Совет Федерации - верхняя палата российского парламента

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Рассматриваемая тема является актуальной для современного Конституционного права Российской Федерации, т. к. порядок формирования Совета Федерации, его компетенция и отдельные полномочия сопутствуют различные проблемы и противоречия, которые требуют своего разрешения. Разрешение проблем возникающих при формировании Совета Федерации имеете важное значение для Конституционного права РФ.

Более глубокое рассмотрение правовой природы Совета Федерации и аспектов его деятельности способствует разрешению проблем и противоречий в рассматриваемой области.

Цель работы - выявить сущность Совета Федерации, как верхней палаты российского Парламента.

Задачами исследования являются рассмотрение таких важных вопросов как: - правовая природа Совета Федерации;

- место Совета Федерации в структуре российского парламента;

- порядок формирования Совета Федерации;

- компетенция и полномочий Совета Федерации, в том числе его представительные, законодательные, контрольные полномочия.

Предмет исследования - правовые нормы Конституции РФ и иные нормы права, определяющие правовую природу и регулирующие деятельность Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Объект исследования - общественные отношения, возникающие при формировании Совета Федерации и при исполнении им своих полномочий.

Методом исследования является анализ литературы по конституционному и парламентскому праву, научных статей, монографий а также взглядов и точек зрения отдельных авторов.

Данную тему исследовали такие ученые как: Кокотов, Саликов, Вишневский, Баглай, Ширяева.

Структура. Данная работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка использованной литературы.

1. Правовая природа Совета Федерации

1.1 Совет Федерации в структуре российского парламента

Российский парламент - Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Это конституционное положение сформулировано в ч. 1 ст. 95 Основного закона страны. Оно обусловило принципиально новую политико-правовую ситуацию, когда дело приходится иметь с двумя самостоятельными формированиями Федерального Собрания, роль которых ощутимо разнится.

Природа Совета Федерации такова, что позволяет говорить о двух его значениях. Во-первых, это федеральный конституционный орган России, выражающий ее федеративно-государственный характер. Отражая мнения и интересы субъектов Федерации, верхняя палата получила неофициальный, но вполне заслуженный статус “палаты российских регионов”, посредством которой субъекты принимают участие в федеральном законотворчестве и управлении страной. В этом суть федеративной составляющей природы Совета Федерации. Другая ее составляющая в том, что верхняя палата российского парламента есть государственный орган всей Федерации. Ее акты направлены не отдельным субъектам, а всему государству, Российской Федерации в целом. Во-вторых, Совет Федерации предстает в виде внутриструктурного подразделения Федерального Собрания России, осуществляющего установленные Конституцией представительские, законодательные, контрольные и иные функции.

Таким образом, являясь федеральным государственным органом, Совет Федерации одновременно выступает частью общероссийского парламента.

Относительно Совета Федерации много споров, амплитуда которых в течение последнего времени находится на стабильно высоком уровне. Это объясняется различными факторами: новым Федеральным Законом от 5 августа 2000 года СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»; последовавшей за его принятием ротацией всего состава палаты; избранием нового руководства Совета Федерации. Интерес обусловлен также претензиями палаты на новую, более решительную роль в законотворческом процессе; усилением ее влияния как «доверенного лица» регионов в отношениях с федеральным центром; организационной перестройкой палаты и другими обстоятельствами.

Предметом споров являются следующие положения:

