Сущность реформ местного самоуправления в России

Размещено на http://allbest.ru

Введение

Смысл и содержание проводимой в нашей стране реформы местного самоуправления - реализовать, как это установлено Конституцией РФ и предусмотрено муниципальным законодательством, право населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Как и любое другое конституционное право, местное самоуправление - это большая и рассчитанная на многие годы работа.

Проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели местного самоуправления приобрела в современной России первостепенное значение. В президентских посланиях Федеральному Собранию последних лет четко прослеживается мысль о необходимости модернизации всей системы местного самоуправления.

Актуальностью исследования данной темы является становление гражданского общества в России непосредственно связано с развитием одного из значимых социальных институтов - системы местного самоуправления. Основное его назначение - приближение власти к населению, привлечение его к решению жизненно важных для территориального развития вопросов, улучшение качества социальных услуг. Становление института местного самоуправления - объективно обусловленный процесс. В Конституции РФ и Федеральном законе РФ от 6.10.2003 №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены основные принципы российской модели местной власти. Российская Федерация ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления, многие идеи и положения которой заложены законодателями в основу концепции построения системы местного самоуправления в нашей стране.

В качестве объекта в моей работе выступают институт местного самоуправления и совокупность правоотношений, складывающихся в процессе реализации общих принципов организации местного самоуправления в сфере правового регулирования реформирования в России: изменение вопросов ведения, функций и полномочий.

Предметом исследования является процесс реформирования системы местного самоуправления в современной России.

Целью данной работы является определение тенденций реформирования органов местного самоуправления, анализ итогов муниципального реформирования в современной России, выработка предложений по совершенствованию местного самоуправления и практических проблем.

Для выполнения поставленной цели, необходимо решение следующих задач:

- Определение понятия и сущности и функции местного самоуправления;

- Изучение полномочий органов местного самоуправления;

- Изучение постоянного совершенствования местного самоуправления.

Методологической основой исследования является совокупность общенаучных методов, таких как: системный, структурный, функциональный, исторический, сравнительный, нормативный, статистический и др.

Источниковой базой работы являются нормативные правовые акты Российской Федерации: Конституция Российской Федерации, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий.



1. Конституционно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления

1.1 Сущность и принципы местного самоуправления в России

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, определенных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Вопросы местного самоуправления в Конституции РФ напрямую затрагиваются в общей сложности в 20 статьях. Все они являются нормами прямого действия, подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами.

Стабильность и порядок в государстве во многом зависят в первую очередь от местной власти. Одной из основ гражданского общества является наличие не зависящей от государства сферы общественных отношений, в которые вступают свободные индивиды, преследующие свои цели и интересы. В связи с этим местное самоуправление выступает как организация власти на местах. Четкая регламентация работы органов местного самоуправления, а также иных вопросов, касающихся сущностных аспектов местного самоуправления, - залог успешного развития государства в целом.

Первейшим условием местного самоуправления является самоорганизация населения. Оно должно создаваться снизу вверх. Важнейшим этапом в создании органов местного самоуправления явилось принятие Конституции РФ в 1993 г., которая закрепила общетеоретическую конструкцию местного самоуправления как автономную систему деятельности населения определенной территории по решению вопросов местного значения.

Статья 12 Конституции РФ отделила органы местного самоуправления от государства (организационно), но государство и местное самоуправление связаны правовыми нитями. Кроме того, органы местного самоуправления являются неотъемлемой частью политической системы России, где государству принадлежит ведущая роль. Государство и местное самоуправление - единая система. Несмотря на разные функции и положение в политической системе, и те и другие призваны решать единые задачи. Главными особенностями местного самоуправления являются:

1. местное самоуправление - институт, форма народовластия и основа конституционного строя России;

2. местное самоуправление ближе всех находится к населению и органически связано с ним, живет его интересами и заботами;

3. местное самоуправление связывает государство и гражданское общество, выступает как форма контроля гражданского общества за государством.

На уровне местного самоуправления формируется демократия. Без местного самоуправления и его институтов демократии в стране быть не может. Важно научиться на всех уровнях общества и государства рассматривать его как главную, коренную форму народовластия. До сих пор оно рассматривается как нечто вспомогательное, маловажное, несущественное. Поэтому нужен новый, теоретически обоснованный взгляд на сущность и организацию местного самоуправления.

