Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

1.Конституционно-правовые основы организации межбюджетных отношений в Российской Федерации

1.1.Конституционно-правовое закреплением основ организации межбюджетных отношений в Российской Федерации

1.2. Проблемы, связанные с конституционно-правовым закреплением основ организации межбюджетных отношений в Российской Федерации

2. Некоторые проблемы регулирования межбюджетных отношений по законодательству Российской Федерации и в практике российских судов

2.1. Перераспределение налоговых доходов между бюджетами бюджетной системы

2.2. Межбюджетное распределение дотаций, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов

Заключение

Список использованной литературы



Введение

Кризисное состояние экономико-финансовой сферы страны в конце 90-х начале 2000-х годов (проблема неплатежей, увеличение объема задолженности региональных и местных бюджетов, ухудшение ситуации в социально-экономической сфере и т.д.) предопределило необходимость радикальных преобразований в области управления общественными финансами.

К 2005 году в рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации была создана законодательная база, по-новому регулирующая финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней, закрепляющая на основе разграничения полномочий стабильные долговременные условия для формирования местных бюджетов и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. С вступлением в силу с 1 января 2009 года в полном объеме положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» завершилось формирование и законодательное оформление системы межбюджетных отношений в субъектах Федерации.

Вместе с тем обобщение и анализ сложившейся в условиях переходного (2006-2008гг.) и последующего периода (2009-2013гг.) практики регулирования межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации дают основания для неоднозначных оценок достигнутых результатов. С одной стороны, отмечаются стабильность и предсказуемость в распределении финансовых ресурсов, возросшая ответственность участников межбюджетных отношений. С другой стороны, очевидна обусловленная широким кругом проблем, имеющих как общероссийский, так и региональный характер, нерешенность вопроса финансового обеспечения муниципальных образований, что выражается в несбалансированности и высокой трансфертной зависимости местных бюджетов.

В связи с этим критике подвергаются не только недостатки в правовом регулировании бюджетных процедур, но и сами концептуальные подходы к реформированию межбюджетных отношений, их несогласованность с экономическими и территориальными аспектами муниципальной реформы.

Кроме того, круг проблем, с которыми сталкиваются субъекты Российской Федерации при осуществлении полномочий по межбюджетному регулированию, не исключает наличия регионального компонента, так или иначе влияющего на состояние межбюджетных отношений в конкретном регионе.

Нерешенность проблемы финансовой обеспеченности муниципальных образований в результате реформирования межбюджетных отношений и недостатки законодательного регулирования в этой сфере требуют внимательного их изучения и осмысления, выработки новых научно-правовых подходов и мер для их устранения. В связи с этим актуальность темы исследования курсовой работы обусловлена необходимостью совершенствования финансово-правовых основ организации межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации в целях повышения финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Целью курсовой работы является комплексное изучение финансово-правовых проблем межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Для достижения указанной цели были сформулированы следующие исследовательские задачи:

- охарактеризовать конституционно-правовые основы организации межбюджетных отношений в Российской Федерации;

- рассмотреть концептуальные подходы к реформированию межбюджетных отношений в историко-правовом аспекте и сущность их преобразований на современном этапе;

- проследить эволюцию и раскрыть проблемы правового регулирования межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации, преимущества и недостатки применяемых методов межбюджетного регулирования, их влияние на состояние местных бюджетов;

- показать взаимообусловленность процессов реформирования межбюджетных отношений и местного самоуправления, влияние экономического и территориального аспектов муниципальной реформы на особенности организации межбюджетных отношений;

- выявить проблемы правоприменения по делам, возникающим из межбюджетных отношений с участием муниципальных образований.

Объектом исследования курсовой работы являются общественные отношения, связанные с вопросами правового регулирования межбюджетных отношений в субъектах Федерации.

Предметом исследования курсовой работы выступают финансово-правовые нормы, регламентирующие организацию межбюджетных отношений в России и бюджетно-правовой статус их участников.

Методологическую основу исследования составили общенаучные и специально-научные методы познания: диалектический, историко-правовой, формально-юридический, конкретно-социологический и другие.

Курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.



1. Конституционно-правовые основы организации межбюджетных отношений в Российской Федерации

1.1 Конституционно-правовое закреплением основ организации межбюджетных отношений в Российской Федерации

Бюджетный федерализм следует рассматривать в качестве основополагающего начала, т.е. принципа, определяющего организацию и характер взаимодействия федеративного государства с его составными частями(государственно-территориальными образованиями) в бюджетной сфере, их бюджетно-правовой статус.

Наиболее удачное и полное определение бюджета с позиций юридического анализа дано Н.И. Химичевой в учебнике «Финансовое право», где отмечается, что «бюджет - это основной финансовый план образования распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений» Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право. Учебно-методический комплекс. М.: Норма, 2005. -- 464 с.. В соответствии с федеративным устройством нашего государства оба уровня государства, а также органы местного самоуправления имеют свои бюджеты, причем эти бюджеты, согласно Конституции РФ в соответствии с разграничением статуса Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, также обособлены и относительно независимы друг от друга. Муниципальные образования имеют свои бюджеты. Н.И. Химичева также характеризует бюджет как необходимый атрибут государства и основу его суверенитета.