Во-первых, до настоящего времени дебатируется главный вопрос о целесообразности этого органа. Казалось бы, сама его постановка является излишней. Ведь Конституция Российской Федерации, закрепив двухпалатную организацию Федерального Собрания, уже ответила на него. Тем не менее, эта тема продолжает муссироваться, в особенности после реформирования Совета Федерации. Так, лидер созданной в Государственной Думе депутатской группы “Регионы России” О. Морозов полагает, что вопрос о роли и месте Совета Федерации пока не нашел своего политического и правового решения, а потому по прошествии некоторого времени может появиться повод для более серьезного и глубокого рассмотрения вопроса о том, нужен ли России двухпалатный парламент. Думается, что это спорное заявление, особенно в части указания на неопределенность правового статуса Совета Федерации. Говоря о целесообразности второй палаты, известный французский государствовед Марсель Прело подчеркивал, что бикамеральное устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах. Такая конструкция органично вписывается в конституционные традиции современных федераций. «В федеральном государстве, - указывает бельгийский профессор А. Ален, - двухпалатная система далеко не лишняя, поскольку при федеральном устройстве с однопалатной системой парламент рассматривается как представитель территориальных единиц и является одним из элементов центробежных сил. Отсюда участие территорий в принятии решений на общенациональном уровне, особенно по вопросам их статуса, что является существенной чертой федерального государства. Такая процедура - прерогатива второй государственной палаты, где представлены территориальные образования». Суждений, доказывающих существование связи между формой государственного устройства и организационной структурой парламента, достаточно много. Даже советские юристы, критически воспринимавшие дуализм палат, признавали его обоснованность в федерациях. Эти представления сохранили свое значение в современной теории и практике российского федерализма. «Двухпалатность Федерального Собрания,- замечает по этому поводу Председатель Конституционного Суда России М.В. Баглай, - выступает фундаментальной основой реального федерализма, призванного расширить права и самостоятельность народа» Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 449.. Другой аргумент в пользу целесообразности верхней палаты связан со специфической конституционной функцией, осуществляемой ею.

Она представляет собой противовес нижней палате. Средоточие парламентской власти в руках единственной палаты расценивается как политический риск, от которого требуется действенная защита. Доказывая полезность учреждения американской конституцией двухпалатного парламента, Дж. Мэдисон и А. Гамильтон отмечали, что необходимость сената указывает на наклонность всех законодательных ассамблей поддаваться внезапным вспышкам бурных страстей, и, идя на поводу у крамольных верховодов, принимать не продуманные пагубные решения Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж Мэдисона и Дж. Джея. М., 1994. 510 с..

Разделение Федерального Собрания способствует уравновешиванию законодательной власти, в этом смысле Совет Федерации выступает элементом внутрипарламентской системы “сдержек” и “противовесов”. По меткому выражению Б.Л. Вишневского, в современной России, решившей реализовать подобную модель, к “законодательному двигателю” в лице Государственной Думы приставили “законодательный тормоз” в образе Совета Федерации Вишневский Б.Л. Должны ли губернаторы быть федеральными политиками. // Независимая газета. 2000. 1 февр.. Даже в инициированном самим Советом Федерации процессе повышения его роли в законотворческой деятельности усматривается проявление того самого сдерживающего, тормозящего начала. Реализуя его, Совет Федерации вынуждает Государственную Думу действовать осмотрительнее Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 165..

Подводя итог сказанному, отмечу, что Совет Федерации выражает федеративный характер государственного устройства России, соединяет в единое целое интересы федерального центра и регионов. Одновременно Совет Федерации - это орган, обеспечивающий в структуре Федерального Собрания внутреннее равновесие палат.

Во-вторых, поводом для дискуссии остаются полномочия Совета Федерации. Наиболее радикальные предложения, связанные с изъятием полномочий, принадлежащих верхней палате, последовали после создания новой федеральной структуры - Государственного Совета. Многими он рассматривается как некий конкурент, способный вытеснить Совет Федерации не только из политической жизни, но и с конституционного поля.

Более правдоподобными являются предложения о существенной корректировке полномочий Совета в законодательной сфере. Это обусловлено активизацией деятельности палаты в целом. Варианты развития событий могут быть несколькими.

Наиболее реальный связан с осуществлением права Совета Федерации на внесение в Государственную Думу поправок к законопроектам при их подготовке ко второму чтению. Такая работа будет проходить в основном в рамках согласительных процедур, предусмотренных Конституцией. По сути дела, это не запрещено и сейчас, просто Совет Федерации системно подобными вопросами прежде не занимался. С тем, чтобы формализовать данный процесс необходимо внести поправки в Регламент Совета Федерации в части использования этого права. Совершенно безболезненно, без каких-либо конституционных поправок, возможно решение другого вопроса - о расширенном использовании Советом Федерации права законодательной инициативы. Прежде таким правом палата пользовалась вяло. Режим постоянной работы нового Совета Федерации позволяет активизировать эту сторону его деятельности.

