Розмежування повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru

Курсова робота

ТЕМА: “Розмежування повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування”

Виконав:

Михайленко Микола Сергійович

Київ - 2014

Зміст

Розділ 1. Державне управління і виконавча влада

1.1 Механізм виконавчої влади: поняття і складові елементи

1.2 Необхідність формування нового типу взаємовідносин органів виконавчої влади з громадянами

1.3 Компетенція органів виконавчої влади: питання теорії

Розділ 2. Органи виконавчої влади

2.1 Кабінет Міністрів України

2.2 Центральні органи виконавчої влади

2.3 Місцеві державні адміністрації

Розділ 3. Місцеве самоврядування в Україні

3.1 Поняття місцевого самоврядування

3.2 Система та функції місцевого самоврядування в Україні

3.3 Організаційно-правові форми місцевого самоврядування в Україні

3.4 Гарантії місцевого самоврядування в Україні

Розділ 1. Державне управління і виконавча влада

1.1 Механізм виконавчої влади: поняття і складові елементи

Як відомо, ефективність будь-якої суспільної влади залежить від того, наскільки ця влада є дієвою і здатною до реалізації, а ця здатність -- від наявності у її системі відповідного ефективно діючого механізму як реальної організаційної сили, опанувавши яку, влада починає управляти суспільними процесами держави. Викладене, на нашу думку, повною мірою стосується і виконавчої влади держави. Оскільки саме поняття виконавча влада використовується вітчизняною адміністративною наукою порівняно недавно, то механізм виконавчої влади у юридичній літературі це детально не розглядався. Хоч поняття механізм, механізм управління досліджувалися науковцями досить ґрунтовно.

Виходячи з превалюючого твердження, якого дотримується досить широке коло вчених про об'єктивну та безпосередню єдність управлінської діяльності та виконавчої влади держави та висновків, що змістовні ознаки державного управління як процесу здійснення виконавчої влади уособлюються в самому характері цієї влади, обумовленому головним її призначенням, а саме виконанням законів та інших правових актів державних органів, можна зробити висновок про відповідну єдність механізму управління та механізму виконавчої влади як явищ політико-правової дійсності, до певної міри однопорядкових. З огляду на це, є підстави розглядати визначення механізму державного управління та механізму виконавчої влади як однопорядкові категорії. Незважаючи на близькість поглядів багатьох науковців, сталого поняття механізму державного управління та єдиного підходу у визначенні його складових елементів в юридичній науці радянського періоду напрацьовано не було. Так, на думку Ю.О.Тихомирова «механізм соціального управління є спосіб організації та функціонування управління, що знаходить своє вираження у висуненні обґрунтованих цілей, у створенні та розвитку керуючої системи, яка покликана здійснювати під час управлінського процесу досягнення цілей», а механізм державного управління «це демократична державна організація управлінського впливу на суспільні процеси».

Г.В. Атаманчук розглядає механізм державного управління як складну систему державних органів, організованих відповідно до визначених принципів для здійснення завдань державного управління.

Б.П. Курашвілі, розглядаючи механізм державного управління, поділяє позиції щодо визначення соціального управління як взаємодії керуючої та керованої систем в процесі використання об'єктивних законів останньої та умовності розмежування суб'єкта й об'єкта управління соціальних систем, для яких характерна органічна єдність суб'єктів і об'єктів управління, їх переплетіння, відносність, обмін ролями. Виходячи з цього, він робить висновок, що «державне управління -- це, звичайно, вплив, але якщо бути більш точним, то -- взаємовплив», а державне управління визначає як «організаційну співпрацю держави з колективними та індивідуальними членами суспільства, яке забезпечує доцільне закономірне функціонування та розвиток суспільних відносин».

На думку Л.П.Юзькова, існують два основні підходи до визначення поняття «механізм» -- структурно-організаційний та структурно-функціональний. За першим підходом механізм характеризується як сукупність певних складових елементів, що створюють організаційну основу певних явищ, процесів, а механізм держави -- як «сукупність установ», через які здійснюється «державне керівництво суспільством». За другим підходом при визначенні механізму того чи іншого державно-правового інституту (процесу, явища) увага акцентується не тільки на організаційній основі його побудови, але й на його динаміці, реальному функціонуванні. Сам Л.П. Юзьков віддавав перевагу структурно-функціональному підходу, і, з огляду на це, у загальному плані визначає механізм державного управління як організацію практичного здійснення державного управління (виконавчо-розпорядчої діяльності). Отже, механізм державного управління є складним і системним утворенням, що органічно поєднує у собі ті чи інші складові елементи. Щодо кількості та змісту складових механізму державного управління, як і з питання визначення самого поняття «механізм державного управління», в юридичній науці єдності думок також немає. Одні автори поділяють структурно-організаційне трактування механізму державного управління і виділяють такі його елементи: первинну ланку системи органів управління, відповідні підсистеми, структури органів управління тощо. Тим самим фактично ототожнюються категорії «механізм управління» та «система органів управління». Інші -- прихильники структурно-функціонального підходу, схиляючись до більш широкого трактування складу механізму управління, розходяться у визначенні кількості та змісту цих складових елементів.

Так, Ю.О.Тихомиров у системі механізму управління виділяє: систему управління; соціальні і, особливо, правові норми; способи визначення цілей; управлінський процес як цикл дій керуючої системи, що послідовно змінюють одна одну. Саме такий склад елементів, на думку автора, характеризує механізм управління як своєрідний зовнішній та динамічний прояв управління, яке без цього знаходиться неначе в «потенції».

