Модели административно-территориального устройства России

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

На современном этапе общественно-политического и социально-экономического развития резко обострились недостатки и противоречия сложившегося в принципиально иных условиях административно-территориального устройства Российской Федерации. К ним, в частности, относятся: фактическое неравноправие статуса административно- и национально-территориальных единиц, несоответствие систем административного и социально-экономического деления, произвольность и субъективность многих административных границ, резкие различия между административно-территориальными единицами в уровне развития, демографическом, хозяйственном, финансовом потенциале, маломощность многих административно-территориальных единиц и т.д.

Несмотря на то, что в различных странах государственные формы имеют свои особенности, характерные признаки, которые по мере общественного развития наполняются новым содержанием, обогащаясь во взаимосвязи и взаимодействии, форма административно-территориального устройства государств, особенно современных, имеет общие признаки, что позволяет дать определение каждому элементу формы государства. И в данной работе хотелось бы подробно изложить модели территориального устройства, выдвигаемые российскими учёными, и провести их систематизацию. Особое внимание будет уделено проблеме современного административно-территориального устройства Российской Федерации.

Объект исследования - Российская Федерация.

Предмет исследования - модели административно-территориального устройства, состояние, тенденции, проблемы формирования границ РФ.

Цель исследования - провести комплексный анализ теоретических основ моделей административно-территориального деления РФ , принципов, функций, характеристика АТУ по состоянию, тенденциям и проблемам, социально-экономических, организационно-правовых типов формирования административно-территориального устройства РФ.

Задачи исследования:

1. изучить административно-территориальное деление Российской Федерации;

2. сделать анализ основных этапов формирования административно-территориального устройства страны;

3. проанализировать подходы территориальных трансформаций;

4. сделать анализ основных проектных реформ РФ;

5. изучить теоретические, политические и правовые подходы в разделении границ Российской Федерации.

1. Административно-территориальное устройство

1.1 Административно-территориальное устройство как элемент политико-территориального устройства: управленческая сущность

В составе Российской Федерации 83 равноправных субъекта федерации, в том числе 21 республика, 9 краёв, 46 областей, 2 города федерального значения (Москва и Санкт - Петербург), 1 автономная область, 4 автономных округа.

В настоящий момент существует 8 Федеральных округов:

1. Центральный округ -- Москва;

2. Северо-Западный округ -- Санкт-Петербург;

3. Приволжский округ -- Нижний Новгород;

4. Южный округ -- Ростов-на-Дону;

5. Северо-Кавказский округ -- Пятигорск;

6. Уральский округ -- Екатеринбург;

7. Сибирский округ -- Новосибирск;

8. Дальневосточный округ -- Хабаровск.

Во главе каждого из них стоит полномочный представитель Президента РФ. Здесь я замечу, что эти округа не затрагивают административно-территориального деления страны, а служат целям укрепления государственной власти.

В своей основе система административно-территориального устройства РФ сформировалась в период господства административно-командных методов управления и по своей сложности не имеет аналогов. Частично это обусловлено объективными факторами (обширность и неоднородность территории, многонациональный состав населения). Однако ведущим фактором ранее являлись специфические требования централизованно-бюрократической системы управления необходимость усиления административного контроля на всех уровнях управления, установление зависимости административно-территориальных единиц от вышестоящих органов, реализация ведомственно-отраслевого принципа управления в ущерб территориальному. Упрощенно-схематичный подход к решению национальных проблем, создание условий для роста бюрократического аппарата и т.п.

На данный момент, основными недостатками современной системы административно-территориального устройства РФ являются:

1. усложненность иерархической структуры;

2. неравноправие статуса административно-территориальных единиц одного уровня;

3. чрезмерная дробность и целый ряд других особенностей.

Традиционная трехуровневая структура административно-территориального устройства в РФ усложнена наличием автономных областей и округов. Потенциальная неустойчивость этого уровня привела к преобразованию большинства автономных областей и части округов в республики и к дальнейшему усилению дробности административно-территориального устройства в РФ. Их сохранение в неизменном виде обусловило возникновение ряда проблем: наличие промежуточной ступени управления с неустоявшимися функциями, неопределенность взаимоотношений областных и окружных органов власти с ниже и вышестоящими органами власти, усложнение бюджетных взаимоотношений и т.д.

Исторически сложившийся более высокий статус республик в составе РФ во многих случаях используется неэффективно, а деятельность республиканских органов власти и управления часто ограничивается локальными территориями, тогда как ряд областных и краевых органов власти отвечает за социально-экономическое развитие регионов, сопоставимых с европейскими государствами. В неравном положении оказываются и административно- территориальные единицы более низких уровней, входящие в состав краев, областей или республик в составе РФ.

Общей особенностью сложившейся системы административно-территориального устройства РФ является ее чрезмерная дробность, имеющая целый ряд негативных последствий.

Во-первых, практически на всех уровнях административно-территориального устройства в РФ нарушены пропорции между субъектами и объектами управления. При этом во многих регионах дробность административно-территориального устройства значительно выше.