С началом реформ в России действовали законы: «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 1990 г.

Принятие Закона СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417-I «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» обозначило принципиально новый этап в организации системы публичной власти в нашей стране. Хотя первоначально сложно было даже представить значение принятого закона, имевшего всего 27 статей, достаточно лаконично и во многом декларативно провозгласивших возрождение местного самоуправления.

Закон РСФСР от 6 июля 1992 года № 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Его принятие было связано с внесением принципиального положения в действовавшую Конституцию РСФСР о том, что местные Советы более не входят в единую систему представительных органов государственной власти.

Однако попытки путем постепенных изменений трансформировать местные Советы из местных органов государственной власти в органы местного самоуправления успехом не увенчались. В сентябре - октябре 1993 года Президентом РФ были приняты решения, которые привели к ликвидации не только советской государственности, но и зарождающихся элементов местного самоуправления. Впрочем, необходимо отметить, что местные Советы были распущены не на всей территории государства. Таким образом, 1990-1993 годы хотя и не привели к формированию системы местного самоуправления, но позволили существенно пересмотреть устоявшиеся взгляды на систему российской государственности, заложить правовую основу будущей муниципальной реформы. Развернувшиеся в эти годы дискуссии о судьбе местного самоуправления в России постепенно сформировали представление о модели российского местного самоуправления, которая была закреплена в конституционном акте.

Принятием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации начинается история современного местного самоуправления. В отличие от зарубежных федеративных государств, в которых регламентация местного самоуправления отнесена, как правило, к ведению субъектов, Конституция РФ достаточно полно закрепила его статус. Это было связано с весьма специфическими условиями возрождения местного самоуправления, которые предопределили необходимость прямого, активного влияния федеральных органов государственной власти и, соответственно, федерального законодательства, на процессы формирования местного самоуправления. В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, установление общих принципов организации местного самоуправления было отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это позволило обеспечить общие основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории государства.

Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление в ст. 3 как форму народовластия, а в ст. 12 - как основу конституционного строя. В ней содержится отдельная глава 8 «Местное самоуправление», а также другие конституционные положения, регулирующие основные вопросы жизнедеятельности местного сообщества. Это:

- право на муниципальную собственность, в том числе на землю и другие природные ресурсы (ст. 8 и 9);

- институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46). В частности, ст. 18 устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления; в ст. 32 за гражданами России закрепляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме; в соответствии со ст. 33 граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; ст. 40, 41 и 43 определяют направления деятельности органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства, медицинского обслуживания, основного общего и среднего профессионального образования;

- конституционные институты местного самоуправления как особой формы публичной власти (ст. 130-33).

Вопросы местного самоуправления напрямую затрагиваются в общей сложности в девятнадцати статьях Конституции РФ и являются нормами прямого действия, подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами.

Конституция РФ стала основой для разработки Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», после принятия которого, Россия присоединилась и к ряду международных актов.

Практика применения указанных законов выявляла ряд проблем, что вызывало необходимость постоянного совершенствования правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне.

Принятие 6 октября 2003 г. новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стало значительным этапом в развитии правовых основ местного самоуправления в России.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ст. 2 закрепляет, что «местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Новая редакция Закона от 6 октября 2003 г. в ст. 1 определяет: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций».

В чем состоит сущность местного самоуправления? Что это за вопросы местного значения? В ст. 2 Закона под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В целом перечень вопросов местного значения - это в значительной мере права гражданина, закрепленные в Конституции РФ.

Сущность местного самоуправления состоит в форме организации публичной власти как метода управления. При этом оно имеет политический и неполитический характер. Локальный характер местного самоуправления обеспечивает его связь с населением, порождает организационную обособленность органов местного самоуправления от звеньев государственного аппарата, а наличие собственной компетенции, определенной экономической и имущественной составляющей, создает условия для известной управленческой самостоятельности, права местного нормотворчества.

Отличительными признаками местного самоуправления являются:

а) обеспечение местного интереса;

б) хозяйствование в интересах жителей муниципального образования: использование форм прямой демократии, активного участия широких слоев населения в деятельности органов местного самоуправления;

в) наличие определенной сферы деятельности, предметов ведения; стремление населения муниципального образования к потребности самим определять гражданскую позицию и судьбу.

