Правительство Республики Беларусь

Постановления Совета Министров Республики Беларусь и распоряжения Премьер-министра Республики Беларусь вступают в силу и публикуются в порядке, установленном законодательными актами Республики Беларусь.

Совет Министров Республики Беларусь для подготовки предложений по отдельным вопросам государственного управления, разработки проектов постановлений Совета Министров Республики Беларусь, а также для выполнения отдельных поручений может создавать постоянные или временные комиссии и иные формирования.

Для организации и контроля исполнения принимаемых Советом Министров Республики Беларусь решений создается Аппарат Совета Министров Республики Беларусь, который действует на основании положения, утверждаемого Советом Министров Республики Беларусь.

Руководитель Аппарата Совета Министров Республики Беларусь по статусу является министром, назначается на должность и освобождается от должности Президентом Республики Беларусь по представлению Совета Министров Республики Беларусь.

Аппарат Совета Министров Республики Беларусь является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, счета в банках, в том числе валютный.

Структура и штатное расписание Аппарата Совета Министров Республики Беларусь, размер оплаты труда и условия материально-бытового, медицинского обеспечения его работников определяются Советом Министров Республики Беларусь в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

Работники Аппарата Совета Министров Республики Беларусь в своей деятельности подотчетны Премьер-министру Республики Беларусь, его заместителям и Руководителю Аппарата Совета Министров Республики Беларусь.

ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

Совершенствование системы органов исполнительной власти в Республике Беларусь - это решение комплекса проблем: определение принадлежности государственного органа к этой системе; научное обоснование типологии и критериев построения исполнительных органов; строгая классификация органов исполнительной власти по функциям, полномочиям, структуре и порядку принятия решений и др. На некоторых, наиболее значимых, хотелось бы остановиться.

Первой такой проблемой, является комплекс вопросов, связанных со взаимоотношениями Президента Республики Беларусь и органов исполнительной власти, точнее, о роли и месте Главы государства в системе органов исполнительной власти.

Институт президентства в системе государственной власти в Республике Беларусь был впервые закреплен в Конституции Республики Беларусь, принятой на тринадцатой сессии Верховного Совета Республики Беларусь двенадцатого созыва 15 марта 1994 г. В соответствии со статьей 95 Конституции Республики Беларусь 1994 г., до внесения в нее изменений и дополнений, Президент Республики Беларусь являлся главой государства и исполнительной власти. В первоначальной редакции Закона Республики Беларусь «О Президенте Республики Беларусь» было закреплено, что Президент является высшим должностным лицом Республики Беларусь, представителем государства в межгосударственных отношениях и внутри страны, руководит системой исполнительной власти и обеспечивает их взаимодействие с другими ветвями государственной власти (статья 1).

Новая редакция Конституции Республики Беларусь 1994 г., принятая на республиканском референдуме 24 ноября 1996 г., изменила объем полномочий Президента и установила, что Президент является Главой государства, гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина и осуществляет посредничество между органами государственной власти (часть вторая статьи 79).

Механизм исполнительной власти, который в разных государствах может облекаться в различные формы, обычно представляет собой довольно разветвленную систему государственных органов, функционирующих на общегосударственном и на местном уровнях и обладающих как общей, так и отраслевой (межотраслевой) компетенцией. Основными элементами этой системы, как правило, являются глава государства и правительство, характер взаимодействия которых между собой, а также с парламентом обычно определяет особенности формы правления того или иного государства. Роль главы государства в качестве главы исполнительной власти может непосредственно и не фиксироваться в основном законе (например, Франция, Россия и др.), воплощая, прежде всего единство государства и государственной власти, а не конкретной ветви этой власти. Анализ его реальных конституционных положений, особенно это касается президентских и смешанных разновидностей форм правления, тем не менее свидетельствует об участии в первую очередь в осуществлении именно исполнительной власти, а логика концепции разделения властей, получившей распространение в большинстве государств мира, «диктует включение главы государства в систему исполнительной власти». Все это говорит о том, что реальная власть главы государства, однако, зависит не столько от объема принадлежащих ему конституционных полномочий, сколько от формы правления, характера политического режима, соотношения сил в государстве в тот или иной период времени, а нередко и от личных качеств лица, занимающего эту должность.