Во-вторых, административно-территориальные единицы (ATE) одного уровня резко различаются по основным параметрам и уровню социально-экономического развития. Так, края, области, республики РФ различаются: по площади, по численности населения, по стоимости основных производственных фондов, по объему промышленной и сельскохозяйственной продукции.

В-третьих, многие из административных единиц всех уровней не обладают демографическим, хозяйственным, финансовым потенциалом, необходимым для реализации принципов самоуправления и самофинансирования, решения задач комплексного социально-экономического развития, эффективного регулирования рыночных отношений. Маломощность административно- территориальных единиц, их зависимость от вышестоящих органов препятствуют децентрализации и демократизации системы управления, негативно сказываются на региональном развитии.

В-четвертых, большое количество органов управления и власти, административных границ разных уровней усиливает мозаичность экономического пространства, препятствует становлению рыночных отношений, удорожает управленческий аппарат и снижает его эффективность.

В целом можно основательно утверждать, что несоответствие сложившейся системы административно-территориального устройства РФ современным требованиям выступает одним из основных факторов социально-экономического кризиса.

1.2 Соотношение административно-территориального устройства и организационно-правового типа государства

Тесная связь между территориальной организацией и организацией политической власти не может служить основанием для ее характеристики только как совокупности органов публичной власти, как территориальной организации государственного аппарата. Было бы более правильно считать, что территориальная организация государственного аппарата, хотя и соответствует территориальной структуре государства, не равнозначна последней и составляет самостоятельный институт государственного (конституционного) права.

Во-первых, этот институт включает и иные критерии построения системы органов государства, а во-вторых, территориальная структура государства не сводится к организации его аппарата, а активно способствует осуществлению производственной деятельности, служит основой для построения общественных организаций, осуществления гражданами их прав и свобод.

В социальном государстве территориальная организация приобретает качественно новый характер, который определяется, прежде всего, активной ролью этого государства в развитии экономики, социальной и культурной жизни. Организация территории в этих условиях включает несколько уровней, каждый из которых предстаёт в качестве самостоятельной территориальной системы. Тесная связь и взаимодействие этих систем обусловливает неизбежную сложность территориальной организации. Однако такого рода сложность вполне естественна и может быть с успехом преодолена на основе последовательного осуществления объективных принципов территориальной организации государства, обеспечивающих использование научного подхода к экономическому районированию. Сочетание экономических и административно-политических границ на основе создания в рамках любого звена территориальной организации экономических комплексов, построенных с учетом перспектив хозяйственного развития, и т.д.

В регулируемой экономике территориальная организация включает, прежде всего, экономическую организацию государственной территории, представляющую собой совокупность экономических районов, которые складываются объективно как результат территориального разделения и кооперации общественного труда. Эти районы служат для осуществления территориального планирования и прогнозирования, координации хозяйственной деятельности входящих в их состав территорий.

Объективный характер возникновения и развития экономических районов требует всестороннего изучения их действительных границ и тенденций развития, тщательного учета их особенностей в процессе установления необходимого соответствия между экономическим районированием и административно-территориальным устройством. Исследование экономических основ административно-территориального устройства так же важно, как и его государственно-правовые основы.

Наиболее эффективное разделение страны на административные регионы должно проводиться на основе территориально-экономического деления.

Административно-территориальное деление и экономическое районирование образуют территориально-организационную систему страны, формирование которой определяется требованиями государственной региональной политики. Необходимо особо указать на тесную взаимосвязь между экономическим районированием, национально-государственным и административно-территориальным устройством, а также на то обстоятельство, что административно-территориальные единицы служат основой для построения и функционирования массовых общественных организаций граждан.

Согласно ст. 71, п. «б» Конституции РФ, «территория Российской Федерации» относится к ведению Федерации. Однако толкование этого положения вызывает затруднения. Один из вопросов -- территориальное устройство Федерации и ее субъектов. Из ст. 67, 71-73 следует, что право регулирования территориального устройства субъектов Федерации (их внутреннего деления) принадлежат им самим. Это касается и определения границ территорий субъектов, которые могут быть изменены только при их взаимном согласии (ст. 67, ч. 3).

В будущем, при уточнении Конституции, необходимо в этом документе выделить специальную главу, посвященную административно-территориальному устройству, отразив его важнейшие задачи, принципы и особенности. Важно в конституционном порядке предусмотреть четкое размежевание компетенции между Федерацией и входящими в ее состав субъектами в области административно-территориального устройства, а также установить различные виды административно-территориальных единиц.

Таким образом, административно-территориальное устройство как установленная законом система составных частей территории страны выступает в качестве важнейшего в их границах инструмента государственного управления.

2 Анализ современного административно-территориального устройства Российской Федерации

Административно-территориальное деление - это система территориальной организации государства, на основе которой образуются и функционируют органы государственной власти и управления. Стабильность административного устройства - одно из свидетельств социально-экономической и политической устойчивости страны. Таким образом, административное устройство государства - есть основа всех других форм социальной жизни, поэтому в этой работе я ставлю перед собой задачу рассмотреть административно-территориальное устройство России, его особенности и тенденции развития.

