Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Развитие законодательства о безопасности дорожного движения в России



1. Развитие законодательства о безопасности дорожного движения в дореволюционный, военный период

В дореволюционной России не существовало специальной службы, основной задачей которой являлось бы обеспечение безопасности дорожного движения. Функции обеспечения правопорядка, в том числе и на дорогах и улицах городов, были отнесены к компетенции полиции. В первые годы советской власти таких служб не было и в составе Рабоче-крестьянской милиции. Задачи по обеспечению безопасности дорожного движения являлись одними из многих, возложенных на милицию.

В 20-е годы ХХ века предпринимались попытки возложить отдельные задачи по обеспечению безопасности движения на различные службы. В частности, в 1919 году в Москве при авточасти Транспортного отдела Моссовета была создана автомобильная инспекция, на которую возлагались следующие функции:

· надзор за соблюдением правил автомобильного движения;

· контроль над исполнением постановлений об автотранспорте, издаваемых центральной и местной властью;

· контроль над распределением и использованием горючего.

К концу 20-х годов ХХ века с учётом преобладания административно-командных форм управления государством, всё отчетливее стала проявляться потребность в создании единого органа по обеспечению и координации работы в области безопасности дорожного движения.

В 1931 году в Москве и других городах образуется отряд по регулированию уличного движения. На данные подразделения возлагались функции административного надзора за выполнением правил городского движения, изучения особенностей движения отдельных видов транспорта, осуществление регулирования уличного движения, учёт и анализ аварийности на транспорте, а также подготовка кадров.

Ранее, в 1927 году, параллельно созданию в милиции подразделений по регулированию уличного движения Центральное управление местного транспорта НКПС было реорганизовано в Центральное управление шоссейных и грунтовых дорог автомобильного транспорта (Цудортранс). На него возлагались задачи по руководству автомобильным и дорожным делом, учёт автомототранспорта, участие в разработке международных конвенций о международном автомобильном сообщении [1, ст. 52, 61]. В 1931 году Цудортранс был выделен в самостоятельное управление с правами объединённого наркомата [2, ст. 258].

В 1932 году было решено образовать автодорожную инспекцию, на которую возложить контроль состояния автотранспорта, автодорог; издать обязательное постановление о регулировании дорожного движения и поручить милиции привлекать к ответственности лиц, виновных в нарушении такого постановления [3, ст. 236].

Фактически правоприменительная деятельность в области безопасности дорожного движения на улицах городов и дорогах СССР осуществлялась силами милиции. Доля выявляемых нарушений правовых предписаний, которые совершались не непосредственно в процессе движения автотранспорта, а в процессе организации работы автохозяйств, была крайне мала. Цудортранс не осуществлял активной работы в этом направлении, поскольку был перегружен задачами организационно-распорядительного характера по другим направлениям деятельности в масштабах всего государства. С целью исправления сложившегося положения и улучшения надзорной деятельности Цудортранса в 1934 году при нём была образована Государственная автомобильная инспекция.

Постановлением СНК СССР от 23 июля 1935 года был утверждён правовой статус ГАИ. В дальнейшем на основании постановления ЦИК и СНК СССР от 28 октября 1935 года [4, ст. 349] данная служба была передана в НКВД СССР.

В соответствии с постановлением СНК СССР от 3 марта 1936 года [6, ст. 121] перед Государственной автомобильной инспекцией ставились следующие задачи: борьба с авариями на дорогах, разработка технических норм эксплуатации автотранспорта, наблюдение за подготовкой шофёров, учёт автомобильного парка. К обязанностям ГАИ были отнесены:

· учёт аварий, анализ и выявление их причин;

· привлечение лиц, виновных в дорожно-транспортных происшествиях к ответственности;

· руководство работой специальных квалификационных комиссий по испытанию водителей;

· контроль проведения мероприятий по содержанию автомобильного парка в исправном состоянии;

· учёт автомототранспрта по маркам, владельцам и категориям;

· выдача номерных знаков и технических паспортов;

· производство регулярных технических осмотров;

· разработка норм расходования горюче-смазочных и иных расходных материалов.

Период со второй половины 1936 года и до середины 1939 года в деятельности ГАИ был периодом становления этой службы. Он во многом определил фундаментальные принципы и направления её работы на многие годы вперёд.

В 1941 году с момента начала боевых действий перед подразделениями ОРУД и ГАИ был поставлен ряд специфических задач по обеспечению безопасности дорожного движения в условиях военного времени и обороны в масштабах всей страны.

На начальных этапах ведения боевых действий одной из основных задач Госавтоинспекции было проведение мероприятий, направленных на мобилизацию всех имеющихся в народном хозяйстве транспортных средств на нужды фронта. Данные статистики свидетельствуют о том, что в первый день войны силами ГАИ московского региона и сотрудниками ленинградской Госавтоинспекции, было мобилизовано около 60% всего автотранспорта [18, с. 64].

Отличительной чертой обеспечения безопасности дорожного движения в годы войны стало принятие дополнительных мер по пропаганде безопасности дорожного движения. Вопросы надлежащего контроля технического состояния автомобильного транспорта, обеспечения его мобилизационной готовности и безопасности дорожного движения всесторонне освещались в центральной и местной печати, милицейских и фабрично-заводских многотиражках.