Признак атрибутивности в данном случае предполагает, с одной стороны, то, что без данного признака государство теряет свои сущностные черты, с другой стороны, то, что он принадлежит всему государству и его населению, но не его отдельным представителям. Это весьма важное свойство бюджета для России, где ряд политиков недавнего прошлого понимали право распоряжения средствами бюджета, как возможность распоряжаться ими по своему усмотрению, будто это были их собственные деньги. Указанное свойство бюджетов одновременно делает государственные образования федерального, регионального уровней, а также муниципальные образования субъектами не только бюджетных, но и межбюджетных отношений.

Характеристики государства и муниципальных образований обусловливают характеристики бюджета. В этом плане содержание бюджета определяется функциями и признаками государства. Каково будет государство, таким будет и бюджет. Анализ бюджета невозможен также без учета взаимосвязанности его с целевыми задачами государственного регулирования общественных отношений. Бюджет не просто должен решать вспомогательную роль аккумулирования и расходования от имени государства средств. Бюджет способен оказывать огромное воздействие на формирование и реализацию общественных приоритетов, развитие сфер общественной жизни. Как неотъемлемый признак государства бюджет, также как и налоги, обеспечивает реализацию суверенитета государства путем создания финансовой основы для деятельности государства, выполнения им своих функций.

В связи следует проанализировать два основных дискуссионных вопроса, касающихся участников такого рода отношений, и определения границ сферы действия этого принципа в бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, исследуются различные взгляды на сущность бюджетного федерализма и его влияние на муниципальный уровень. межбюджетный правовой конституционный дотация

Изучая мнение авторитетных ученых в области финансового права относительно законодательной дефиниции межбюджетных отношений, можно отметить её несовершенство и внутреннюю противоречивость, следует обратить внимание на непоследовательность законодателя в закреплении и дальнейшем использовании данного понятия в тексте Бюджетного кодекса РФ. Имеющаяся неопределённость в понимании правовой природы межбюджетных отношений обусловливает принципиальное различие в подходах к соотношению понятий «межбюджетные отношения», «бюджетное регулирование», «межбюджетное регулирование», создаёт трудности в адекватном их применении. В то же время законодательная трактовка не учитывает тот факт, что в настоящее время межбюджетные отношения формируются на основе законодательно установленного разграничения полномочий между уровнями публичной власти и в соответствии с концептуальными целями их реформирования направлены на выравнивание бюджетной обеспеченности территорий Шмакова С.А. Государственно-правовые проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации(на примере муниципальных образований Иркутской области): монография / С.А. Шмакова. - Иркутск: Изд-во ИГУ, 2012. - 213 с..

В рамках обозначенной выше проблемы следует рассмотреть сущность ещё одного ключевого понятия - «бюджетное регулирование». Отсутствие его законодательной формулировки и единого научного определения создаёт трудности в законотворческой и правоприменительной деятельности.

Наиболее сложным представляется вопрос соотношения понятий «бюджетное регулирование» и «межбюджетные отношения». Спорность легальной дефиниции последнего порождает как широкий, так и узкий подход к пониманию сути данного вопроса.

Кроме того, имеет место отождествление понятий «бюджетное регулирование» и «межбюджетное регулирование», что, на мой взгляд, не совсем верно. Первое из понятий видится более широким по содержанию, т.е. межбюджетное регулирование является частью бюджетного регулирования.

1.2 Проблемы, связанные с конституционно-правовым закреплением основ организации межбюджетных отношений в Российской Федерации

Правовой анализ соответствующих положений Конституции РФ позволяет сделать вывод об установлении лишь общих начал их законодательного регулирования, что не способствует целостному представлению о характере таких отношений.

Проблема конституционно-правовой асимметрии субъектов Российской Федерации усугубляется несовершенством норм Основного закона в части разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами. Этот недостаток следует рассматривать, как основной в проблематике конституционного регулирования налоговых и бюджетных отношений, в связи с чем критике следует подвергнуть как сам способ компетенционного разграничения, закрепляющий формирование полномочий субъектов РФ по остаточному принципу, так и установленные Конституцией РФ перечни предметов исключительного ведения Российской

Федерации (ст.71) и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст.72).

Довольно краткий и предельно общий характер конституционных предписаний в сфере совместного ведения влечёт необходимость дальнейшей их конкретизации в рамках текущего законодательства. Это не делает сферу совместного ведения более понятной и прозрачной. Суть проблем, обусловленных несовершенством законодательного регулирования в компетенционной сфере, исследуется на примере из новейшей практики Конституционного Суда РФ.

