Государственное управление и местное самоуправление в Российской Федерации: модели взаимодействия

Поскольку местное самоуправление самостоятельно, административный контроль, означающий проверку не только законности, но и целесообразности решений подконтрольных субъектов, за его деятельностью невозможен, так как современное муниципальное законодательство Российской Федерации исключает прямое подчинение органов муниципальной власти государственным органам. Однако подчинение допускается только в рамках переданных государственных полномочий. Более того, элементы административного контроля прямо предусмотрены нормами Федеральных законов 1995 и 2003 гг., где он закрепляется в качестве обязательного механизма взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления. Способы осуществления государственного контроля также регламентированы в соответствующем законодательстве субъектов Российской Федерации.

В целом право введения административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления установлено в ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления и обусловлено следующими принципами:

-любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом;

-любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов;

-административный контроль за органами местного самоуправления осуществляется таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеют виду защищать.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 184-ФЗ в ст. 21 наделил высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации правом предлагать органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством изданные ими правовые акты в случае, если они противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, а также правом обращаться по этому вопросу в суд.Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. -- № 42. С.

Достаточно серьезным рычагом административного контроля органов государственной власти за законностью актов муниципальных образований, закрепленным в действующем федеральном законодательстве, является правовой механизм регистрации уставов муниципальных образований. Так, например, Федеральный Закон 2003 г. относит установление порядка регистрации уставов муниципальных образований к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В законах может содержаться перечень органов государственной власти, уполномоченных осуществлять контроль, могут быть установлены критерии определения качества и эффективности осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Для совершенствования осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий могут быть предусмотрены выборочные проверки уполномоченными органами государственной власти действий органов местного самоуправления, в том числе по жалобам юридических или физических лиц. Законом должен быть определен порядок контроля целевого использования материальных и финансовых средств, предназначенных для осуществления органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий.

Таков порядок осуществления административного контроля за местным самоуправлением. Этот контроль является постоянным и присутствует во всех областях взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Тем самым, с учетом вышесказанного, можно сделать вывод о том, что федеральная модель взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления более тяготеет к административной модели взаимодействия, чем к дуалистической. Иными словами, российская дуалистическая модель взаимоотношений вполне может быть преобразована именно в административную модель. Примечательно, что ряд новаций Федерального Закона 2003 г. в этом плане показателен. Ст. 21 Федерального Закона 2003 г. не определяет процедур государственного контроля за местным самоуправлением в сфере делегированных полномочий. Она лишь устанавливает, что такой контроль осуществляется и органы местного самоуправления не должны ему препятствовать. Но в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Органы местного самоуправления обязаны выполнять данные предписания, а случае несогласия с ними, обладают правом обращения в суд.

П. 3 ч. 1 ст. 75 Федерального Закона 2003 г. устанавливает, что если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, Федерального Закона, иных нормативных правовых актов, то отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно исполняться органами государственной власти. Более того, последние в любом муниципальном образовании могут создать так называемую временную финансовую администрацию, которая в течение года может управлять данной территорией. Думается, что подобная норма является неоправданным вмешательством в сферу местного самоуправления. Можно изъять бюджетные ресурсы, можно отстранить от должности тех или иных лиц, приостановить полномочия органа местного самоуправления и т.п., но осуществление местного самоуправления органами или должностными лицами государства прямо нарушает его самостоятельность (по смыслу ст. 12 Конституции Российской Федерации) и свидетельствует о встраивании местного самоуправления в систему государственной власти, в том числе и путем установления форм административного контроля за его деятельностью.

Помимо административного контроля, государство сохранило во взаимоотношениях с местным самоуправлением две другие основные формы государственного контроля за его деятельностью -- прокурорский надзор и судебный контроль.

Ст. 51 Федерального Закона 1995 г. и аналогичная по смыслу ст. 77 Федерального Закона 2003 г. устанавливают, что Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Согласно ст. 21 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. №2202-I исполнение законов органами местного самоуправления и их должностными лицами, а также соответствие издаваемых ими правовых актов законам, является составной частью предмета прокурорского надзора.

В случае выявления несоответствия положений правового акта органа местного самоуправления или его должностного лица закону либо нарушений закона в деятельности указанных субъектов, а также несоблюдения ими прав и свобод человека и гражданина прокурор использует предусмотренные законом правовые акты реагирования на допущенные нарушения. На противоречащий закону либо нарушающий права человека и гражданина правовой акт местного самоуправления прокурором приносится протест либо в орган местного самоуправления, либо должностному лицу органа местного самоуправления, в зависимости от того, кто является субъектом, издавшим правовой акт. Закон «О прокуратуре Российской Федерации» не уточняет вопрос о характере правового акта, подлежащего опротестованию, предоставляя таким образом прокурору возможность принесения протеста как на правовой акт индивидуального характера, так и на нормативный правовой акт, не соответствующий закону.

