Конституційне будівництво в Українській Народній Республіці доби Директорії (листопад 1918 – початок 1921 років)

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Присяжнюк Анатолій Йосипович

УДК 340.15: 321.72

КОНСТИТУЦІЙНЕ БУДІВНИЦТВО В УКРАЇНСЬКІЙ НАРОДНІЙ

РЕСПУБЛІЦІ ДОБИ ДИРЕКТОРІЇ

(листопад 1918 - початок 1921 рр.)

Спеціальність: 12.00.01 - теорія та історія держави і права;

історія політичних та правових вчень

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Харків - 2002

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі історії держави та права Національної академії внутрішніх справ України, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий керівник

доктор історичних наук, професор

Кузьминець Олександр Васильович, Національна академія внутрішніх справ України, начальник кафедри історії держави і права

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор

Румянцев В'ячеслав Олексійович, Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого, професор кафедри історії держави і права;

доктор історичних наук, кандидат юридичних наук, професор

Тимченко Сергій Михайлович, Запорізький юридичний інститут МВС України, проректор з наукової роботи

Провідна установа

Львівський національний університет ім. Івана Франка, кафедра теорії та історії держави і права, Міністерство освіти і науки України (м. Львів)

Захист відбудеться " 15 " червня 2002 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 64.700.03 Національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, пр. 50-річчя СРСР, 27.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27.

Автореферат розісланий " 14 " травня 2002 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради В.Є. Кириченко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

конституційний будівництво директорія проект

Актуальність теми дослідження. Побудова демократичної правової держави і формування громадянського суспільства в Україні вимагає високого рівня конституційно-правового регулювання найважливіших суспільних відносин. Прийняттям Конституції України 28 червня 1996 р. конституційне будівництво в нашій державі не завершилось. На деталізацію й уточнення норм Основного закону приймаються конституційні закони, та й сама Конституція не є “мертвою” догмою на всі часи. У той же час удосконалення і розвиток конституційно-правових норм повинно спиратися, як підкреслюється в чинній Конституції, на "багатовікову історію українського державотворення". Конституційне право України має свою історію виникнення, розвитку і становлення, пов'язану з боротьбою українського народу за свою незалежність.

Значний доробок в нього було внесено в період державотворення в УНР доби Директорії. Конституційне будівництво того часу являє собою важливу сторінку української історії держави і права. Здобутки, досягнуті в сфері конституційного будівництва за часів Директорії, мали вплив на подальший розвиток конституційного права, на його формування в незалежній Україні, на його сучасне демократичне спрямування. У той же час, вади і помилки, допущені під час конституційного процесу в УНР доби Директорії, мають бути враховані на сучасному етапі, мусять слугувати пересторогою для сьогоднішнього і прийдешніх поколінь громадян нашої держави, причетних до конституційного будівництва.

Разом з тим, детальне спеціальне дослідження діяльності УНР періоду Директорії, спрямованої на конституційно-правове забезпечення процесів формування національно-демократичної державності, створює можливість більш широко розкрити державно-правові процеси, які були притаманні для цього винятково важливого періоду вітчизняної історії. Його висвітлення, дискусії навколо нього у тій чи іншій мірі перебувають під впливом політичних, ідеологічних підходів. Зважаючи на це, особливо нагальною є потреба створити об'єктивну картину історії періоду визвольних змагань 1917 і наступних років. Спеціальна розробка питань конституційного будівництва в УНР доби Директорії якраз і покликана зробити свій внесок у більш повне розкриття державно-правових процесів, що мали місце в історії вітчизняної державності в один з її доленосних моментів.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано на кафедрі історії держави і права Національної академії внутрішніх справ України в рамках наукової теми “Історія українського права ХХ століття”. Обрана тема ґрунтується на основах комплексної програми наукових досліджень Національної академії внутрішніх справ України.

Об'єктом дисертаційного дослідження є процес національного державотворення в Українській Народній Республіці доби Директорії.

Предметом дослідження є конституційне будівництво в УНР доби Директорії, його теорія і практика, конституційний процес в усій його багатоплановості.

Хронологічні рамки дослідження охоплюють листопад 1918 - початок 1921 рр. Це час владування Директорії, конституційного будівництва, яке мало місце під час її існування.

Територіальні рамки дослідження - територія України, на яку поширювалася влада Директорії. Ця територія не була постійною і досить часто або збільшувалась або зменшувалась, поки не зійшла нанівець.

Метою дисертації є всебічне, системне, наукове, логічне і структурно обумовлене з'ясування загальних і особливих рис, закономірностей конституційного будівництва в УНР доби Директорії, його зв'язок з чинниками соціально-політичного розвитку, аналіз будови і змісту конституційних актів, які були прийняті в цей час, нереалізованих проектів конституції УНР, їх впливу на розвиток сучасного конституційного права України.