Что касается более серьезных, глубоких изменений, направленных на обеспечение полного равноправия Совета Федерации и Государственной Думы в законодательном процессе, потребуются поправки в Конституцию Российской Федерации. Однако такое предложение требует тщательного и длительного обсуждения Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 449..

В-третьих, проблемным остается вопрос относительно порядка формирования Совета Федерации. С 1993 года он менялся не раз, причем самым кардинальным образом. С порядком комплектования верхней палаты связан один любопытный конституционный феномен. Речь идет о том, что в рамках Конституции произошла замена представительства субъектов Федерации как региональных сообществ граждан на представительство органов государственной власти этих же регионов. Избираемый непосредственно гражданами Совет Федерации после 1995 года стал формироваться на основе представительства законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов. Установленный законодательно новый способ образования верхней палаты вызывает много нареканий, в особенности у руководителей исполнительной власти субъектов Федерации. По мнению А. Тулеева, Совет Федерации в новом составе не представляет никакой ценности для Российской Федерации. В том виде, в котором он сформирован, когда в палату делегируются представители субъектов, Совет Федерации просто не нужен. Общий вывод, формулируемый в данном контексте, сводится к следующему: верхняя палата в этом составе проработает недолго Кокотов А.Н. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура // Правоведение. 2001. № 1. С. 54-56..

Таким образом, вопрос о способе образования Совета Федерации остается открытым. Ставится под сомнение легитимность верхней палаты парламента нового состава. Речь, конечно, не о формальной легитимности - все новые члены избраны в соответствии с процедурой, установленной федеральным законом, а о реальной легитимности палаты в целом. По моему мнению, Совет Федерации не может быть копией Государственной Думы ни в плане осуществления представительской функции, ни с точки зрения приемов комплектования обеих палат.

1.2 Порядок формирования Совета Федерации

Согласно ст. 1 ФЗ “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” В Совет Федерации Федерального Собрания РФ в соответствии с Конституцией РФ входят по два представителя от каждого субъекта РФ, поэтому общее число членов Совета Федерации должно быть 178, но это число законодательно не закреплено.

Совет Федерации ФС РФ формируется по принципу паритетного представительства субъектов РФ, согласно которому представительство в Совете Федерации является правом каждого субъекта РФ, ниодин из которых не может быть лишен этого права.

В Совет Федерации входят по одному представителю от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ.

Представителем от законодательного(представительного) органа государственной власти субъекта РФ в нем может быть избранный соответствующим органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа, а в случае, если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ двухпалатный, то избранный поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ об избрании представителя в Совет Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением соответствующего органа. Оно вступает в силу немедленно.

Представителем от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ является лицо, назначенное высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего органа исполнительной власти субъекта РФ) на срок его полномочий.

Решение высшего должностного лица субъекта РФ о назначении представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ, который должен быть направлен в течение 3 дней в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.

Указ высшего должностного лица субъекта РФ о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ вступает в силу после одобрения законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта РФ, если на его заседании по вопросу рассмотрения этого указа не проголосовало против его одобрения 2/3 и более от общего числа депутатов.

Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин РФ не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти, т. е. не могут быть членами Совета Федерации лица, признанные недееспособными, занимающиеся какой-либо иной деятельностью, кроме службы в органе власти, отбывающие уголовное наказание в виде лишения свободы (ст. 1 ФЗ от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»).

Постановление законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ об избрании и Указ высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа власти субъекта РФ) о назначении представителей субъекта РФ в Совете Федерации направляются в Совет Федерации принявшими их органами не позднее 5 дней после вступления в силу указанных решений.