В современных условиях перехода России на демократические, рыночные принципы организации общества и государства как никогда остро встает вопрос о выборе наиболее эффективных форм административно - территориального устройства страны, а также форм самоорганизации и самоуправления на местах. От правильности выбора этих форм, без преувеличения, зависит настоящее и будущее РФ, так как именно административно территориальное устройство и местное самоуправление обеспечивают эффективное функционирование органов государственной власти.

Как было отмечено в главе 1, в настоящее время согласно статье 65 Конституции РФ в составе Российской Федерации находится 83 субъекта Федерации (регионов). Среди них 21 республика, 9 краев, 46 областей, 1 автономная область, 4 автономных округов и два города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург). Эти регионы резко отличаются по площади, численности населения, экономическому потенциалу, но все они принадлежат одному уровню государственного районирования, поскольку имеют одинаковый правовой статус - субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьями 1и 3 Конституции РФ «Россия - демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления», «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

В настоящее время в России существуют 2 уровня государственной власти, имеющие собственную компетенцию:

1. Власть федеральная, которая обеспечивает единство конституционного строя, суверенитет и территориальную целостность России, гарантию прав и свобод человека и гражданина, устанавливающая системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, международные и внешнеэкономические отношения Российской Федерации.

2. Государственная власть субъектов Федерации, которая обладает ведением полномочий Российской Федерации всей полнотой государственной власти.

Кроме того, статья 72 Конституции РФ оговаривает предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. К ним относятся: обеспечение соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон; вопросы владения, пользования и распоряжения различными природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование и т.д.

Местное самоуправление является важнейшим элементом конституционного строя Российской Федерации. Оно представляет собой тот специфический уровень исполнительной и представительной власти, которая, с одной стороны участвует в осуществлении воли государства, а с другой - наиболее полно учитывает интересы населения. С помощью местного самоуправления, непосредственно опирающегося на инициативу и активность граждан в решении актуальных для конкретной территории проблем, возможно обеспечение устранения многих кризисных явлений в жизни российского общества. Именно поэтому значительная часть работы уделена вопросу местного самоуправления в России.

Не нужно забывать и о корнях РФ - это государство с богатой историей, поэтому нельзя рассматривать ее административно-территориальное устройство, не оглядываясь в прошлое.

2.1 Характеристика административно-территориального устройства России: состояние, тенденции, проблемы

В настоящее время проблемы образования новых субъектов в состав Российской Федерации, путем укрупнения регионов, и в результате принятия в состав России нового субъекта очень актуальны. Я считаю, что Россия как суверенное государство заинтересована не только в защите государственного суверенитета и территориальной целостности, но и в оптимизации своей территориальной организации.

Обеспечение единства территории Российской Федерации, поддержание государственной целостности, сокращение количества субъектов в составе и структуре Федерации в целях более эффективного управления -- это важнейшие государственные задачи.

Процессы объединения законодательно завершены в нескольких регионах -- в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе; Красноярском крае, Таймырском (Долгано-Ненецком) и Эвенкийском автономном округах; Камчатской области и Корякском автономном округе; Иркутской области и Усть-Ордынском Бурятском автономном округе; Читинской области и Агинском Бурятском автономном округе.

На основании Федерального конституционного закона от 17.12.2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», количество субъектов РФ сократилось до 83 и это произошло за последние 5 лет.

Я считаю, что укрупнение субъектов России осуществляется для достижения управленческих и социально-экономических целей, а также оно имеет политическое основание -- желание и воля населения и представляющих его органов государственной власти. Однако я не могу с точностью уверять, что изменения, происходящие в территориальном устройстве РФ не нуждаются в доработке. Каждый закон либо постановление имеет недостатки и с юридической точки зрения их необходимо корректировать.

Объединение должно предполагать прекращение функционирования всех объединяющихся субъектов Федерации (так как согласно действующей Конституции РФ непременно должен быть образован новый субъект Федерации, а присоединение одного субъекта к другому с продолжением существования последнего невозможно). Аналогично разделение территории субъекта Российской Федерации между двумя или несколькими другими субъектами возможно только в том случае, если все участвующие в этом процессе субъекты прекратят свое существование. В реформировании территориального устройства есть ограничения, которые препятствуют возможности изменения. Приведу 2 варианта:

Во-первых, законодатель предоставляет возможность изменения территорий субъектов Российской Федерации в форме простого слияния. Это означает комплексные проблемы территориальных изменений.

Во-вторых, Федерация оказывается полностью исключенной из начального этапа изменения собственного федеративного устройства, которое в соответствии с Конституцией РФ находится в ее исключительном ведении - нет заинтересованности самого субъекта.

Объединение края или области с входящими в их состав автономными округами также имеет некоторые недостатки. В соответствии с п. 1 ст. 5 ФКЗ образование в составе России нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух или более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Пункт 2 названной статьи предусматривает, что образование нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению.

Но территория автономного округа является частью территории соответствующего края или области. Территория субъекта Российской Федерации не может быть объединяема с частью себя самой. В результате объединительного процесса с юридической точки зрения происходит лишение области (края) и автономного округа (автономных округов) в ее (его) составе статуса субъектов Российской Федерации и вновь придание территории бывшей области (края) статуса субъекта Российской Федерации. Фактически осуществляется не объединение субъектов, а упразднение автономных округов, а также образование новых краев.