Для Л.П.Юзькова управління є реально існуючою організацією безпосередньої реалізації управлінських цілей, які, «матеріалізуючись» в механізмі управління, втілюються у системі цілеспрямованого впливу суб'єктів управління на об'єкти управління, а механізм управління включає наступні елементи: об'єкти управління; суб'єкти управління; взаємовплив між суб'єктами та об'єктами управління. Такий підхід, підкреслював Л.П. Юзьков, дає змогу розкрити статику і динаміку механізму управління. Зокрема, статику визначають суб'єкти та об'єкти управління, які складають організаційно-структурну основу механізму державного управління, а динаміку -- комплекс зв'язків та взаємодій суб'єктів та об'єктів управління. Зрозуміло, що наведені позиції вчених щодо розуміння поняття механізм управління та його складових елементів, хоч і не відображають всього спектру думок, існуючих в юридичній науці з цієї проблематики, проте визначають основні -- у вузькому та широкому розумінні -- підходи до її розкриття та вирішення. У вузькому розумінні механізм управління -- це статична єдність певних елементів, які слугують інструментом організації управлінських явищ та процесів. В широкому розумінні -- це динаміка, реальне функціонування усієї статичної єдності елементів.

Вважаємо, що більш сприйнятою є перша зі згаданих вище точок зору, оскільки структурно-функціональне розуміння механізму державного управління фактично спонукає до включення у його систему суспільних відносин державного управління. На нашу думку, зазначені відносини, як і сам механізм державного управління, виступають самостійними складовими елементами державного управління за наступними міркуваннями. Будь-яке соціальне (суспільне) утворення виникає одночасно із формуванням у ньому відносин влади та управління тими процесами, які в ньому відбуваються. І вже на початку свого існування воно потребує відповідного засобу самоуправління та самоорганізації у своїй системі -- механізму управління. Через цей механізм і здійснюється реалізація влади (владних відносин). Саме загальновизначність механізму і забезпечує владі її авторитетність та легітимність, відбувається реалізація інтересів певних соціальних угрупувань. Тому цілком логічним вбачається припущення про те, що виникнення відносин влади відбувається в два послідовних етапи; спочатку певний інтерес певного суспільного угрупування, проходячи через певний механізм, перетворюється в суспільно-значиму політичну волю (суспільну ціль, мету, завдання), а вже потім -- через механізм реалізації ця суспільно-значима воля трансформується у суспільні відносини влади. Звідси будь-яка суспільна влада являє собою процес її формування та реалізації, а, отже, включає як відповідні суспільні відносини формування та реалізації соціальної влада, так і механізм виникнення зазначених відносин. Можна стверджувати, що до системи будь-якої суспільної влади відносини її формування та реалізації і відповідний механізм виникнення цих відносин входять в якості самостійних елементів. Це твердження повністю стосується і державного управління, отже, і виконавчої влади, з тим лише зауваженням, що система виконавчої влади включає не відносини формування влади взагалі, а відносини участі (разом з законодавчим органом) у формуванні державної влади. Щодо складових елементів механізму державного управління, то вчені одностайні у визнанні в якості основного його елементу, насамперед, системи органів виконавчої влади (органів державного управління): в силу її ролі у забезпеченні ефективного вирішення завдань управління, реальної керованості суспільними процесами.

Вважаємо, що таке розуміння проблеми цілком виправдане і обґрунтоване. виконавчий влада місцевий самоврядування

По-перше, поява системи органів управління (або апарату державного управління) завжди обумовлена чітко визначеною необхідністю реалізації цілей та завдань державного управління -- як загальних, так і персофікованих, відповідно до конкретних сфер суспільного життя. Тому система органів управління створюється саме як інструмент реалізації цілей та завдань державного управління щодо процесів, які відбуваються в суспільному житті, як засіб конкретизації загальних функцій державного управління у певних сферах суспільного життя. А це, в свою чергу, засвідчує, що між завданнями та цілями державного управління, які носять загальний характер, та функціями конкретного органу управління існує прямий зв'язок: функції конкретного органу системи управління похідні в цілому від цілей та завдань державного управління. Іншими словами, функції органів управління спрямовані на конкретний об'єкт управління, реально існуючі управлінські дії, несуть в собі відбиток загальних цілей та завдань управління. Функція (функції) органу управління розкриває сутність цього органу, зміст його діяльності, співвідношення з іншими органами управління, його місце в системі управління. Кожен орган управління, здійснюючи належну йому компетенцію, виконуючи власне належні йому функції, тим самим реалізує частину загальних цілей та завдань управління. Виходячи з викладеного вище, можна стверджувати, що завдання та цілі державного управління, диференціюючись у функціях конкретних органів системи державного управління, багато в чому впливають на внутрішню структуру як системи органів державного управління, так і конкретних її органів. Тобто цілком очевидним є зв'язок та вплив загальних цілей та завдань державного управління (а, отже, і виконавчої влади) на структурне становлення як системи її органів в цілому, так і структури самих органів системи.

По-друге, реалізуючи належні їм функції, органи управління як керуючі суб'єкти мають право в односторонньому порядку видавати юридичні акти нормативного характеру, тобто мають реальний засіб впливу на об'єкти управління шляхом зміни їх правового статусу.

По-третє, система органів державного управління має значне ресурсне забезпечення своєї діяльності по реалізації владних повноважень: правове, інформаційне, економічне, технічне та ін.

По-четверте, система органів державного управління, маючи розгалужену структуру, забезпечує одночасність здійснення відповідних владних функцій по всіх регіонах країни.