Хотя формально Президент Республики Беларусь не является главой исполнительной власти, он активно влияет на организацию и деятельность органов исполнительной власти и органов государственного управления в целом. Полномочия Президента Республики Беларусь в сфере исполнительной власти очень широки. Конституционные положения (статьи 84, 99, 106, 116, 119, 122) лишь подтверждают вывод о том, что возглавляет систему органов исполнительной власти в Республике Беларусь Глава государства - Президент Республики Беларусь.

Статус президента только как главы государства в большей мере свойственен полупрезидентским (смешанным) и парламентарным республикам, когда президент осуществляет посредничество между органами государства, т.е. является своего рода арбитром между ними. Именно об этом и идет речь в статье 79 Конституции Республики Беларусь. Вместе с тем ряд конституционных положений и иных норм законодательных актов, регламентирующих полномочия Президента Республики Беларусь и его взаимоотношения с исполнительной властью, не всегда находят адекватное отражение и последовательность в реализации закрепленного в статье 79 Конституции Республики Беларусь концептуального принципа института президентства.

Рассматриваемые полномочия Президента Республики Беларусь при формировании органов исполнительной власти больше напоминают полномочия президента в президентских или суперпрезидентских республиках.

В ближайшем будущем необходимо определить, какой вариант предпочтительнее для организации государственной власти в Беларуси:

- Президент непосредственно осуществляет руководство исполнительной властью и стоит на вершине исполнительной вертикали;

- Президент выполняет функцию координации, обеспечения взаимодействия государственных органов в системе разделения властей.

Вторым блоком вопросов, непосредственно связанным с совершенствованием системы органов исполнительной власти в Республике Беларусь, - это проблема места и роли Совета Министров - Правительства Республики Беларусь в системе разделения властей и иерархии исполнительной власти. Перечислим лишь некоторые основные вопросы, которые входят в указанную проблему: правовое положение Совета Министров, его полномочия, взаимоотношения Правительства с Президентом и Национальным собранием Республики Беларусь, взаимоотношения Совета Министров и органов судебной власти, взаимоотношения Совета Министров с местными органами управления и самоуправления. В каждом из указанных вопросов имеются свои самостоятельные положения для предмета изучения, исследования.

Например, при рассмотрении вопроса взаимоотношений Совета Министров и Президента может возникнуть такой отдельный предмет исследования, как взаимоотношения Правительства и органов государственного управления, непосредственно подчиненных и подконтрольных Главе государства.

Согласно части первой статьи 106 Конституции исполнительную власть в Республике Беларусь «осуществляет Правительство - Совет Министров Республики Беларусь - центральный орган государственного управления».

Сразу же заметим что в соответствии с частью первой статьи 1 Закона Республики Беларусь «О Кабинете Министров Республики Беларусь» от 30 января 1995 г., когда этот орган создавался при Президенте Республики Беларусь, он именовался как «центральный орган исполнительной власти Республики Беларусь».

Конституция содержит открытый перечень полномочий Совета Министров в различных областях жизни общества и государства (статья 107). Являясь органом общей компетенции, Правительство руководит многими отраслями экономики, социально-культурной и административно-политической сферами. Данный перечень полномочий в определенной мере дополняет Закон о Совете Министров Республики Беларусь.

Премьер-министр в соответствии с частью пятой статьи 106 Конституции назначается Президентом Республики Беларусь с согласия Палаты представителей не позднее чем в двухнедельный срок со дня внесения предложения по кандидатуре Премьер-министра. В случае двукратного отказа в даче согласия на назначение Премьер-министра Палатой представителей Президент Республики Беларусь вправе назначить исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Палату представителей и назначить новые выборы.

В целом можно констатировать, что формирование Правительства, за исключением назначения Премьер-министра, осуществляется Президентом без вмешательства и контроля Парламента (см. часть третью статьи 93, часть первую статьи 94, пункты 4-7 статьи 97, части пятую и шестую статьи 106 Конституции, а также статью 5 Закона о Совете Министров Республики Беларусь).

Согласно действующей Конституции Республики Беларусь Правительство в своей деятельности подотчетно перед Президентом (часть вторая статьи 106). «Подотчетность», т.е. «обязанность отчитываться» выражается в том, что Правительство по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал представляется отчет о своей деятельности (часть вторая статьи 2 Закона о Совете Министров Республики Беларусь). Подотчетность - это одна из форм контроля за деятельностью Правительства.

