватизация на муниципальном уровне преследует две основные цели, которые в некоторых условиях могут оказаться взаимоисключающими.

Одна из целей - максимизация доходов местных органов власти в краткосрочном периоде. Распродажа муниципальной собственности является одной из возможностей пополнить местную казну (как за счет поступлений от самой распродажи, так и за счет снятия с местного бюджета нагрузки по дотированию малорентабельных предприятий). В то же время, используя полученные таким образом средства на погашение текущих затрат, органы местного самоуправления фактически осуществляют не выгодный для них обмен долгосрочного источника доходов на краткосрочный. Эта стратегия приватизации муниципальной собственности наиболее активно использовалась в России в первой половине 90-х гг. XX в. [10, С. 310].

Вторая цель приватизации - укрепление экономической базы местного самоуправления посредством стимулирования предпринимательской активности. В данном случае основная задача приватизации состоит в распространении прав собственности на более широкие слои населения. Выбор подобной стратегии в краткосрочном периоде менее благоприятен для местного бюджета, чем упомянутый выше альтернативный вариант, поскольку требует со стороны местных властей определенных финансовых затрат на развитие предпринимательства. Источником средств в этом случае могут стать все те же доходы от приватизации, но целью их расходования должны выступать не текущие затраты бюджета, а льготное кредитование приватизированных предприятий, находящихся в сложном финансовом положении. Подобная практика управления муниципальной собственностью несколько ограничивает возможности органов местного самоуправления в решении их тактических задач. Однако в перспективе этот путь способен принести более существенный экономический эффект.

Передача права по оказанию услуг муниципальных предприятий в частные руки имеет большую результативность с точки зрения социально-экономического развития территорий. В муниципальной экономической системе сегодня немало таких сфер и направлений финансово-хозяйственной деятельности, которые являются нерентабельными в «традиционных» условиях, но обретают эффективность в частном секторе.

В нашей стране рынок гражданско-правовых договоров публичного заказа между властными структурами и предприятиями только зарождается. В условиях планово-распорядительной экономики не было самой необходимости в размещении публичных заказов на основе конкуренции. В наше время предпосылки для подобного рода деятельности на территории отечественных муниципалитетов постепенно создаются. За последние несколько лет практически по всем направлениям муниципальной хозяйственной деятельности появился достаточно широкий спектр коммерческих предприятий, учреждений и организаций, способных намного эффективнее, чем муниципальные структуры, выполнять поставленные перед ними задачи [11, С. 168].

В то же время подходить к использованию данного механизма следует очень взвешенно. Вряд ли в современных условиях есть необходимость повсеместно приватизировать, например, муниципальные транспортные и коммунальные предприятия. Повышение цен на воду, электроэнергию, газ, проезд на городском транспорте способствовало резкому увеличению их доходов, ставших в наше сложное время одним из немногих стабильных источников пополнения муниципальной казны. При этом доходность многих из этих предприятий в перспективе будет возрастать, так как в соответствии с Концепцией реформирования жилищно-коммунального хозяйства России в ближайшем будущем в стране предполагается ввести режим стопроцентной оплаты населением коммунальных услуг, что позволит предприятиям, оказывающим их, окончательно коммерциализировать свою деятельность.

Первоочередной приватизации должны подлежать безнадежно убыточные элементы муниципальной хозяйственной системы, не связанные с выполнением сугубо общественных функций. При этом необходимо учитывать, что цель подобной приватизации заключается не в получении сиюминутной выгоды, а в создании базы для увеличения будущих доходов муниципальных образований.

Безусловно, для того чтобы приватизированные предприятия, оказавшись полностью вовлеченными в стихию рынка, не разорились в первые же месяцы своей самостоятельной деятельности, на начальном этапе им потребуется активная поддержка со стороны органов местного самоуправления. Но данная поддержка должна выражаться не в выделении из местных бюджетов дотаций на покрытие убытков приватизированных предприятий, а, например, в предоставлении им на льготных условиях муниципальных заказов, в привлечении внимания к данным предприятиям других потенциальных заказчиков, в оказании им бесплатных консультационных услуг и т. п. [14, С. 210].

Заключение

Муниципальная собственность занимает важное место в составе экономической основы местного самоуправления и является одним из институтов современного российского общества, муниципальная собственность это совокупность юридических норм, закрепляющих и охраняющих принадлежность материальных благ муниципальным образованиям, предусматривающих объем и содержание прав собственника в отношении принадлежащего ему имущества, способы и пределы осуществления этих прав.

Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселением, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления.

В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Минувшее десятилетие государственно - правовых преобразований в России показало необходимость научно обоснованных, профессиональных подходов к решению вопросов формирования и движения в экономическом обороте муниципальной собственности.

Главной целью в вопросе совершенствования структуры муниципальной собственности должен стать поиск возможностей увеличения состава прибыльных муниципальных предприятий, соответствующих природе муниципальной экономики, при одновременном сокращении количества убыточных объектов собственности, способных найти применение в частном секторе.

В вопросе развития системы местного самоуправления немаловажной является и проблема формирования адекватной системы законодательства о местном самоуправлении, такие как: Конституция РФ, ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Европейская хартия местного самоуправления, Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ и др.

Эффективность управления муниципальной собственностью не связана лишь с наличием надлежащей нормативно-правовой базы и строгим исполнением соответствующего законодательства. Но нельзя и отрицать того, что добротное законодательство есть один из важнейших компонентов и условий достижения указанной цели. Совершенствование правового инструментария в управлении муниципальной собственностью будет способствовать снижению издержек, связанных с некомпетентными и непрофессиональными решениями в этой области, большей согласованности во взаимодействии между государственными и муниципальными органами, ясности и открытости путей достижения высоких экономических результатов.

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Справочно-правовая система «Гарант»: [Электронный ресурс] / НПП «Гарант-Профессионал». Послед. обновление 25.10.2013Конституция РФ.- М.: Омега - Л, 2009. - 57 с.

2. Гражданское право под ред. Сергеева А.П. - М.: Проспект - М, 2010.- 416 с.

3. Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный). - М.: Проспект, 2008.- 625 с.

4. Вильямский В.С. Основы организации муниципального управления. Учебное пособие.- Ростоа-на-Дону.: Феникс 2009.-358 с.

5. Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление. - М.: ИНФРА - М, 2007 - 325 с.

6. Зотов В.Б., Макашова З.М. Муниципальное управление.- М.: Юристъ, 2002.- 402 с.

7. Зотов В.Б. Система муниципального управления.- М.: Питер. 2007. - 359 с.

8. Зотов В.Б. Система муниципального управления в схемах.- Ростов на Дону.: Феникс. 2009. -406 с.

9. Иванов В.В., Коробова А.М. Муниципальный менеджмент. Справочное пособие.- М.: ИНФРА - М, 2009.- 509 с.

10. Игнатов В.Г. Экономика муниципальных образований: Учеб. пособие.- М.: Омега, 2005.- 425 с.

11. Игнатов В.Г. Местное самоупрапвление Российская практика и зарубежный опыт.- М.: МарТ 2007. - 295 с.

12. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ: Учебник.- М.: ЮРИСТЪ, 2009. - 301 с.

...