Закрепляя негосударственный статус органов местного самоуправления, Конституция РФ оставляет открытым вопрос о характере их взаимоотношений с органами государственной власти в финансовой сфере, а также не определяет место муниципальных образований в системе налогово-бюджетных отношений федеративного государства Шмакова С.А. Некоторые теоретико-правовые аспекты понятия бюджетного федерализма / С.А. Шмакова // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 8. - С. 17-22..

Можно сделать вывод о необходимости закрепления в Основном законе правовых основ (принципов) организации той части налоговых и бюджетных отношений, которые обусловлены федеративной природой государства и призваны разграничить компетенцию Российской Федерации, её субъектов и муниципальных образований в сфере финансов. Однако можно сказать, что в настоящее время вопрос о необходимости включения в текст Конституции соответствующей главы (раздела) представляется актуальным, но весьма проблематичным в силу ряда причин, которые им раскрываются.

Кроме того, должны быть приняты во внимание выводы ученых государствоведов относительно необходимости и целесообразности расширения границ конституционного текста.

Главным достижением первого (1999-2001гг.) стало создание необходимой для регулирования межбюджетных отношений правовой базы, прежде всего принятие Бюджетного и Налогового кодексов.

Второй этап, осуществляемый в рамках Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года, тесно связан с другими направлениями реформирования российской государственности. Он стал основным этапом в развитии межбюджетных отношений и характеризуется глубокими структурными преобразованиями в организации публичных финансов. Именно на этом этапе сформирована качественно новая система межбюджетных отношений, основанная на законодательном разграничении расходных полномочий между органами власти всех уровней, призванная обеспечить всем гражданам равную доступность общественных услуг и социальных гарантий.

Реализация мероприятий третьего этапа проходила в условиях переходного периода реформирования местного самоуправления одновременно с распространением на региональный и местный уровень реформы бюджетного процесса и реструктуризации бюджетного сектора.

Неоднозначность оценки его итогов связана с выявившейся недостаточностью финансовых ресурсов для реализации полномочий органов местного самоуправления и высокой трансфертной зависимостью местных бюджетов.

Особенности современного этапа развития межбюджетных отношений были предопределены влиянием финансово-экономического кризиса 2008-2009гг. и необходимостью адаптации бюджетов, прежде всего местных, к формированию в неблагоприятных экономических условиях. Они заключаются в корректировке действующих и выработке новых подходов к организации межбюджетных отношений в условиях кризиса и в посткризисный период. Это позволило на данном этапе обеспечить устойчивость бюджетов всех уровней и переход от системного реформирования межбюджетных отношений в рамках среднесрочных программ к практике управления общественными финансами программно-целевыми методами на долгосрочной основе.



2. Некоторые проблемы регулирования межбюджетных отношений по законодательству Российской Федерации и в практике российских судов

2.1 Перераспределение налоговых доходов между бюджетами бюджетной системы

Обеспечение сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы является первоочередной задачей государства на любом этапе его социально-экономического развития. Одним из направлений решения обозначенной задачи является закрепление на законодательном уровне действенных правовых механизмов регулирования межбюджетного распределения доходов.

Действующим законодательством предусмотрены следующие механизмы межбюджетного распределения доходов: 1) перераспределение налоговых доходов между бюджетами бюджетной системы; 2) межбюджетное распределение дотаций, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов.

Перераспределение налоговых доходов между бюджетами бюджетной системы осуществляется в соответствии с положениями бюджетного законодательства о нормативах отчислений от соответствующих видов налогов.

Доходы от уплаты федеральных налогов, которые согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации находятся в исключительном ведении Российской Федерации, подлежат дальнейшему распределению между бюджетами других уровней в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год Селезнев, А.З. Бюджетная система Российской Федерации: уч. пособие; под ред. проф. В.Ю. Катасонова. - М.: Магистр, 2011. - 383 с..

Распределение налоговых доходов между бюджетами нижестоящих уровней бюджетной системы обусловлено тем, что в связи с предусмотренными федеральным законодательством налоговыми льготами и изъятиями бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты недополучают доходы, необходимые для финансового обеспечения расходных обязательств на соответствующих территориях.

Несмотря на то что расщепление налоговых поступлений позволяет сократить дотационность нижестоящих бюджетов, указанный механизм имеет следующие существенные недостатки: отсутствие на региональном и местном уровне взаимосвязи между объемом предоставляемых услуг и уровнем налогообложения, заинтересованности органов власти субъектов и местного самоуправления в развитии налоговой базы и формировании инвестиционного и предпринимательского климата; ограничение возможностей для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики.

Иными словами, предусмотренный действующим законодательством порядок распределения налоговых доходов можно рассматривать как ограничивающий экономическую активность публично-правовых образований. Изложенное может быть проиллюстрировано на примере положений Налогового и Бюджетного кодексов о регулировании порядка зачисления и перераспределения средств от уплаты налога на добычу полезных ископаемых. Так, в соответствии со ст. 343 НК РФ НДПИ подлежит уплате по месту нахождения каждого участка недр, предоставленного налогоплательщику в пользование в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом местом нахождения участка недр, предоставленного налогоплательщику в пользование, признается территория субъекта (субъектов) Российской Федерации, на которой расположен участок недр.