Окрім системи органів державного управління, до механізму державного управління слід віднести ще одну складову -- сукупність відповідних правових норм. На нашу думку, такий підхід обумовлений тим важливим місцем права, яке воно посідає в державному механізмі взагалі, і в механізмі державного управління зокрема. Правові норми визначають:

-- порядок формування цілей та завдань управління;

-- цілі та завдання управління і, виходячи з них, функції органів державного управління;

-- цілі та завдання діяльності органів державного управління, їх компетенцію (предмет управлінського впливу, права та обов'язки); -- організаційно-правові форми та методи діяльності органів державного управління; принципи побудови та функціонування органів державного управління;

--структуру та характер взаємовідносин всередині структури системи органів державного управління;

-- правовий статус державних службовців;

-- цілі, основні напрями та організаційні основи функціонування об'єктів організаційно-управлінського впливу державного управління;

-- правовий статус, повноваження та межі оперативної самостійності об'єктів організаційно-управлінського впливу державного управління;

-- форми, умови, порядок виникнення, зміни та припинення відносин між суб'єктами та об'єктами державного управління.

Таким чином, правові норми не тільки визначають цілі та завдання органів державного управління, їх компетенцію, принципи побудови та функціонування, а й регламентують відносини в межах організаційної структури як самої системи, так і її органів; визначають організаційно-правові форми та методи діяльності органів державного управління. Правові норми, регламентуючи (регулюючи) всі відносини, що виникають під час організаційно-управлінського впливу, визначають, тим самим, правове середовище діяльності системи органів державного управління.

Викладене дає змогу визначити механізм державного управління як сукупність відповідних державних органів, організованих у систему для виконання цілей (завдань) державного управління відповідно до їх правового статусу, та масив правових норм, що регламентують організаційні засади та процес реалізації вказаними органами свого функціонального призначення. Звідси складовими елементами зазначеного механізму виступають: 1) система органів виконавчої влади; 2) сукупність правових норм, що регламентують як організаційну структуру системи органів виконавчої влади, так і процеси її функціонування та розвитку.

З огляду на викладене, очевидним є наявність прямого зв'язку ефективності механізму виконавчої влади з ефективністю функціонування системи її органів, рівень організаційно-управлінського впливу якої на суспільний розвиток залежить в тому числі й від стану взаємостосунків і взаємодії виконавчої гілки із законодавчою гілкою державної влади.

1.2 Необхідність формування нового типу взаємовідносин органів виконавчої влади з громадянами

Одним з пріоритетних напрямків соціально-політичних перетворень в Україні слід вважати запровадження якісно нового типу взаємовідносин між громадянами і органами виконавчої влади, а саме -- такого, за яким кожній людині було б забезпечено реальне додержання і захист належних їй прав і свобод у сфері діяльності цих органів. Вирішення даної проблеми нерідко пов'язують власне з функціонуванням адміністративної юстиції як певної спеціалізованої системи судового захисту прав і свобод громадян. Дійсно, хоч цей термін, як відомо, і не має в світовій правовій теорії та практиці якогось однозначного застосування, однак усі існуючі варіанти розуміння адміністративної юстиції зводяться до того, що вона є важливою формою контролю, за законністю в сфері державного управління. Необхідними рисами такого контролю є, по-перше, те, що він пов'язаний з розглядом спору, однією з сторін якого обов'язково виступає орган виконавчої влади або його посадова особа. По-друге, при розгляді спору громадянину гарантується рівність з іншою стороною в процесуальному відношенні. І, нарешті, розгляд спору здійснюється судовим органом, який може мати різний характер: або форму спеціального адміністративного суду (як, наприклад, у Німеччині); або бути так званим «квазісудовим» органом (як у Франції); або ж бути загальним судом (як це існує у Великобританії та США).

Отже, адміністративна юстиція, за загальним правилом, це -- сфера юрисдикційної діяльності судів щодо розгляду справ про захист громадян від порушень з боку держави, її органів. Але ж цим аспектом вирішення проблеми забезпечення прав і свобод громадян у сфері функціонування виконавчої влади аж ніяк не обмежується. Зазначену проблему слід ставити і розглядати значно ширше. А саме: як взагалі має бути змінений механізм реалізації виконавчої влади -- з тим, щоб діяльність її органів (і посадових осіб) була б принципово підпорядкована завданням неухильного забезпечення прав і свобод громадян. Такий підхід потребує якісно нового погляду на сутність та цільову орієнтацію виконавчої влади. Цей погляд полягає в розумінні того, що виконавча влада має бути спрямована не стільки -- як було традиційно -- на організацію управління суспільними справами з боку держави, скільки на виконання державою функцій щодо: 1) створення належних умов для повноцінної реалізації громадянами своїх прав і свобод; 2) надання населенню (фізичним і юридичним особам) багатоманітних управлінських послуг; 3) здійснення цілеспрямованого «внутрішнього» контролю за виконанням управлінськими органами, їх посадовими особами покладених на них обов'язків стосовно забезпечення прав і свобод громадян; 4) вжиття відповідних заходів адміністративного реагування у випадках оскарження громадянами рішень та дій, що порушують їх права і свободи. Всі основні принципи, що необхідні для правового забезпечення здійснення таких функцій, закріплені в Конституції України. Це, зокрема, принципи: верховенства права; законності; рівності усіх перед законом; пріоритету закону у правовому регулюванні компетенції та порядку діяльності органів виконавчої влади, їх посадових осіб; судового захисту порушених державними органами прав і свобод громадян; незалежності суду при здійсненні своїх функцій та деякі інші принципи.

Згадана цільова переорієнтація діяльності органів виконавчої влади є дуже непростою справою, оскільки передбачає необхідність рішучого подолання тих глибоко укорінених вад існуючої тривалий час в нашій країні системи управління, в якій інтереси держави домінували над інтересами особи.