Организационно-практические мероприятия по перестройке работы служб Госавтоинспекции и ОРУДа на начальном этапе войны оказались эффективными. В основном удалось выполнить правительственные задания по поставке автомобилей для нужд фронта. Уже к 1 октября 1941 года в целом по стране Вооружённым Силам СССР было передано около 190 тыс. автомобилей, т.е. 39,3% от общей численности автомобильного парка страны. Работники ОРУДа справились с задачами организации и регулирования дорожного движения в специфических условиях затемнённых городов и совместно с коллективами ГАИ обеспечили систематическую работу по пропаганде безопасности дорожного движения.

Другим направлением деятельности Госавтоинспекции стал надзор за рациональным использованием жидкого автомобильного топлива, а также организация внедрения газогенераторных установок на автомобильном транспорте [13].

В результате осуществления службами Госавтоинспекции и ОРУДа разносторонних мер удалось добиться положительных результатов. В 1943 году количество дорожно-транспортных происшествий в Москве снизилось на 8,1% [14].

Одной из актуальных задач, стоящих перед Госавтоинспекцией после окончания Великой Отечественной войны, было осуществление надзора за техническим состоянием транспортных средств. Её решение осуществлялось путём проведения регулярных технических осмотров автомобильного транспорта, как в автохозяйствах, так и у частных владельцев. Проведение техосмотров в первые послевоенные годы дало определённые результаты. К 1947 году только 3,3% дорожно-транспортных происшествий произошло вследствие неисправности автомобилей, а по сравнению с 1945 годом в 1946 году показатели аварийности снизились на 15%. И это сокращение во многом произошло за счёт снижения показателей аварий на транспорте, произошедших по причине неисправности автомобилей [19].

Функционирование аппаратов ОРУД и ГАИ в послевоенные годы происходило в условиях дефицита профессиональных кадров. Эта проблема являлась одной из ключевых в деятельности коллективов ОРУД и ГАИ. Одним из способов решения данной проблемы стало привлечение к работе по обеспечению безопасности дорожного движения общественности. Правовой основой этого стала изданная в 1946 году МВД СССР инструкция «Об организации и практическом использовании бригад содействия милиции». В дальнейшем вышел приказ МВД СССР от 28 июля 1947 года №444 «О привлечении общественности к работе в Автоинспекции», согласно которому были созданы группы общественных инспекторов, которые несли службу совместно с нарядами ОРУД и принимали активное участие в обеспечении безопасности дорожного движения.

2. Развитие Законодательства о безопасности дорожного движения в советский период

Несмотря на ранее достигнутые положительные результаты в борьбе с аварийностью, к концу 40-х - началу 50-х годов ХХ века ситуация стала приобретать негативную динамику. Это было обусловлено рядом обстоятельств, таких как кадровый дефицит, недостаточная штатная численность личного состава ГАИ, рост количества задач, возлагаемых на Госавтоинспекцию.

В начале 50-х годов ХХ века основные показатели аварийности продолжили рост. Работа подразделений ОРУД на трассах, пропаганда безопасности дорожного движения подразделениями Госавтоинспекции, проведение мероприятий по систематическому техническому надзору за состоянием автомобильного транспорта в автохозяйствах и повышению уровня подготовки водительского состава демонстрировали свою недостаточную эффективность. Участились случаи нарушения Правил уличного движения, возросло количество случаев управления автомобилем водителями, находящимися в состоянии алкогольного опьянения. Контроль технического состояния автотранспорта в автохозяйствах не обеспечивал эффективного сокращения количества автомобилей, которые эксплуатировались в неисправном состоянии.

В 1953 году указанием МВД СССР от 7 сентября 1953 года №109 в целях усиления борьбы с дорожно-транспортными происшествиями и более эффективного проведения мероприятий по пресечению нарушений на автотранспорте было предписано возложить на ГАИ выполнение задач по предупреждению и пресечению дорожных происшествий. Для этого были переданы в ГАИ подразделения регулирования уличного движения и инспекторы милицейской службы дорожного надзора. Таким образом, произошло присоединение подразделений ОРУД к штатам Госавтоинспекции МВД СССР.

Во второй половине 50-х годов ХХ века стало очевидным, что в условиях роста интенсивности перевозок автомобильным транспортом и увеличения численности автомобильного парка в СССР существующий механизм обеспечения безопасности дорожного движения, несмотря на активно предпринимаемые шаги организационно-правового характера, утрачивает свою эффективность и требует коренного пересмотра. При этом было ясно, что в сложившихся условиях требуют корректировки не только формы и методы работы Госавтоинспекции, а необходимы более масштабные изменения в деятельности и других министерств и ведомств.

В начале 60-х годов происходят изменения в правовом статусе милиции и подразделений Госавтоинспекции. В развитие решений XXII съезда ЦК КПСС Советом Министров СССР принимается постановление от 17 августа 1962 года «О мерах по улучшению деятельности советской милиции», согласно которому МВД РСФСР и союзных республик, а также УВД краёв, городов, и областей переименовывались в Министерства охраны общественного порядка и управления охраны общественного порядка соответственно. Одновременно с этим принимается Положение о советской милиции, определяющее её задачи, права и обязанности, условия службы в милиции, а также место в системе государственного управления [7] и Типовое положение о Государственной автомобильной инспекции МООП союзной республики [8]. Несмотря на то, что в 1959 году с Госавтоинспекции фактически был снят существенный объём различных хозяйственных и технико-экономических задач, в данном Положении на ГАИ вновь были возложены такие функции, как контроль исправности спидометров, выбраковка пришедших в негодность индивидуальных автомобилей и ряд других. Круг обязанностей ГАИ в сфере технического надзора сильно расширялся.