Согласно ст. ст. 58 и 61 Бюджетного кодекса Российской Федерации налоговые доходы бюджетов муниципальных образований могут формироваться в том числе за счет НДПИ в случае, если законом субъекта Российской Федерации установлены единые для всех поселений субъекта Российской Федерации нормативы отчислений в бюджеты поселений от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами.

Иными словами, зачисление НДПИ в бюджеты муниципальных образований осуществляется вне зависимости от того, на территории какого именно муниципального образования была сформирована налоговая база по соответствующему налогу. Сложившийся механизм формирования доходов "...существенным образом снижает заинтересованность местных властей в создании привлекательных условий для ведения бизнеса и развития собственной налоговой базы" и является тормозом на пути развития экономической активности муниципальных образований http://www.nalog-briz.ru..

По мнению законодателей, нынешняя система уплаты налога по месту работы приводит к диспропорции в развитии регионов, т.е. одни регионы собирают все налоговые сливки, тогда как другие не получают практически ничего. В. Путин предлагает взимать налог, как и сейчас, по месту работы, а затем перераспределять по месту жительства. Такой подход не усложнит процедуру администрирования налога. Изначально эксперимент охватит три области - Московскую, Тверскую и Ленинградскую. Если же он окажется удачным, возможно, что в законодательство внесут соответствующие поправки. При этом поправки планируется ввести не в налоговое законодательство, а в бюджетное. Следует отметить, что в некоторых случаях установление дополнительных нормативов отчислений от налоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ (местных бюджетов), может рассматриваться в качестве одного из возможных механизмов реализации полномочий субъекта Российской Федерации по выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Так, согласно ст. 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены полномочиями по установлению дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации.

Учитывая вышеизложенное, во взаимосвязи с положениями ст. ст. 137, 138 БК РФ установление дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты является частью методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

2.2 Межбюджетное распределение дотаций, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов

Дотации, субсидии, субвенции, иные формы межбюджетных трансфертов с точки зрения бюджетного законодательства являются формами финансовой помощи, предоставляемой в рамках межбюджетных отношений. Следует отметить, что сложившийся порядок предоставления межбюджетных трансфертов основан на уже сформированном в начале 20 в. механизме предоставления финансовой помощи. Например, в дореволюционный период в России поддержка территориальных бюджетов практиковалась в виде субсидий, характеристика которых нашла отражение в трудах ученых того периода - С. Зена, И. Озерова. Практика предоставления финансовой помощи в советский период получила значительное развитие, что выразилось в нормативной регламентации отдельных ее видов (дотаций, субсидий). На современном этапе развития финансового законодательства механизм регулирования межбюджетных трансфертов имеет следующие особенности.

Во-первых, особые условия их предоставления, закрепленные гл. 16 БК РФ, касающиеся особенностей организации бюджетного процесса на территориях публично-правовых образований - получателей трансфертов. Предоставление межбюджетных трансфертов осуществляется с использованием сформированных в соответствии с бюджетным законодательством бюджетных фондов. Согласно БК РФ дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности образуют фонд финансовой поддержки, совокупность субсидий образует фонд софинансирования расходов и т.д. С учетом действующего бюджетного законодательства "...указанные фонды приобрели статус, подобный статусу консолидированного бюджета, который не утверждается, а используется для анализа и учета" Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М., 2009..

Во-вторых, особый порядок осуществления операций с указанными средствами. Например, согласно п. 5 ст. 130 БК РФ операции с межбюджетными трансфертами, предоставляемыми из федерального бюджета в рамках исполнения бюджетов субъектов РФ, осуществляются в порядке, установленном федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и принятыми в соответствии с ним нормативными актами Правительства РФ.

а) перечисление межбюджетных трансфертов осуществляется на счета, открытые территориальным органам Федерального казначейства для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, для последующего перечисления в установленном порядке в бюджеты субъектов Российской Федерации;

б) операции по кассовым расходам бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов), источником финансового обеспечения которых являются межбюджетные трансферты, учитываются на лицевых счетах, открытых получателям средств бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) в территориальных органах Федерального казначейства;

в) перечисление межбюджетных трансфертов осуществляется в соответствии с заявками по форме и в сроки, которые установлены главным распорядителем средств федерального бюджета, если иное не предусмотрено соответствующими нормативными правовыми актами (соглашениями или договорами), устанавливающими порядок предоставления межбюджетных трансфертов. В заявке указываются необходимый объем средств и срок возникновения денежного обязательства субъекта Российской Федерации в целях исполнения соответствующего расходного обязательства. Информация об объемах и о сроках перечисления межбюджетных трансфертов учитывается главным распорядителем средств федерального бюджета при формировании прогноза кассовых выплат из федерального бюджета, необходимого для составления в установленном порядке кассового плана исполнения федерального бюджета.

В-третьих, особая процедура применения мер принуждения за нарушение условий использования указанных бюджетных средств.