2. Компетенция Совета Федерации

2.1 Представительные полномочия Совета Федерации

Потенциал представительства верхней палаты парламента выражается: во-первых, в его характере. Совет Федерации выступает органом территориального представительства субъектов Федерации. Однако представительство Совета Федерации - явление самодостаточное, существующее объективно, само по себе. Этой цели служит и особым образом спроектированный механизм его формирования: по два представителя от органов государственной власти российских регионов. Во-вторых, в разнородных по своему содержанию полномочиях Совета Федерации, закрепленных, главным образом, в ст. 102 Конституции России (кадровые, организационно-распорядительные, с различными сферами их применения). Несмотря на их разнопрофильный характер, они обусловлены и объединены в одну группу представительной природой верхней палаты Федерального Собрания; в-третьих, в обеспечении самостоятельной роли Совета Федерации в системе разделения государственной власти, а также во внутрипарламентском механизме сдержек и противовесов (полномочия, предусмотренные ст. 102 Конституции осуществляются Советом Федерации обособленно от Государственной Думы, согласие которой при их решении не требуется в принципе).

Рассмотрим подробнее полномочия Совета Федерации, выражающие его представительский характер. Большинство из них содержится в ст. 102 Конституции России, однако, есть и такие, которые находятся за ее пределами, в других законодательных актах. Особенностью полномочий этой группы является то, что они только названы Конституцией. Их детальное регулирование осуществляется регламентными нормами или положениями различных федеральных законодательных актов.

1. Порядок решения вопроса об утверждении изменения границ между субъектами Российской Федерации определяется главой 18 Регламента Совета Федерации. Соответствующая процедура может быть запущена в действие при условии поступления в Совет Федерации трех основных документов: соглашения об изменении границ, утвержденного законодательными органами государственной власти каждого из субъектов, границы которых изменятся; обоснования указанного соглашения, также согласованного субъектами; карты местности.

2. В ведении Совета Федерации согласно ст. 102 Конституции находится утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного положения. Различия между ними порой не имеют существенного значения. Их наступление сопряжено с необходимостью обеспечения общественного и государственного порядка, влечет временное ограничение прав и свобод граждан, вызывает возложение на них дополнительных обязанностей. Даже в лексическом значении термином «чрезвычайное положение» охватываются режимы собственно чрезвычайного, военного, осадного положения, состояния войны, угрозы или обороны Конституционное (государственное) право. Справочник... С. 173-174..

3. С точки зрения осуществления парламентского контроля за исполнительной властью и повышения престижа Совета Федерации в международных делах решение им вопроса об использовании Вооруженных Сил России за ее пределами имеет весомое значение. Он может возникнуть в связи с отражением агрессии против Российской Федерации. Более того, он уже возникал в связи с выполнением международных договорных обязательств, в частности, в связи с выполнением миротворческих задач. Правовое регулирование этой проблемы содержится в Федеральном законе от 23 июня 1995 года «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» СЗ РФ. 1995. №26. Ст. 2401.. В ст. 7 данного закона указывается, что решение о направлении за пределы территории России воинских формирований Вооруженных Сил для участия в миротворческой деятельности принимается главой государства на основании постановления Совета Федерации.

4. В арсенале представительских полномочий Совета Федерации находится назначение выборов Президента России. Основанием рассмотрения этого вопроса являются истечение срока пребывания Президента в должности, а также досрочное прекращение им своих полномочий по требованиям, изложенным в ч. 2 ст. 92 Конституции: в случае отставки; стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему обязанности; отрешения от должности.

5. На Совет Федерации, обремененный статусом «палаты регионов», Конституцией возложена задача отрешения Президента России от должности. Это полномочие отражает природу Совета Федерации как органа регионального представительства, палаты, объединяющей федеральные и региональные интересы. Возможность появления такого решения допустима только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключениями Верховного Суда и Конституционного Суда. Это положение ч. 1 ст. 93 Конституции воспроизводится также в ч. 2 ст. 167 Регламента Совета.

6. Назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов - прерогатива Совета Федерации, получившая отражение в п. “ж” ч. 1. ст. 102 Конституции. Благодаря этому “в руках” верхней палаты оказалось формирование высшего звена всей судебной системы страны. Регламент Совета Федерации отнес к его ведению также назначение судей Экономического Суда СНГ в соответствии с Соглашением о статусе Экономического Суда СНГ от 6 июля 1992 года.

7. Полномочие Совета Федерации, получившее наибольшую известность, связано с назначением на должность и освобождением от нее Генерального прокурора Российской Федерации, а также его заместителей. Процедура их назначения очень сходна с порядком назначения судей вышеуказанных судов. Тем не менее, она регулируется отдельной группой регламентных норм (ст. 179-183).

8. Замыкает группу представительских полномочий Совета Федераций по ст. 102 Конституции Российской Федерации - назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

За рамками Конституции находится еще одна проблема, решаемая с участием Совета Федерации. Речь идет о назначении на должность и об освобождении от должности членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 19 сентября 1997 года в редакции Федерального закона от 30 марта 1999 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1653..Совет Федерации назначает на должность пять членов ЦИК России. Кандидатуры предлагаются законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которые направляют в Совет Федерации свои решения.

Указанные полномочия составляют содержание представительской функции Совета Федерации. Совокупность таких полномочий позволяет верхней палате выполнять ее общий представительский статус. Вместе с тем, роль Совета Федерации может быть еще более усилена в сферах:

· регулирования федеративных отношений за счет права Совета Федерации на одобрение или неодобрение внутрифедеральных договоров, которое должно быть обязательным для Президента России, а не учитываться им, как это установлено сейчас Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» Предложение об этом высказывал А. Безруков. См. подробнее: Безруков А. В. Конституционно-правовые аспекты взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Автореф. дис.... канд. юр. наук. Екатеринбург, 2001. С. 9.; обязательного участия верхней палаты парламента в рассмотрении предложений и замечаний региональных органов власти, касающихся проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Федерации и субъектов, а также в работе согласительной комиссии, образованной с участием депутатов Государственной Думы и представителей регионов по поводу расхождений относительно данного.

· законопроекта; организации предварительной экспертизы и аккумулирования Советом Федерации предложений и сопроводительных материалов субъектов Федерации, на территории которых образуется новый субъект, с последующей передачей их Президенту России (с этой целью возможны изменения в Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»); введения положения об обязательном информировании Президентом Совета Федерации в связи с отменой режимов военного и чрезвычайного положения. Обоснованность данного предложения связана с тем, что введение обоих режимов осуществляется главой государства с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Кроме того, верхняя палата утверждает указы Президента о введении военного и чрезвычайного положений. Очевидно, что Совет Федерации должен дать оценку обстоятельствам, влекущим отмену этих режимов;

· в сфере взаимодействия с органами государственной власти субъектов Федерации возможно предоставление верхней палате парламента права выносить предупреждения законодательным органам власти регионов за уклонение от принятия мер о приведении в соответствие законодательных актов субъектов Конституции и федеральному законодательству. В настоящее время таким правом располагает Президент, хотя Совет Федерации и законодательный орган власти региона находятся в одной системе представительной власти; необходимо участие Совета Федерации в рассмотрении проекта федерального закона, внесенного Президентом России о роспуске регионального законодательного органа, на совместных началах с Государственной Думой; возможно наделение Совета Федерации правом обращаться в законодательный орган государственной власти субъекта Федерации с представлением о приведении в соответствии с Конституцией страны регионального законодательства (в этом плане возможны поправки в Федеральный закон от 6 октября 1999 года в редакции от 8 февраля 2001 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5005.).

Думается, что эти предложения отвечают возросшей роли Совета Федерации как органа территориального представительства субъектов Российской Федерации.

2.2 Законодательные полномочия Совета Федерации

Характеризуя соотношение представительской функции Федерального Собрания с другими направлениями его деятельности, А.Н. Кокотов приводит развернутую систему аргументов, доказывающих доминирующее положение функции представительства в этом соотношении.