В 1966 году было создано Министерство охраны общественного порядка СССР, которое в 1968 году было реорганизовано в МВД СССР и стало ведущим союзным министерством в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Постановлением Совета Министров СССР «О повышении безопасности движения в городах, других населённых пунктах и на автомобильных дорогах» [9, ст. 207] предусматривался круг разносторонних мероприятий в данной сфере, где ГАИ МВД СССР отводилась одна из ведущих ролей. Признаки преемственности ряда положений, изложенных в этом постановлении, усматриваются в принятом 5 лет спустя постановлении Совета Министров СССР от 20 июля 1972 года №539 «О дополнительных мерах по обеспечении безопасности дорожного движения» [10, с. 95]. Получила своё развитие тенденция на расширение полномочий МВД СССР в сфере безопасности дорожного движения. На него были возложены функции по установке и эксплуатации дорожных знаков и средств регулирования движением, для чего в составе МВД СССР создавались специальные подразделения (СМЭПы). Также помимо ранее возложенных полномочий, за МВД СССР закреплялся целый спектр дополнительных полномочий и задач:

· разработка правил, нормативов и стандартов, относящихся к вопросам обеспечения безопасности дорожного движения;

· согласование конструкций транспортных средств, чтобы обеспечить безопасность дорожного движения;

· разработка технических паспортов транспортных средств, номерных знаков и бланков водительских удостоверений;

· разработка правил регистрации и учёта автомототранспортных средств;

· разработка правил проведения технических осмотров;

· разработка положения о порядке квалификации водителя, а также правил дорожного движения.

Такое расширение задач и функций неизбежно требовало пересмотра правовой базы функционирования ГАИ МВД СССР и специализации работы её подразделений.

В 1969 году были созданы подразделения технического надзора, отделение пропаганды, учётно-аналитическое отделение и отделение технических средств, а силы дорожно-патрульной службы были сведены в строевые подразделения для обслуживания территорий отдельных городов, городских трасс и магистралей, а также автомобильных дорог общегосударственного или республиканского значения. На дорожно-патрульную службу возлагались функции Госавтоинспекции непосредственно в дорожном движении. Результатом этих структурных изменений стало существенное улучшение деятельности Госавтоинспекции, поскольку рассредоточение сил дорожно-патрульной службы между городскими и районными органами внутренних дел, существовавшее ранее, не обеспечивало полноценного использования этих подразделений и затрудняло возможность применения имеющихся современных оперативно-технических средств.

В условиях бурной автомобилизации страны, работа ГАИ по контролю строительства и содержания дорог приобретала чрезвычайно большое значение. К концу 60-х годов ХХ века во многих городах стали строиться подземные переходы, островки безопасности, устанавливаться светофоры для пешеходов, а также вводиться в строй системы координированного регулирования движения. Однако зачастую организации, осуществлявшие строительство дорожных объектов, в целях экономии исключали из проектов элементы дорожных сооружений, обеспечивающих безопасность движения.

Особую актуальность в рассматриваемый период имела работа над проблемой чёткой организации регулирования дорожного движения, обеспечения информации об особенностях движения на дорогах и рационального размещения знаков и дорожной разметки. Уже в 1968 году создание условий для наиболее быстрого продвижения транспортных потоков при его максимальной безопасности как составляющая эффективной организации дорожного движения представлялась для руководителей МООП СССР одной из наиболее важных задач в сфере безопасности дорожного движения. В 1969 году стали функционировать специальные подразделения по организации дорожного движения.

В 1974 году в соответствии с решением МВД СССР были созданы регистрационно-экзаменационные подразделения (РЭП). На них была возложена работа по учёту автотранспорта, выдаче водительских удостоверений, технических паспортов и номерных знаков, осуществлению регистрации учебных организаций по подготовке водителей и приём экзаменов. Устанавливалось, что регистрации подлежат все автомототранспортные средства, а эксплуатация незарегистрированных транспортных средств запрещается.

Другим, не менее важным направлением в деятельности Госавтоинспекции МВД СССР в рассматриваемый исторический период стало участие в разработке проектов конструкций автомототранспортных средств. Целью этого было обеспечение безопасности дорожного движения. Перед отечественным автомобилестроением был поставлен ряд технических задач, успешное решение которых повышало безопасность движения автотранспорта.

К функциям Госавтоинспекции по агитации и пропаганде безопасности дорожного движения и предупреждению дорожно-транспортного травматизма в рассматриваемый исторический период было отнесено:

· осуществление работы по разъяснению законодательства по безопасности движения и Правил дорожного движения;

· организация и проведение смотров, рейдов, конкурсов и других массовых мероприятий;

· оказание содействия изучению в школах, учебных заведениях, дошкольных учреждениях Правил дорожного движения, организация в них «Уголков безопасности», создание отрядов юных инспекторов движения.