В першу чергу треба позбавитися залишків принципу формально-декларованого «демократичного», а насправді -- цілком «бюрократичного» централізму в апараті державного управління. В умовах невиправдано високої централізації державного управління головним показником роботи є не якісне виконання органом чи посадовою особою нормативне визначеної компетенції, функцій та повноважень, а механічне відтворення команд «згори» з наміром догодити вищому начальнику. Тому навіть саме поняття «компетенції» багато в чому втратило своє справжнє значення. Внаслідок цього в управлінській практиці повноваження в багатьох випадках формулюються розпливчате, не конкретно, не існує чіткого розподілу завдань, функцій і відповідальності між різними органами і посадовими особами. Окремі органи часто дублюють один одного, що призводить до паралелізму та неузгодженості в роботі. А все це, звичайно, суттєво заважає громадянам реалізувати свої законні вимоги у відносинах з відповідними органами і посадовими особами.

Враховуючи наведене, необхідно значно підвищити якість адміністративно-правової регламентації структури та діяльності органів виконавчої влади у напрямі більш чіткого і обґрунтованого закріплення функцій і повноважень цих органів, а також уточнення і конкретизації їх взаємовідносин з громадянами. Базовим елементом цієї регламентації повинні стати загальні статутні закони стосовно органів виконавчої влади всіх рівнів -- «Про Кабінет Міністрів України», «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади», «Про місцеві державні адміністрації». На їх підставі мають бути переглянуті та оновлені локальні компетенційні акти -- про конкретні міністерства та відомства, їх місцеві ланки, оскільки саме ці органи вирішують більшість питань, пов'язаних з реалізацією прав і свобод громадян.

Важливе значення має необхідність подолання існуючої недооцінки ролі законів у правовій регламентації відносин між органами виконавчої влади і громадянами. Концептуальною передумовою такого становища було поширене уявлення про право як будь-який офіційно оголошений акт суб'єкта державної влади, яка вважалася виразником волі «всього народу». Завдяки цьому державна влада перетворювалась у найвищу, неконтрольовану і нічим нестримувану силу. Інакше кажучи, кожний суб'єкт державної, в тому числі і виконавчої, влади знаходиться нібито не «під», а «над» законом, і, отже, отримує змогу пристосовувати правові норми під свої власні інтереси, використовувати їх на свій розсуд.

Як наслідок, принцип законності набув здебільшого формального значення, а саме право втратило функцію об'єктивного критерію вирішення конфліктних ситуацій у взаємовідносинах між державою і особою. Це підтверджується, зокрема, тим, що і на сьогодні переважна більшість питань в цій сфері вирішується, як в минулі роки, не в законах, а в підзаконних нормативно-правових актах, насамперед в постановах Кабінету Міністрів, а також у відомчих актах міністерств, державних комітетів та деяких інших центральних органів виконавчої влади. Саме тому, до речі, з'являється можливість порушень прав і свобод громадян з боку органів виконавчої влади не тільки на етапі прийняття індивідуальних адміністративних актів, а ще на рівні нормативної регламентації у підзаконних актах, і особливо, як свідчить життя, у так званих відомчих актах.

Зважаючи на це, слід було б законодавче позбавити більшість центральних органів виконавчої влади, крім вузького кола окремих міністерств, права видавати нормативні акти, що зачіпають права і свободи громадян. Водночас треба законодавче конкретизувати зміст конституційне визначеного права людини на оскарження в суді рішень органів державної влади, згідно з яким кожний повинен мати право оскаржити в суді не лише індивідуальні, але й нормативні акти органів виконавчої влади всіх рівнів -- від місцевої державної адміністрації до Кабінету Міністрів, якщо ці акти порушують права і свободи людини. Цей висновок відповідає ст. 55 Конституції України, згідно з якою «кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб». Дану особливість вітчизняної практики слід підкреслити окремо -- з огляду на те, що за європейською моделлю адміністративного права увага акцентується головним чином на порушеннях з боку індивідуальних актів. До того ж і серед українських фахівців не всі поділяють наведену вище точку зору. Дехто вважає її необґрунтованою стосовно, зокрема, актів уряду. Оскільки, нібито, в даному випадку незрозумілі юридичні наслідки такого оскарження. Адже за Конституцією України (п. 16 ст. 106) скасувати акти Кабінету Міністрів вправі лише Президент України. Здається, що ця спеціальна конституційна норма аж ніяк не заперечує дію норми статті 55 і не усуває можливість припиняти дію актів органів виконавчої влади в порядку судової юрисдикції. Так само, до речі, як і стосовно рішень голів місцевих державних адміністрацій, які за Конституцією (частина восьма ст. 118) можуть бути скасовані лише Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня. В той же час варто заперечити проти надто широкого тлумачення визначеного ст. 55 Конституції України переліку об'єктів порушень з боку органів виконавчої влади, якими є виключно «права і свободи» людини й громадянина. Інших підстав для судового оскарження адміністративних актів Конституція не передбачає. Тому не доцільно розширяти в поточному законодавстві перелік підстав для судового оскарження адміністративних актів за рахунок, наприклад, таких категорій, як «інтереси громадян», оскільки цей термін не має визначеного змісту. До речі, саме з огляду на це згаданий термін цілком свідомо не використаний в тексті Конституції України. Судовому захисту підлягають лише ті «інтереси» (або краще -- «законні інтереси»), які можуть бути цілком впевнено ідентифіковані з конкретними правами і свободами людини й громадянина. Незважаючи на універсальний характер судового захисту, дуже суттєве значення має розвиток механізму захисту прав і свобод громадян в межах самої виконавчої влади, тобто по «адміністративній лінії». Це вимагає руйнування певних стереотипів у психології людей, які ще базуються на залишках колишнього так званого «патерналістського» характеру державної влади. Як наслідок, багато хто не навчився відповідати за власні рішення, дії та їх наслідки, добиватися захисту своїх інтересів, навіть в умовах суперечок або протидії з боку адміністративних органів та посадових осіб. За минулі роки люди просто звикли до бюрократичних зловживань, адміністративної тяганини в органах управління, безвідповідальності та безкарності чиновників.