Во-первых, она является преимущественной или, как ее называет автор, фундаментальной по отношению к законотворчеству. Это обусловлено тем, что представительская роль парламента осуществляется как через законодательную сферу, так и посредством иных сторон деятельности парламента. Совсем не случайным видит А. Н. Кокотов определение Федерального Собрания вначале как представительного и затем уже как законодательного органа в Конституции Российской Федерации (ст. 94). Представительские полномочия заставляют рассматривать активность Федерального Собрания, в том числе и в области законотворчества, как способ реализации коллективного права народа на власть (ст. 3 Основного закона) Масленникова С. В. выделяет и подробно анализирует конституционное право граждан на народное представительство. См.: Масленникова С. В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации: Учеб. пос. М., 2001..

Во-вторых, без учета представительской функции трудно найти объяснение утяжеленной, многоэтапной модели законодательного процесса, цель которой заключается в реализации следующих задач: выявление основных социальных позиций по обсуждаемым законопроектам и объективно существующих в обществе противоречий; «притирка» несовпадающих воззрений, идеологических установок; выбрасывание «социального пара» в парламентских стенах, что снимает социальное напряжение в обществе; легитимация государственного аппарата.

В-третьих, представительство как центральная функция должна быть обеспечена в повседневной парламентской деятельности. Акты Федерального Собрания призваны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства Кокотов А. Н. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура // Правоведение. 2001. № 1. С. 54-56.. Итак, представительство - это функция, которая проявляет себя в той или иной мере через все направления парламентской деятельности, включая законотворчество.

По нашему мнению, такое соотношение представительских начал и иных направлений работы парламента полностью соответствует предназначению и природе Совета Федерации.

Законодательная деятельность - процесс, сориентированный на тесное сотрудничество всех его участников. Вот почему провал в работе одного из них неминуемо вызовет сбой во всей системе. При ведущей роли палат Федерального Собрания в законодательном процессе, глава государства, тем не менее, оказывает серьезное воздействие на его ход.

Конституция России отводит Совету Федерации в законодательном процессе самостоятельное место. Верхняя палата парламента выступает субъектом права законодательной инициативы в порядке ст. 104, 134 Основного закона. Совет Федерации рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон с целью принятия решения о его одобрении или отклонении (ч. 3, 4 ст. 105). Верхняя палата Федерального Собрания участвует в процедуре преодоления возникших разногласий между палатами парламента в связи с отклонением ею принятого Государственной Думой федерального закона (ч. 4 ст. 105 Конституции). Совет Федерации также: в обязательном порядке рассматривает федеральные законы в порядке ст. 106 Конституции; участвует в процедуре повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного главой государства и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции согласно ч. 3 ст. 107 Основного закона; участвует в принятии федеральных конституционных законов (ч. 2. ст. 108); является участником рассмотрения и принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции России (ст. 108, 136).

2.3 Контрольные полномочия Совета Федерации

Конституция фиксирует полномочия Совета Федерации по: вопросам о назначении и об отзыве дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (п. «м» ст. 83); отрешению Президента Российской Федерации от должности (ч. 1 ст. 93, п. «е» ч. 1 ст. 102); образованию Счетной палаты (ч. 5 ст. 101); утверждению указов Президента о введении военного и чрезвычайного положения (п.п. «б», «в» ч. 1 ст. 102, ч. 2 ст. 87, 88); утверждению изменения границ между субъектами Российской Федерации (п. «а» ч. 1 ст. 102); решению вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами Российской Федерации (п. «г» ч. 1 ст. 102); решению кадровых вопросов, связанных с назначением и освобождением должностных лиц, определенных п.п. «ж», «з», «и» ч. 1 ст. 102. Даже функцию назначения выборов Президента (п. «д» ч. 1 ст. 102) в определенной мере можно считать контрольной, ибо она тоже служит цели обеспечения баланса интересов президентской и парламентской ветвей власти. Глава государства, в свою очередь, наделен правом назначения выборов депутатов Государственной Думы, руководствуясь при этом той же целью.