В-четвертых, особый порядок расчета объема межбюджетных трансфертов.

Анализ действующего законодательства, правоприменительной и судебной практики позволяет выделить следующие проблемы, складывающиеся в регулировании порядка предоставления межбюджетных трансфертов:

1) проблемы при определении объема межбюджетных дотаций, передаваемых с одного уровня бюджетной системы на другой.

Согласно действующему законодательству при расчете объема предоставляемых межбюджетных дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности учитывается налоговый потенциал публично-правового образования (совокупность и структура налоговых баз публично-правового образования), а также нормативы расходов в зависимости от цены государственных (муниципальных) услуг Постановление Правительства Российской Федерации от 22.11.2004 N 670 "О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации". Следует отметить, что закрепленная действующим законодательством система выравнивания бюджетной обеспеченности не является безупречной с точки зрения справедливости распределения финансовых средств между муниципальными образованиями, поскольку с точки зрения п. 3 ст. 138 и п. 4 ст. 142.1 БК РФ при расчете уровня бюджетной обеспеченности неналоговые доходы не учитываются, соответственно, дополнительные поступления не приведут к уменьшению в следующем финансовом году расчетного объема дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

Специалисты обратили внимание на то, что во многих муниципальных образованиях, особенно в небольших поселениях, значительную часть закрепленных за ними доходных источников составляет арендная плата за землю. В частности, в поселениях, где расположены добывающие предприятия, она достигала 80% доходов местных бюджетов, являвшихся сверхпрофицитными. В условиях действующего бюджетного законодательства у них получалась низкая расчетная бюджетная обеспеченность, требующая выделения им дотаций Игудин А.Г. Межбюджетные отношения и реформа местного самоуправления // Финансы. 2006. N 7. С. 13.. Как справедливо отмечается в литературе, такие "...сверхпрофицитные муниципальные образования будут получать дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, в том числе и за счет отрицательных трансфертов тех соседних муниципальных образований, которые обладают большими налоговыми доходами (и, возможно, ведут работу по наращиванию налогового потенциала), однако не обладают значительными неналоговыми доходами, и при подсчете всех налоговых и неналоговых доходов значительно более бедных" Чуловский К.Ю. Отрицательные трансферты из местных бюджетов в системе межбюджетных отношений // СПС "КонсультантПлюс".;

2) проблемы при определении формы финансовой помощи, предоставляемой из бюджета одного уровня бюджетной системы на другой.

Следует отметить, что применение закрепленных финансовым законодательством форм межбюджетных трансфертов обусловлено прежде всего предписаниями законодателя о разграничении предметов ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при формировании расходных обязательств. Так, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 29.03.2011 N 2-П указал на недопустимость предоставления муниципальным образованиям межбюджетных трансфертов в форме субсидий в целях софинансирования расходных обязательств при выполнении полномочий по выплате теплоснабжающим организациям компенсаций.

Как показывает анализ регионального правового регулирования, в отдельных субъектах РФ, в частности в Забайкальском крае, сложилась практика предоставления местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов в форме субсидий на компенсацию (возмещение) расходов организаций, оказывающих услуги теплоснабжения населению муниципальных образований. При этом размеры, условия предоставления и расходования таких межбюджетных трансфертов определяются субъектами Российской Федерации по своему усмотрению и могут не покрывать полностью затрат муниципального образования.

Изложенное не позволяет обеспечить единообразный подход при определении механизма финансирования межтарифной разницы.

Конституционный Суд Российской Федерации указал, что сложившийся в практике подход противоречит, во-первых, предписаниям федерального законодателя о разграничении предметов ведения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в части осуществления полномочий по финансированию затрат теплоснабжающих организаций. А во-вторых, поскольку указанные полномочия относятся к ведению субъектов Российской Федерации, механизмом финансирования, сопровождающим их передачу муниципальным образованиям, являются субвенции, предоставляемые из бюджетов субъектов Российской Федерации муниципальным образованиям в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29.03.2011 N 2-П.;

3) проблемы соотношения отдельных форм межбюджетных трансфертов и предусмотренных законодательством о защите конкуренции государственных (муниципальных) преференций.

На практике возникают вопросы о соотношении актов субъектов Российской Федерации о предоставлении субсидий бюджетам нижестоящих уровней бюджетной системы и законодательства о защите конкуренции. Например, ВС РФ в Определении от 29.10.2008 N 5-Г08-11 со ссылкой на положения ст. 139 БК РФ признал соответствующим федеральному законодательству Закон Республики Мордовия "О Республиканском бюджете на 2008 год", в соответствии с которым межбюджетные трансферты выделялись местным бюджетам в зависимости от розничной реализации на их территории алкогольной продукции, произведенной на территории республики, не усматривая при этом, что предоставление субсидий муниципальным образованиям направлено на ограничение и устранение конкуренции.