Рассмотренные меры, реализуемые государством с целью повышения безопасности дорожного движения, в конце 60-х - начале 70-х годов ХХ века дали положительный результат. Пересмотр подходов к подготовке водительских кадров, систематическая пропаганда безопасности дорожного движения, шаги, направленные на сокращение отставания в дорожном строительстве, позволили в первой половине 70-х годов ХХ века добиться стабилизации и снижения основных показателей аварийности. Большую роль в этом играли действия, направленные на улучшение качества организации дорожного движения и развитие дорожной инфраструктуры, а также различные формы привлечения общественности к решению проблем аварийности на автомобильном транспорте. Однако данная положительная тенденция не получила развития, и к середине 70-х годов ХХ века негативные показатели вновь начали расти.

Для преодоления этих явлений постановлением Совета Министров СССР от 2 февраля 1976 года №81 «О мерах по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий» [11, с. 276]. При МВД СССР была создана Комиссия по обеспечению безопасности дорожного движения «для координации деятельности министерств, ведомств и других организаций по вопросам, связанным с безопасностью дорожного движения». В состав комиссии вошли руководители основных министерств и ведомств, имеющих отношение к вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, - заместители министров здравоохранения, просвещения, транспортного строительства и др.

На комиссию возлагались функции по изучению причин аварийности и выработке мер, направленных на повышение безопасности дорожного движения; рассмотрению положения о состоянии дел с обеспечением безопасности дорожного движения; изучению и обобщению передового отечественного и зарубежного опыта по предупреждению аварийности на автотранспорте и ряд других. Комиссия была наделена правом обязательных предписаний в сфере обеспечения безопасности движения и предупреждения аварийности. Ведущая роль в деятельности Комиссии была за Госавтоинспекцией, которая, как правило, выступала инициатором при рассмотрении наиболее актуальных вопросов и нередко сама контролировала исполнение принятых решений [15, с. 185].

Создание данной комиссии именно при МВД СССР окончательно закрепило ведущую роль его и Госавтоинспекции в его составе как ключевого органа по обеспечению безопасности дорожного движения. Данное обстоятельство, а также обязательность всех решений данной комиссии весьма существенно расширили возможности участия МВД СССР в нормотворческой деятельности по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения.

В 1978 году было принято Положение о Госавтоинспекции МВД СССР, в котором нашли отражение те качественные изменения, которые произошли с данной службой с середины 60-х по конец 70-х годов ХХ века. Было определено, что главной задачей ГАИ МВД СССР является совершенствование организации дорожного движения с целью обеспечения его безопасности и повышения эффективности автомототранспортных средств [12, ст. 124].

Целенаправленная и скоординированная нормотворческая и организационная деятельность Госавтоинспекции МВД СССР и других министерств и ведомств, задействованных в пределах своей компетенции в обеспечении безопасности дорожного движения, дала положительные результаты. Это позволило добиться к середине 70-х годов устойчивой тенденции сначала к стабилизации ситуации с аварийностью на автомобильном транспорте, а затем и признаков снижения её основных показателей, несмотря на продолжающийся рост количества автотранспорта на дорогах страны.

В ходе проведения XXVI съезда КПСС было намечено дальнейшее увеличение производства грузовых автомобилей, расширение их модельного ряда, совершенствование организации работы пассажирского автомобильного транспорта и его развитие в сельской местности. При этом большое значение придавалось дальнейшему развитию улично-дорожной сети и автомобильных магистралей, повышению эффективности мер по обеспечению безопасности дорожного движения [16, с. 158-173].

В целях реализации данных решений партии в 1984 году Всесоюзной комиссией по обеспечению безопасности дорожного движения были утверждены основные мероприятия по обеспечению безопасности дорожного движения на 1984-1990 годы. Этот документ фактически стал первым программным документом для реализации ключевых направлений работы в рассматриваемой сфере. Такими направлениями были:

· подготовка водителей и укрепление их дисциплины;

· пропаганда безопасности дорожного движения;

· предупреждение детского дорожно-транспортного травматизма;

· совершенствование дорожных условий и улучшение организации дорожного движения;

· обеспечение безопасности конструкций транспортных средств и контроля над их техническим состоянием;

· разработка законодательных и иных нормативных актов в сфере безопасности дорожного движения.

Принятие данного документа ознаменовало принципиально новый подход к вопросам планирования работы по безопасности дорожного движения. Был осуществлён переход от разработки отдельных правовых актов по ограниченному кругу вопросов или направлению работы к долгосрочным комплексным межведомственным программам, ориентированным на последовательную работу в течение нескольких лет. Позднее в развитие этого документа были приняты соответствующие локальные программы на уровне регионов, которые учитывали специфику таковых. Так, в 1988 году была подготовлена программа по обеспечению безопасности дорожного движения в Московской области.

Вместе с тем, несмотря на предпринятые меры и определённые успехи в борьбе с аварийностью, достигнутые в 70-е - начале 80-х годов ХХ века, с середины 80-х годов начался новый виток роста основных показателей аварийности на автомобильном транспорте. Более того, в сфере безопасности дорожного движения впервые стали проявляться негативные тенденции, ранее не характерные для данной сферы.

