Государственная служба

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Государственная служба

Введение

государственный законодательство правовой служба

В настоящее время особое внимание уделяется развитию законодательства о государственной службе, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это обусловлено, прежде всего, теми изменениями, которые произошли и происходят в нашем обществе и государстве. В декабре 1993 года была принята новая Конституция - основной закон страны. Кардинально изменилась структура, функции органов государственной власти, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Проводимые реформы привели к изменению роли и самого государственного аппарата и государственных служащих. Встала необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих, изучения новых аспектов и проблем государственной службы в целом.

Актуальность темы определяется тем, что эффективное функционирование государственного аппарата России, укомплектованного кадрами надлежащей компетенции и высокой квалификации, выступает одним из решающих факторов ускорения перехода к качественной рыночной экономике и устранения многих кризисных явлений в жизни страны.

Именно государство посредством законов, правительственных программ и функционирования своего аппарата придает десяткам миллионов индивидуальных усилий людей возможную целенаправленность, согласованность и позитивную результативность. Российской Федерации нужно сильное государство, способное обеспечить в обществе, с одной стороны, свободу, многообразие взглядов и политических сил, широкое самоуправление, а с другой - общественный порядок, безопасность, надлежащую кооперацию труда, правовую урегулированность общественных связей, соблюдение законов.

1. Понятие государственной службы

Понятие «служба» возникло в тот период, когда начала формироваться в треугольнике Владимир-Киев-Новгород государственность Руси. А со времен Ивана IV Грозного каждое сословие, исходя из своего места в структуре общества, обязано было служить самодержавной и религиозной власти. Но рубежным событием, придавшем службе истинное значение, стала утвержденная Петром I 24 января 1722 года «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, в котором классе чины и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако воинские выше прочих, хотя б и старее, кто в ином классе пожалован был». Этот законодательный акт сыграл большую роль в судьбе Российской Империи, и он заслуживает объективного анализа. Это актуальный и действенный нормативный акт, заложивший основы многих явлений и отношений в российском государственном строительстве. Табель о рангах впервые сформировала в России единую государственную службу.

Государственная служба - это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. По определению Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», государственная служба - это «профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации… по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации». Система государственной службы включает в себя государственную гражданскую, военную и правоохранительную службы, из которых военная и правоохранительная службы являются федеральными, а государственная гражданская служба подразделяется на федеральную и субъектов Российской федерации.

В определении понятия государственной службы в качестве ведущего признака выделяется профессиональная деятельность. Под профессиональной деятельностью понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных навыков и знаний. Государственная служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях.

Служба в государственных органах, государственных и общественных организациях является одним из видов социальной деятельности людей. Служба государству неразрывно связана с самим государством, его ролью в жизни общества. Это одна из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов, других государственных организаций. Государственная служба, прежде всего - служение государству, то есть выполнение по его поручению, за плату от него определенной деятельности по реализации задач и функций государства. Закон «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» рассматривает государственную службу в более узком смысле, как деятельность тех служащих, которые составляют, корпус руководителей, помощников (советников), специалистов, «обеспечивающий аппарат» государственных органов. Такое определение государственной гражданской службы позволяет отграничить государственно-управленческую деятельность от деятельности специалистов в народном хозяйстве, в социально-культурной сфере, а также отграничить государственную гражданскую службу и другие виды службы. Однако необходимо отметить, что, например, в Федеративной Республике Германии законодательство различает два вида государственной службы. Это чиновники государственных органов, деятельность которых регулируется в особом порядке и наемные работники, которые заключают договор о службе (прежде всего работники государственного сектора экономики). Таким образом, здесь государственная служба рассматривается шире.

Структурообразующим элементом органов государственной власти является государственная должность, которая образуется во всех ветвях государственной власти. Эта организационно-правовая категория является важнейшей формой специализации государственного служащего и присуща только ему.

В общем виде под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная (организационная) единица, отражающая содержание и объем полномочий занимающего ее лица.

В законах «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» и «О системе государственной службы Российской Федерации» не дано понятие государственной должности, однако исходя из смысла законов, мы можем сформулировать следующее ее определение: государственной называется должность в федеральных органах.

государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов федерации, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Например, к таким органам относятся: Совет Безопасности, Администрация Президента и его полномочные представители, дипломатические представители РФ в иностранных государствах и международных организациях, Счетная палата, аппараты администраций и законодательных собраний субъектов федерации и др.

В отечественной политологии и правоведческой литературе нет единого мнения о государственной службе, как специального института, призванного реализовывать властные полномочия государства, и государственных служащих. Например, В.Д. Граждан считает, что носителями полномочий государственных органов являются высшие должностные лица, относящиеся к категории высших руководителей, а задача государственных служащих состоит в оказании им помощи в процессе исполнения ими своих полномочий. По мнению Г.В. Атаманчука, «государственная служба существует не только и не столько для «обеспечения исполнения полномочий государственных органов», а для того, чтобы таким образом и так исполнять полномочия государственных органов, чтобы полностью осуществлялась социальная сущность государства, его предназначение обслуживать потребности и интересы своих граждан». С этой точкой зрения согласен В.Л. Романов. Следуя его мнению, что все институты государства нужно рассматривать в качестве элементов государственной службы, получается, что президент страны, председатель правительства, министры, губернаторы и прочие лица, занимающие подобные должности, являются государственными служащими. Романов утверждает, что такое понимание «поможет решить многие проблемы, в частности обеспечить действенность государственного права, призванного защищать интересы граждан и национального общества, осуществлять реальный социальный контроль над властными структурами». Однако Романов не берет во внимание тот факт, что государственные служащие являются только исполнителями политических решений, принимаемых высшим политическим руководством страны, которое несет ответственность за эти решения. Следовательно, президента и других высших должностных лиц, действия которых не регулируются действующим Федеральным Законом, никак нельзя отнести к «обычным» государственным служащим. Следующая точка зрения, по мнению Ф. Шамхалова, является наиболее приемлемой: «государственная служба есть «разновидность труда в системе органов государственной власти, заключающаяся «в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата», нацеленного на создание благоприятных условий для реализации здоровых интересов, законных прав и свобод граждан, их безопасности и достойной жизни; решение социальных задач государства; производство государственных социальных услуг; снижение негативных последствий возникающих в обществе конфликтов». Основной задачей государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, то есть государственная служба в каждое звено государственного механизма (государственной системы, системы государства) «вносит жизнь, комплекс мер, средств, форм, методов для реальной практической деятельности».

Государственная служба имеет и процессуальный аспект, который включает в себя порядок поступления на службу, её прохождение (то есть продвижение по должности, получение соответствующих квалификационных разрядов), увольнение со службы. Направленность деятельности служащих на обслуживание населения порождают не только административные, но и гражданские правоотношения. Помимо устанавливаемых специальных социальных гарантий для государственных служащих, в связи со специфичностью их деятельности, на них распространяются и социальные гарантии предусмотренные для всего населения. Поэтому на государственную службу распространяются и нормы социального права. Следовательно, государственная служба является комплексным правовым институтом и регулируется не только нормами административного права, но и нормами ряда других отраслей (трудового, финансового, социального и др.).

2. Принципы государственной службы

Вообще принцип - это «научное или нравственное начало, основание, правило, основа, от которой не отступают». Существование определенных убеждений делает устройство чего-нибудь особенным, выделает его из массы. Поэтому фундаментальное значение для каждой отрасли права или его института имеет совокупность принципов, игнорирование которых не допустимо при решении вопросов, касающихся той или иной отрасли или ее института. Иначе система взглядов на вещи, явления потеряет свою структуру и, следовательно, их сущность и цели свое реальное значение.

Новым федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» предусматривается новая система принципов государственной службы. В табл. 1 проведено сравнение принципов государственной службы, установленных действующим законом в сравнении с утратившем силу Законом «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Часть 2 статьи 3 федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» предусматривает возможность установления специальными законами иных принципов функционирования других видов государственной службы.

При сравнении перечней принципов выясняется, что такие базовые принципы функционирования системы государственной службы (в целом, а не конкретного вида - государственной гражданской службы) оказываются незаслуженно забытыми разработчиками нового закона: п.п. 2, 4, 5, 8, 10, 11, 12. В практическом плане это приведет к существенному ограничению полномочий законодательных органов государственной власти по регламентации государственной службы, будет способствовать корпоративизации государственной службы и большей, чем сегодня, ее зависимости от политических решений.