Сьогодні існує певна правова база для практичної реалізації громадянами наданого їм Конституцією України права вносити в органи виконавчої влади пропозиції про поліпшення їх діяльності, оскаржувати дії (бездіяльність) та рішення посадових осіб державних і громадських органів. Громадяни можуть звернутися зі скаргою до вищого у порядку підлеглості органу або посадовій особі, що не позбавляє особу права звернутися до суду згідно з чинним законодавством. Стосовно подолання згаданих стереотипів щодо захисту прав і свобод людини по «адміністративній лінії» треба відзначити, що цьому істотно перешкоджає незадовільний стан діяльності сучасного апарату державного управління. Він не тільки зберігає більшість вад, які були властиві колишньому апарату, а й до того ж став більш корумпованим і менш професійним. Діяльність основної частини кадрів апарату підпорядкована лише підготовці адміністративних рішень. В той же час надто послаблений контроль за їх виконанням, не приділяється належна увага питанням визначення і підвищення ефективності управління персоналом. Виходячи з цього, потребує докорінної зміни, зокрема, існуюче співвідношення -- кількісне та якісне -- між тими службовцями, що обслуговують потреби політичного керівництва, і тими, що здійснюють надання управлінських послуг населенню. Переважна більшість має бути задіяна саме в цих послугах з одночасним подоланням проявів бюрократизму і адміністративної тяганини. В основу оцінки ефективності виконання цими службовцями своїх посадових повноважень слід покласти якісний рівень надання ними управлінських послуг населенню.

Потребує значного покращення система підготовки та перепідготовки управлінських кадрів. Має бути підвищена заробітна плата та посилені інші стимули для службової кар'єри державних службовців. Етичні вимоги до державних службовців повинні стати стандартами поведінки, що підлягають публічній оцінці та є критерієм визначення ефективності управлінської діяльності. Дані вимоги мають міститися в майбутньому Кодексі основних правил поведінки державного службовця. В той же час існує нагальна потреба у серйозному відпрацюванні процесуального механізму не лише захисту, а і в цілому реалізації прав та свобод громадян у стосунках з органами виконавчої влади. Суттєвого покращення вимагають процедури не стільки адміністративно-юрисдикційної діяльності, тобто діяльності, пов'язаної з розглядом адміністративних правопорушень, а в першу чергу -- процедури так званої позитивної управлінської діяльності, в процесі якої вирішується більшість питань, пов'язаних з реалізацією прав і свобод громадян. Між тим на сьогодні процедурна частина адміністративного законодавства, за винятком -- в певній мірі -- регулювання юрисдикційного процесу, є найменш розвиненою його складовою. Для виправлення цього становища необхідно подолати існуючу практику применшування значення процесуальних норм адміністративного права в організації управлінської діяльності.

В практиці чітке закріплення процедур для органів управління має таке ж суттєве значення, як і для судової діяльності, незважаючи на те, що управлінська діяльність потребує значно більшої оперативності і свободи адміністративного розсуду. Адже адміністративні процедури покликані забезпечити необхідну послідовність і максимальну повноту реалізації громадянами своїх прав і свобод, стати перешкодою для суб'єктивізму і свавілля з боку службовців органів виконавчої влади.

1.3 Компетенція органів виконавчої влади: питання теорії

Кожний орган виконавчої влади наділений державою відповідною компетенцією, яка закріплена у правових актах Але система органів державної влади закріпленою у певному акті компетенцією як сукупністю компетенцій кожного окремого органу виконавчої влади, як відомо, формально не наділена. Цей висновок має теоретичне і практичне значення особливо у нинішніх умовах державно-правового будівництва, проведення широкомасштабної адміністративної реформи. Поняття компетенції системи органів виконавчої влади здебільшого не вживається, тоді як поняття системи органів виконавчої влади є загальновживаним. Однак це не означає, що поняття компетенції системи органів виконавчої влади скоріше абстрактне, ніж реальне і формально закріплене у нормативно-правових актах. Все ж, і як суто теоретичне поняття, і як сума компетенцій всіх органів (елементів), що складають систему органів виконавчої влади, поняття компетенції системи органів виконавчої влади має право на існування в дослідженнях науковців і врахування його при виробленні рекомендацій для практики.

Наукою адміністративного права така проблема для вивчення досі не ставилася. Зрозуміло, що її вирішення в науковому плані лежить здебільшого у площині теоретичних досліджень, але вихід у пракгичну площину є багатообіцяючим. Хоча органи виконавчої влади мають діяти на основі закону, проте питання їх компетенції часто-густо вирішуються без врахування наукових наробок. Компетенція органів виконавчої влади має важливе значення для побудови і функціонування системи органів виконавчої влади. Головним «будівничим» вищої ланки системи органів виконавчої влади в Україні згідно із її Конституцією (п.15 статті 106) є Президент України, який утворює, реорганізує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Власне система органів виконавчої влади складається, так би мовити, з двох частин (елементів). Перший -- це центральні органи виконавчої влади, які утворюються, реорганізовуються та ліквідовуються Президентом України, тобто це більш мобільна частина елементів системи органів виконавчої влади. Другий -- це органи, що здійснюють виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі відповідно до статті 118 Конституції України -- місцеві державні адміністрації, тобто більш стабільна частина елементів системи органів виконавчої влади, яка тісно пов'язана з адміністративно-територіальним устроєм України. З огляду на зміст Конституції України слід відзначити, що Президент України не є виключним «будівничим» системи органів виконавчої влади. Згідно з п.п. 12, 13 статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади та територіальний устрій України. Тобто відповідну роль у створенні системи органів виконавчої влади відіграє законодавчий орган -- Верховна Рада України.