Конституция РФ в ст. 130 закрепляет принцип осуществления местного самоуправления на территории РФ в различных организационных формах, которые находятся во взаимосвязи друг с другом и образуют систему местного самоуправления. Термин «система местного самоуправления» не используется ни в Конституции, ни в законодательстве, ни в судебных решениях по вопросам местного самоуправления. Однако использование данного термина целесообразно, так как понятие системы предполагает, что ее элементы структурированы по общему признаку, назначению и находятся между собой в определенной связи, образуя тем самым целостность.

Организационные формы осуществления местного самоуправления, посредством которых обеспечивается решение вопросов местного значения, могут образовывать систему местного самоуправления только в границах муниципального образования. Рассмотрение в качестве одной системы всех форм местного самоуправления на территории РФ невозможно в силу широкой вариантности организационных форм, конкретизация которых отнесена к ведению населения каждого из муниципальных образований.

В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации можно выделить три основные группы организационных форм.

1. Формы непосредственной демократии (местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, сход граждан).

Выборные и иные органы местного самоуправления (представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация (административно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные коллегиальные или единоличные органы и должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

3. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (территориальное общественное самоуправление, собрания граждан по месту жительства, конференции граждан (собрания делегатов), народная правотворческая инициатива, участие в публичных слушаниях, обращения граждан в органы местного самоуправления).

Основополагающим элементом в первой группе являются формы прямого (непосредственного) осуществления населением местного самоуправления. Особую роль здесь играют муниципальные выборы, систематически проводимые во всех муниципальных образованиях.

Действующим Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускается исключение из данного правила в отношении муниципальных районов, в которых уставом предусмотрено, что представительный орган района формируется путем делегирования глав и депутатов поселений, входящих в состав муниципального района, а глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава. В отличие от выборов, другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления могут не использоваться.

Вторая группа организационных форм - деятельность органов местного самоуправления - основывается на решениях, принятых через формы прямого осуществления власти населением. Такие решения являются обязательными к исполнению, и не могут быть отменены или изменены органами местного самоуправления.

Особое место в данной группе принадлежит представительному органу местного самоуправления. Обязательность создания указанного органа закреплена в ст. 34 Федерального закона. Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Порядок формирования, численный состав представительного органа местного самоуправления определяются уставом муниципального образования при соблюдении минимальных норм представительства, содержащихся в ст. 35 Закона.

Им также установлен круг вопросов, находящихся в исключительной компетенции представительного органа. Иные его полномочия определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Третьей группой являются инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении.

Органы местного самоуправления обязаны реагировать на такую деятельность с правом как принимать к исполнению предложения граждан, выдвинутые в инициативном порядке, так и отказаться от реализации тех или иных предложений по мотивам нецелесообразности и несвоевременности.

Закрепленный в Законе перечень форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления не является исчерпывающим. Так, ст. 33 Закона допускает право граждан на иные формы, не противоречащие Конституции РФ, федеральным законам и законам субъектов РФ. Тем самым государство оставляет возможность на усмотрение граждан самостоятельно выбирать формы непосредственного осуществления местного самоуправления.

Целью местного самоуправления можно считать развитие народовластия, привлечение населения к участию в управлении муниципальным образованием и решению вопросов обеспечения его жизнедеятельности, а также повышение уровня жизни населения. Таким образом, местное самоуправление в значительной степени акцентировано на повышении активности населения в принятии управленческих решений и улучшении уровня и качества жизни населения на территории муниципальных образований.



1.2 Система и функции местного самоуправления в России

Под функциями местного самоуправления понимаются основые направления деятельности по решению вопросов местного значения, закрепленных за муниципальным образованием законом, а в установленных случаях и по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации.

Для функций местного самоуправления характерны такие черты, как объективная необходимость или обусловленность; относительная самостоятельность или обособленность; общность и типичность; специфичность и однородность; стабильность, повторяемость и универсальность; целенаправленность и зависимость от уровня муниципального образования, объема компетенции органов местного самоуправления; тесная взаимосвязь функций местного самоуправления с функциями социального управления.