Орган или должностное лицо местного самоуправления должны в течение месяца со дня внесения представления принять конкретные меры по устранению нарушений закона, указанных в представлении, причин этих нарушений и способствующих им условий, а также сообщить прокурору в письменной форме о результатах принятых мер. Усмотрев в действиях должностного лица местного самоуправления состав преступления или административного правонарушения, прокурор выносит постановление о возбуждении соответственного уголовного дела или производства об административном правонарушении.

Согласно Закону «О прокуратуре Российской Федерации», альтернативой принесения протеста для прокурора является обращение в суд с требованием о признании незаконным правового акта местного самоуправления. Закон предоставляет возможность прокурору по своему усмотрению избирать процедуру, в рамках которой должна быть восстановлена законность: опротестование в порядке надзора, либо обращение в суд. Прокурор также обращается в суд, если принесенный им протест был необоснованно отклонен или не был рассмотрен в установленные законом сроки.

Заявление прокурора о признании противоречащим закону нормативного акта местного самоуправления или индивидуального правового акта (при условии отсутствия гражданско-правового спора) рассматривается судом в порядке, установленном для дел, возникающих из административно-правовых отношений. При наличии гражданско-правового спора заявление прокурора о признании противоречащим закону индивидуального правового акта рассматривается в порядке искового производства.

В случае нарушения органом или должностным лицом местного самоуправления прав и свобод человека и гражданина, которые защищаются в порядке гражданского судопроизводства, прокурор в предусмотренных законом случаях предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в защиту интересов пострадавших. Прокурор становится процессуальным истцом, когда пострадавшие по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не могут лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, или когда личное участие в процессе невозможно в силу того, что нарушены права и свободы значительного числа граждан, или когда нарушение приобрело особое общественное значение.

Прокурор правомочен защищать нарушенные права юридических и физических лиц, используя при этом установленные законом формы и процедуры. Анализ судебной практики показывает, что большинство дел, связанных с предъявлением исков к органам местного самоуправления, возбуждается именно прокурором -- в интересах общества, государства и граждан.

Ст. 52 Федерального Закона 1995 г. и аналогичная по смыслу ст. 78 Федерального Закона 2003 г. говорят о том, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Указанные статьи конкретизируют положение ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации, согласно которому решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Порядок обжалования регламентируется Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (ред. от 14 декабря 1995 г.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», а также Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (далее -- ГПК) и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (далее -- АПК).

Для дел об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, законодательством установлена альтернативная подведомственность. Гражданин вправе обратиться с жалобой непосредственно в суд либо в вышестоящий в порядке подчиненности муниципальный орган, к должностному лицу (при условии его наличия), если он считает, что его права и свободы нарушены неправомерными действиями (решениями) органов или должностных лиц местного самоуправления. Вышестоящие в порядке подчиненности орган или должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если в течение этого срока гражданином не получен ответ на жалобу, либо в ее удовлетворении отказано, он вправе обратиться в суд.

Предметом обжалования являются действия (бездействие), решения органов и должностных лиц местного самоуправления, а также официальная информация, послужившая основанием для совершения действия или принятия решения, в результате которых нарушены права и свободы гражданина. Под нарушением прав и свобод гражданина понимается не только прямое нарушение, но и создание препятствий для их осуществления гражданином, незаконное возложение на него какой-либо обязанности или незаконное привлечение к какой-либо ответственности.

Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» определяет официальную информацию как письменные или устные сведения, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действий либо принятия решений (ч. 5 ст. 2 Закона).

Предметом обжалования в суд могут быть правовые акты как индивидуального, так и нормативного характера, нарушающие права и свободы гражданина. Граждане -- предприниматели и юридические лица вправе обжаловать незаконные действия и решения, в том числе правовые акты ненормативного характера, в арбитражный суд (ч. 2 ст. 22 АПК РФ). Если права указанных субъектов нарушаются нормативным актом местного самоуправления, то жалоба на такой правовой акт должна рассматриваться судом общей юрисдикции.

Как свидетельствует судебная практика, наибольшее количество дел, в которых обжалуются действия органов и должностных лиц местного самоуправления, относится к сфере жилищных правоотношений. Это связано с тем, что в распоряжении органов местного самоуправления находится муниципальный жилищный фонд и именно они ведают порядком и очередностью предоставления жилья гражданам. Поэтому нередки случаи, когда в результате незаконных действий органов местного самоуправления в этой сфере нарушаются права граждан, восстановить которые можно через суд. Итак, действия органов местного самоуправления, повлекшие нарушение прав граждан, признаются судом неправомерными и подлежат отмене. Следует указать, что если в результате такого нарушения лицу был причинен материальный или моральный вред, оно вправе предъявить иск в суд, привлекая орган местного самоуправления к гражданско-правовой ответственности, связанной с возмещением причиненного вреда.

Размещено на Allbest.ru