В період існування радянської влади типовим було поняття компетенції державного органу, яке включало, зрозуміло, і поняття компетенції органу державного управління -- виконавчо-розпорядчого органу. В даний час, коли змінилось суспільне призначення -- органів виконавчої влади, оскільки вони покликані в першу чергу забезпечувати реалізацію прав і свобод громадян, відстоювати інтереси особи, суспільства, а вже потім інтереси держави, проблему компетенції органів виконавчої влади слід розглядати під цим кутом зору. До визначення компетенції органу виконавчої влади можна залучити усталене в минулому визначення компетенції державного органу як сукупності його прав і обов'язків (повноважень) та підвідомчості (питання відання, тобто питання, які вирішує орган, коло діяльності) Але це визначення, на наш погляд, має бути доповнене положенням про покладену на орган виконавчої влади соціально-політичну відповідальність за результати своєї діяльності. Тобто відповідальність перед громадянським суспільством за стан справ у галузі чи галузях, які відносяться до відання органу виконавчої влади і власне за свою діяльність у цій сфері.

Слід відзначити, що адміністративна реформа має змінити стан справ у сфері соціально-політичної відповідальності органів виконавчої влади. Система органів виконавчої влади має створити оптимальні умови для реалізації прав і свобод громадян, надання їм широкого кола державних, в тому числі управлінських, послуг. Як визначається Концепцією адміністративної реформи в Україні надання управлінських послуг повинно бути спрямовано на задоволення потреб особи і суспільства, управлінські послуги повинні бути платними тільки у випадку, коли громадянин має вибір чи користуватися цією послугою, чи ні. Вони мають надаватися, насамперед, на низових рівнях структури виконавчої влади, що забезпечить їх наближення до споживачів.

Вирішення питань компетенції системи органів виконавчої влади може дати певне прискорення проведенню структурних змін у системі виконавчої влади. І ось чому. При створенні, наприклад, центральних органів виконавчої влади у нас має місце така, негативна практика, що положення про них затверджуються різними органами державної влади: Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України. Така практика призводить до ситуації, що не враховуються численні деталі можливої компетенції відповідного органу. Аналіз усіх існуючих на цей час актів про компетенцію центральних органів виконавчої влади свідчить про те, що за браком даних про компетенцію системи органів виконавчої влади не закріплюються багато з напрямків державного впливу на відповідні суспільні відносини. Це неприпустимо в умовах, коли на перше місце ставлять інтереси особи і громадянина, адже така практика зменшує обсяг реалізації прав і свобод громадян.

Якщо уявити обсяг компетенції системи органів виконавчої влади у вигляді великого кола, то компетенція окремих органів буде являти собою, менші кола, які включаються до першого. Навіть з цього, явного, так би мовити, схематичного розуміння компетенції системи органів виконавчої влади, стає зрозумілим, що за полем компетенції окремих органів виконавчої влади лишається чимало питань відання.

Цей підхід з точки зору проекції функцій держави на компетенцію органів виконавчої влади дає можливість визначити обсяг компетенції системи органів виконавчої влади. І, зрозуміло, що визначивши, як у якісному так і кількісному розумінні компетенцію системи органів виконавчої влади, осягнувши її з позицій сприйняття функцій держави можна визначити поняття компетенції системи органів виконавчої влади. Єдина загальна компетенція системи органів виконавчої влади існує незалежно від того якою конкретною компетенцією наділений певний орган державної виконавчої влади. При цьому ця єдина загальна компетенція системи органів виконавчої влади може мати як -потенціальний, так і реальний зміст. Що це означає?

По-перше, реальною компетенцією системи органів виконавчої влади є компетенція яка закріплена в компетенційних актах щодо кожного в конкретний час діючого органу виконавчої влади.

По-друге, потенційною компетенцією системи органів виконавчої влади є компетенція, яка випливає в повному обсязі із завдань і функцій держави взагалі

По-третє, компетенція системи органів виконавчої влади, які в даний час функціонують, не є вичерпною і повністю узгодженою із завданнями і функціями держави. Наприклад, конституційне закріпленою і гарантованою є функція держави щодо захисту своїх громадян, які знаходяться поза її межами (ст. 25 Конституції України). Проте ця функція державою майже не здійснюється. Відповідний центральний орган виконавчої влади -- Міністерство закордонних справ України відповідно до Положення про МЗС України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 18.02.93 № 129, навіть не має таких повноважень.

По-четверте, врегулювання питання про взаємовідповідність, взаємоврівноваженість потенційного і реального начал в компетенції системи органів державної влади потребує виваженого і кваліфікованого наукового аналізу.

По-п'яте, питання співвідношення реальної і потенціальної компетенції системи органів виконавчої влади повинно вирішуватися при будь-якій зміні структури органів виконавчої влади (як зовнішньої так і внутрішньої) і в цьому полягає основоположне значення цього співвідношення.