Функции местного самоуправления показывают возможности и эффективность системы местного самоуправления, характеризуя социальное предназначение местного самоуправления и процесс его осуществления.

С учетом положений действующего законодательства о местном самоуправления устоялось выделение следующих важнейших функций местного самоуправления: обеспечение участия населения в решении местных дел. Местное самоуправление, составляя одну из основ любого демократического строя, будучи выражением власти народа, обеспечивает приближение управления к гражданам. Утверждая демократические начала организации и осуществления власти на местном уровне, муниципальное самоуправление укрепляет основы народовластия.

Основанное на принципах демократии и децентрализации власти, обладая самостоятельностью в решении всех вопросов местного значения, местное самоуправление способствует оптимальному сочетанию местных и общегосударственных интересов, наиболее эффективной реализации социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц. Местное самоуправление, являясь частью демократической системы управления обществом и государством, через самостоятельное решение вопросов местного значения реализует также задачи по обеспечению жизненных интересов населения, социальной защиты граждан.

Развитие институтов муниципальной демократии обеспечивает тесную связь выборных органов и должностных лиц местного самоуправления с населением, их подконтрольность населению. Устав муниципального образования регулирует порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Для участия в управлении местными делами существенное значение имеет информированность граждан о работе органов местного самоуправления, состоянии муниципального хозяйства. Поэтому последовательная реализация принципа гласности в муниципальной деятельности служит важным условием обеспечения активного участия населения в решении вопросов местного значения, контроля за работой органов местного самоуправления.

Местное самоуправление является хорошей школой для политического воспитания, подготовки граждан к участию в управлении государственными делами;

- управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами муниципального образования. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Свое социальное предназначение местное самоуправление, может оправдать, лишь эффективно управляя муниципальным имуществом, формируя и рационально используя местные финансы. Государство признает за местным самоуправлением право самостоятельно решать все эти вопросы. Поэтому население муниципального образования, осуществляя местное самоуправление, принимает на себя ответственность за эффективность управления муниципальным имуществом и местными финансовыми ресурсами. Права собственника в отношении имущества и местных финансов, входящих в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическими юридическим лицам, сдавать в аренду, а также отчуждать в установленном порядке. Они также вправе совершать с муниципальным имуществом и иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности.

Реализация этих и иных полномочий, связанных с осуществлением рассматриваемой функции, несомненно, должна осуществляться в интересах населения муниципального образования, служить удовлетворению его потребностей. Население муниципального образования должно получать необходимые сведения об управлении и распоряжении муниципальной собственностью, финансовыми ресурсами в целях осуществления действенного контроля за этой стороной муниципальной деятельности; обеспечение комплексного развития территории муниципального образования.

Муниципальные образования представляют собой своеобразные территориально-производственные и хозяйственные комплексы. Комплексное развитие муниципального образования призвано обеспечить повышение эффективности местного хозяйства, решение социально-культурных, экологических задач, а также рациональное использование трудовых, природных и других местных ресурсов, создание необходимых условий жизни и отдыха граждан.

Функция комплексного социально-экономического развития муниципального образования осуществляется, прежде всего, посредством планирования. Представительные органы местного самоуправления утверждают планы и программы развития муниципального образования, контролируют их реализацию, утверждают отчеты об исполнении. Важно добиваться гармоничного сочетания развития производственной и социальной инфраструктур. Планы и программы развития муниципального образования должны быть направлены на обеспечение оптимальных пропорций в развитии разных сфер местной жизни, рационального использования природных и иных ресурсов. Осуществляя данную функцию, органы местного самоуправления должны учитывать и интересы развития территории субъекта Российской Федерации в целом.

Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования тесно связано с его бюджетно-финансовой политикой, направленной на обеспечение муниципальных планов и программ, их сбалансированность и рациональность.

Проблемы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований во многом связаны с деятельностью предприятий, учреждений и организаций, не находящихся в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления взаимодействуют с ними на основе договоров и координируют участие данных предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.

Координационная деятельность органов местного самоуправления дает возможность объединить усилия расположенных на их территории предприятий, учреждений и организаций независимо от их подчиненности, форм собственности для решения задач развития территории. Органы местного самоуправления используют в этих целях договоры, муниципальный заказ, а также такие организационные формы координационной работы, как советы директоров, советы предпринимателей и др.

Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципальных образований предполагает сбор, обработку и обобщение необходимой информации. Поэтому должны получить развитие муниципальная статистика, муниципальная информационная служба, система классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации. Показатели финансовой и хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и организаций подлежат учету органами государственной статистики. Таким образом, в сфере информационного обеспечения комплексного социально-экономического развития муниципальных образований органы местного самоуправления тесно взаимодействуют с соответствующими государственными органами. Обеспечение комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования - необходимое условие успешного решения вопросов местной жизни, достижения целей местного самоуправления; обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах. К основным целям муниципальной деятельности относится улучшение условий жизни граждан, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образования. Важную роль в достижении этой цели играет деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению основных жизненных потребностей граждан, что предполагает развитие местной инфраструктуры, организацию обслуживания населения.

Обеспечивая удовлетворение потребностей населения в жизненно важных услугах, органы местного самоуправления организуют и развивают соответствующие муниципальные предприятия, учреждения и организации. В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ к вопросам местного значения поселений, в частности, отнесены вопросы организации в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения.

Муниципальные органы обязаны обеспечивать малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, создавать условия для жилищного строительства; организовывать строительство и содержание муниципального жилищного фонда; создавать условия для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, а также для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры и др.; охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории. Статья 132 Конституции Российской Федерации устанавливает, что органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка. Общественный порядок - это составная часть правопорядка в нашем обществе, важный элемент правовой основы жизнедеятельности граждан. Поэтому успешное осуществление данной функции местного самоуправления - одно из важных условий решения общегосударственной задачи обеспечения законности, укрепления правопорядка в Российской Федерации.

Общественный порядок - основа нормальной жизни муниципального образования, функционирования местной демократии, необходимое условие реализации прав и свобод граждан. Он характеризует состояние местной жизни муниципального образования, уровень правовой культуры и правосознания муниципальных служащих, граждан, их объединений.

Охрану общественного порядка в муниципальном образовании обеспечивают главным образом муниципальные органы охраны общественного порядка. Органы местного самоуправления поселения в соответствии со ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ создают условия для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка. Органы местного самоуправления муниципального района в соответствии со ст. 15 Закона обеспечивают организацию охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией. В обеспечении охраны общественного порядка на территории муниципального образования принимают участие комиссии, функционирующие при местной администрации: административные, по делам несовершеннолетних и др.; защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральным законодательством.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции Российской Федерации). Государство обеспечивает соблюдение прав местного самоуправления, устанавливает гарантии местного самоуправления, включая право на судебную защиту. Таким образом, защита прав местного самоуправления - это важная сторона государственной деятельности.

Гражданам, органам и должностным лицам местного самоуправления предоставляется право на судебную защиту местного самоуправления. Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления вправе обращаться в органы государственной власти, в администрацию предприятий, учреждений и организаций, в том числе и по вопросам соблюдения прав местного самоуправления, учета интересов населения муниципальных образований при решении тех или иных вопросов общественной и государственной жизни. Данные обращения подлежат обязательному рассмотрению.

Одной из организационных форм, с помощью которой, осуществляется функция защиты интересов и прав местного самоуправления, являются ассоциации и союзы муниципальных образований. Они образуются в целях координации деятельности муниципальных образований, более эффективного осуществления прав и защиты муниципальных интересов. В Российской Федерации действуют межрегиональные и региональные ассоциации местного самоуправления.

Выделение функций местного самоуправления, анализ проблем их реализации способствуют решению как теоретических, так и практических задач. Это позволяет выявить:

1) степень целесообразности функций местного самоуправления с точки зрения потребностей муниципального образования;

2) самостоятельность функций местного самоуправления;

3) достаточность правовой регламентации функций. Задача состоит в том, чтобы полнее отразить объективные компоненты содержания местного самоуправления и таким образом уменьшить субъективистские влияния на определение компетенции органов местного самоуправления и, особенно, на оценку их деятельности.

