Размещено на http://www.allbest.ru/

ФАКУЛЬТЕТ ЭКОНОМИКИ И ФИНАНСОВ

КАФЕДРА МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

КУРСОВАЯ РАБОТА

Реформы бюджетной системы

Санкт-Петербург 2014 г.

Оглавление

Введение

1. Реформирование бюджетного устройства российской федерации

1.1 Предпосылки бюджетной реформы в России

1.2 Основные направления совершенствования бюджетного процесса в РФ

В данной курсовой работе важнейшим является изучение реформ бюджетной системы Российской Федерации

Бюджет государства, а государство выражает интересы общества, в силу необходимости является как бы связывающим звеном всех финансовых отношений, в значительной мере и общества в целом. Он - управляющая и управляемая система в масштабах всего общества.

Бюджетная система Российской Федерации играет значительную роль в формировании квалифицированных специалистов в сфере государственного и муниципального управления, обладающих профессиональными знаниями, навыками и умениями, необходимыми для постановки и решения насущных управленческих задач в современных социально - экономических условиях развития общества и государства.

Бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Это финансовый план государства на один финансовый год, имеющий статус закона и отражающий формирование его доходов и расходов.

Роль бюджета в развитии национальной экономики сегодня весьма велика. Бюджет представляет собой мощный регулятор макроэкономики, который влияет на уровень процентных ставок и занятость населения, темпы экономического роста, величину деловой активности, объем инвестиций, объем денежной массы и темпы инфляции. Путем изменения структуры и уровня государственных расходов и налогообложения правительство может воздействовать на объем совокупного спроса (величину потребительских и инвестиционных расходов) и экономическую конъюнктуру. Бюджет используется для проведения крупных структурных сдвигов: в интересах более быстрого развития наукоемких производств, для подъема отстающих в экономическом развитии регионов и отраслей хозяйствования.

Государственный бюджет - центральное звено финансовой системы государства.

Главная цель государственного бюджета - обеспечение финансовой и макроэкономической стабильности в стране, создание эффективной системы перераспределения национального дохода, обеспечивающей экономический рост и повышение уровня жизни населения.

Состояние общественных финансов неразрывно связано с экономическим состоянием государства в целом, поскольку сектор государственного управления, через который происходит перераспределение общественных финансов, является неотъемлемой частью экономической системы любой страны.

Поэтому для анализа основных направлений бюджетной реформы, проводимой в Российской Федерации на протяжении последних нескольких лет, необходимо рассмотреть источники бюджетного кризиса, побудившего законодателя и Правительство РФ искать новые решения в управлении общественными финансами.

На практике был подтвержден давно известный факт: любая норма может совершенствоваться, если есть инструмент, посредством которого можно было бы обеспечить ее соблюдение.

Целью этой курсовой работы является :

проанализировать предпосылки бюджетной реформы РФ;

охарактеризовать направления бюджетной реформы России.

Объектом исследования является Российская Федерация.

Предметом исследования - бюджетная реформа в России.

1. Реформирование бюджетного устройства российской федерации

Совершенно очевидно, что проблемы, с которыми сегодня сталкиваются как федеральный бюджет Российской Федерации, так и многочисленные территориальные бюджеты, настоятельно требуют от органов государственной власти преобразований не только в качественном и количественном составе бюджетных показателей, но и в самих принципах организации бюджетной системы. И, прежде всего, с этой точки зрения возникает потребность в реформировании законодательной базы бюджетной системы.

Большие надежды возлагаются на разработанный Налоговый кодекс, ведь именно налоги, формируя финансовую базу деятельности государства, создают предпосылки для успешного проведения бюджетного регулирования. Налоговый кодекс является своего рода налоговой конституцией, определяет основы построения налогов, принципы федерализма и т. п. Он вобрал в себя множество областей права: гражданское, административное, уголовное, налоговое. Однако детали, связанные с конкретным налогообложением, - это предмет регулирования законодательства о бюджете, об отдельных видах налогов, о санкциях и т. п. С принятием Налогового кодекса и реальным разграничением налоговой базы в России осуществляется переход к качественно новой системе бюджетного федерализма.

Налоговый кодекс Российской Федерации допускает ряд особенностей: закон о федеральном бюджете или даже сам Кодекс может в порядке исключения разрешить зачисление части федерального налога в бюджеты других уровней; перечень региональных и местных налогов находится в компетенции федеральной власти и устанавливается сверху. Допускается зачисление региональных налогов с согласия субъекта Федерации в местные бюджеты (вне системы трансфертов); вводится совместная компетенция региональных и местных властей в отношении введения налога на недвижимость, прекращения налога на землю, налога на имущество физических лиц и регионального налога на имущество предприятий.