Компетенція є необхідною складовою правового положення (статусу) будь-якого державного органу. Слід відзначити, що поняття компетенції державного органу має відповідну історію, краще сказати відповідний розвиток: через розуміння компетенції державного органу як сукупності прав і обов'язків, або сукупності повноважень, прав і обов'язків, або сукупності прав і обов'язків і відповідних завдань, або сукупності прав, обов'язків і просторових меж діяльності і об'єктів цієї діяльності. Останнім часом юридична література країні СНД щодо повноважень державних органів виконавчої влади визначилась з точки зору двох підходів, один з яких -- розуміння повноважень органів виконавчої влади як владних повноважень, що є їх найважливішим і обов'язковим атрибутом. Іншим підходом є певне визнання повноважень органів як складового елемента їх компетенції або функцій. Тобто при цьому підході повноваження і функції дещо ототожнюються. У цьому зв'язку виваженою вбачається позиція, що повноваження органів виконавчої влади слід розглядати через призму функцій управління, тому що за їх допомогою більш точно встановлюються причинно-наслідкові зв'язки суб'єктів і об'єктів у різних системах. Функції органів виконавчої влади розглядаються як їх управлінський вплив на об'єкти управління, який у нових умовах полягає не в прямому адмініструванні, а в орієнтуванні, забезпеченні ресурсами і засобами для досягнення цілей і завдань, які стоять перед об'єктами управління. Визначаються способи встановлення і зміни компетенції органів виконавчої влади, а саме:

- встановлення компетенції -- нормативне закріплення предметів відання, прав і обов'язків;

- централізація -- здійснення функцій лише центральними органами;

- децентралізація -- передача частини функцій нижчестоящим і місцевим органам;

- деконцентрація -- розподіл функцій управління по «горизонталі» і по «вертикалі», включаючи функціональні аспекти; делегування -- узгоджена взаємна передача повноважень органам різного рівня;

- субсидіарність -- взаємодоповнююча діяльність різних ланок влади і управління.

Змістом функціонування системи органів виконавчої влади є організаційно-управлінська, виконавчо-розпорядча діяльність на основі і на виконанні законів з метою забезпечення повсякденної діяльності держави і її розвитку та забезпечення функціонування і розвитку всього суспільного організму (побудови і розвитку громадського суспільства). Функціонування системи органів виконавчої влади передбачає пошук і створення оптимізованих структур виконавчої влади та їх взаємовідносин, правильне і оптимальне визначення компетенції кожного органу, який входить до цієї системи, зміцнення виконавчої дисципліни.

Компетенція, організація та порядок діяльності органів виконавчої влади, мають визначатися в окремих законах. При чому слід врахувати, що найбільший ефект може бути досягнутий при врегулюванні правового положення і компетенції на єдиних концептуальних засадах всієї системи органів виконавчої влади. Це дозволить вирішити проблему спільної узгодженості діяльності системи органів виконавчої влади.

Розділ 2. Органи виконавчої влади

2.1 Кабінет Міністрів України

Згідно з частиною першою ст. 113 Конституції «Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади». Це означає, що Кабінет Міністрів як уряд очолює систему органів виконавчої влади. Він здійснює виконавчу владу як безпосередньо, так і через центральні та місцеві органи виконавчої влади, спрямовуючи, координуючи та контролюючи діяльність цих органів.

До складу Кабінету Міністрів входять Прем'єр-міністр, перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри та міністри України. У Законі України «Про Кабінет Міністрів України», який поки що не набув чинності, передбачається, що обов'язково мають існувати базова група міністрів і відповідно міністри: закордонних справ, юстиції, оборони, внутрішніх справ, фінансів. Інші міністерства можуть створюватися чи ліквідовуватися за рішенням Президента України.

Прем'єр-міністр є главою Кабінету Міністрів, і керує його роботою, забезпечує виконання програм діяльності Кабінету Міністрів, схваленої Верховною Радою. Прем'єр-міністр визначає і розподіляє обов'язки між першим віце-прем'єр-міністром, віце-прем'єр-міністрами та міністрами, координує їхню діяльність, застосовує заходи дисциплінарної відповідальності (крім звільнення з посади) до членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади та їх заступників. У певних випадках і в межах, визначених Конституцією, він виконує обов'язки Президента України у разі дострокового припинення його повноважень.

Перший віце-прем'єр та віче-прем'єр-міністри як заступники Прем'єр-міністра виробляють стратегію і тактику реалізації програми діяльності Кабінету Міністрів .у закріплених за ними напрямках і сферах діяльності, спрямовують, координують та контролюють роботу міністерств, інших центральних органів виконавчої влади для виконання завдань уряду, а також попередньо розглядають і погоджують проекти рішень Кабінету Міністрів, вживають заходів щодо врегулювання можливих розбіжностей серед членів Кабінету Міністрів. Вони заміщують Прем'єр-міністра у разі його відсутності, діючи в межах, визначених Прем'єр-міністром, який встановлює і черговість такого заміщення. Міністри України, як правило, очолюють міністерства. Вони забезпечують формування і проведення державної політики у доручених їм сферах і несуть політичну відповідальність перед Президентом і Верховною Радою за виконання покладених на них завдань і повноважень.

Склад Кабінету Міністрів формується Президентом за участю Верховної Ради у строк не довше шестидесяти днів після припинення повноважень попереднього уряду (частина п'ята ст. 115 Конституції). Кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра на розгляд Верховної Ради вносить Президент, який може провести відповідні консультації з Головою Верховної Ради та головами депутатських груп і фракцій. Кандидат на посаду Прем'єр-міністра виступає на засіданні Верховної Ради з програмною заявою та відповідає на запитання народних депутатів. Верховна Рада дає згоду на призначення Прем'єр-міністра більшістю від її конституційного складу. Після свого призначення Прем'єр-міністр представляє пропозиції щодо структури та складу міністрів України на затвердження Президентові, який на підставі цього подання видає указ про призначення до складу Кабінету Міністрів.