К 1989 году аварийность достигла самого высокого уровня за всё время автомобилизации СССР. Количество ДТП превысило среднегодовые показатели за последние 5 лет на 20,9%, погибших стало больше почти на 30%, а раненых на 21,5%. При этом темпы роста аварийности превысили темпы прироста автомобильного парка. Применительно к данному периоду основными причинами ДТП являлись:

· нарушения Правил дорожного движения - около 80% водителями и около 20% пешеходами;

· неудовлетворительное состояние дорог и улиц;

· техническая неисправность транспортных средств.

При этом в аналитических материалах МВД СССР отмечалось, что нарушение Правил дорожного движения чаще всего выражается в превышении скоростного режима, выезде на полосу встречного движения, несоблюдении очерёдности проезда перекрёстков. Большое распространение получила практика сознательного нарушения Правил дорожного движения, участились случаи невыполнения требований сотрудников милиции об остановке (около 400 тыс. случаев в год по состоянию на конец 80-х годов ХХ века), покидание места ДТП.

Эксперты МВД СССР в качестве причин этого явления указывали недостаточную конструктивную безопасность транспортных средств, их низкую эксплуатационную надёжность, старение автомобильного парка, пренебрежение водителей к использованию ремней безопасности [17, с. 11-12].

В 1989 году было создано Министерство внутренних дел РСФСР, в состав которого вошло Управление ГАИ. Деятельность этого республиканского министерства в целом и Управления ГАИ в его составе начиналась в сложных для СССР внутриполитических условиях. Правовая и методологическая база деятельности ГАИ на данном этапе теряла свою эффективность в связи с фактическим переходом экономики страны к рыночным отношениям. В определённой степени усложняло правоприменительную деятельность Госавтоинспекции то обстоятельство, что на территории РСФСР был провозглашён принцип действия правовой базы СССР только в части, не противоречащей законам РСФСР. А в дальнейшем, в условиях становления новой российской государственности после распада СССР, потребовался коренной пересмотр всей правовой базы обеспечения безопасности дорожного движения с учётом новых социально-экономических и политических реалий.

Таким образом, в исторический период второй половины 60-х - начала 90-х годов ХХ века продолжился рост автомобильного парка СССР и объёмов перевозок автомобильным транспортом. Это происходило как за счёт увеличения автотранспорта в государственных автопредприятиях, так и за счёт увеличения числа индивидуальных владельцев транспорта.

Во второй половине 60-х - начале 70-х годов ХХ века принятием ряда постановлений Совета Министров СССР и мер, направленных на исполнение данных постановлений, была предпринята попытка реализации комплексных мероприятий, направленных на повышение безопасности дорожного движения.

Действия, реализованные в сфере дорожного строительства, позволили отчасти сократить диспропорцию между ростом автопарка СССР и протяжённостью улично-дорожной сети. Однако это негативное явление в полном объёме преодолено не было, несмотря на то, что в условиях ограниченного импорта транспортных средств из-за рубежа и особенностей плановой экономики СССР представлялось возможным осуществлять практически безошибочное прогнозирование прироста автопарка и корректировать планы дорожного строительства и застройки населённых пунктов.

Аналогичная ситуация сложилась в рассматриваемый период и с объектами дорожной инфраструктуры. Принятые решения о необходимости повышения качества организации движения и развитию средств регулирования отчасти были реализованы и, безусловно, дали свои положительные результаты, но во многом носили декларативный характер и в полном объёме выполнены не были.

Корректировка учебных программ по подготовке водителей-профессионалов в сочетании с систематической работой по пропаганде безопасности дорожного движения в автотранспортных предприятиях, применением отдельных форм экономического стимулирования при проведении различных видов социалистического соревнования обеспечили устойчивое снижение показателей аварийности среди водителей-профессионалов. Сыграло положительную роль также привлечение трудовых коллективов к общественной работе по повышению безопасности дорожного движения. Эти меры оказались достаточно эффективными, но всё-таки из-за ряда организационно-управленческих просчётов добиться высокого уровня подготовки владельцев индивидуальных транспортных средств не удалось, несмотря на то, что данная задача была крайне актуальна в условиях роста их количества.

Несмотря на поставленные руководством страны и изложенные в ряде постановлений Совета Министров СССР задачи по повышению качества технического обслуживания автомобильного транспорта индивидуальных владельцев и повышению уровня конструктивной безопасности транспорта, добиться их решения в рассматриваемый период не удалось, что, безусловно, негативно сказалось на состоянии безопасности дорожного движения.

В рассматриваемый исторический период наблюдалась тенденция дальнейшего расширения полномочий в сфере обеспечения безопасности дорожного движения МВД СССР и Госавтоинспекции в его составе, что находит отражение в соответствующих правовых актах. Во второй половине 70-х годов происходит создание Комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения при МВД СССР, что окончательно закрепляет ведущую роль данного министерства в вопросах координации деятельности всех министерств и ведомств по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения.