Вариант налогового федерализма, основанный на Налоговом кодексе, более соответствует Конституции РФ и позволяет оградить федеральный центр от все возрастающих запросов на федеральную налоговую базу со стороны регионов, кардинально подойти к вопросу финансовой самообеспеченности субъектов Федерации и местных органов самоуправления. Устанавливая для всех субъектов единый перечень налогов и вводя федеральную систему налогов, Налоговый кодекс решает и вопрос о налоговой асимметрии, которая на сегодняшний день отчетливо сложилась как по статусу субъектов федерации (преимущественное положение группы республик), так и по налогоплательщикам (влияние различия экономических потенциалов, географических условий, производительности труда).

Таким образом, сама жизнь настоятельно требует преобразования бюджетного устройства Российской Федерации. Большие надежды возлагаются на принятый Налоговый кодекс, который должен упорядочить вопросы формирования доходной базы бюджета. В целом же обновление бюджетного устройства России должно вестись по следующим направлениям:

* обеспечение формирования сильного федерального бюджета как гаранта устойчивости всей бюджетной системы, мощного инструмента государственного регулирования рыночной экономики;

* переход к целевым финансовым трансфертам (грантам) территориям с аккумуляцией федеральных и региональных бюджетных ресурсов для совместного финансирования инвестиционных и социальных программ;

* отказ от предоставления бюджетно-налоговых преимуществ по признакам государственно-национального статуса субъектов Федерации;

* законодательное утверждение бюджетной асимметрии в соответствии с программами региональной экономической и социальной политики с использованием критериев "бедных" и "богатых" регионов и других утвержденных Федеральным Собранием группировок и критериев.

Эти направления, являясь чрезвычайно важным аспектом реформирования всей бюджетной системы, затрагивают в основном лишь внутрибюджетные проблемы. Не менее важно и формирование рациональных "внешних" бюджетных отношений, то есть отношений бюджета с конечными объектами государственного бюджетного регулирования - с населением и предприятиями. Следовательно, возникает необходимость рационализации бюджетных расходов, повышения их целевой направленности и, конечно, оптимизации доходных поступлений. Эта проблема выражается в Российской Федерации, как, впрочем, и во многих развитых государствах, в необходимости сбалансированности бюджета: в проблеме управления бюджетным дефицитом и государственным долгом, рационального использования средств профицита (стабилизационного фонда).

1.1 Предпосылки бюджетной реформы в России

С начала 1970-х гг. экономический рост в СССР становился все более аномальным. Доля сырьевых ресурсов в экспорте росла, притом что доля продукции обрабатывающих отраслей падала. Неэффективность социалистической системы хозяйствования, основанной на господстве государственной собственности и управленческой иерархии, которая обеспечивала координацию хозяйственной деятельности прямыми распорядительными актами, стала очевидным фактором.

В 1980-е гг. цены на нефть снизились в шесть раз. Последний источник, благодаря которому жила экономика Советского Союза, иссяк. При этом сельское хозяйство находилось в плачевном состоянии, за импорт нужно было платить валютой, а наш экспорт не был востребован.

Кризис выразился в возникновении резко отрицательного сальдо торгового баланса, дефиците текущего баланса и бюджетном дефиците.

Дефицит бюджета усугублялся кризисом неплатежей. Начались различные взаимозачеты, уплата налогов в товарной форме, бартер. На фоне товарного дефицита нарастали проблемы с выплатой заработной платы, пенсий и других социальных выплат. Недовольство населения возрастало. В стране начались массовые акции протеста (начиная с недовольства в очередях к товарному прилавку и заканчивая перекрытием железнодорожных путей).

Устанавливаются новые формы предоставления социальных льгот, так называемые натуральные льготы, - просто кому-то предоставляются бесплатно транспорт, коммунальные услуги, телефонная связь.

Провозглашенный Конституцией РФ принцип равной защиты частной, государственной, муниципальной форм собственности постепенно приводит к пониманию того, что не может один собственник взять на себя обязательство, а другой собственник безвозмездно нести бремя по его исполнению.

Таким образом, формирование законодательства в социальной сфере и базовых экономических основ нового Российского государства шло разнонаправленными курсами.

В 1990 г. формируется банковская система. При этом не установлено никаких требований к капиталу банков, отсутствует банковский надзор. За три года число банков в России достигло значительной цифры - 1400.

Чуть позже происходят серьезные изменения в функциях Центрального банка РФ. Он перестал обслуживать платежи государства; требование об обязательности обслуживания счетов бюджета и бюджетных учреждений только Центральным банком РФ отменяется. Возникает вполне понятный процесс перевода счетов бюджетов в коммерческие банки.