Во-первых, это касается упрощения порядка учреждения должностей государственной службы. В ст. 9 нового закона предусматривается, что должности государственной службы могут быть учреждены подзаконными нормативно-правовыми актами не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов федерации. Это снижает значение законодательного регулирования государственной службы, передает возможности по увеличению бюрократического аппарата в руки самих государственных служащих и может привести к необоснованному расширению круга должностей государственной службы5.

Рассмотрим установленные Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» принципы государственной службы более подробно:

1. Принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Он отражает требование ч. 2 ст. 4 конституции о том, что Конституция страны и федеральные закон имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, а все остальные нормативные правовые акты должны им соответствовать.

2. Принцип законности выражается в неукоснительном следовании и соблюдениями в своей деятельности государственными служащими требований законов, обязательность решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством. Данный принцип является одним из краеугольных устоев российской государственности. Он вытекает из единства системы государственной сласти и верховенства закона, из подчиненности нижестоящих органов вышестоящим.

3. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина непосредственного их действия. Это новое положение в российском законодательстве обязывает государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Для правового государства, которое предполагается создать в России, должно быть обязательным признание прав личности высшей ценностью неотвратимость ответственности всех государственных служащих за деяния, ведущие к нарушению прав, свобод и законных интересов граждан.

4. Принцип равного доступа граждан к государственной службе закреплен в ч. 4 ст. 32 Конституции РФ и подтвержден в статье 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Его сущность заключается в том, что при приеме на государственную службу не допускаются какие бы то ни было прямые или косвенные ограничения в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Возможность доступа к государственной службе обусловлена лишь российским гражданство, возрастом и другими требованиями, установленными для государственных служащих.

5. Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы, законодательно закрепляющий единый подход к организации государственной службы. Данный принцип означает, что в отношении всех государственных служащих федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Федерации должна использоваться общероссийская система государственных должностей и квалификационных разрядов (званий, рангов), единый порядок прохождения государственной службы, общие перечни прав и обязанностей, ограничений и гарантий, общие системы подготовки кадров и контроля их компетентности (с точки зрения организации и методики). Весь перечень должностей государственной службы должен содержаться в реестрах должностей государственной службы.

6. Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы обеспечивается посредством:

* единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

* единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

* единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;

* учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

* соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

* соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

7. Принцип открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю предполагает открытость законодательства о государственной службе, доступность государственных органов и решение ими вопросов о судьбе, правовом положении государственного служащего с его ведома и согласия. Подлинной подконтрольности государственных служащих не может быть без расширения гласности, учета общественного мнения, открытости и доступности для контроля.

8. Принцип профессионализма и компетентности - основной критерий, который используется при отборе кандидатов на вакантную государственную должность. Реализация данного принципа на практике означает проведение конкурсного отбора претендентов на занятие вакантных должностей государственной службы, четкая регламентация профессиональных требований к государственным служащим, а также их ответственность за подготавливаемые и принимаемые решения, за исполнение своих должностных обязанностей, что позволяет крепить государственную дисциплину, формировать чувство личной ответственности государственных служащих за порученное дело.

9. Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц подразумевает под собой гарантию государства на обеспечение деятельности государственных служащих в рамках, определенных служебным контрактом и соблюдение законных прав государственных служащих, путем установления, предусмотренных федеральным законодательством о государственной службе, регламентов разрешения служебных конфликтов, индивидуальных споров и конфликтов интересов.

3. Классификация (виды) государственной службы

Федеральная государственная служба впервые получила свое правовое регулирование в Положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. (признано утратившим силу Указом и. о. Президента РФ от 19 января 2000 г. №721), в котором это понятие сформулировано не было. Однако из текста следовало, что под федеральной государственной службой подразумевается деятельность государственных служащих по реализации своего государственно-служебного статуса и принадлежащих им полномочий, а также компетенции федеральных государственных органов в соответствии с положениями Конституции РФ и федеральными законами.