Говоря об эффективности рассмотренных государственно-правовых решений, предпринятых в рассмотренный период и направленных на повышение безопасности дорожного движения, можно утверждать, что их реализация давала весьма ощутимые положительные результаты. Об этом говорят статистические данные аварийности 70-х годов ХХ века - рассмотренные шаги позволили добиться стабилизации и устойчивой тенденции к снижению основных показателей аварийности на автомобильном транспорте. Создание при МВД СССР координирующего межведомственного органа по вопросам безопасности дорожного движения обеспечило слаженную работу всех министерств и ведомств по широкому кругу вопросов в сфере безопасности дорожного движения и повысило её эффективность.

Однако преобладание административно-командных методов над экономическими мерами управления в данной отрасли привело к тому, что в 80-е годы ХХ века начался рост показателей аварийности. Следует отметить также отсутствие достаточного материально-технического и финансового потенциала для полноценной реализации всех вышеуказанных мероприятий по развитию улично-дорожной сети, дорожной инфраструктуры, повышения конструктивной безопасности транспортных средств и их технического обслуживания, подготовки водительских кадров и мер по профилактике ДТП, намеченных руководством страны, который в дальнейшем продолжился в условиях начала масштабных социально-политических изменений конца 80-х - начала 90-х годов ХХ века.

законодательство советский дорожный безопасность

3. Развитие законодательства о безопасности дорожного движения на современном этапе

В 1993 г. были приняты Правила дорожного движения (далее - ПДД), которые со множеством изменений и дополнений действуют и в настоящее время. ПДД устанавливают единый порядок дорожного движения, определяют сферу их правового регулирования, которая ограничивается общественными отношениями, связанными только с дорожным движением, и не может распространяться на другие виды движения (например, железнодорожное, воздушное, водное).

В 1997 г. вступил в силу Уголовный кодекс Российской Федерации (далее - УК РФ), устанавливавший серьезную уголовную ответственность за совершение дорожно-транспортных преступлений. Преступления, посягающие на безопасное функционирование транспортных средств, впервые выделены в самостоятельную гл. 27 УК РФ «Преступления против общественной безопасности и общественного порядка». Данная глава расположена в IX разделе УК РФ, помещенного на третье место после разделов о преступлениях против личности и в сфере экономики.

Кроме того, правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации включают такие нормативно-правовые акты:

· Федеральный закон от 10.12.1995 №196-ФЗ (ред. от 26.04.2013) «О безопасности дорожного движения» (далее - ФЗ о безопасности дорожного движения);

· Указ Президента РФ от 15.06.1998 №711 (ред. от 27.10.2011) «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» (вместе с «Положением о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации») (далее - Положение о ГИБДД МВД России);

· Постановление Правительства РФ от 30.04.1997 №508 (ред. от 02.02.2000) «О порядке государственного учета показателей состояния безопасности дорожного движения»;

· Постановление Правительства РФ от 19.10.2004 №567 «О координации деятельности органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности дорожного движения»;

· и др.

В ФЗ о безопасности дорожного движения определено, что задачами по обеспечению безопасности дорожного движения являются: охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства путем предупреждения ДТП, снижения тяжести их последствий.

В ст. 2 ФЗ о безопасности дорожного движения приведены основные термины, которые применяются и в ПДД:

· дорожное движение - совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог;

· безопасность дорожного движения - состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий;

· ДТП - событие, возникшее в процессе движения по дороге транспортного средства и с его участием, при котором погибли или ранены люди, повреждены транспортные средства, сооружения, грузы либо причинен иной материальный ущерб;

· обеспечение безопасности дорожного движения - деятельность, направленная на предупреждение причин возникновения ДТП, снижение тяжести их последствий;

· участник дорожного движения - лицо, принимающее непосредственное участие в процессе дорожного движения в качестве водителя транспортного средства, пешехода, пассажира транспортного средства;

· организация дорожного движения - комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах;

· дорога - обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения. Дорога включает в себя одну или несколько проезжих частей, а также трамвайные пути, тротуары, обочины и разделительные полосы при их наличии.

Основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются (ст. 3 ФЗ о безопасности дорожного движения):

· приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности;

· приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении;

· соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения;

· программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.

Таким образом, в современном российском законодательстве отношения, обеспечивающие безопасность движения и эксплуатации транспорта, являются неотъемлемой составной частью всего комплекса отношений, реализующих и охраняющих общественные отношения, обеспечивающие безопасность движения и эксплуатации железнодорожного, водного, автомобильного, воздушного, трубопроводного транспорта. Безопасность дорожного движения является одной из важных социально-экономических и демографических задач Российской Федерации. Обеспечение безопасности дорожного движения является составной частью национальных задач обеспечения личной безопасности, решения демографических, социальных и экономических проблем, повышения качества жизни, содействия региональному развитию.

4. Правовое регулирование в сфере безопасности дорожного движения

Аварийность на автомобильном транспорте является одной из острейших социально-экономических проблем, стоящих перед Россией. По статистическим данным в 2008 г. на дорогах страны произошло 218 322. дорожно-транспортных происшествий (далее - ДТП), в результате которых погибли почти 29 936 и получили ранения 270 883 человек.

Принятый 10 декабря 1995 году Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» [1] (далее Закон) уже не способен в полной мере воздействовать на снижение аварийности и травматизма на дорогах, поскольку за прошедшее десятилетие в стране произошли существенные изменения в законодательстве, системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, содержании и формах реализации предоставленных им полномочий.