Для досягнення вказаної мети було поставлено такі дослідницькі завдання:

проаналізувати конституційне будівництво в УНР доби Директорії, його етапи й особливості, вплив на нього об'єктивних і суб'єктивних обставин, з'ясувати його зв'язок з загальним процесом національного державотворення;

розкрити стан наукової розробки досліджуваної проблеми шляхом аналізу вітчизняної та зарубіжної історико-правової літератури і дисертаційних досліджень;

проаналізувати головні напрямки розвитку конституційного будівництва в УНР доби Директорії, чинники, які впливали на нього, спричиняли специфіку конституційної нормотворчості;

дослідити міру внутрішньої єдності конституційного процесу в УНР доби Директорії, з'ясувати протиріччя і суперечності, пов'язані з ним;

простежити вплив суб'єктивних чинників на конституційне будівництво, показати роль особистих політико-правових уподобань тих чи інших державних діячів на розвиток конституційного процесу в УНР періоду Директорії;

провести історико-юридичний аналіз конституційних актів і конституційних проектів доби Директорії;

виявити особливості конституційного регулювання в УНР 1918-1921 рр., в також визначені при цьому витоки, характер, розподіл влади, структуру державного механізму та компетенцію його основних складників, правовий статус громадянина;

визначити місце і значення конституційних актів і конституційних проектів часів Директорії в подальшому розвитку вітчизняного конституційного права як галузі права і науки.

Методологія дослідження та його джерельна база докладно розглядаються у першому розділі дисертації.

Наукова новизна дисертації, яка є першим спеціальним комплексним дослідженням конституційного будівництва в УНР доби Директорії, полягає в наступних основних положеннях роботи:

Періодизація конституційного будівництва відповідає тій, що склалася щодо історії УНР доби Директорії в цілому: можна виділити два періоди, водорозділом між якими є серпень 1919 р., коли керівництво Республіки відмовилось від спроб побудувати в Україні ту чи іншу модель соціалізму й звернулося до апробованих світовою історією демократичних засад організації державного і суспільного життя.

Конституційному процесові були притаманні значні протиріччя, пов'язані з намаганням різних політичних кіл використати в державотворенні та його конституційному оформленні принципи і демократичного, і тоталітарного спрямування; вказаний процес відображав реальні чинники політичної боротьби в УНР і призвів до переважання орієнтації на загальнодемократичні цінності конституційно-правового регулювання суспільного і державного розвитку.

Інтенсивність дій керівництва УНР доби Директорії, спрямованих на конституційне будівництво, була високою, незважаючи на надзвичайні умови воєнного часу, постійним було усвідомлення необхідності створення конституційних підвалин державотворення й розвитку інших галузей права.

Конституційному будівництву в УНР доби Директорії бракувало внутрішньої єдності й послідовності; разом з тим, воно характеризувалося альтернативністю, наявністю різних думок і підходів, що і спричинило високий юридичний рівень ряду проектів Конституції УНР.

Конституційний процес в УНР доби Директорії відставав від змін в соціально-політичній обстановці, найбільшої ефективності й інтенсивності він досяг під час роботи урядової комісії 1920 р., коли реальних можливостей втілити демократичні конституційно-правові норми держава вже не мала.

Перехід від “соціалістично-орієнтованого” до “демократично-орієнтованого” спрямування конституційного будівництва позитивно позначився на якості законотворчості; створені у другий період існування УНР доби Директорії проекти Конституції Республіки, попри окремі недоліки, більшість з яких вбачається з позицій сьогодення, відповідали кращим тогочасним світовим стандартам, переконливо свідчать, що метою конституційного будівництва в цей період було формування конституційно-правових засад створення демократичної правової соціальної держави у тій моделі, якою вона могла бути в історичних умовах початку 20-х рр. ХХ ст.

Те, що УНР доби Директорії, ухваливши цілу низку конституційних актів різного юридико-технічного рівня та суспільної значущості, так і не прийняла Конституцію, свідчить не про нехтування керівництва Республіки цим питанням, а навпаки, про розуміння виняткового значення Основного закону для подальшого державотворення в Україні, усвідомлення необхідності обов'язково прийняття його демократичним шляхом, для чого об'єктивних можливостей у цей час не було.

В сучасний науковий обіг введена значна кількість нових джерел, передусім нормативно-правового характеру, архівних документів, які відбивають специфіку конституційного процесу в УНР доби Директорії, суб'єктивні та об'єктивні особливості конституційного будівництва, його державно-правовий механізм.