Конституцією України (ст. 120) встановлені певні обмеження щодо входження до складу уряду. Зокрема, члени Кабінету Міністрів не можуть бути народними депутатами України або мати інший представницький мандат, не мають права поєднувати свою діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що мають на меті одержання прибутку Новоутворений Кабінет Міністрів не пізніше як у 30-денний термін подає Верховній Раді для схвалення програму своєї діяльності на весь термін повноважень. Цей документ містить викладення стратегії діяльності та засобів виконання завдань Кабінету Міністрів. До програми може додаватись схема структури Кабінету Міністрів з інформацією про його персональний склад. Програма вважається схваленою, якщо за це проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради України. Кабінет Міністрів кожного нового складу утворюється на строк, що не перевищує строку повноважень Президента, оскільки зобов'язаний складати свої повноваження перед новообраним Президентом України (частина перша ст. 115 Конституції).

У частині другій ст. 113 Конституції визначено, що Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді у межах, передбачених у ст. 85, 87 Конституції України. Відповідальність уряду перед Президентом полягає в обов'язку Кабінету Міністрів скласти свої повноваження у разі прийняття Президентом рішення про припинення повноважень Прем'єр-міністра. Внаслідок цього Прем'єр-міністр зобов'язаний невідкладно подати Президентові заяву про відставку Кабінету Міністрів. Поряд з цим кожен член Кабінету Міністрів може бути звільнений з посади у будь-який час Президентом. В цьому полягає так звана політична відповідальність членів уряду. Кожен член Кабінету Міністрів має право також з політичних чи особистих мотивів заявити Президентові про свою відставку. Заява про відставку на ім'я Президента подається через Прем'єр-міністра, який зобов'язаний невідкладно доповісти про це Президентові і повідомити свої міркування щодо прийняття чи неприйняття відставки. Відставка Прем'єр-міністра автоматично має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів. Такий самий наслідок наступає і в разі смерті Прем'єр-міністра.

Повноваження щодо парламентського контролю за діяльністю Кабінету Міністрів реалізуються через його обов'язкові відповіді на депутатські запита, розгляд звернень комітетів, тимчасових комісій Верховної Ради, регулярне інформування народних депутатів про роботу уряду на «Днях уряду».

До того ж уся діяльність Кабінету Міністрів, пов'язана з додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина, перебуває під постійним парламентським контролем з боку Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (ст. 101 Конституції). Контроль за використанням коштів Державного бюджету України здійснює від імені Верховної Ради Рахункова палата. Згідно із Законом України «Про рахункову палату» від 11 липня 1996 р. вона є постійно діючим органом контролю, який утворюється Верховною Радою, підпорядкований і підзвітний їй. Кабінет Міністрів кожного року доповідає перед Верховною Радою про хід виконання Державного бюджету України поточного року, а також подає відповідно до закону звіт про виконання Державного бюджету України за минулий рік. Цей звіт має бути оприлюднений

Згідно із ст. 87 Конституції Верховна Рада за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів від її конституційного складу може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів та прийняти резолюцію недовіри урядові більшістю від конституційного складу Верховної Ради. Після цього Прем'єр-міністр невідкладно подає Президентові заяву про відставку Кабінету Міністрів. Щоправда, питання про відповідальність Кабінету Міністрів, як передбачено частиною другою ст. 85 Конституції, не може розглядатися Верховною Радою більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення програми діяльності уряду. Незалежно від обставин припинення повноважень, Кабінет Міністрів, відставку якого прийнято Президентом, за його дорученням продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого уряду, але не довше ніж шістдесят днів. Основними завданнями Кабінету Міністрів є: забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності України, реалізація прав і свобод людини і громадянина, сприятливих умов для вільного й гармонійного розвитку особистості; виконання Конституції і законів України, актів Президента щодо формування і проведення зовнішньої і внутрішньої політики держави; турбота про безпечне для життя і здоров'я людей довкілля, екологічну безпеку і раціональне використання природних ресурсів; вжиття заходів щодо гарантування національної безпеки і обороноздатності України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю.

Для реалізації зазначених завдань Кабінет Міністрів наділений широкою компетенцією -- певними функціями і повноваженнями. Вона спрямована на організацію виконання Конституції і законів України, актів Президента, власної програми діяльності, схваленої Верховною Радою, постійного контролю за здійсненням виконавчої діяльності підвідомчими уряду органами, вжиття заходів по усуненню недоліків у роботі цих органів. Основною формою реалізації компетенції Кабінету Міністрів є прийняття правових актів -- постанов і розпоряджень, які обов'язкові до виконання на території України. У формі постанов Кабінету Міністрів видаються акти, які мають нормативний характер, або з питань, що мають найбільш важливе загальне значення. У формі розпоряджень Кабінету Міністрів -- акти, що мають індивідуальний характер, або з питань внутрішньоорганізаційної та іншої поточної роботи Кабінету Міністрів. Акти Кабінету Міністрів набирають чинності з дня їх прийняття, якщо інше не встановлено законом або не передбачено цими ж актами. Вони можуть бути скасовані Президентом України. До того ж акти Кабінету Міністрів у повному обсязі або їх окремі положення, визнані Конституційним Судом України неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконстуційність.

Основні функції та повноваження Кабінету Міністрів зводяться до того, що він:

а) у сферах економіки, фінансів, науки і технологій

-- здійснює прогнозування і антимонопольне регулювання економіки України, сприяє розвитку підприємництва на засадах рівності перед законом всіх форм власності та забезпечення соціальної спрямованості економіки, організовує управління об'єктами права державної власності, розробку і реалізацію загальнодержавних програм;

-- вживає заходів щодо підтримки національного товаровиробництва, структурної перебудови економіки та прискореного розвитку її пріоритетних галузей, проведення земельної реформи, залучення інвестицій в економіку України, утворює і використовує державні резервні фонди, визначає порядок формування та розміщення замовлень на виробництво продукції для державних потреб;