Федеральная государственная служба осуществляется на должностях в аппарате федеральных органов представительной, исполнительной и судебной власти. Согласно российскому законодательству о федеральной государственной службе таковыми органами являются: Администрация Президента РФ, Аппарат Правительства РФ, аппараты палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ, федеральные государственные органы, подведомственные Президенту РФ и Правительству РФ, а также иные должности в соответствии с законодательством РФ. Таким образом, установленный законодателем перечень федеральных государственных служащих не является закрытым (исчерпывающим) и в него могут вноситься соответствующие изменения и дополнения. Например, уже после принятия Положения о федеральной государственной службе в число федеральных государственных служащих были введены лица, занимающие государственные должности в аппарате Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ6 и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации7.

Депутаты представительных органов государственной власти и судьи не относятся к служащим федеральной государственной службы. Например, анализ норм ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и иного федерального законодательства о государственной службе показывает, что судья не является федеральным государственным служащим, потому что он не находится на государственной службе. Федеральными государственными служащими являются сотрудники аппарата Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации. Депутаты Государственной Думы осуществляют свои полномочия на постоянной профессиональной основе и не могут находиться на государственной или муниципальной службе (ст. 6 ФЗ от 5 июля 1999 г. «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 8).

Государственная служба субъектов РФ устанавливается законами, принимаемыми органами законодательной власти каждого субъекта РФ, поэтому для выяснения правового положения государственной службы каждого субъекта РФ следует изучать и анализировать соответствующие законы субъектов Федерации. Практически все субъекты Российской Федерации за прошедшие 5 лет разработали и приняли законы о государственной службе, регулирующие государственно-служебные отношения в соответствующих субъектах Российской Федерации9. Принимаемые в субъектах Федерации законодательные акты не должны противоречить Конституции РФ и рамочному федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации».

Таким образом, государственная служба в субъектах РФ должна регулироваться федеральными законами, указами Президента РФ, законами субъектов РФ, которые не противоречат федеральному законодательству.

Представляется сомнительной точка зрения, согласно которой правовое регулирование государственной службы в субъектах РФ относится к исключительному ведению субъектов РФ, так как этот вопрос не отнесен законодателем ни к исключительному ведению РФ, ни к совместному ведению РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Поскольку государственная служба в последние годы приобретает преимущественно публичный характер правовой регламентации и, следовательно, является частью административного законодательства, то в соответствии с п. «к» ст. 72 Конституции РФ она может быть отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Государственную службу, как и любое другое правовое явление (правовой институт), можно классифицировать по различным видам, в каждом конкретном случае учитывая определенные критерии разграничения. Однако, как справедливо отмечает В.А. Козбаненко, указывая на многообразие видов государственных органов, их статусов, выполняемых функций, полномочий, компетенцией в целом, найти универсальный критерий классификации, который позволял бы с научной полнотой и достоверностью разграничивать особенности и специфику государственной службы по видам, пока не представляется возможным. При выделении видов государственной службы В.А. Козбаненко положил в основу классификации анализ системы и структуры государственных органов по следующим признакам:

- профессиональная специализация и особенности предмета ведения;

- функциональная роль в процессе государственного управления;

- сфера деятельности и компетенции;

- правовое положение (статус) в системе государственной власти.

Представляется сомнительной точка зрения, согласно которой правовое регулирование государственной службы в субъектах РФ относится к исключительному ведению субъектов РФ, так как этот вопрос не отнесен законодателем ни к исключительному ведению РФ, ни к совместному ведению РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Поскольку государственная служба в последние годы приобретает преимущественно публичный характер правовой регламентации и, следовательно, является частью административного законодательства, то в соответствии с п. «к» ст. 72 Конституции РФ она может быть отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Государственную службу, как и любое другое правовое явление (правовой институт), можно классифицировать по различным видам, в каждом конкретном случае учитывая определенные критерии разграничения. Однако, как справедливо отмечает В.А. Козбаненко, указывая на многообразие видов государственных органов, их статусов, выполняемых функций, полномочий, компетенцией в целом, найти универсальный критерий классификации, который позволял бы с научной полнотой и достоверностью разграничивать особенности и специфику государственной службы по видам, пока не представляется возможным11. При выделении видов государственной службы В.А. Козбаненко положил в основу классификации анализ системы и структуры государственных органов по следующим признакам:

- профессиональная специализация и особенности предмета ведения;

- функциональная роль в процессе государственного управления;

- сфера деятельности и компетенции;

- правовое положение (статус) в системе государственной власти.