Это привело к тому, что бюджетные деньги просто исчезали, в том числе и на выплату заработной платы, пенсий, пособий, оплату государственного оборонного заказа, коммунальных услуг и т.п.

В то время, когда счета бюджетных учреждений были рассредоточены в коммерческих банках, на них учитывались не права на принятие и оплату обязательства, а непосредственно денежные средства, которые переводились со счета Минфина России на банковские счета этих учреждений. Это были тысячи банковских счетов и миллиарды рублей. На каких-то счетах средства лежали невостребованными, где-то их не хватало на оплату текущих потребностей. Перераспределение средств в ситуации разрозненных банковских счетов и отсутствия системы управления ресурсами в рамках единого счета было невозможно.

В результате Российская Федерация, распределив все денежные средства по счетам в коммерческих банках, потом у них же эти денежные средства и заимствовала для пополнения ликвидности своего счета.

Наконец, в 1998 г. был принят Бюджетный кодекс Российской Федерации. В то время это был значительный шаг вперед в сфере регулирования бюджетных правоотношений. Наряду с четким разграничением прав, обязанностей и ответственности участников бюджетного процесса, описанием процессов составления, утверждения и исполнения бюджетов Бюджетный кодекс закрепил принцип казначейского исполнения бюджета с соблюдением требований единства кассы. Для федерального бюджета тем «кассиром», который производит и учитывает все платежи в процессе исполнения бюджета, стало Федеральное казначейство.

Реализация положений Бюджетного кодекса на практике имела свои организационные и методологические трудности.

Прежде всего, перед Правительством РФ и Минфином России стояла задача создать и внедрить концепцию единого казначейского счета (далее - ЕКС). Концепция ЕКС была утверждена Правительством РФ в 2000 г.

В рамках этой работы необходимо было закрыть отдельные банковские счета всех участников бюджетного процесса и перевести все потоки бюджетных средств (и поступление, и выбытие) на единый счет Федерального казначейства.

В свою очередь, все федеральные бюджетные учреждения должны были открыть свои лицевые счета только в Федеральном казначействе.

Сложно и неоднозначно шел этот процесс и в отношении операций, осуществляемых Министерством обороны РФ, а также доходов, администрируемых таможенными органами. К сожалению, остается еще ряд нерешенных вопросов, но принципиальное внедрение ЕКС состоялось, и оно позволило ускорить доступ к ресурсам, необходимым для осуществления платежей, сократить сроки получения отчетности по всем операциям в процессе исполнения бюджета.

Кроме того, внедрение ЕКС позволило обеспечить соблюдение нормативов распределения доходов между уровнями бюджетной системы. Ситуация, когда к 1998-1999 гг. образовалась задолженность субъектов Российской Федерации перед федеральным бюджетом в размере 18 млрд. руб. из-за применения зачетных механизмов исполнения обязательств перед государством, сейчас невозможна.

Товарная форма платежей и неденежные расчеты в российской экономике в 1998-1999 гг. достигали 67%.

С внедрением ЕКС налогоплательщики были выведены из бюджетных правоотношений. Дело налогоплательщика - уплатить, а дело органов Федерального казначейства - подсчитать, сколько он уплатил, в том числе и товарной формой; учесть эту информацию при определении общего объема того или иного дохода, поступившего на конкретной территории; определить, как этот доход должен распределяться между федеральным и региональным бюджетом; и уменьшить то, что полагается субъекту Российской Федерации, на сумму, эквивалентную товарной поставке от налогоплательщика в пользу субъекта Российской Федерации, а все «живые деньги» (их именно так тогда называли) зачислить на единый счет федерального бюджета.

После введения этого механизма субъектам Российской Федерации стало невыгодно стимулировать товарную форму уплаты налога, поскольку без «живых денег» было невозможно по крайней мере платить бюджетную заработную плату. Другим преимуществом казначейской системы исполнения бюджета, установленной Бюджетным кодексом, стало внедрение жесткого контроля за соблюдением положений норм федерального закона о федеральном бюджете органами Федерального казначейства на стадии, предшествовавшей платежу (предварительный контроль). Чем четче исполнялся закон о бюджете, тем, как это ни странно, яснее становились очевидные ошибки в законодательном регулировании бюджетных правоотношений. бюджет реформа банк рынок

До реализации казначейского исполнения бюджета невозможно было установить, чем вызваны те или иные проблемы - просчетами в бюджетной политике или просто неправомерными действиями бюджетополучателей. И только тогда, когда Федеральное казначейство на стадии предварительного контроля стало отслеживать и санкционировать все платежи, не допуская при этом нецелевого использования бюджетных средств, стали очевидны пороки, которые заложены в самом бюджете.