В перспективе процесс укрупнения может привести к тому, что для нормального развития укрупненных субъектов потребуется новое административно-территориальное деление страны, что повлечет за собой новый этап муниципальной реформы. Из этого следует, что:

1. Отсутствует целостное видение укрупнения, то есть той модели Российской Федерации, к построению которой в процессе укрупнения субъектов стремится власть. Вследствие этого нет ответов на вопросы: сколько всего должно быть субъектов Российской Федерации, каким статусом они должны обладать, каким образом формироваться и т. п. Только при наличии ответов можно вести разговор о конкретных случаях и частных моментах изменения субъектного состава Российской Федерации.

2. Законодательно не установлены пределы укрупнения, что также свидетельствует как о непродуманности процесса реформирования российского федерализма, так и об абстрактном представлении властью его результатов.

3. Укрупнение субъектов недостаточно регламентировано законодательством, чревато возникновением дисбаланса их представительства в Совете Федерации Федерального собрания Российской Федерации. Реализация идей радикального изменения субъектного состава может привести к тому, что представительство новообразованных субъектов Российской Федерации будет несоизмеримо меньше представительства уже существующих, а в верхней палате будут преобладать депрессивные, отсталые и малонаселенные регионы. Поэтому укрупнение субъектов потребует коренного изменения порядка формирования Совета Федерации.

4. Укрупнение субъектов может происходить на основе ассоциаций экономического взаимодействия регионов (далее -- Ассоциации). Это в некоторых моментах подтверждается успешным развитием Ассоциаций. Входящие в них субъекты начинают испытывать потребность в более тесной интеграции и через Ассоциации совместно решают вопросы экономического, социального и даже политического характера. Постепенно создаются предпосылки к объединению субъектов, причем во главу угла ставится не столько организационно-политический аспект Ассоциаций, сколько их экономический потенциал.

6. В идеале процесс укрупнения может привести к тому, что для нормального развития укрупненных субъектов Российской Федерации потребуется новое административно-территориальное деление.

2.2 Проекты реформирования административно-территориального устройства России

Рассмотрим первые проекты реформирования административно-территориального устройства. Все проекты реформирования территориального управления, предложенные в 1990-е - начале 2000-х гг., можно разделить на три большие категории:

1. Проекты, созданные по заказу официальных органов власти официальными же либо полуофициальными структурами (коллективами авторов);

2. Проекты, предложенные общественными движениями, политическим партиями, избирательными объединениями;

3. Проекты, исходящие от энтузиастов-одиночек, действующих на свой страх и риск. Сюда же с определенной долей условности можно отнести и предложения представителей научной общественности, так как их проекты зачастую также представляют собой плод индивидуального творчества и личной инициативы их создателей.

О.Г. Румянцев предложил, цитата: «создать в России (путем объединения краев, областей, возможно республик, вхождения в состав России новых регионов) свыше двух десятков земель со средней численностью населения от 3,5 до 8,5 миллионов человек и примерно равным экономическим потенциалом». За основу группирования он предлагал взять «естественные связи с образованием мощных территориальных общностей»; «рыночную инфраструктуру, которая позволила бы землям быть дееспособными территориями с собственным профилем и специализацией во внутрироссийском и внешнем разделении труда». Как видно из цитат, территории должны были объединяться на экономических основаниях, но никак не этнических (республики также подлежали объединению).

Проект, разработанный в 1995 г. под руководством географов Л.В. Смирнягина и А.В. Новикова в рамках возглавлявшего тогда Смирнягиным направления «Регионалистика». Страна в соответствии с этим проектом должна была быть разделена на 23 (в других вариантах - до 25) территории, которые в проекте названы федеральными округами. При этом прежнее административное деление не уничтожалось, а новые структуры как бы нанизывались на старые.

Например, формирование Северо-Западного округа в составе Новгородской, Псковской и Тверской областей смотрится оптимально с учетом, прежде всего, промежуточного положения этих областей между двумя столицами. Когда и Москва, и Петербург выступают в роли своего рода «насоса», вытягивающего ресурсы из близлежащих областей. Не вызывают возражений предложенные варианты Западного округа из Брянской, Калужской и Смоленской областей или Южнорусского (Черноземного) округа, объединяющего Белгородскую, Курскую и Орловскую области.

Не удалось в ряде случаев разработчикам проекта добиться и того, чтобы округа хотя бы примерно соотносились между собой по основным макроэкономическим и демографическим показателям. Так, например, Волгодонский округ (совпавший в своих границах с нынешним Южным федеральным округом) явно больше своих соседей, как по экономическому потенциалу, так и по численности населения. В то же время в северных и восточных регионах страны, в условиях слабой заселенности и недостаточного промышленного развития, предлагалось явно слишком дробное (вплоть до Чукотского округа) деление.