Таким образом, понятие функций местного самоуправления является частным проявлением более широкого понятия функций социального управления. Общенаучный смысл понятия функций социального управления предопределяет методологическое начало для формирования понятий функций местного самоуправления. По мнению В.С. Основина, функции социального управления - это наиболее общие, типичные виды действий субъектов управления, характеризующие содержание управления как деятельность, направленную на установление согласованности и упорядоченности в поведении людей, решающих возникающие перед ними задачи.



2. Организационные принципы и полномочия органов местного самоуправления

2.1 Права и обязанности

Содержание и объем властных полномочий (права и обязанности по осуществлению функций местного самоуправления), которые имеет орган власти и его должностное лицо и которые фиксируются в соответствующем юридическом документе, включают в себя два элемента: круг рассматриваемых вопросов, т.е. предметы ведения; права и обязанности, т.е. полномочия.

Предметы ведения - круг объектов, на которые распространяются полномочия органов местного самоуправления. Предметы ведения наиболее подробно регламентируются в конституциях (уставах) субъектов РФ и уставах муниципальных образований.

Полномочия местного самоуправления - это закрепляемые нормативными актами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципального образования.

В предыдущие годы этот вопрос решался по-разному. Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» в разделе V «Компетенция местных Советов и местной администрации» закреплял конкретные полномочия поселкового, сельского Совета и поселковой, сельской администрации; районного Совета и районной администрации; городского Совета и городской администрации; полномочия районного в городе Совета и районной в городе администрации: в области планирования, бюджетно-финансовой работы, управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями и организациями; сельского хозяйства, использования земли, охраны природы; строительства, транспорта, связи, жилищного хозяйства, коммунально-бытового обслуживания и торговли; социально-культурного обслуживания и социальной защиты населения; обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан.

В Законе о местном самоуправлении 1995 г, указанные вопросы были закреплены в ст. 6. В действующем Законе указанная сфера отношений регулируется более детально и основательно. Так, вопросам местного значения посвящена гл. 3, а именно: ст. 14 (вопросы местного значения поселения), ст. 14.1 (права органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений), ст. 15 (вопросы местного значения муниципального района), ст. 15.1 (права органов местного самоуправления муниципального района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов), ст. 16 (вопросы местного значения городского округа), ст. 16.1 (права органов местного самоуправления городского округа на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения городского округа), ст. 17 (полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения), ст. 18 (принципы правового регулирований полномочий органов местного самоуправления), ст. 18.1 (оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления).

Кроме этого, ст. 18 устанавливает, что:

1) перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон;

2) финансирование их выполнения осуществляется за счет средств местных бюджетов;

3) в установленном законом порядке указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ;

4) федеральные законы и законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местного бюджета.

Статья 17 закрепляет круг полномочий органов местного самоуправления, которыми они наделены для выполнения возложенных на них функций, а именно: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; установление официальных символов муниципального образования; создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа; установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями; регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей; организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ; учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации; осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами; организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений; иные полномочия органов местного самоуправления поселений, городских округов и муниципальных районов в соответствии с законами и уставами муниципальных образований.

Требуют также нормативного закрепления:

1) организация экономической жизни, развитие производства промышленного и аграрного, трудовых коллективов;

2) организация логически и структурно стройной социальной и культурно-духовной жизни, воспитательной работы с населением, в том числе формирование правосознания и правовой культуры;

3) организация внутренней политической жизни в муниципальном образовании, хотя местное самоуправление отделено от государства.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ - законами субъектов РФ. Данные положения вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год при условии, что таковыми законами предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

По вопросам осуществления органами местного самоуправления указанных полномочий органы исполнительной власти в случаях, установленных законами, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль, за их исполнением. Признанное в судебном порядке несоответствие нормативных правовых актов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям закона является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

Органы местного самоуправления отвечают за осуществление указанных полномочий в пределах, выделенных на эти цели ресурсов. В свою очередь органы государственной власти осуществляют контроль, за осуществлением предоставленных полномочий и за использованием предоставленных на эти цели ресурсов. При выявлении нарушений уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению нарушений, обязательные для исполнения. Предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

В федеральном законе речь идет только об отдельных государственных полномочиях, переданных законом. Однако остается не выясненным:

1. добровольно или нет, берут эти полномочия органы местного самоуправления, т.е. могут ли органы местного самоуправления отказаться от передачи им государством указанных полномочий;

2. по какому принципу идет отбор полномочий, которые государство передает органам местного самоуправления: исключительно по усмотрению государства или по просьбе местного самоуправления;

3. выступают ли органы местного самоуправления при осуществлении указанных полномочий от имени государства, т.е. как органы государственной власти;

4. жесткость подхода со стороны государства к контролю исполнения только тех полномочий, которые им переданы;

5. индифферентность государства к реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения (проглядывается отношение к ним как к менее важным).