Все острее стали проходить дискуссии о необходимости бюджетной реформы, в том числе о переходе на среднесрочный бюджет, о создании иных организационно-правовых форм учреждений, оказывающих государственные услуги, об изменении бюджетной классификации и по другим направлениям бюджетной реформы, формализованным в Постановлении Правительства РФ от 22 мая 2004 г. №249.

1.2 Основные направления совершенствования бюджетного процесса в РФ

В процессе реформирования государственных финансов России можно выделить три последовательных этапа:

1 этап: Реформа межбюджетных отношений (на макроуровне). Суть проведенной в 2003 - 2005 гг. реформы межбюджетных отношений заключалась в разделении уровней бюджетной системы с четким определением их доходов и расходов (обязательств) на постоянной основе. Результатом данной реформы стало расширение самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти в процессе реализации бюджетных полномочий. После законодательного разделения уровней бюджетной системы РФ и создания стимулов к проведению структурных преобразований на каждом ее уровне появились предпосылки реформирования бюджетного процесса.

2 этап: Реформирование бюджетного процесса (на мезоуровне). Главная цель реформ бюджетного процесса - создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами экономической политики.

Суть такой реформы заключается в том, чтобы сместить бюджетный процесс от управления ресурсами бюджета, то есть затратами, к управлению результатами. При концепции «управления ресурсами» бюджет формируется через индексацию сложившихся расходов с детальной «раскладкой» их по статьям бюджета. При соблюдении жестких бюджетных ограничений этот метод обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектов. Но недостаток такого метода заключается в том, что ожидаемые результаты бюджетных расходов не прописываются, а управление бюджетом сводится к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

Международные тенденции показывают, что существенно сокращается прямое финансирование из бюджета, то есть выделение средств под смету расходов. Такое расходное финансирование малоэффективно и требует больших издержек на контроль реализации сметы. Неэффективность этой системы также связана и с тенденцией завышения организациями смет с целью получить больше средств, а в конце года их израсходовать. Недостатком этой системы является и избыточное регулирование статей расходов, что связывает деятельность учреждений, лишает их возможности гибкого реагирования на изменения экономической ситуации, что ведет к снижению эффективности отдачи от вложенных средств. Преодоление указанных недостатков в международной практике связывают с переходом к иной системе выделения государственных средств и заменой финансирования затрат на финансирование программ. При внедрении финансирования под программы возникает государственный заказ на определенный социальный продукт, и заключаются договоренности на цену этого продукта, которая обосновывается сметой. Чтобы эффективно управлять ими и гибко реагировать на изменение цен на рынке, бюджетное учреждение должно быть самостоятельным. Достигнутым конечным результатом являются объемы и качество социального продукта. Такая система позволяет проводить конкурс на государственный заказ. При этом возрастает роль последующего контроля, который должен выступать в форме государственного аудита.

В рамках реформирования бюджетного процесса осуществлялось по следующим направлениям:

- реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;

- выделение бюджета «действующих» и «принимаемых» обязательств;

- совершенствование среднесрочного и финансового планирования;

- развитие и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

- упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

Внедрение программно-целевого принципа в бюджетном процессе. В рамках этого направления необходимо разработать и внедрить систему распределения бюджетных средств по подведомственным программам, которые нацелены на решение острых социальных и экономических проблем.

Несмотря на принимаемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившиеся процедуры и методология их разработки и реализации не полностью соответствует требованиям бюджетного планирования, ориентированного на результат. Поэтому средства, выделяемые на большинство федеральных целевых программ, во-первых, фактически являются разновидностью дополнительного финансирования текущих функций, выполняемых министерствами и ведомствами, и, во-вторых, эти программы постоянно подвергаются изменениям, что вызвано размытостью целей и результатов программ и недостатком ответственности за их достижение. Для устранения этих недостатков необходимо внести изменения и дополнения в законодательные акты правительства, которые определяют порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ и помогают улучшить соответствующие процедуры в рамках ведомств и министерств.

Долгосрочные целевые программы должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, структурных и научно-технических проектов, которые направлены на решение проблем, входящих в сферу ответственности федеральных органов государственной власти.

В качестве основного инструмента повышения эффективности бюджетных расходов предлагается принять программно-целевую модель работы государственных и муниципальных органов власти, в основе которой будут лежать долгосрочные целевые программы (ДЦП). Цель программы - повышение эффективности деятельности государственных органов по обеспечению потребностей граждан в госуслугах, повышению их доступности и качества. Опробовать программно-целевой принцип Минфин России планирует при подготовке бюджета на 2011 год, а бюджет на 2012 год и на период до 2014 года уже полностью готовить по новой методике.