Теоретичне і практичне значення дисертації полягає в тому, що викладені в ній положення, зроблені узагальнення та висновки можуть бути використані у подальшій науковій розробці даної проблеми. Конституційні акти та проекти конституції УНР були закономірним підсумком процесу державотворення, його конституційного оформлення. Окремі закріплені та сформульовані в них положення, принципи і конституційні норми вже використані сучасним конституційним правом України, але цей процес ще не завершено.

Міжнародне гуманітарне право теж сприйняло або незалежно відтворило в більш пізній час окремі положення, принципи і норми, що з'явились у конституційному праві УНР доби Директорії. Але цей процес також не можна вважати завершеним. Використання досягнень і прийняття до уваги хиб та прорахунків, які мали місце в конституційному будівництві доби Директорії, сприятиме спадкоємності в сучасному конституційному процесі, дозволить позбавитись окремих недоліків.

Висновки, опрацьовані у дисертації, досліджені конституційні акти, проекти конституції УНР можна певною мірою використовувати при підготовці нових законопроектів, що подаються на розгляд Верховної Ради України, при створенні підручників з історії держави і права України, з її конституційного права, наукових праць, присвячених державотворенню за доби Директорії. Їх можна також використовувати і в навчальній роботі при підготовці у вузах юристів, при написанні узагальнюючих праць з історії України, при удосконаленні доктринальних основ і практики конституційного будівництва в Україні і за її межами.

Апробація результатів дисертації. Основні положення і висновки дослідження були викладені у виступах автора на міжнародній науково-теоретичній конференції "Актуальні проблеми історіографії держави і права" (Сімферополь, 2000), II звітній науково-практичній конференції професорсько-викладацького та курсантського складу Кримського факультету Національного університету внутрішніх справ (Сімферополь, 2000), на двох наукових конференціях Таврійського національного університету (2000, 2001). Дисертація обговорювалась на засіданнях кафедри теорії та історії права, конституційного права Таврійського національного університету, пройшла апробацію на кафедрі історії держави і права Національної академії внутрішніх справ України.

Публікація основних положень роботи. За темою дисертації видано чотири публікації, з них три у фахових з юридичних наук виданнях.

Структура та обсяг дисертації визначені метою та завданнями дослідження, логікою його складових частин і відповідають її цільовій спрямованості. При побудові дисертації брались до уваги проблемний і хронологічний принципи. Вона складається зі вступу, трьох розділів, семи підрозділів, висновків, списку використаних джерел і літератури (191 найменування). Загальний обсяг дисертаційної роботи становить 182 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано вибір і актуальність теми, визначено предмет і об'єкт дослідження, його хронологічні та територіальні рамки, сформульовано завдання дослідження, окреслено його наукову новизну, теоретичне і практичне значення, а також наведено інформацію щодо апробації результатів, їх викладення у друках і щодо структури дисертації.

У першому розділі - "Методологічна та джерельна база дисертації. Стан наукової розробки з досліджуваної проблеми" - перший підрозділ присвячено розгляду наукових методів, використаних при підготовці дисертації, та її джерельної бази. Методологічною основою дослідження є діалектичний підхід до аналізу державотворчих явищ і подій конституційного будівництва доби Директорії. У роботі використовувався принцип детермінізму як розуміння причинної обумовленості явищ і процесів у державно-правовій сфері. Дослідження здійснювалось у відповідності з історичним та логічним методами в їх єдності та протилежності. Важливою особливістю аналізу конституційного процесу в УНР доби Директорії став системний підхід, який дозволив розглядати конституційне будівництво як єдину структуровану систему, сукупність правотворчих та правозастосовчих дій, втілення в нормах чинних законів та проектів конституції тогочасних політико-правових ідей.

У роботі застосовано низку спеціальних методів історико-правового дослідження: історико-генетичний, історико-порівняльний, історико-типологічний та історико-системний. Використання їх дозволило виявити причинно-наслідкові зв'язки і закономірності в розвитку конституційного будівництва в т.зв. “другій” УНР, а також показати його етапи і події в їх індивідуальності. Дослідження проводилось також із залученням методів кількісного і якісного аналізу (щодо відповідних характеристик конституційного процесу), соціологічного (відповідність розвитку конституційного законодавства потребам суспільно-політичного життя), формально-логічного (при дослідженні втілення тих чи інших політико-правових ідей в конкретні норми законів та проектів Конституції УНР). Порівняльно-правовий метод застосовувався як щодо конституційних актів УНР доби Директорії, так і конституційних проектів, а також порівняння їх основних положень з чинними конституціями тогочасних і сучасних демократичних країн, Конституцією України 1996 р.