Существуют и иные формы контроля. Президент, помимо формирования Правительства, например, вправе отменять акты Совета Министров, председательствовать на его заседаниях (пункты 15, 25 статьи 84 Конституции). В ряде случаев Правительство может строить отношения с Парламентом Республики Беларусь только с разрешения, согласия или по поручению Президента (см. части третью, четвертую статьи 99, часть пятую статьи 100 Конституции, а также статьи 24, 25, 27, 29, 39 Закона о Совете Министров).

Чтобы не повторяться и не углубляться в частности взаимоотношений Правительства и Президента Республики Беларусь, в том числе и в вопросах подотчетности и подконтрольности, необходимо сделать вывод, который уже сделал автор «Курса административного права Республики Беларусь» А.Н. Крамник: «Отношения Правительства с Президентом строятся как отношения подчиненного с руководителем. Однако прямого указания об этом в законодательстве нет. Такой вывод вытекает из законодательства, статуса Президента и его конкретной деятельности».

Ответственность Совета Министров перед Парламентом в первую очередь связана с рассмотрением вопросов, связанных с доверием Правительству. Конституция Республики Беларусь предусматривает как коллективную ответственность Правительства, так и индивидуальную его членов. И если коллективная ответственность наступает по решению Палаты представителей либо Президента, то индивидуальная - только по решению Президента. Поэтому необходимо законодательно закрепить порядок принятия Президентом отставки Премьер-министра либо членов Правительства, установить срок для принятия Главой государства решения по заявлению об отставке.

Правительство не только подотчетно, подконтрольно Президенту Республики Беларусь, но и ответственно перед ним. Поэтому конституционное положение о том, что «Правительство в своей деятельности ответственно перед Парламентом Республики Беларусь» (часть вторая статьи 106), являясь отправной нормой, не всегда находит адекватное отражение в конкретных конституционных нормах и нормах законодательных актов.

Да, Правительство Республики Беларусь наделено значительными полномочиями, в том числе в законотворческом процессе и в правотворчестве в целом (правом законодательной инициативы, правом на предложения об издании временных декретов, правом издавать постановления, правом на обращение в Конституционный Суд, правом принимать участие в заседаниях Парламента и его органов, а также выступать на них вне очереди). Вместе с тем реализация многих полномочий невозможна без согласия, согласования или без поручения Президента Республики Беларусь.

Согласно абзацу второму статьи 107 Конституции Республики Беларусь Правительство руководит системой подчиненных ему органов государственного управления, но эту «систему» определяет Президент, поэтому необходимо в Законе о Совете Министров Республики Беларусь и в разрабатываемом проекте Кодекса Республики Беларусь о государственном управлении и местном самоуправлении закрепить, что Правительство (Совет Министров) является высшим исполнительным органом государственной власти Республики Беларусь, а также разработать проект Закона о системе органов исполнительной власти в Республике Беларусь.

И наконец, третий круг вопросов, непосредственно связанных с самой системой органов исполнительной власти: принципы образования этих органов, порядок ее формирования, организационно-правовые формы органов исполнительной власти, наименования, компетенция, структура, порядок взаимодействия между органами исполнительной власти, их иерархия, взаимодействие с другими государственными органами, а также общественными объединениями и гражданами. Все перечисленные вопросы должны быть конкретно определены и найти отражение в Законе о системе органов исполнительной власти в Республики Беларусь.

Остановимся лишь на организационно-правовых формах, элементах, входящих в систему органов исполнительной власти.

Во-первых, в настоящее время в законодательстве не проводится содержательное разграничение между такими видами системы органов исполнительной власти, как «министерство» и «государственный комитет», что является неверным, поскольку в теории административного права традиционно проводилось отличие отраслевых от функциональных органов государственного управления.

Во-вторых, чтобы стать составным элементом системы органов исполнительной власти, необходимо быть органом государства, осуществляющим преимущественно исполнительно-распорядительную деятельность, с присущими ей формами и методами, по формированию и (или) реализации государственной политики путем нормотворчества и правоприменения.

Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной прерогативой органов исполнительной власти, т.к. в этом процессе участвуют и другие субъекты государственной власти, но они не предназначены и поэтому не в состоянии взять на себя управленческую функцию в полном объеме, особенно это относится к реализации принятого решения. Точно также происходит и с органами исполнительной власти, которые, например, осуществляют юрисдикционные полномочия, но при этом не относятся к органам судебной власти.