Федеральным ведомствам будет предложено разрабатывать ДЦП исходя из целей Стратегии-2020. У каждого министерства будет как минимум по одной ДЦП. Инструментом ДЦП станут ведомственные целевые программы (ВЦП), у каждой из которых будет куратор из министерства, агентства или службы. На переходном этапе (два-три года) в состав ДЦП могут включаться ныне действующие федеральные целевые программы (ФЦП). Интересной идеей программы является «электронный бюджет». Доступ к нему будет у всех пользователей Интернета, что позволит реализовать идею общественного контроля за распоряжением государственными и муниципальными деньгами.

Бюджетные деньги главные распорядители бюджетных средств (министерства и ведомства) станут получать исключительно под разработанные программы. Эффективность реализации ДЦП и ФЦП будут проверять ежегодно. Если целевые показатели не будут достигнуты, программу будут корректировать или отменять.

Как утверждает директор Департамента бюджетной политики и методологии Минфина России А. М. Лавров, «бюджет - лишь один из инструментов достижения целей государственной политики. Чтобы обеспечить эффективность бюджетных расходов, необходимо, во-первых, четко определить эти цели, а во-вторых, увязать в рамках ДЦП бюджетные расходы с другими инструментами - регулятивными мерами, осуществлением контроля, налоговыми льготами. Это значит, что нужно усиливать политическую направленность бюджета, в том числе упрощать его структуру».

Сейчас на долю программных расходов (ФЦП, нацпроекты) приходится около 15% бюджетных расходов, долгосрочными же программами будут охвачены почти 100%, кроме расходов, которые обеспечивают деятельность государства в целом. Порядок формирования и реализации ДЦП еще предстоит принять. Проект программы в настоящее время разослан по министерствам и ведомствам для обсуждения и согласования, затем будет направлен в Правительство РФ.

В настоящее время бюджет строится исходя из выполняемых ведомствами функций, вся структура бюджетных расходов воспроизводится из года в год. В программном бюджете все затраты расписаны под конкретные и измеримые цели и задачи и ведомство будет отвечать не за то, как освоило деньги, а за то, каких результатов достигло. В России уже есть несколько регионов, которые перешли на формирование бюджета по результатам, например, Тверская и Тюменская области.

Среди основных шагов по повышению эффективности государственного управления необходимо отметить внедрение в практику субъектов бюджетного планирования Докладов о результатах и основных направлениях деятельности.

3 этап. Реструктуризация сети бюджетных учреждений (на микроуровне).

Суть этой реформы - сократить государственный сектор и одновременно повысить его эффективность. Сокращение государственного сектора должно происходить за счет перехода части бюджетных организаций в частный сектор на добровольной основе при поэтапном сокращении бюджетной составляющей их финансирования. Это, прежде всего, касается отраслей социальной сферы, в особенности образования, здравоохранения. Такие организации участвуют на конкурсной основе в распределении бюджетных средств и несут полную ответственность по своим обязательствам.

Один из наиболее универсальных рыночных механизмов в других странах, который находит все большее распространение в бюджетной сфере, - это привлечение к оказанию государственных услуг на контрактной основе исполнителей, не являющихся государственными учреждениями.

Бюджетная реформа распространилась на региональный и муниципальный уровень. В субъектах РФ создаются специальные комиссии по повышению эффективности использования бюджетных средств, одобряются планы мероприятий по переходу на программно-целевое финансирование бюджета, внедряются принципы среднесрочного бюджетного планирования, утверждаются новые порядки подготовки и реализации региональных бюджетных программ, в бюджетный процесс включаются процедуры подготовки докладов и результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. В целом следует отметить тенденции к росту активности региональных властей по внедрению основных новаций бюджетного планирования, ориентированного на результат.

Подведем итоги реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг.

В таблице 3 подведены основные итоги выполнения плана мероприятий по реализации Концепции.

Реализация данной концепции привела к изменению бюджетного процесса в РФ (табл. 4).

Среди результатов бюджетной реформы в РФ следует отметить не только изменения в бюджетном законодательстве, но и накопленный опыт по использованию основных инструментов бюджетирования, ориентированного на результат.

В настоящее время среди элементов бюджетирования, направленного на результат, в России действуют следующие: доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, федеральные и ведомственные федеральные программы, реестр расходных обязательств РФ, обоснование бюджетных ассигнований.

Одним из ключевых элементов такого бюджетирования являются доклады о результатах и основных направлениях деятельности. В настоящее время министерствами и федеральными службами подготовлены доклады на 2010-2012 гг., однако по истечении более шести лет с начала реформы правительство по-прежнему полагает, что доклады о результатах, а также сводный доклад пока не стали реальным инструментом взаимоувязки целей и приоритетов с финансовыми ресурсами. Значительная часть целей, указанных в докладах, не достигнута или достигнута не в полной мере.