С предложениями по территориальному переустройству России выступали в этот период и партии и иные общественные организации. Зачастую эти проекты смотрятся весьма экзотично. Таков, например, проект «губернизации» России, предложенный В.В. Жириновским. Изначально проект базировался на существующей сетке территориального деления, с той лишь разницей, что все национальные республики преобразовывались в губернии, точно так же, как и русские области; иначе говоря, это был проект унитаризации страны. Проект не слишком ограничивал себя пределами России, предлагая создавать, например Финляндскую губернию, не смущаясь при этом возможными национальными конфликтами. Несколько позднее В.В. Жириновский видоизменил свой проект. Уточненный вариант предполагает «более укрупненное деление России на губернии или земли»: 1) Северная (Санкт-Петербург), 2) Московская (Москва), 3) Южная (Ростов-на-Дону), 4) Поволжская (Нижний Новгород), 5) Уральская (Екатеринбург), 6) Сибирская (Новосибирск), 7) Дальневосточная (Хабаровск).

При всей своей экзотичности проект в значительной степени был востребован. Не случайно (и это отмечали многие исследователи) решение Президента В.В. Путина о создании округов удивительно совпало с планом В.В. Жириновского: по крайней мере, совпали все центры округов.

Не менее экзотичен «Русский проект» Конституции, представленный в 1997 г. Лигой защиты национального достоянии А. Севастьянова. Проект внутренне противоречив. Декларируя себя как конституцию русского народа, а Россию - как национальное государство, он в то же время в ряде случаев милостиво признает равноправие и других коренных народов России, в том числе на ускоренное получение русского гражданства. Отвергая принцип федерации как «преступный» и провозглашая Россию унитарным государством (не Российская Федерация - но Русское Государство), он допускает в то же время и автономии, но только в тех случаях, когда титульный этнос имеет на этой территории устойчивое большинство. Таких территорий проект насчитывает 8 (без Чечни, которую проект по обстоятельствам того времени не числил в составе России): Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Осетия (видимо, единая), Татарстан, Тува и Чувашия. При этом в автономиях наряду с автономным советом и избираемым главой автономии появляется назначаемый президентом наместник для надзора и контроля за деятельностью национальных властей.

Границы регионов проект практически не меняет. Он лишь устраняет за ненадобностью современное деление на области и края и переводит в разряд областей те современные республики, которые не набирают устойчивого большинства титульного этноса. Кроме того, устраняются все послереволюционные наименования центральных городов: появляются Вятка, Симбирск, Усть-Сысольск, Царево-Кокшайск. Единственная существующая автономная область, естественно, ликвидируется, так же, как Алтайская и Хакасская республики (видимо, по причине малочисленности населения). В ранг областей возводятся и некоторые наиболее крупные (хотя бы по размерам) автономные округа: Ханты-Мансийский (Югорская область), Ямало-Ненецкий (Ямальская), Таймырский (-ая). Другие растворяются в областях: Красноярской, Иркутской, Читинской, Магаданской и Камчатской. Всего проект насчитывает 67 областей (в добавление к 8 национальным областям).

Новый проект реформы административно-территориального деления России.

20 мая 2004 г. председатель комитета Совета Федерации Александр Казаков, выступая перед журналистами, поддержал концепцию реформирования государственно-территориального устройства России, разработанную Советом по изучению производительных сил (СОПС).

Совет по изучению производительных сил -- одна из старейших научно-исследовательских организаций России. Его история начинается с 1915 г., когда Российская императорская академия наук по инициативе академика В.И. Вернадского вынесла решение о создании Комиссии по изучению естественных производительных сил России. На сегодняшний день СОПС -- государственное научно-исследовательское учреждение Министерства экономического развития и торговли РФ и Российской академии наук.

По словам разработчиков проекта, согласно ст. 71 Конституции РФ высшие федеральные органы могут временно, без внесения поправок в Основной Закон, сформировать подобные территориальные объединения субъектов федерации без конституционного статуса. Эти укрупненные образования будут выполнять функции согласованного управления группой областей, краев, республик, имея во главе губернатора-координатора, назначаемого Президентом РФ из числа руководителей соответствующих регионов. Авторы концепции подчеркнули, что при реформировании административно-территориального деления страны в первую очередь нужно исходить из экономической целесообразности, затем руководствоваться территориальным и социальным факторами и только потом учитывать национально-культурные особенности того или иного региона.

Каждому иерархическому уровню регионов соответствует свой территориальный уровень управления. Такая структуризация позволяет более эффективно осуществлять региональную политику, которая координируется не только по «вертикали», но и по «горизонтали». Основным звеном в территориальной организации населения и производства страны являются мезорайоны - регионы-субъекты РФ. Именно они взяли на себя всю тяжесть реформирования экономики, социальной защищённости населения, сохранения национальной культуры, формирования нового географического разделения труда в рыночных условиях.