Формируют (разрабатывают) и реализуют государственную политику в той или иной области деятельности только Правительство и республиканские органы исполнительной власти (министерства, государственные комитеты). В законодательстве это определяется как орган «проводящий государственную политику». В положениях об этих органах данная формулировка раскрывается посредством постановки задач перед органом исполнительной власти и возложением на них конкретных функций и предоставлением конкретных полномочий по их реализации. Так, в Положении о Министерстве иностранных дел Республики Беларусь одной из задач, поставленных перед Министерством, является разработка предложений по вопросам внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности Республики Беларусь и реализация соответствующих решений Президента и Правительства.

Что же касается местных органов исполнительной власти (исполнительные комитеты и местные администрации), то они не формируют государственную политику, но ее реализуют, исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории. В положениях об управлениях, отделах закреплено, что они «проводят государственную политику», но они являются лишь структурными подразделениями органов исполнительной власти и подчас органами государственного управления.

Исполнительно-распорядительная (управленческая) функция, являясь главной в деятельности органов исполнительной власти, предопределяет наличие не только правоприменительной но и регулирующей, нормотворческой функции. Поэтому, органы исполнительной власти должны обладать нормотворческими полномочиями.

В настоящее время в Республике Беларусь сама система органов исполнительной власти крайне подвижна и элементы (формы, виды), входящие в нее, довольно часто присоединяются, преобразуются, ликвидируются, создаются, учреждаются. Только за последние десять лет по вопросам совершенствования системы республиканских органов государственного управления (начиная с Указа Президента Республики Беларусь от 10 января 1997 г. № 30), подчиненных Правительству Республики Беларусь, было издано более 40 указов Президента.

Все это подталкивает к мысли о необходимости регламентирования основных вопросов системы органов исполнительной власти Законом. В рамках системного подхода к построению работающей государственной власти необходимо разработать концептуальную программу последовательного проведения законодательной работы по совершенствованию системы органов исполнительной власти.

В разрабатываемом проекте Кодекса о государственном управлении и местном самоуправлении необходимо дать дефиниции понятий «государственное управление», «исполнительная власть», «орган государственного управления», «республиканский орган государственного управления», «орган исполнительной власти» и «республиканский орган исполнительной власти» и соответственно сформулировать понятие и определить место местных органов управления и исполнительной власти в системе государственных органов.

Исходя из этого - республиканские органы государственного управления следует классифицировать на два вида: органы исполнительной власти во главе с Правительством и органы государственного управления, включая республиканские органы государственного управления, не входящие в исполнительную власть. Республиканские органы, для которых основная деятельность связана с руководством отраслью, должны иметь организационно-правовую форму «министерство», республиканский орган, выполняющий межотраслевые функции, - «государственный комитет». Здесь же следует сформулировать принципы государственного управления и очертить систему законодательства о государственном управлении и соответственно о республиканских органах государственного управления. Наряду с Кодексом о государственном управлении и местном самоуправлении должно действовать довольно большое число законодательных и иных актов, регулирующих отношения в сфере государственного управления, в том числе и Закон о системе органов исполнительной власти в Республике Беларусь. Необходимость разработки концепции проекта Закона Республики Беларусь «О системе органов исполнительной власти в Республике Беларусь» и в последующем его принятие позволят наряду и в развитие положений Кодекса о государственном управлении и местном самоуправлении устранить неясности, а подчас и противоречия, содержащиеся в действующих нормативно-правовых актах. Законодательное определение составных частей рассматриваемой системы органов, придание Правительству Республики Беларусь статуса высшего органа в системе органов исполнительной власти даст возможность отграничить органы исполнительной власти от государственных органов иных ветвей власти и, прежде всего, от органов государственного управления, а также закрепит за органами, подчиненными непосредственно Президенту РБ, статус консультативно-совещательных органов государственного управления, но не органов исполнительной власти.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, как видим, государственное управление осуществляется государственными органами, и в первую очередь - органами исполнительной власти, для которых характерны следующие признаки:

-это государственная организация, коллектив людей, коллектив (группа) государственных служащих, определенным образом организованный и юридически оформленный;

-основной целью, предназначением такого коллектива служащих является осуществление задач и функций государства;

-указанные задачи и функции осуществляются посредством особого вида государственной деятельности -- государственного управления;

-наделен государственной властью, которая закрепляется во властных полномочиях;

-имеет масштаб деятельности;

-имеет внутреннюю структуру;

-обладает определенной самостоятельностью;

-соответствующим образом учреждается.