При определении видов государственной службы одними из главных критериев могут являться.

1. Вид государственного органа, в котором учреждены государственные должности государственной службы, и осуществляемая им государственно-властная деятельность. В соответствии с конституционно-правовым принципом разделения властей государственная служба может быть подразделена на службу в органах представительной (или законодательной) (например, Федеральное Собрание РФ), исполнительной (например, Правительство РФ) и судебной власти (например, суды общей юрисдикции). Таким образом, государственная служба в аппаратах государственных органов всех ветвей государственной власти обеспечивает осуществление компетенции государственных органов. За этими рамками, несмотря на особую регламентацию правового статуса органов прокуратуры в Конституции РФ, остается служба как профессиональная деятельность в органах прокуратуры, которая также является государственной. В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» и в законодательстве о федеральной государственной гражданской службе в числе органов, в которых осуществляется государственная служба, прокуратура РФ не упоминается; в законе не устанавливаются также государственные должности, которые относятся к государственной службе. В соответствии с ФЗ от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 10 февраля 1999 г.) прокуратура РФ составляет единую федеральную централизованную систему органов и учреждений (например, научные и образовательные учреждения) и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Указанный закон использует одновременно такие понятия, как «прокуроры и следователи органов прокуратуры», «прокурорские работники» (ст. 4) и просто «работники» (п. 2 ст. 40). Законодатель не дает ответа на вопрос: являются ли прокурорскими работниками все лица, замещающие должности в органах (или учреждениях) прокуратуры, либо к ним относятся все лица, за исключением прокуроров и следователей.

Раздел 5 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» называется «Служба в органах и учреждениях прокуратуры. Кадры органов и учреждений прокуратуры». В соответствии со ст. 40 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы. Однако федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» относит к государственной службе только исполнение должностных обязанностей лицами, занимающими государственные должности государственной службы исключительно в государственных органах (т.е. кроме, например, учреждений и иных организаций). Прокурорские работники являются государственными служащими государственной службы РФ, исполняющими обязанности по государственной должности федеральной государственной службы с учетом требований федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Правовое положение и условия службы прокурорских работников определяются федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Трудовые отношения работников органов и учреждений прокуратуры (работников) регулируются законодательством РФ о труде и законодательством РФ о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации». Порядок прохождения службы военными прокурорами и следователями органов военной прокуратуры регулируется ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и ФЗ «О статусе военнослужащих».

2. Организационно-правовая форма органов исполнительной власти. В соответствии с данным критерием государственная служба может быть классифицирована на следующие виды: в федеральном министерстве; федеральной службе; федеральном агентстве, ином федеральном органе исполнительной власти.

3. Специфика выполняемых государственными служащими задач, функций и компетенции государственных органов. Современная государственная служба организуется и осуществляется с учетом многообразия и специфики сфер и отраслей государственной деятельности. Поэтому к государственной службе относят военную службу12, службу в органах внутренних дел, в таможенных13 и налоговых органах14, и т.д. Правовое регулирование этих и других специализированных видов государственной службы характеризуется системностью, охватывая службу в органах всех уровней или службу в соответствующих отраслях (сферах) в целом.

Возвращаясь еще раз к федеральному закону «О систме государственной службы в Российской Федерации», отметим подразделение государственной службы на три вида: гражданскую (например, служба в государственных органах РФ и ее субъектов, в администрации области), военную и правоохранительную (например, служба в органах внутренних дел, таможенных органах, железнодорожных войсках, горноспасательная служба) 15. Гражданская служба может быть общефункциональной - это осуществление общих, традиционных, «стандартных» для всякой сферы деятельности государственно-служебных функций, не отличающихся отраслевой спецификой (например, деятельность персонала в администрации области, ее отделах и департаментах, в министерствах, государственных комитетах и т.д.); специальной - это реализация особо установленных в нормативных правовых актах полномочий служащих, занимающих должности в государственных органах, имеющих ярко выраженную отраслевую компетенцию, которая налагает отпечаток на практическую деятельность персонала (например, судейская, дипломатическая служба, служба на железнодорожном транспорте, деятельность государственного нотариуса). Гражданская и милитаризованная служба могут включать в себя различные подвиды этих служб, которые объективно необходимы государству и созданы им для реализации специальных функций и особой внутриотраслевой компетенции.