Таблица 3. Выполнение плана мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг.

Бюджетная реформа, проводимая в 2006-2008 гг., затрагивала лишь этап составления бюджета. Поэтому на современном этапе реформу бюджетного процесса в РФ нельзя считать завершенной. Бюджетирование, ориентированное на результат, должно охватывать и другие стадии бюджетного процесса, а именно: исполнение бюджета в соответствии с требованиями такого бюджетирования, учет и мониторинг достижения результатов, представление отчетности и проведение надлежащего финансового аудита.

Так, одним из ключевых направлений реформирования бюджетного процесса является повышение качества финансового менеджмента среди органов государственной власти РФ. Минфином РФ в целях реализации данного направления бюджетной реформы издан приказ №123н «О порядке проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета».

Одним из главных направлений реформирования бюджетного процесса должно было стать совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования, а также более тесная увязка бюджетного планирования с прогнозом социально-экономического развития, долгосрочными целевыми программами. Приходится признать, что применение программно-целевого планирования до сих пор ограничивается только разработкой и реализацией федеральных целевых программ. Но подход к разработке и реализации данных программ практически остался без изменения. Правительством не приняты соответствующие документы, определяющие порядок формирования, реализации и проведения оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ, срок принятия которых был установлен еще в 2007 году. Эффективность реализации программ оценивается с помощью комплексного анализа параметров выполнения ФЦП. На основе данной оценки Минэкономразвития России в I квартале 2009 года реализация только пяти программ признана эффективной, по 34 программам отмечена средняя эффективность реализации, по 14 программам оценка эффективности не произведена, так как не было начато финансирование программ из всех источников финансирования.

Таблица 4. Основные итоги реформы бюджетного процесса в РФ в 2004-2007 гг.

Программно-целевое планирование должно стать в самое ближайшее время основой всего бюджетного планирования. Для этого необходимо принять меры к ускорению внедрения программно-целевого принципа бюджетного планирования на основе формирования долгосрочных целевых программ в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 годах.

Совершенствование и расширение сферы применения программно- целевых методов бюджетного планирования предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов. Однако до сих пор не создана система полноценного мониторинга эффективности бюджетных ассигнований, не разработаны и законодательно не утверждены оценочные показатели. Требуется ускорить работу в этом направлении с тем, чтобы распределять бюджетные ресурсы только в прямой зависимости от достижения конкретных результатов.

Оценка эффективности должна производиться по всем бюджетным ассигнованиям, в том числе передаваемым в уставные капиталы акционерных обществ (включая институты развития) и государственным корпорациям. По данным Счетной палаты, в 2008-2009 годах имела место определенная несбалансированность между свободными денежными средствами, которыми располагали государственные корпорации, и реальными потребностями в их использовании. Недопустима ситуация, когда бюджетные средства не используются корпорациями по целевому назначению и находятся на депозитных счетах в коммерческих банках.

Одним из важнейших условий экономического роста и повышения эффективности использования бюджетных средств является ускорение процесса реструктуризации бюджетного сектора. Действующий в большинстве случаев механизм сметного финансирования является неэффективным, поскольку не связан с результатами деятельности бюджетного учреждения. Возможность распоряжаться внебюджетными доходами создает заинтересованность бюджетных учреждений в предоставлении платных услуг, но снижает их интерес в качественном осуществлении своей основной деятельности. Следствием этого является снижение объемов и качества предоставления государственных (муниципальных) услуг.

Большинство бюджетных учреждений, оказывающих социальные услуги, способны функционировать в рыночных условиях. Но в настоящее время многие из них не спешат стать автономными учреждениями. Поэтому необходимо создать условия и стимулы для бюджетных учреждений в целях преобразования их в автономные.

Кроме того, процесс реорганизации идет недостаточно быстро, поскольку Правительством Российской Федерации не принят ряд постановлений по реализации Федерального закона «Об автономных организациях», который был принят еще в 2006 году.

При дальнейшем развитии эффективного бюджетного планирования возрастает роль государственного финансового контроля. Однако до сих пор правительство не внесло обещанных изменений в главу Бюджетного кодекса РФ, устанавливающую основы государственного финансового контроля. Система государственного контроля за использованием бюджетных средств должна предусматривать обязательную оценку деятельности должностных лиц, ответственных за принимаемые решения по планированию и рациональному использованию бюджетных средств.

Кроме того, не создана современная методическая база среднесрочного прогнозирования социально-экономического развития страны, необходимая для повышения качества бюджетного планирования.