Джерельна база дослідження сформована в першу чергу нормативно-правовими актами, проектами, підготовчими та супровідними матеріалами періоду існування УНР, керованої Директорією. Конституція Республіки так і не була прийнята, однак, набули чинності ціла низка конституційних актів. Більшість з них, як і проектів Конституції УНР, були в роки незалежності України опубліковані, але в цих текстах є певні упущення та скорочення, тому автор звернувся до автентичних документів, які зберігаються в Центральному державному архіві вищих органів влади і державного управління України. При підготовці дисертації були використані й законодавчі акти, у яких поруч з декларативними, ідеологічними положеннями було вміщено окремі конституційно-правові норми. Стали в нагоді авторові й окремі акти міжнародного публічного права, такі, як договір С.В. Петлюри та Польщі (1920 р.).

Частина конституційних проектів та актів вводяться у повному обсязі в сучасний науковий обіг вперше: “Проект Української Національної Ради. Основний державний закон про устрій Української держави”, проекти конституційних законів: “Проект закону про Державну Народну Раду України (передпарламент)”, “Проект закону про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в УНР”, ряд постанов Директорії та Ради Народних Міністрів УНР. Важливим джерелом є епістолярний спадок діячів Директорії (С. Петлюри, Ф. Макаренка), спогади В. Винниченка та ряду інших учасників визвольних змагань 1917 і наступних років. Джерельна база видається достатньо повною і репрезентативною для розкриття всіх аспектів теми дисертації.

Другий підрозділ присвячений аналізові історико-правової літератури з досліджуваної проблеми. Він виконаний у відповідності не з хронологічним, а з проблемним принципом. Вказується, що в радянський час в силу упередженого, класового, ідеологічно детермінованого підходу умов для об'єктивного вивчення конституційного процесу в УНР доби Директорії. Перші спроби відмовитись від малодоказових звинувачень і штампів щодо Директорії припадають на другу половину 80_х рр. Окремі відомості про її законотворчу діяльність повідомлено в збірнику “Украина в 1917-1921 гг.: некоторые проблемы истории”, але конституційне будівництво при цьому не розглядалося.

На відміну від української радянської історико-правової літератури, Директорія та її діяльність стали вже давно висвітлюватися у зарубіжних друках представників української діаспори, безпосередніх учасників державотворчих змагань того часу. М. Шаповал торкався питань, які пов'язані з державотворчою діяльністю Директорії. П. Христюк проаналізував вплив С. Петлюри, українських соціалістичних партій на державотворення і частково на його конституційне забезпечення. Д. Дорошенко прийшов до висновку, що протиріччя серед політичних кіл УНР сильно впливали на процес державно-конституційного будівництва. З 70-х років у США й Англії почали з'являтися і друки американських та англійських авторів, присвячені українській революції та її діячам. Однак, обмеженість джерельної бази, зрозумілий суб'єктивізм авторської позиції мали певний негативний вплив.

Ті чи інші аспекти історії державно-конституційного будівництва в УНР доби Директорії почали неупереджено розглядатися в Україні лише в 90-ті роки ХХ ст. Про державотворення, в тому числі й конституційного напрямку, повідомляється в узагальнюючих працях з історії держали і права України. Однак в них мало мови про пошуки в УНР доби Директорії свого шляху в державотворенні. У цей же період з'явилися перші вітчизняні дослідження, присвячені українській революції, але специфіка конституційного будівництва в основному залишалось поза увагою їх авторів. Помітний внесок у вивчення державотворення доби Директорії зробили О.Л. Копиленко і М.Л. Копиленко. Їх працям притаманна прискіплива робота з нормативним матеріалом, аргументованість висновків. Помітним явищем у вивченні державотворення періоду Директорії стали монографія та докторська дисертація В.О. Румянцева, присвячена проблемам української державності 1917-1921 рр. (і національній, і радянській альтернативі), де певна увага приділена і питанням конституційного будівництва в “другій” УНР. Робили начеркові спроби охарактеризувати конституційні акти того часу Д.Б. Яневський і В.І. Крюков.

Визначаючи позитивні моменти у вивченні конституційного будівництва того часу, слід зазначити, що в дослідженні його зроблені лише перші кроки. В цілому воно залишається ще малодослідженим, не визначені його особливості і значення для подальшого розвитку конституційного права в Україні, співзвучність з нормами розвинутого сучасного конституційного права у світі.