Федеральный закон от 6 октября 2003 г., вступивший в действие полностью 1 января 2009 г., значительно отличается и по объему от предыдущего Закона 1995 г., и по содержанию. Он знаменует собой новый этап в реформировании местного самоуправления.

Полученный правоприменительный опыт требует обстоятельного анализа, и уже сегодня можно выделить некоторые положительные моменты.

1. Установлены формы межмуниципального сотрудничества (ст. 8), межмуниципальные объединения, в том числе хозяйственные. В каждом субъекте Федерации образуется Совет муниципальных образований.

2. Новеллой является привлечение граждан на добровольной основе к выполнению социально значимых для поселения и городского округа работ (дежурств) в целях решения вопросов местного значения (на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца).

3. Закон устанавливает порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Однако существует проблема: многие такие полномочия устанавливаются текущими федеральными законами и законами субъектов РФ. Более целесообразно создавать банк данных по таким полномочиям.

4. Достаточно полно и четко рассмотрены формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления.

5. Глава 7 устанавливает унифицированную систему муниципальных правовых актов, упорядочивает правотворческие отношения муниципального уровня и тем самым поднимает роль и значение указанных актов. Так, ст. 7 Закона закрепляет, что устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов.

6. Более подробно регламентированы экономические основы осуществления местного самоуправления путем установления нового порядка выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

7. Обстоятельно разработаны принципы территориальной организации местного самоуправления, в том числе преобразование муниципальных образований. Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности населения. Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

8. Достаточно подробно регламентирована процедура голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования

9. Усилена ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, населением, физическими и юридическими лицами. Появилось положение о временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.

самоуправление правовой муниципальный реформирование



Заключение

Таким образом, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (ст. 6), закрепляя предметы ведения местного самоуправления, устанавливал, что в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В перечень вопросов местного значения закон включал не только сами вопросы местного значения, но и некоторые полномочия органов местного самоуправления по решению этих вопросов. В частности, к таким полномочиям относились: принятие и изменение уставов муниципальных образований, осуществление контроля за их соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; осуществление контроля за деятельностью муниципальных органов охраны общественного порядка и др.

Закрепленный в ст. 6 этого Закона перечень вопросов местного значения имел общий характер и относился ко всем видам муниципальных образований. В соответствии с указанным перечнем уставы муниципальных образований закрепляли предметы ведения конкретного муниципального образования.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ закрепил в главе 3 «Вопросы местного значения» подробные перечни вопросов местного значения поселения, муниципального района, городского округа (ст. 14, 15, 16); права органов местного самоуправления каждого из этих видов муниципальных образований на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов (ст. 14.1, 15.1, 16.1), а также принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления (ст. 18); перечень общих полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 17). Статьей 18.1 теперь вводится оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Обобщенно можно выделить четыре группы вопросов местного значения.

Во-первых, управление объектами, находящимися на территории муниципального образования и имеющими для нее экономическое и хозяйственно-бытовое назначение.

Во-вторых, управление объектами социально-культурного назначения.

В-третьих, планирование социально-экономического развития муниципального образования.

В-четвертых, обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина, охрана общественного порядка, окружающей среды.



Список используемых источников литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с поправками)

2. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417-I «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»

3. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации

4. Закон РСФСР от 6 июля 1992 года № 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации»

5. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (с изм. от 20.03.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №40. Ст.3822.

6. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ (с изм. от 24.04.2008) «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 27. Ст.2710

7. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изм. от 11 марта 2011 г.) // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2002 г. № 24. Ст. 2253.

8. Кокотов А.Н., Соломатин А.С. Муниципальное право России. Издательство Юристъ, 2007 г.

...