Одним из направлений дальнейшего осуществления бюджетной реформы следует считать удлинение горизонта планирования. Так, Минфином РФ подготовлен проект бюджетной стратегии РФ на период до 2023 г., основное внимание в нем уделено проблемам бюджетной устойчивости и долгосрочного планирования, а также мерам по обеспечению долгосрочной сбалансированности бюджета.

В рамках развития программы повышения эффективности бюджетных расходов на февральском расширенном заседании Коллегии Федерального казначейства была обозначена необходимость создания единой информационной системы управления публичными финансами. В связи с этим Федеральное казначейство уделяет большое внимание развитию электронного документооборота Федерального казначейства с участниками бюджетного процесса. В настоящее время систему электронного документооборота Федерального казначейства используют более 75 тыс. главных распорядителей, распорядителей, получателей бюджетных средств, администраторов поступлений и финансовых органов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, что составляет около 30% общего числа участников бюджетного процесса. Из них на федеральном уровне используют систему электронного документооборота 63% участников бюджетного процесса, на уровне бюджетов субъектов - 47% и 29% - на уровне местных бюджетов. Видно, что у электронного документооборота в Федеральном казначействе есть значительный потенциал роста. В органах Федерального казначейства в свою очередь созданы все условия для бесплатного подключения любого участника бюджетного процесса к системе электронного документооборота Федерального казначейства.

Следует особо отметить, что в Порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядке осуществления органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов, утвержденном приказом Федерального казначейства от 10.10.08 г. №8н и вступающем в силу с 1 января 2009 г., явно указано, что «информационный обмен между участниками бюджетного процесса и Федеральным казначейством или органами Федерального казначейства осуществляется в электронном виде с применением средств электронной цифровой подписи», бумажный документооборот возможен только в случае отсутствия технической возможности информационного обмена в электронном виде. В связи с этим в настоящее время внедряется новый программный продукт публично-правовых образований (ППО).

К февралю 2010 г. Минфином была разработана «Программа повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 года», которая впоследствии была утверждена как основа для новой долгосрочной стратегии правительства России. Документ должен к осени 2010 г. привести к новой бюджетной революции - определению Минфином правил игры в правительстве на период до 2020 г.

Программа состоит из трех частей: общей описательной части, таблицы плана мероприятий и предложений по повышению эффективности бюджетных расходов по направлениям госполитики. Основной целью бюджетной реформы Алексей Кудрин в документах Минфина называет «внедрение программно- целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления». Но федеральные органы власти и Счетная палата предложения Минфина восприняли как превышение полномочий Минфина. Так, Минэкономики указывает на противоречия между названием программы и «предложенными мерами». В материалах Счетной палаты немедля отмечено: программа затрагивает полномочия «Федерального собрания, Совета безопасности, Счетной палаты, Минэкономики, Росимущества и расширяет компетенцию Минфина».

В документах Минфина предлагается ввести новое понятие для бюджетного процесса - «государственная программа» (ГП). Меняется и конструкция госинвестиций, которые сегодня осуществляются через федеральные целевые программы (ФЦП) и федеральную адресную инвестиционную программу (ФАИП). Минфин заявил, что ГП по объемам должны превышать ФЦП и ФАИП, поглотить их и «охватывать большую часть расходов федерального бюджета». На первом этапе ФЦП и ФАИП, утвержденные до 1 января 2011 года, попадут в ГП в качестве подпрограмм. Сама необходимость формирования госпрограммы должна формулироваться Правительством РФ в ОНДП - существование и роль «Основных направлений» предполагается учесть в Бюджетном кодексе. Главное в идеологии госпрограмм - то, что они, в отличие от ФЦП, не являются сметой на расходование определенной суммы бюджетных средств - ГП более гибки в вопросах того, сколько средств необходимо для реализации промежуточных целей, и более жестки в вопросах отчетности по достижению таких целей.

Новшества предлагается вводить стремительно, исходя из того, что «федеральный бюджет на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов должен стать первым федеральным бюджетом, составленным, утвержденным и исполненным в программном формате». На переходный период Минфин отводит только 2011 год, в течение которого собирается изменить бюджетную классификацию расходов. В результате Минфин предлагает охватить государственными программами «все сферы деятельности органов исполнительной власти», с конкретным указанием ответственного за реализацию госпрограммы ведомства. Переход на новые принципы бюджетного планирования сопровождают детали, в корне меняющие нынешнюю бюджетную конструкцию. Так, предлагается вернуть ограничение по дефициту федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов на уровне 1% ВВП. Сами нефтегазовые доходы рекомендовано использовать не ранее 2015 года. Перечень госпрограмм и их исполнителей предполагается определить уже в мае 2010 года.