Изложенный вывод суда обусловлен тем, что согласно действующему законодательству Российской Федерации публично-правовые образования самостоятельно определяют порядок распределения субсидий между бюджетами нижестоящих уровней бюджетной системы Российской Федерации в целях достижения наибольшего эффекта от экономической деятельности хозяйствующих субъектов в определенной отрасли экономики;

4) проблемы применения положения бюджетного законодательства об ограничениях по предоставлению субвенций в случае передачи властных полномочий.

Правовое регулирование субвенций, которые наряду с субсидиями имеют целевое назначение, обусловлено рядом специфических особенностей. Так, субвенции являются основой для финансирования расходных обязательств публично-правовых образований в связи с осуществлением переданных им полномочий. Соответственно, возникновению расходных обязательств в виде выполнения отдельных государственных полномочий и передаче субвенций на их выполнение должна предшествовать процедура наделения органов местного самоуправления такими полномочиями.

Иными словами, закон о бюджете не может закреплять положения о предоставлении субвенций под условием принятия законов о передаче отдельных государственных полномочий публично-правовым образованиям Определение ВС РФ от 28.06.2006, дело N 64-Г06-8..

Следует отметить, что проблемы в правоприменительной и судебной практике вызывают положения бюджетного законодательства об ограничениях по предоставлению субвенций в случае передачи властных полномочий. Например, в соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предоставление субвенций из федерального бюджета бюджету субъекта РФ может не предусматриваться в случаях, если установленные указанными актами полномочия не предусматривают:

- необходимости создания новых органов государственной власти субъектов РФ, государственных учреждений субъекта РФ и государственных унитарных предприятий субъекта РФ;

- осуществления дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из бюджета субъекта РФ граждан и юридическим лицам;

- увеличения штатной численности государственных гражданских служащих и работников государственных учреждений субъекта РФ.

Так, согласно абз. 2 п. 4 ст. 85, п. 3 ст. 86 БК РФ, если в субъекте РФ (муниципальном образовании) превышены нормативы, используемые в методиках расчета субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации (местным бюджетам) в связи с исполнением отдельных государственных полномочий, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения соответствующих расходных обязательств, осуществляется за счет собственных доходов соответствующего бюджета. В Верховном Суде Российской Федерации оспаривались положения Закона Приморского края от 23.12.2005 N 320-КЗ "О нормативах расходов и методике распределения субвенций на реализацию общеобразовательных программ между муниципальными образованиями Приморского края", которым установлено, что расходы органов местного самоуправления на организацию образовательного процесса, превышающие размер утвержденной в соответствии с Законом субвенции на реализацию основных общеобразовательных программ, компенсации за счет средств краевого бюджета не подлежат, поскольку из содержания оспариваемой нормы невозможно сделать вывод о том, какие расходы не подлежат компенсации за счет средств краевого бюджета: либо это расходы на финансовое обеспечение образовательного процесса, либо это расходы на оплату коммунальных услуг и содержание зданий. ВС РФ со ссылкой на п. 3 ст. 86 БК РФ признал оспариваемые положения краевого Закона не противоречащими федеральному законодательству Определение ВС РФ от 17.09.2008 N 56-Г08-12..

С одной стороны, предусмотренный этой нормой подход можно признать правильным в тех случаях, когда органы местного самоуправления сознательно превысят нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, например установив более высокий размер социальных выплат по сравнению с размером, установленным законом. Однако, с другой стороны, на практике возможны случаи, когда субвенции не покрывают реальных расходов местного бюджета, возникающих при исполнении отдельных государственных полномочий Сергеев А.А. О новеллах бюджетного законодательства и их влиянии на правовой статус российского местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 14..

Следует отметить, что не во всех случаях бюджетное законодательство закрепляет порядок финансирования делегированных полномочий. Например, не понятно, будет ли передача бюджетных полномочий Временной финансовой администрации сопровождаться предоставлением субвенций;

5) проблемы реализации механизма распределения межбюджетных трансфертов.

Следует отметить, что закрепленный действующим законодательством порядок формирования доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований посредством предоставления межбюджетных трансфертов также позволяет усомниться в эффективности механизма перераспределения бюджетных доходов в форме финансовой помощи. Зависимость от имеющих целевой характер межбюджетных трансфертов из федерального центра тормозит рост экономической самостоятельности субъектов Российской Федерации (муниципальных образований). Иными словами, развитая система межбюджетных трансфертов позволяет субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям иметь доходы, достаточные для обеспечения оказания необходимого объема государственных, муниципальных услуг, что негативно отражается на росте бюджетных доходов публично-правовых образований.

Закрепленный БК РФ механизм отрицательного трансферта, предусматривающий предоставление субсидий из местных бюджетов в бюджеты субъектов РФ (см. ст. 142.2 БК РФ), также ограничивает финансовую самостоятельность, экономическую активность регионов. Сторонники системы отрицательных трансфертов объясняют введение этой нормы тем, что в отдельных профицитных местных бюджетах избыток бюджетных средств образуется не в результате разумной и целенаправленной деятельности органов местного самоуправления, а из-за перекосов налоговой системы или отсутствия возможности осуществления бюджетных расходов Шевелева Н.А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб., 2004. С. 16..