Милитаризованная служба, т.е. военная и правоохранительная государственные службы (военная, милицейская, и т.д.), имеют множество отличительных признаков, которые выделяются при анализе нормативных правовых актов, устанавливающих правовое положение этих видов государственной службы и соответствующих государственных служащих. По мнению Д.Н. Бахраха, для милитаризованной службы характерны следующие отличительные признаки: профессиональной обязанностью служащих этой категории является защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан и установленного порядка управления, основных прав граждан и публичных интересов, материальных ценностей, охрана общественного порядка и правопорядка; поступление на государственную службу милитаризованного характера осуществляется лицами, достигшими, как правило, восемнадцатилетнего возраста; наличие специальных особых дисциплинарных уставов, положений о дисциплине, обусловленных специфическими особенностями должностных функций милитаризованных служащих; эти служащие имеют особые условия поступления на службу, ее прохождения, присвоения специальных званий, проведения аттестации и прекращения службы; наличие установленного в специальных административно-правовых нормативных актах особого правового статуса милитаризованных служащих (права, обязанности, ответственность, специальные льготы и т.д.); особый порядок привлечения к правовой ответственности (особенно административной и материальной) 16.

Военнослужащие посредством прохождения ими военной службы реализуют право на труд. В соответствии с федеральными законами «О статусе военнослужащих» и «О воинской обязанности и военной службе» военнослужащими являются граждане, проходящие военную службу в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, указанных в ст. 2 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе». Статус военнослужащих имеют также военнослужащие, прикомандированные в установленном порядке к федеральным органам государственной власти, другим государственным органам и учреждениям, органам государственной власти субъектов РФ, международным организациям в соответствии с международными договорами РФ, государственным унитарным предприятиям, имущество которых находится в федеральной собственности, акционерным обществам, сто процентов акций которых находится в федеральной собственности и которые выполняют работу в интересах обороны страны и безопасности государства, иным предприятиям, учреждениям и организациям, если это предусмотрено федеральным законом, а также в соответствии со ст. 2 ФЗ «О статусе военнослужащих» граждане, проходящие военные сборы17.

В качестве примера правоохранительной государственной службы, с учетом специфики государственной деятельности таможенных органов, можно привести таможенную службу (или службу в таможенных органах). Уже давно приняты такие нормативные акты, как: ФЗ от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации» 18, «Дисциплинарный Устав таможенной службы Российской Федерации» 19 (утв. Указом Президента РФ от 16 ноября 1998 г. №1396), «Перечень должностей высшего начальствующего состава в таможенных органах Российской Федерации и соответствующих этим должностям специальных звании» 20 (утв. Указом Президента РФ от 8 февраля 1998 г. №159), «Положение о порядке проведения аттестации сотрудников таможенных органов Российской Федерации» 21 (утв. Приказом Государственного таможенного комитета РФ от 30 апреля 1998 г. №281). В соответствии со ст. 1 ФЗ от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации» служба в таможенных органах является особым видом государственной службы граждан РФ, осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов, входящих в систему правоохранительных органов РФ. Законодатель разделил «служащих таможенных органов» на следующие категории:

1) должностные лица таможенных органов (или сотрудники таможенных органов) - это лица, занимающие должности в таможенных органах, которым в порядке, установленном ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации», присвоены специальные звания;

2) работники таможенных органов - это лица, замещающие должности в таможенных органах, которые учреждаются в целях технического обеспечения деятельности таможенных органов (эти должности включаются в штатное расписание таможенных органов); трудовые отношения работников таможенных органов регулируются законодательством РФ о труде.

Дисциплинарный устав таможенной службы РФ (утв. Указом Президента РФ от 16 ноября 1998 г. №1396) распространяется только на сотрудников таможенных органов РФ.