Виды контрольных полномочий Совета Федерации распадаются на несколько направлений: бюджетно-финансовый контроль; контроль за деятельностью исполнительной власти; контроль за сферой государственного управления; контроль, связанный с осуществлением Советом Федерации кадровых назначений; контроль в сфере обороны и безопасности; контроль в области внешней политики. Возможность Совета Федерации влиять на бюджетно-финансовую политику путем принятия законов о федеральном бюджете, федеральных налогах и сборах, финансовом, валютном, кредитном, таможенном регулировании предусмотрена Конституцией Российской Федерации (ст. 106). Косвенно контрольные полномочия реализуются Советом Федерации через Счетную палату, образуемую обеими палатами парламента (ч. 5 ст. 101). Согласно Федеральному закону от 11 января 1995 года в ред. от 30 декабря 2001 года «О Счетной палате Российской Федерации» Парламентское право России... С. 39. контрольные полномочия осуществляется за исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета. Счетная палата ежеквартально проверяет ход исполнения бюджета и представляет Совету Федерации и Государственной Думе отчет об этом. Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности; обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета; анализ и исследование нарушений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в палаты Федерального Собрания предложений по их устранению.

Контроль за государственными финансами - важный аспект общих контрольных полномочий Совета Федерации как представительного органа.

Контроль за деятельностью исполнительной власти, к которому можно отнести нормы, содержащиеся в пп. «б», «в», «д» п. 1 ст. 102 Конституции.

Контроль за сферой государственного управления выражается в полномочиях Совета Федерации по отрешению Президента от должности, назначению на должности, которые не относятся к системе исполнительной власти (судей высших судов, Генерального прокурора, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов); согласованию кандидатур дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. Очевидно, что этот вид контроля Совет Федерации осуществляет как непосредственно (например, в случае с назначением Генерального прокурора), так и косвенным образом (когда Совет Федерации выносит рекомендации Президенту о назначении и отзыве дипломатических представителей России).

В сфере обороны и безопасности Совет Федерации наделен полномочиями рассматривать в обязательном активном режиме федеральные законы, касающиеся статуса и защиты государственной границы Российской Федерации, войны и миры (п.п. «д», «е» ст. 106). Очевидно, что контроль в этой сфере реализуется посредством процедуры рассмотрения и одобрения Советом Федерации соответствующих федеральных законов. Верхняя палата решает вопросы о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории России; об утверждении указа Президента о введении военного и чрезвычайного положения. Федеральный закон от 31 мая 1996 года в редакции от 30 декабря 1999 года “Об обороне» СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750. расширяет конституционные полномочия Совета Федерации. В соответствии с этим законом верхняя палата: рассматривает расходы на оборону, установленные федеральными законами о федеральном бюджете; рассматривает принятые нижней палатой федеральные законы в области обороны; утверждает указы Президента о введении военного и чрезвычайного положения на территории России или в отдельных ее местностях, а также о привлечении Вооруженных Сил страны, других войск, воинских формирований и органов с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению; решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил за пределами Российской Федерации.

Полномочия в области внешней политики принадлежат в основном Президенту Российской Федерации (ст. 86 Конституции), однако, значительными полномочиями в данной сфере располагает также Федеральное Собрание.

Уже отмечалось участие Совета Федерации, как и Государственной Думы, в согласовании кандидатур дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях. Возможность оказывать влияние на кадровый состав дипломатической службы России - существенный элемент контрольной деятельности верхней палаты. В соответствии с п. «г» ст. 106 Конституции Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации.

Заключение

совет федерация законодательный парламент

В заключение рассматриваемой темы следует сказать, что при написании настоящей работы была достигнута цель исследования - выявлена сущность Совета Федерации.