Иными словами, действующая система межбюджетных трансфертов предполагает предоставление бюджетных средств территориям, где ничего не производится. Например в некоторых поселениях Челябинской области на содержание чиновничьего аппарата тратится от 50 до 70% собственных доходов. Есть примеры, где собственные доходы территории составляют 300 тыс. руб. в год, а на содержание чиновников уходит 1,7 млн. руб. Челябинские территории получат субсидии за сокращение аппарата чиновников. http://www.kommersant.ru/doc/2014793.. Соответственно, денежные средства перераспределяются в пользу территорий, где ничего не производится.

В настоящий момент происходит изменение механизмов формирования и использования доходов бюджетов бюджетной системы в целях стимулирования финансовой самостоятельности регионов (муниципальных образований), что имеет существенное значение в рамках реализации бюджетной реформы на территории Российской Федерации. Например, одним из существенных стимулов для увеличения собственных доходов муниципалитетов является возможность замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц, зачисляемого в бюджеты субъектов Российской Федерации. Кроме того, положительным представляется опыт регионов в части закрепления механизмов, стимулирующих экономическую активность муниципалитетов. Так, согласно Постановлению Правительства Свердловской области от 18.10.2011 N 1835-ПП "О стимулировании расположенных на территории Свердловской области муниципальных образований" на территории Свердловской области имеет место практика финансового стимулирования муниципалитетов, в соответствии с которой объем межбюджетных трансфертов, предоставляемых муниципальным образованиям, зависит от объема налоговых поступлений, поступающих в региональный бюджет. Однако зависимость объема предоставляемых межбюджетных трансфертов от объема налогов, уплачиваемых хозяйствующими субъектами на соответствующей территории, позволяет выделить проблему выбора из набора инструментов финансовой помощи, направленной на стимулирование публично-правовых образований. Основным инструментом, альтернативным предусмотренным БК РФ механизмам финансирования, выступает предоставление налоговых льгот и освобождений. Однако обозначенная проблема заслуживает отдельного рассмотрения.

Следует отметить, что обсуждаемая в настоящий момент реформа децентрализации власти, предполагающая передачу регионам полномочий с федерального уровня, направлена прежде всего на перераспределение доходов между федеральным и региональными бюджетами.

Так, в рамках указанной реформы предложено не просто делегировать регионам контрольно-надзорные полномочия, оказывающие влияние на инвестиционный климат в регионах, а повысить их самостоятельность в распоряжении федеральными деньгами, сделав вместо множества субвенций единую, внутри которой они могли бы варьировать расходы.



Заключение

Межбюджетные отношения следует рассматривать как обусловленные разграничением полномочий между уровнями власти взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам формирования доходов и расходов бюджетов с целью финансового обеспечения реализации данных полномочий. Понимания межбюджетных отношений в силу их прямой связи с бюджетным федерализмом, основывающемся на широком перечне финансовых правоотношений, обусловленных проявлением федерализма в сфере финансов(налоговые отношения, предполагающие деление налогов по территориальному признаку; бюджетные отношения по поводу установления системы доходов и расходов бюджетов и др.).

Следует различать понятия «бюджетное регулирование» и «межбюджетное регулирование» по критерию содержания и объёма воздействия на финансовые(бюджетные) отношения. Последнее представляет собой часть бюджетного регулирования и может рассматриваться как осуществляемая в рамках межбюджетных отношений деятельность органов государственной (муниципальной) власти по перераспределению финансовых ресурсов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации для достижения их сбалансированности и выравнивания бюджетной обеспеченности территорий.

Межбюджетные отношения рассматриваются в качестве средства стабилизации бюджетной системы государства, что выражается в совокупности следующих приёмов воздействия на бюджеты разных уровней и соответствующие отношения:

· поддержка публично-правовых образований предоставлением им дополнительных финансовых ресурсов, необходимых для финансового обеспечения возложенных на них задач и функций;

· перераспределение бюджетных средств между бюджетами в оптимальных пропорциях для финансово-хозяйственного развития территорий.

Это подтверждается отнесением межбюджетных трансфертов к формам сбалансирования бюджетов публично-правовых образований в составе государства, расширяет понимание принципа сбалансированности в сравнении с действующим бюджетным законодательством.

На основании проведённого обобщения и анализа финансово-бюджетной практики муниципальных образований показано, что сложившаяся система межбюджетных отношений слабо ориентирована на юридико-организационное обеспечение финансовой самостоятельности местных бюджетов. Это выражается в следующих основных факторах: труднособираемый характер местных налогов, их пониженная доходность, обусловленность земельными и имущественными отношениями с участием муниципальных образований, что актуализирует необходимость финансовой поддержки из вышестоящих бюджетов.