Кроме того, Минфин предлагает не привязывать бюджет к параметрам ВВП и инфляции, исключить эти параметры из Бюджетного кодекса вместе с требованием «по обязательному внесению изменений в случае получения дополнительных доходов». Минфин намерен отказаться и от обязательной индексации расходов, «прежде всего публичных нормативных обязательств по уровню прогнозируемой инфляции». Исключение предусматривается только для социальных пособий. Отдельно Минфин собирается оптимизировать налоговую систему - ввести законодательный запрет на льготы по региональным и местным налогам, установленные федеральными законами. Еще одно предложение Минфина - «повысить потенциал имущественных налогов и земельного налога, а также ускорить введение налога на недвижимость». Сами региональные бюджеты также должны подвергнуться серьезной перестройке - например, Минфин собирается консолидировать и субсидии регионам в рамках тех же государственных программ.

Чтобы такая бюджетная конструкция не «размывалась» ставшими традиционными поправками к закону о бюджете, Минфин собирается установить количественное ограничение на пересмотр бюджета. Новые правила предлагается зафиксировать до 2020 г. включительно: в сентябре 2010 г., предлагает Минфин, правительство должно принять долгосрочные бюджетную стратегию и финансовый план на этот срок. Порядок разработки плана предполагается определить в июне 2010 г.

Заключение

Подводя итог бюджетной реформы в России, следует отметить, что важнейшим условием, обеспечивающим стабильность общественных финансов, является не размер бюджетных ассигнований, заложенный в бюджете, а то, каким образом определяется их размер, составляется и исполняется бюджет.

С точки зрения неоинституциональной теории регламентация бюджетных процедур представляет собой процесс определения «правил игры», порядка взаимодействия участников бюджетного процесса, в то время как направления и объемы ассигнований можно отнести скорее к оппортунистическому поведению отдельных участников бюджетного процесса, желающих максимизировать свою полезность (скажем, предоставлять услуги меньшего объема и худшего качества).

Процедуры в рамках бюджетного процесса важны, поскольку они определяют не только формальный процесс принятия решений, но и согласование в рамках этого процесса требований всех социально-политических групп по вопросу эффективного использования финансовых ресурсов государства в рамках реализации социально-экономических целей (снижение оппортунистических издержек).

Успех бюджетной реформы, предполагающей наделение бюджетных менеджеров широкими полномочиями по управлению расходами и результатами, будет зависеть от создания и укрепления институтов, регулирующих их поведение в процессе закупок товаров (работ, услуг), иерархическую и публичную подотчетность, открытость для общественности всех операций и решений в рамках выполнения конкретных функций, поддержание и совершенствование систем внешнего контроля, создание систем внутреннего контроля и аудита.

Только комплексный подход в реализации бюджетной стратегии, который учитывает такой институт, как неформальные ограничения (традиции, обычаи, другие нормативные правовые акты), и вводит институты принуждения, обеспечивающие соблюдение формальных правил (казначейство, счетные палаты, суды и т.д.), позволит реализовать эффективную бюджетную политику.

Список используемой литературы

1. 1.Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ) // КонсультантПлюс, 1992-2013

2. .Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 №145-ФЗ (ред. от 25.12.2012) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013) // Консультант плюс #"justify">.Федеральный закон от 20.08.2004 №120-ФЗ (ред. от 27.12.2009) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» // КонсультантПлюс, 1992-2013

3. .Постановление Правительства РФ от 5 января 2005 г. №2 // Консультант плюс

4. .Федеральный закон от 03.11.2006 №174-ФЗ (ред. от 03.12.2012) «Об автономных учреждениях» // КонсультантПлюс, 1992-2013

5. .Постановление от 22 мая 2004 года №249 // Консультант плюс

6. 7.финансами на субнациональном уровне: Сборник докладов / Под ред. А.М. Лаврова. - М.: Ком-Книга, 2005. - С. 27.

7. .Постановление Правительства РФ от 6 марта 2005 г. №118 // Консультант плюс

8. .Распоряжение Правительства РФ от 23 января 2000 г. №107-р // СЗ РФ. - 2000. - №5. - Ст. 576 // СПС Консультант плюс

9. 10.Распоряжение Правительства РФ от 03.04.2006 №467-р <О Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 годах и плане мероприятий по ее реализации // КонсультантПлюс, 1992-2013

10. .Комягин Д.Л. Бюджетное право России: учебное пособие / под ред. А.Н. Козырина. - М.: Институт публично-правовых исследований, 2011. - 359 с.

11. 12.Лавров А.М. Бюджетная реформа 2001-2007 гг.: от управления затратами к управлению результатами // Принципы управления общественными

Размещено на Allbest.ru