Говоря о сущности Совета Федерации можно сказать следующее, что он представляет собой конституционный орган России, выражающий ее федеративно-государственный характер, предстающий в виде внутриструктурного подразделения Федерального Собрания России, осуществляющего установленные Конституцией представительские, законодательные, контрольные и иные функции.

Выполнены поставленные в работе задачи - рассмотрены правовая природа Совета Федерации, проанализирован порядок формирования, исследованы компетенция и полномочия Совета Федерации, которые заключаются в законодательной и представительной, а также отчасти его контрольной деятельности.

При рассмотрении темы мной были выявлены следующие проблемы, связанные с правовой природой и формированием Совета Федерации.

Так, некоторые авторы, несмотря на закрепленные в нормах конституции положения о Совете Федерации, ставят под сомнение целесообразность его существования, т. к. он как будто не нашел своего политического и правового решения.

Следующее противоречие связано с созданием в РФ Государственного совета, так как вслед за его созданием последовали радикальные предложения, связанные с изъятием полномочий, принадлежащих верхней палате. Многими Государственный совет рассматривается как некий конкурент, способный вытеснить Совет Федерации не только из политической жизни, но и с конституционного поля.

Среди наиболее противоречивых проблем остается вопрос о порядке формирования Совета Федерации, т. к. продолжается поиск оптимальной модели формирования этого органа. Направленность подобных перемен заключается в стремлении изменить политический облик верхней палаты российского парламента.

С момента принятия основного закона РФ порядок формирования Совета Федерации пересматривался не раз, причем самым кардинальным образом. С порядком комплектования верхней палаты связан один любопытный конституционный феномен. Речь идет о том, что в рамках Конституции произошла замена представительства субъектов Федерации как региональных сообществ граждан на представительство органов государственной власти этих же регионов.

Ставится под сомнение легитимность верхней палаты парламента нового состава.

Введение нового порядка образования Совета Федерации не положило конец дискуссии о том, каким образом он все-таки должен формироваться.

Говоря о компетенции верхней палаты Парламента следует сказать, что основными его полномочиями являются представительные функции, далее следует выделить также законодательную функция, однако, зачастую роль верхней палаты в осуществлении законодательных полномочий сводят к формуле «Государственная Дума законы принимает, а Совет Федерации их одобряет». На деле, однако, участие этой палаты достаточно весомое. Особенностью участия Совета Федерации в законодательном процессе является принадлежащее ему право самостоятельно регулировать значительную часть данного процесса с помощью регламентных норм.

Выделяют также контрольную функцию Совета Федерации, которая хотя прямо и не предусмотрена Конституцией РФ, тем не менее, вытекает из полномочий верхней палаты осуществлять запросы в бюджетные, налоговые и иные финансовые органы, а также иным образом осуществлять контроль за их деятельностью.

Библиографический список использованной литературы

Нормативно правовые акты

1. Конституция РФ от 12.12.1993(от 30.12.2008 №7-ФЗ)//Российская газета от 21. 01.2009 №7. Конституция Российской Федерации:[ принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года.]:с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. №7-ФКЗ//Российская газета. 1993. 25 декабря. №237; Российская газета. 2009. 21 января. №7.

2. Федеральный закон Российской Федерации от 03.12.2012 №229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

3. Федеральный закон от 08.05.1994 г. №3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Научная и методическая литература

1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. 560 с.

2. Вишневский Б.Л. Должны ли губернаторы быть федеральными политиками. // Независимая газета. 2000. 1 февр.

3. Катин В., Ширяева Н. Полное собрание субъектов // Профиль. 2002. №5, 55 c.

4. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Норма, 1996.

5. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.:Юристъ, 2006, 400 с.

6. Кокотов А.Н. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура // Правоведение. 2001. №1, 98 с.

7. Колесников Е.В., Комкова Г.Н., Кулушева М.А. Конституционное право РФ. Высшее образование, М., 2008, 365 с.

8. Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998, 314 с.

9. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики) /Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2002. № 23 (179). 90 с.

10. Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж Мэдисона и Дж. Джея. М., 1994, 510 с.

Размещено на Allbest.ru