Табл. 1. Сравнение проектов трансформации

Проекты трансформации	Оценка по критериям
1. О.Г. Румянцев - «создать в России (путем объединения краев, областей, республик, вхождения в состав России новых регионов.	Планирование и выполнение - образование мощных территориальных общностей; рыночная инфраструктура, (дееспособность территории с собственным профилем и специализацией во внутрироссийском и внешнем разделении труда.)
2. Л.В. Смирнягин и А.В. Новиков	Информирование (сбор информации) - разделение территории на федеральные округа. Границы территории. Демографические показатели.
3. проект «губернизации» России, - В.В. Жириновский.	Применение в работе - национальные республики преобразовывались в губернии. Национальные конфликты.
4. «Русский проект» Конституции, представленный в 1997 г. Лигой защиты национального достоянии А. Севастьянова	Анализ информации - допускает автономии, но только в тех случаях, когда титульный этнос имеет на этой территории устойчивое большинство. Провозглашает Россию унитарным государством
5. Совет по изучению производительных сил (СОПС).	Анализ процесса - формирование территориальных объединений субъектов федерации без конституционного статуса. Экономическая целесообразность; руководствоваться территориальным и социальным факторами и только потом учитывать национально-культурные особенности того или иного региона.

2.3 Оценка подходов территориальной трансформации

Реализованные реформы напоминают вершину айсберга покоясь на множестве отвергнутых и отложенных проектов, которые, не будучи приняты, воздействовали, тем не менее, на трансформацию. Таким образом, неосуществленные проекты показывают какова подоснова состоявшихся реформ территориального управления.

Проблемная ситуация заключается в том что на протяжении всех периодов российской истории многочисленные попытки преобразования управления территориями не привели к построению эффективной системы воздействия на территории которое обеспечивало бы их оптимальное развитие и управляемость. Типичной является ситуация при которой государство достаточно слабо контролирует процессы протекающие в его регионах. В связи с этим проблема, которая исследуется в работе необходимость построения максимально эффективной оптимальной по количественным и качественным параметрам системы управления территориями и нахождения критериев такой оптимальности взаимодействия между центром и регионами обществом и государством.

Проблема достижения эффективности и оптимальности территориального управления имеет формальную и сущностную стороны. Формальная сторона состоит в том, чтобы достичь количественного оптимума субъектов и объектов управления, т.е. в том каково должно быть количество подсубъектных образований и каковы должны быть количественные характеристики каждого из них численность населения площадь территории объем промышленного потенциала и т.д. Сущностная сторона проблемы в том какова должна быть степень ответственности и уровень полномочий на каждом из этажей территориального управления.

Политический процесс применительно к территориям - это обычно три основных подхода. Исследуются, прежде всего, отношения государственные административные воздействие государства на свои территориальные субъекты изменения в территориальном устройстве и территориальном делении государства.

Практическая актуальность темы, выбранной мною для исследования, определяется очевидным несовершенством и устарелостью существующей структуры управления территориями и недоучетом при проводимом районировании территорий политического фактора, который, безусловно, усложняет процессы регулирования взаимоотношений между центром, регионами.

Политическое управление в его территориальных аспектах или территориальное управление воспринимаемое с политических позиций понимается как процесс управляющего воздействия на политическую территорию и соответственно обратное воздействие территории на вышестоящий управленческий уровень. Кроме того, неоднократно в исследовании употребляется понятие территориального строительства, которое понимается как процесс создания изменения трансформации укрупнения разукрупнения слияния разделения политических территорий. Требуется оптимизации количества субъектов государства приведения их в соответствие с реально сложившимися политико-экономическими отношениями. Именно этим вызваны многочисленные в последнее время проекты укрупнения регионов.

На основе всего вышесказанного предложены принципы реформирования системы территориального управления позволяющие сочетать принципы выборности и назначаемости органов власти в регионах Российской Федерации для правильного ведения территориального устройства.

3. Основные направления совершенствования административно- территориального устройства России

Совершенствование системы административно-территориального устройства применительно к современным и перспективным социально-экономическим условиям может идти по двумя путями:

1. Совершенствование существующей сети административно-территориальных единиц с наделением ее определенными базовыми функциями. При этом необходимо решить две взаимосвязанные задачи:

1) определить АТЕ, находящиеся на первичном территориальном уровне;

2) определить «базовые» функции первичной сети АТЕ в сфере территориального управления.

Согласно существующему законодательству, территориальное управление осуществляется в границах административно-территориальных единиц. Данное положение фактически закрепляет формирование жестких территориальных структур в системе административно-территориального устройства. Такой подход может и должен сыграть свою положительную роль только при одном условии -- при достаточной стабильности сети АТЕ.

Однако, как показывает анализ динамики сети АТЕ, административные границы в условиях жесткой «привязки» практически всех видов деятельности к системе административно-территориального деления требуют постоянного изменения и трансформации, в результате чего изменяется и начертание всей сети АТЕ, особенно на нижних уровнях. Поэтому без дополнения существующей «жесткой» сети АТЕ гибкой, мобильной сетью система АТД не может достичь состояния стабильности и будет вынуждена меняться эволюционным или революционным путем. Так что вместе с решением поставленной выше задачи необходимо решить и другую, а именно:

2. Создание межтерриториальных функциональных, изменяющихся в зависимости от конкретных социально-экономических условий гибких территориальных структур -- функциональных округов. Для этого необходимо решить следующие задачи:

1) определить первичный, базовый уровень для формирования функциональных округов, т. е. тех «кирпичиков», из которых целесообразно их «строить»;

2) установить возможный перечень функциональных округов;

3) выявить систему взаимосвязей и взаимодействия между сетью АТЕ и функциональных округов.