Включение в этот состав доходов, полученных в виде безвозмездных поступлений, а именно дотаций и субсидий, искажает реальное положение дел с финансовой обеспеченностью муниципальных образований. Представляется целесообразным вернуться в законе к доктринальному пониманию собственных доходов бюджета, включив в их состав только налоговые и неналоговые доходы.

В рамках реализуемой концепции межбюджетных отношений, ориентированной на перераспределение доходов высокообеспеченных муниципальных образований, было бы предпочтительным изменить критерии взимания «отрицательного трансферта», так как в настоящее время этот механизм практически не работает.

Целесообразно вернуться к опыту переходного периода (2006-2008 гг.) и возможности рассчитывать субсидии из местных бюджетов в бюджет субъекта Российской Федерации исходя из уровня расчетной бюджетной обеспеченности с превышением установленного уровня в 1,3 раза.

Несовершенство применяемых методов выравнивания обусловлено тем, что согласно Бюджетному кодексу РФ(ст.ст. 137, 138) при оценке уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования учитываются только налоговые доходы.

В целях совершенствования механизма замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований дополнительными нормативами отчислений(ст.ст. 137, 138 БК РФ) предлагается внести изменения в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в части замены дотаций дополнительными нормативами отчислений не только от налога на доходы физических лиц, но и от других федеральных и(или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом РФ в бюджет субъекта Российской Федерации.



Список использованной литературы

1. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29.03.2011 N 2-П.

2. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.11.2004 N 670 "О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации"

3. Определение ВС РФ от 28.06.2006, дело N 64-Г06-8.

4. Определение ВС РФ от 17.09.2008 N 56-Г08-12

5. Анисимов С.А. К вопросу о реализации бюджетных принципов // Финансы. - 2002. - N 12. - С.31-33.

6. Ахинов Г. Бюджетная политика: вопросы теории и практики / Г.Ахинов, Ю.Закирова // Пробл. теории и практики управл. - 2013. - N 7. - С.44-48.

7. Бобылов Ю. Секретные тенденции российского бюджета // Экон. стратегии. - 2012. - N 2. - C.12-17.

8. Бюджетная система России: учебник / Парыгина В.А., Браун К., Стиглиц Д.Э. и др. - 3-е изд., испр. и доп. - М.: Eksmo Education: Эксмо, 2006. - 750с.

9. Вершило Т.А. К вопросу о правовых проблемах эффективного использования бюджетных средств // Финанс. право. - 2013. - N 12. - С.21-24.

10. Галлямов Ф. О бюджетировании инноваций на региональном уровне // Экономист. - 2012. - N 1. - С.87-95.

11. Игудин А.Г. Межбюджетные отношения и реформа местного самоуправления // Финансы. 2006. N 7. С. 13.

12. Истомина Н.А. Национальная составляющая в региональной бюджетной политике и ее влияние на формирование регионального бюджета / Н.А.Истомина, С.И.Тэн // Нац. интересы: приоритеты и безопасность. - 2013. - N 8. - C.62-67.

13. Курченко Л.Ф. Бюджетная система Российской Федерации: субфедеральный и местный уровни: Учебное пособие. - М.: Дашков и К, 2012. - 252 с.

14. Межбюджетные отношения в регионе: модели организации и регулирования. Балтина А.М., Волохина В.А. - С-Пб.: Юрайт-Издат, - 2010. - 63 с. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: учебное пособие. Под ред. Суглобов А.Е.. Черкасова Ю.И., Петренко В.А. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. - 263 с.

15. Ниязметов А. Совершенствование межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации // Муницип. экономика. - 2011. - N 1. - C.50-60.

16. Петров Ю. К формированию новой экономической модели: рестрикция бюджетных расходов или повышение собираемости налогов? // Рос. экон. журнал. - 2013. - N 4. - C.24-39.

17. Сергеев А.А. О новеллах бюджетного законодательства и их влиянии на правовой статус российского местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 14.

18. Селезнев, А.З. Бюджетная система Российской Федерации: уч. пособие; под ред. проф. В.Ю. Катасонова. - М.: Магистр, 2011. - 383 с.

19. Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М., 2009.

20. Финансы. Под ред. Грязновой А.Г., Маркиной Е.В. - М.: «Финансы и статистика», 2012. - 496 с.

21. Чуловский К.Ю. Отрицательные трансферты из местных бюджетов в системе межбюджетных отношений // СПС "КонсультантПлюс".

22. Шевелева Н.А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб., 2004. - 273 с.

23. Шмакова С.А. Государственно-правовые проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации(на примере муниципальных образований Иркутской области): монография / С.А. Шмакова. - Иркутск: Изд-во ИГУ, 2012. - 213 с.

24. Шмакова С.А. Некоторые теоретико-правовые аспекты понятия бюджетного федерализма / С.А. Шмакова // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 8. - С. 17-22.

25. Шмакова С.А. Конституционные принципы регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации / С.А. Шмакова // Сибирский юридический вестник. - 2006. - № 2.- С. 55-60.

26. www.kommersant.ru/

27. www.nalog-briz.ru.

Размещено на Allbest.ru

...