Содержание властных полномочий носителей исполнительной власти включает: издание органом от имени государства актов юридического характера; обеспечение и реализация актов путем применения принуждения; осуществление контроля, надзора (наблюдения) за исполнением актов.

Принципами построения органов исполнительной власти в первую очередь являются: отраслевой, линейный, функциональный, территориальный. Данные принципы определяют взаимодействие структурных звеньев системы органов исполнительной власти. В этом состоит суть и назначение указанных принципов, поскольку разные принципы предполагают разные взаимоотношения структурных звеньев. Подобные начала -- основа для образования органа, они определяют его задачи и функции. Принципы построения аппарата государственного управления получили определенное нормативное закрепление в Конституции, Законе «О Совете Министров Республики Беларусь», Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» и других нормативных правовых актах Республики Беларусь.

В целом орган государства представляет собой составную часть механизма государства, имеющую в соответствии с законом собственную структуру, строго определяемые полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма и образующая единое целое.

Важное значение имеет то, что в управлении государством на конкретном уровне принимают участие как высшие органы власти и управления так и местные органы управления, что делает процесс функционирования государства единым, позволяющим осуществлять те цели и задачи, которые стоят перед государством по Конституции иным законам.

Основным органом государственной исполнительной власти является Правительство Республики Беларусь.

Правительство Республики Беларусь - Совет Министров, который является коллегиальным центральным органом, осуществляющим в соответствии с Конституцией Республики Беларусь исполнительную власть и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти.

В своей деятельности Совет Министров подотчетен Президенту и ответственен перед Национальным собранием Республики Беларусь.

Список использованных источников

Конституция Республики Беларусь от 15.03.1994 г. (с изм. и доп. 1996 г. и 2004 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 1. 1/0.

Закон Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. «О Совете Министров Республики Беларусь» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2008. № 1/218

Закон Республики Беларусь от 20 февраля 1991 г. «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2008. № 14. 2/1414

Указ Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г. №289 «О структуре Правительства Республики Беларусь» (с изм. и доп. 2006 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2008. № 172. 1/9870

Административное право и процесс: курс интенсивной подготовки / Забелов С.М., Тагунов Д.Е. - Мн.: ТетраСистемс, 2007. - 272 с.

Административное право: Учебное пособие / Д.А. Гавриленко, С.Д. Гавриленко; Под ред. д.ю.н., проф. Д.А. Гавриленко. - Мн.: Амалфея, 2002. - 416 с.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Издательство ОМЕГА-Л, 2005 - 584с.

Бельский К. С. О системе административного права / К. С. Бельский// Государство и право. - 1997. - № 3. - С. 14.

Василевич Г.А. Конституционное право Республики Беларусь: Учебник. - Мн.: Интерпрессервис, 2003. - 832 с.

Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление. М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2004- 560 с.

Дробязко С.Г. Козлов В.С. Общая теория права. - Мн.: Амалфея, 2007. - 480 с.

Кодавбович В.А., Круглов В.А. Конституционное право Республики Беларусь. - Мн.: Амалфея, 2007. - 528 с.

Крамник А.Н. Курс административного права Республики Беларусь. - Мн.: Тесей, 2002. - 608 с.

Крамник А.Н. Некоторые правовые проблемы центральной управленческой системы Республики Беларусь // Система права и законодательства Республики Беларусь: состояние, перспективы развития. - Гродно, 1999. С. 161-162

Мах И.И. Административное право Республики Беларусь: Курс лекций. - Мн.: ГИУСТ БГУ, 2006. - 543 с.

Мах И.И. Административное право Республики Беларусь. - Мн.: Амалфея, 2008. - 704 с.

Общая теория государства и права: Учебное пособие / Под общ. ред. проф. В.А. Кучинского. - Мн.: Амалфея, 2002. - 656 с.

Попов Л.Л., Круглов В.А. Административно-деликтный процесс. Учебное пособие. - Мн.: Амалфея, 2005. - 336 с.

Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. - М.: Юристъ, 1997. - 672 с.

Размещено на Allbest.ru