Проведенный комплексный анализ существующей системы нормативно-правового регулирования в области обеспечения безопасности дорожного движения позволил выявить наиболее острые недостатки в правовом регулировании, к числу которых относится:

1) нормативная правовая база не в полной мере регулирует общественные отношения в этой области и характеризуется наличием целого ряда противоречий;

2) отсутствует четкое нормативное правовое закрепление предметов ведения, полномочий и ответственности субъектов управления на всех уровнях;

3) имеются пробелы в нормативном правовом регулировании координации деятельности органов исполнительной власти, как на федеральном, так и на региональном уровне;

4) недостаточно детально определен порядок финансирования необходимых мероприятий в рассматриваемой области;

5) недостаточно строго регламентированы формы и методы контроля за соблюдением требований безопасности дорожного движения;

6) законодательство об административных правонарушениях в области обеспечения безопасности дорожного движения не обеспечивает в полной мере реализацию главной задачи - предупреждения правонарушений;

7) практически отсутствуют нормы, стимулирующие участие институтов гражданского общества и средств массовой информации в деятельности по предупреждению аварийности.

Таким образом, возникает вопрос о возможности решения существующих проблем в рамках Закона. Чтобы разрешить данную задачу, необходимо рассмотреть сущность указанного Закона через нормативно-правовую призму.

В настоящее время, нет чёткого понимания, что есть «безопасность дорожного движения», поскольку согласно абзацу 2 ст. 2 Закона «О безопасности дорожного движения», под дорожным движением понимается совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог. При этом безопасность дорожного движения определяется как состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий (абзац 3 ст. 2 Закона). То есть безопасность дорожного движения является одной из качественных характеристик процесса дорожного движения, является составной частью данного процесса на всех его стадиях.

Таким образом, видно, что, во-первых, выделение общественных отношений применительно только к безопасности дорожного движения является достаточно условным, во-вторых, затрудняет четкое определение предмета правового регулирования данного Закона. Что, в свою очередь, обусловливает наличие ряда внутренних противоречий и иных недостатков отдельных положений ФЗ «О безопасности дорожного движения».

В науке существует дискуссионный вопрос, о правильности понимая термина дорожного движения. Так, Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» и Правила дорожного движения определяют дорожное движение как «совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дороги» [2]. Однако, по мнению ряда ученых, приведённое определение «дорожное движение» не совсем корректно, так как допускает для выражения такого сложного явления, как дорожное движение, термин «совокупность». В работах Якубенко Н.В., Денисов Р.И., Шахриманьян И.К., дорожное движение рассматривается как сложная открытая система, которая характеризуется целенаправленностью и динамичностью [22]. Дорожное движение, включающее в себя пространственное перемещение людей и грузов, в целом не является стихийным процессом, а представляет собой результат сознательной и управляемой деятельности, причем эта деятельность не отдельных индивидуумов, а функционирование дорожно-транспортной системы государства [23].

Важной проблемой и как следствием недостатка Закона является часто встречающиеся бланкетные нормы, обращение к которым невозможно в силу того, что их реализация предполагает принятие дополнительных нормативных правовых актов различной юридической силы. Проведённый анализ показывал, что из 24 статей Закона «О безопасности дорожного движения», определяющих требования по обеспечению безопасности дорожного движения 18 статей отсылают к другому нормативно-правовому акту.

К примеру, в статье 9 Закона предусматривается, что «порядок ведения государственного учета, использования учетных сведений и формирования отчетных данных в области обеспечения безопасности дорожного движения устанавливается Правительством Российской Федерации». Статья 14 Закона содержит норму, согласно которой «основания временного ограничения или прекращения движения транспортных средств на дорогах устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о безопасности дорожного движения».

Таким образом, отсылочные нормы, предусматривающие необходимость наличия законодательных или иных нормативных правовых актов, имеются и в ряде других статей.

Рядом исследователей доказывается неэффективность реализуемых норм в силу того, что Закон носит рамочный характер и не может быть отнесен к законам прямого действия [24]. Так, нормы прямого действия, содержащиеся в Законе, как правило, посвящены разрешению узких, специфических вопросов, связанных с обеспечением безопасности дорожного движения. Так, ст. 12 Закона определяет, что «обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог после ремонта и в процессе эксплуатации установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на орган исполнительной власти, в ведении которого находятся дороги». Согласно статье 19 Закона запрещается эксплуатация транспортных средств, владельцами которых не исполнена установленная федеральным законом обязанность по страхованию своей гражданской ответственности. Статья 22 устанавливает правостороннее движение на дорогах страны.

Рамочность Закона в полной мере проявляется и при конструировании норм, устанавливающих компетенцию субъектов управления различного уровня в области обеспечения безопасности дорожного движения (федеральный, региональный, муниципальный).

Оценивая данную ситуацию, действительно следует особенно учитывать исторические аспекты формирования законодательной базы Российской Федерации на момент принятия данного Закона. Так как в тот период вопросы распределения компетенции между центром и субъектами Российской Федерации носили острый, дискуссионный характер, усугубляемый экономическими и финансовыми проблемами страны. В этих условиях было практически невозможным более детальное разграничение компетенции по уровням управления [25].