В зависимости от характера осуществляемых специалистами22 государственно-властных функций и полномочий проводится, например, такая классификация видов государственной службы: 1) общая, или общеадминистративная (управленческая), государственная служба (сюда относят президентскую, парламентскую, правительственную и др. государственную службу); 2) специализированная государственная служба (дипломатическая, налоговая, правозащитная, контрольно-надзорная, альтернативная гражданская служба и т.д.);

3) правоохранительная (судебная, в органах юстиции, прокурорская, милицейская, налогово-полицейская, таможенная, нотариальная, разведывательная и др.);

4) военизированная (охранная, пожарная, фельдъегерская, правительственной связи, спасательная, чрезвычайных ситуаций, казачья). В зависимости от структуры и системы современного государственного управления можно выделить и другие виды государственной службы. Организационно-структурный и функциональный анализ государственной службы позволяет выявить проблемы современной организации, как самой государственной службы, так и системы органов исполнительной власти. Немаловажным является также и то, что такое исследование позволяет наметить пути совершенствования российского законодательства, регулирующего государственно-служебные отношения.

Государственную службу можно рассматривать и как государственный орган или систему государственных органов, имеющих своих служащих для выполнения государственных задач и функций; например, федеральная служба является одной из организационно-правовых форм центральных органов федеральной исполнительной власти.

Каждый вид федеральной государственной службы как федерального органа исполнительной власти действует на основании принятого (утвержденного) вышестоящим субъектом (Президентом РФ или Правительством РФ) нормативного правового акта, устанавливающего правовое положение данного вида федерального органа. В течение 90-х гг. было принято множество таких нормативных правовых актов: Положение о Федеральной миграционной службе России, в котором устанавливается порядок ее организации, функционирования, права, полномочия; Положение о Федеральной службе безопасности РФ, утвержденное Указом

Президента РФ от 6 июля 1998 г. №80623 и другие).

4. Законодательное регулирование государственной службы

В советский период специального законодательства о государственной службе не было, а правовое положение работников государственного аппарата не отличалось от правового положения служащих других государственных и общественных учреждений, предприятий и организаций. Статус всех служащих определялся единообразно в трудовом законодательстве. Толчком к изучению государственной службы стала начавшаяся в стране с 1985 года «перестройка», когда постепенно встал вопрос о необходимости принятия Союзного Закона «О государственной службе». Появились ряд научных статей, посвященных этой теме, активно обсуждались концепции нового закона и изучалась государственная служба как таковая, хотя законодательная база этого института практически отсутствовала. Сейчас же идет активный процесс формирования этой базы, формируются и внедряются новые подходы к различным аспектам государственной службы.

И в этой связи нужно учитывать, что без установления четких, строго определенных принципов и норм организации, функционирования всей системы государственной службы, без законодательного обеспечения защиты прав и интересов индивидуальных государственных служащих невозможно нормальное, эффективное функционирование данного важнейшего звена системы государственного управления. Большое значение имеет четкое и ясное формулирование конституционно-правового поля, в котором обозначены права и обязанности, как самого государства, так и государственных служащих.

Государственная служба в плане нормативно-правового регулирования опирается на соответствующие нормы международного, конституционного, гражданского, административного, трудового, финансового, уголовного и других отраслей права, сформулированные, прежде всего, в принятой в 1978 г. международной Конвенции о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе и в Рекомендациях о процедурах определения условий занятости на государственной службе. На этих же принципах основываются действовавший до 27 июля 2004 года Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», другие федеральные законы Российской Федерации, касающиеся государственной службы, и, прежде всего основные начала организации и функционирования аппарата органов государственной власти и государственной службы в нем, сформулированные в Конституции Российской Федерации.

Федеральный закон «О системе государственной службы в Российской Федерации» - первый из законов, подготовленных в рамках работы межведомственной рабочей группы по подготовке проектов программы реформирования государственной службы Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе, созданной распоряжением Президента Российской Федерации от 15 августа 2001 г. №436-рп.

Данный закон был подготовлен в соответствии с Планом первоочередных мероприятий на 2001-2002 годы по реализации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, одобренной Президентом Российской Федерации.

Разработка закона по вопросам системы государственной службы Российской Федерации была указана в числе первоочередных мероприятий по совершенствованию законодательной базы реформирования государственной службы, предусмотренных Федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)». В данной Федеральной программе, утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 года, необходимость принятия закона о системе государственной службы обосновывается тем, что в настоящее время в Российской Федерации отсутствует целостная и комплексная система правового обеспечения государственной службы. В связи с этим закон призван устранить существующие, по мнению его авторов, серьезные противоречия между законами субъектов федерации о государственной службе и рядом федеральных законов о видах государственной службы, создать законодательную основу для начала реального реформирования отношений в сфере государственной службы.