По функциональному признаку возможно построение хозяйственных (агропромышленных, лесопромышленных и пр.), инфраструктурных (автодорожных, энерго- и теплоснабжения, пассажирского транспорта, строительного назначения и др.). Социально-обслуживающих (образовательные, библиотечные, округа системы здравоохранения и пр.), рекреационных, природоохранных и других округов. Реальные границы, состав и уровень компетенции каждого из вышеназванных округов должны определяться в результате компромисса между требованиями населения, финансовыми и материально-техническими возможностями составляющих округа территорий, юридическими нормативами, местными постановлениями, республиканскими законами.

Большинство функциональных округов будет, по-видимому, одноцелевым. Многие из них потребуют дотаций со стороны вышестоящих административно-управленческих структур. Таким образом, формирование функциональных округов создаст условия как для поддержания стабильности сети АТЕ, так и для приобретения системой АТД (административно-территориального деления) свойств гибкости и эластичности. Современное состояние системы административно-территориального устройства РФ, характеризующееся существенными противоречиями и неустойчивостью, начавшиеся процессы по ее преобразованию требуют скорейшей разработки и принятия Закона «Об административно-территориальном устройстве в РФ».

3.1 Государственная политика в отношении административно-территориального устройства

Действующее законодательство Российской Федерации закрепляет административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации в качестве самостоятельного правового института, особого предмета ведения, входящего в компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но вместе с тем не содержит определения данного понятия. В связи с этим для определения места административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации в системе территориальной организации Российского государства необходим комплексный анализ федерального законодательства на основе общетеоретических аспектов территориальной организации публичной власти, сопоставления рассматриваемого понятия с научными категориями более общего порядка. Значение административно-территориального устройства Российской Федерации как государственно-правового института, охватывающего важнейшую область организации публичной власти, обусловливает закрепление норм, регулирующих основополагающие отношения в данной сфере, в Конституции Российской Федерации.

Анализ действующей Конституции Российской Федерации позволяет выделить следующие аспекты соотношения ее норм и правового регулирования административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации:

1) конституционные нормы закрепляют общие принципы государственного устройства, организации и функционирования публичной власти в Российской Федерации, которые должны соблюдаться и получать реализацию в процессе дальнейшего правого регулирования государственно-правовых отношений, в том числе административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации;

2) конституционные нормы непосредственно регулируют отдельные вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации;

3) конституционные нормы лежат в основе разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по правовому регулированию административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации.

К нормам, закрепляющим общие принципы организации публичной власти, в том числе ее территориальной составляющей, относятся положения Конституции Российской Федерации о федеративном устройстве и демократическом политическом режиме российского государства, равноправии проживающих в нем народов, территориальной целостности и едином экономическом пространстве страны, признании и гарантиях, правах и свободах человека и гражданина. В процессе регулирования административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации указанные нормы-принципы должны находить безусловное соблюдение и реализацию. Характерно, что некоторые из них были непосредственно применены в практике конституционного судопроизводства. Это доказывает, насколько тесно взаимодействует правовое регулирование административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации с более общими правовыми институтами.

Важнейшее значение имеют конституционные нормы, непосредственно регулирующие вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Необходимо отметить, что к специфике действующей Конституции Российской Федерации относится отсутствие в ней понятия "административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации" либо аналогичного ему государственно-правового термина и соответственно норм, которые с той или иной степенью обобщенности регулировали бы административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации как систему, как целостное явление. Предмет регулирования территориальной организации субъектов Российской Федерации в Конституции Российской Федерации ограничен основами территориальной организации. Эти особенности Конституции Российской Федерации существенно отличают ее от конституций многих иностранных государств, в том числе федеративных.

А также есть существенный пробел конституционного регулирования вопросов административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации - отсутствие в Конституции Российской Федерации норм, определяющих соотношение территориальной организации государственной власти и территориальной организации административного деления.

3.2 Авторская модель административно-территориального устройства Российской Федерации

Изучив и проанализировав некоторые концепции авторских моделей, некоторых авторов, я могу предложить свою модель административно- территориального устройства Российской Федерации, которые основываются на таких положениях:

1. Сейчас, в наше время историческая система административно-территориального устройства РФ более перспективна и в некоторых случаях отвечает современным требованиям.

2. Перспектива административно-территориального устройства активизировалась с процессами трансформации данного устройства, т.е. территориального деления.

3. Были проведены реформы на пути трансформации системы административно-территориального устройства РФ.

4. Я считаю, что правительство должно обеспечить соответствующие правовые потоки по территориальной трансформации, естественно к ее реализации, при этом негативных последствий должно быть как можно меньше.

5. Законы должны обеспечивать правовые гарантии стабильности уже существующей системы административно-территориального устройства РФ, и непосредственно правовые процедуры по ее новейшему изменению.

6. Должны быть учтены и права Субъектов Федерации, в определении своего внутреннего административно-территориального устройства, естественно при соблюдении общих для РФ требований и условий.