За время действия Закона социально-экономическая ситуация в стране кардинально изменилась. Разработан и введен в действие ряд законодательных актов, в том числе регламентирующих компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований. Однако, в принятых законодательных актах вопросы обеспечения безопасности дорожного движения не получили должного нормативного отражения.

Важной проблемой является не развитый механизм реализации основополагающих принципов обеспечения безопасности дорожного движения, которые сформулированы в Законе: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении.

В Законе используется понятие «проведение государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения», однако ни в этом законодательном акте, ни в других нормативных правовых актах не раскрывается конкретное содержание данного положения.

По мнению экспертов, действенность Закона во многом зависит от эффективности деятельности субъектов, осуществляющих государственный надзор и контроль в области безопасности дорожного движения [26]. Этой проблеме отведена самостоятельная глава Закона, которая дана в самом общем виде. Однако в настоящее время нет четкого нормативно-правового разграничения компетенции по осуществлению контрольно-надзорных функций этими органами.

Отдельные законодательные акты, необходимые для реализации Закона, до настоящего времени не разработаны (например, в части установления оснований ограничения или прекращения движения транспортных средств на дорогах, определения правонарушений, влекущих ограничение права на управление транспортным средством, и др.). Остается также неурегулированной целая сфера общественных отношений, касающихся медицинского обеспечения безопасности дорожного движения.

Вопрос о совершенствовании законодательства также можно считать дискуссионным, поскольку модернизация законов в рассматриваемой области представляет собой сложный, требующий системного подхода процесс [27].

В связи с чем, рядом исследователей, представляется целесообразным сосредоточить основные усилия на решении следующих первоочередных задач [28]:

1) разработка предложений по внесению изменений в рассматриваемый Закон, а также другие законодательные акты;

2) разработка законодательных актов, предусмотренных Законом;

3) подготовка иных нормативных правовых актов в развитие Закона.

Анализ отдельных норм Закона свидетельствует о необходимости уточнения ряда его положений, что в некоторых случаях имеет достаточно принципиальный характер.

Сопоставление основной задачи Закона «О безопасности дорожного движения» [1] и определение термина «безопасность дорожного движения» позволяет сделать вывод о наличии определенного противоречия. Основной задачей Закона является «охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства» от дорожно-транспортных происшествий и их последствий. В то же время в абзаце 3 статье 2 указывается более узкий круг лиц - «участники дорожного движения», правам и законным интересам которых, по смыслу данной нормы, может быть причинен ущерб в результате ДТП.

Из этого следует, что в результате ДТП фактически причиняется материальный и иной ущерб не только участникам дорожного движения, но и юридическим лицам (владельцам транспортных средств, собственникам перевозимых автотранспортом грузов), владельцам дорог и иным субъектам деятельности в рассматриваемой сфере, а также лицам, не имеющим непосредственного отношения к процессу дорожного движения - собственникам расположенных на прилегающих к дорогам территориях объектов, принадлежащих предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

Во-первых, Закон остро нуждается в четком определении термина «водительская деятельность» содержащемся в п. 1 ст. 25 Закона.

Во-вторых, необходимо детальное урегулирование положения, которое сформулировано в самом общем виде, связанное с установлением безопасного для движения режима труда и отдыха водителей содержащиеся в статье 20 Закона.

В-третьих, необходимо законодательно разрешить коллизию правовых норм по вопросу об участии должностных лиц Госавтоинспекции в оказании доврачебной медицинской помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях.

Следует отметить проблему, в статье 5 Закон, определяя медицинское обеспечение как элемент государственной политики, относит его к числу основных направлений деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения. Порядок организации медицинской помощи, а также некоторых иных разновидностей деятельности в сфере медицинского обеспечения безопасности дорожного движения должен устанавливаться федеральным законом, согласно статье 23. Однако, до настоящего времени такой закон не разработан. Отдельные положения, касающиеся осуществления медицинского обеспечения, содержатся в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан [3].

Согласно ст. 39 Основ скорая медицинская помощь оказывается гражданам при состояниях, требующих срочного медицинского вмешательства (при несчастных случаях, травмах и т.д.), лечебно-профилактическими учреждениями независимо от территориальной и ведомственной принадлежности, медицинскими работниками, а также должностными лицами, обязанными ее оказывать по закону или по специальным правилам.

Подпунктом «и» п. 11 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. №711 [4], на сотрудников Госавтоинспекции возлагается обязанность по «оказанию доврачебной медицинской помощи» при осуществлении неотложных действий на месте ДТП.

В то же время в соответствии с п. 96 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» [5] медицинская деятельность отнесена к лицензируемым видам деятельности. Однако соответствующие лицензии сотрудникам Госавтоинспекции не выдаются.

Таким образом, бланкетный характер норм Закона, приводит к объективной необходимости разработки целого ряда законодательных актов, направленных на реализацию отдельных норм Закона при осуществлении различных видов деятельности в области обеспечения безопасности дорожного движения.

В связи с чем, требуется принятие Федеральных законов «О медицинском обеспечении безопасности дорожного движения», «Об автомобильных дорогах в Российской Федерации», «О платных автомобильных дорогах», «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании», Устава автомобильного и городского наземного электрического пассажирского транспорта Российской Федерации.

...