Предметом законодательного регулирования закона «О системе государственной службы Российской Федерации», согласно преамбуле, являются отношения, связанные с установлением правовых и организационных основ системы государственной службы Российской Федерации и системы управления государственной службой Российской Федерации. Закон носит базовый, основополагающий характер и содержит исходные начала для законодательных и иных нормативных правовых актов о государственной службе.

В целом, закон «О системе государственной службы Российской Федерации» вносит существенные коррективы в функционирование системы государственной службы, которые, с одной стороны, будут способствовать реализации целей, провозглашенных в Концепции реформирования системы государственной службы РФ, а с другой, вызывать негативные последствия, которые сложно предугадать. Реформирование государственной службы, начатое в конце 80-начале 90-х гг. прошлого столетия, продолжается сегодня, но при правовом оформлении общественных правоотношений необходимо учитывать и прошлый опыт регламентации этих отношений. В частности, отдельными инициативными группами выдвигались проекты кодексов государственной службы, которые оказались невостребованными, но были более проработанными, нежели рассматриваемый закон. Это касается «рамочности», отсылочности большинства содержащихся в нем правовых норм, которые должны находить свое развитие в специальных законах (в том числе законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации») и иных нормативных правовых актах.

Заключение

Подводя итоги, можно сказать, что анализ правовой модели государственной службы, как части механизма государственного управления, позволяет сделать ряд выводов, практическая реализация которых улучшит функциональные характеристики государственной службы, придать ей направленность и добиться должной эффективности.

Ключевое значение для осуществления функций управления обществом имеет механизм государства, которое выступает в качестве основного субъекта реализации государственной власти. Роль управляющей системы современного государства играет в совокупности высшие органы государственной власти в лице главы государства и его аппарата, правительства, парламента и судебных органов и их аппараты, составные компоненты которых связаны между собой сложными функциональными отношениями.

Сегодня намечено, прорабатывается и практически реализуется несколько реформ: правовая, административная, военная, судебная и др. Появилась концепция реформирования системы государственной службы РФ, в рамках ее реализации приняты федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Все реформы объективно взаимосвязаны, поскольку, в конечном счете, направлены на становление и укрепление государственно-правовых институтов, а на их базе и при их поддержке и институтов гражданского общества.

В Российской Федерации сложилась ситуация, при которой реформирование государственной службы является приоритетным направлением реформ. Основное направление реформирования - кардинальное повышение эффективности и качества государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, содействие экономическому прогрессу (становлению рыночной экономики), повышение качества оказываемых государством услуг, рациональное использование государственных ресурсов и улучшение положения государственных служащих, конкурентоспособность профессии государственного служащего на федеральном и региональных рынках труда. Реформирование государственной службы в РФ должно обеспечить создание целостной системы государственной службы, с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей РФ, а также тенденций мирового развития.

Список используемой литературы

1. Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. М., 1997.

2. Романов В.Л. Время качественного скачка. Вестник РАН. 1999. Т.69. №4.

3. Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. - М.: Юристъ. 1996.

4. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 тт. Т.З. «Диамант». - СПб., 1996 г.

5. Щукина Т.В. Формирование законодательства о государственной службе в субъектах Российской Федерации (на примере Центрально-Черноземного региона): Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000

6. Шаров А. Законодательство субъектов РФ о государственной службе // РЮ. 1996. №7.

7. Козбаненко В.А. Структурно-видовые особенности государственной службы Российской Федерации. ГиП. 1998. №12.

8. Кудашкин А.В. Военная служба как особый вид государственной службы Российской Федерации. ГиП. 2000. №3

9. Кулешов И.В. Служба в таможенных органах Российской Федерации - особый вид государственной службы: Автореф. дисс…. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999;

10. Иваев В.П. Административно-правовые вопросы организации и деятельности налоговых органов в Российской Федерации: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2000.

11. Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург, 1995

12. Таможенная служба в Российской Федерации: Сб. норм, актов. Учеб. пособие. Сост. Т.А. Матвеева, Ю.Н. Старилов. Воронеж, 1998

Размещено на Allbest.ru