7. Жесткая система административно-территориального устройства РФ, которая есть на данном этапе должна быть дополнена системой. Которая не соприкасается с административными территориальными образованиями, которая будет обеспечивать большую эффективность территориальной организации государства.

Данные положения, на которые я основывалась, были предопределены и сформулированы в Концепции РФ, в сфере ее действия и структуре уже существующих Законов. Изложенные в ней принципы административно-территориального устройства в РФ относятся ко всем его уровням и должны быть конкретизированы соответствующими статьями разрабатываемого Закона. Естественно, законом должна быть закреплена трехуровневая структура административно-территориального устройства в РФ, которая, как показывает мировой опыт, обеспечивает оптимальные условия для его функционирования. Это такие уровни, как: 1.федеральный, 2.региональный, 3.местный.

Данные положения позволяют закрепить соответствующий статус административно-территориальных единиц, а также их названия, однако запрещает при реорганизациях административно-территориального устройства вводить дополнительные уровни.

Стабильность системы административно-территориального устройства и структура органов власти и управления - это все формируется законодательной базы. Постоянные изменения в административно- территориальном устройстве привели бы к углублению кризиса власти. При решении вопросов административно-территориального устройства необходимо придерживаться правомерности, законов и уставов РФ. Для того, чтобы внести какие- либо изменения в систему административно-территориального устройства, необходимо основываться на серьезных аргументах в пользу сохранения существующего положения.

Гарантией стабильности системы административно-территориального устройства должна стать жесткая регламентация процедур ее трансформации, определяющая субъекты принятия решения, механизмы учета мнения всех заинтересованных сторон, методы разрешения возникающих конфликтов, процедуры реализации решений и утверждения их результатов. Так, принципиальное решение о проведении реформы административно-территориального устройства, на каком-либо уровне должно быть отражено в основном законодательном акте, а процедура его реализации должна включать проведение на соответствующей территории референдума с учетом результатов по отдельным административно-территориальным единицам. Следует отметить, что любое изменение системы административно-территориального устройства, могут быть негативные последствия, особенно в первые периоды реорганизации. Поэтому данные процедуры могут включать и соблюдение моратория на изменения административно-территориального устройства в течение определенного срока после внесения последних изменений.

Для всех процедур принципом должно стать отнесение вопросов установления, изменения или реорганизации административно-территориального устройства к исключительной компетенции органов представительной власти. При решении каких- либо вопросов административно-территориального устройства, необходимо учитывать мнение трех основных субъектов: 1) населения, проживающего на данной территории; 2) органов представительной власти изменяемых административно-территориальных единиц; 3) вышестоящего органа представительной власти.

И непременно, статус административно-территориальных единиц разных уровней должен устанавливаться Законом и законодательными актами.

Заключение

В Российской Федерации на современном этапе процесс государственного строительства, касающийся формы государственного устройства, связывают с объединением автономных округов с областями, краями, в состав которых они входят. Во вновь образованных субъектах РФ подчеркивается принадлежность к определенной нации и такой территории присваивается особый статус, содержание которого по-своему раскрывается каждым новым субъектом Российской Федерации.

Конституция России не требует, чтобы процесс образования новых субъектов в составе Российской Федерации во всех случаях проходил по одним и тем же правилам. Законодатель, принимая федеральные конституционные законы об образовании новых субъектов Российской Федерации, учел специфику объединяющихся регионов, установив различия в законодательном регулировании этого процесса.

Необходимо формирование целостного представления той модели федерации, к построению которой в процессе укрупнения субъектов РФ необходимо стремиться, установление законодательного предела укрупнения, принятия мер к исключению возможного возникновения дисбаланса представительства объединяющихся субъектов Российской Федерации в Федеральном Собрании. На федеральном уровне необходима разработка и утверждение Президентом Российской Федерации Концепции развития федеративных отношений, которая закрепила бы целостное видение перспектив модернизации федерализма на ближайшую перспективу. Необходимо тщательное планирование, прогнозирование, мониторинг возможных случаев укрупнения субъектов Федерации, поиск оптимального алгоритма его осуществления.

Результаты объединительного процесса в виде структурной организации территории РФ положительны: сокращается число субъектов РФ, что способствует улучшению государственного управления. Однако утверждать, что произошли существенные изменения в социально-экономическом положении всех объединившихся субъектов РФ, не представляется возможным. Процесс укрупнения субъектов Российской Федерации следует осуществлять на добровольной, законодательно закрепленной, финансово обеспеченной основе.

В курсовой работе исследовалась тема: «Модели административно-территориального устройства», как элемент политико - территориального устройства, ее управленческая сущность, анализ современного административно-территориального устройства РФ, характеристика, состояние, тенденции, проблемы, проекты по реформированию. Актуальность темы заключается в следующем. Административно-территориальное устройство России является комплексной проблемой, теснейшим образом связанной с развитием рыночной экономики, рациональным размещением производительных сил, с условиями и задачами социально-экономического развития общества, с повышением социальной активности граждан. Его развитие происходит по тем же законам, по каким создается и развивается политико-правовая надстройка общества. Этому общему положению не противоречит и то обстоятельство, что после принятия новой Конституции России унаследованное от советского периода административно-территориальное деление используется государством практически без изменения.

...