Другий розділ “Конституційний процес в Українській Народній Республіці доби Директорії: загальна характеристика” покликаний дати загальну картину конституційного будівництва в “другій” УНР, не вдаючись до детального розбору окремих конституційно-правових актів та їх проектів. У першому підрозділі розглянуто перший період конституційного процесу в УНР доби Директорії (листопад 1918 р. - серпень 1919 р.) Після перемоги антигетьманського повстання і приходу до влади в Україні політичні сили, які утворили Директорію, мусили визначити шляхи державотворення і його конституційно-правового закріплення. Проаналізовано негативні внутрішні та зовнішні чинники конституційного процесу в УНР - вузька соціальна база, громадянська війна, значна підтримка населенням більшовицької програми, наступ білогвардійських військ, “отаманщина”, невизнання Антантою перспектив України як незалежної держави.

Перший етап конституційного будівництва в “другій” УНР характеризується перевагою тенденції до побудови соціалізму, державного будівництва на ґрунті класового підходу (хоч і у пом'якшеному, порівняно з ленінською моделлю, вигляді) над тією, що тяжіла до загальнодемократичного державотворення. Ці протиріччя відбивались і на відносинах у керівних колах УНР. Державна нарада, що відбулась 12-14 грудня 1918 р. у Вінниці, вирішила процес державотворення в УНР спрямувати по компромісному - "третьому шляху": в основі його було прагнення побудувати державу радянського зразка з використанням деяких рис, притаманних західним демократіям. Фактично це було нежиттєздатне, еклектичне поєднання. Ці ж позиції відображає і "Декларація Директорії УНР" від 26 грудня 1918 р. Автор дисертації вважає, що вона була першим актом конституційного значення після приходу до влади Директорії і за походженням, і за структурою, і за значенням. В ньому було чимало положень, запозичених у російських більшовиків.

Певну послідовність у створенні соціально детермінованої (побудованої за трудовим принципом) держави керівники УНР проявили під час роботи Конгресу трудового народу України наприкінці січня 1919 р. Вважати його "загальним представництвом" українського народу підстав не було. Конгрес прийняв декілька нормативно-правових актів, які можна віднести до розряду конституційних: Акт про злуку ЗУНР і УНР, який затвердив утворення "Незалежної Соборної Української Республіки"; "Універсал трудового народу України". Останній важко кваліфікувати як “повноцінний” конституційно-правовий акт, це щось подібне до більшовицької “Декларації трудящого та експлоатованого народу”, відтак, прихильність до радянсько-соціалистичної моделі призвела до відповідного ставлення до юридичних норм. Універсал не стільки визначав чітке правове підгрунтя побудови та діяльності майбутнього державного механізму, скільки мав окреслити соціально-політичний курс нового режиму.

Конституційним актом був ухваленим Конгресом "Закон про форму влади в Україні". Значення його насамперед у тому, що він вперше після проголошення УНР в листопаді 1917 р., затвердив у формі конституційного закону державний устрій УНР (Конституція УНР від 29 квітня 1918 р. не набула чинності). У ньому також конституційно-правові норми сусідують з декларативними положеннями та соціально спрямованими гаслами. Закон у загальній формі визначив правовий статус, повноваження, функції й співвідношення між вищими та центральними органами державної влади УНР.

В дисертації досліджуються інші акти з ознаками конституційних, прийняті конгресом, - "Декларація до народу конгресу трудового народу України", "Резолюція конгресу трудового народу України". Вони в основному дублювали положення, які набули втілення в універсалі і в законі про форму влади. Вказані конституційні акти УНР обмежували публічно-правову правоздатність значної частини населення (“нетрудового елементу”), передбачали побудову держави трудових рад, визначали дискримінацію за соціальними ознаками. Ці положення були закріплені в конституційних за своїм характером актах: "Законі про місцеві конгреси і ради трудового народу" і в "Тимчасовому законі про внесення і затвердження законів в УНР" (лютий 1919 р.).

З точки зору юридичної техніки, загального рівня, вказані закони не є досягненнями вітчизняної конституційно-правової думки, але цілком адекватно відображають соціальні умови та політико-правові уподобання політичної еліти УНР доби Директорії, перш за все її Голови В.К. Винниченка та його прихильників. Керівники колишньої ЗУНР в цілому негативно ставились до соціалістичних устремлінь Директорії, залишаючись на загальнодемократичних позиціях, що не додавало політичної єдності УНР як соборній Україні, не кращим чином впливало на конституційний процес в ній.

Другий підрозділ присвячено наступному етапові конституційного процесу в “другій” УНР, коли у серпні 1919 р. сталися зміни в керівництві держави, а магістральний шлях державотворення зазнав більш ніж суттєвої корекції в напрямі загальноприйнятих демократичних цінностей, парламентаризму. При цьому власне у Директорії, на практиці, демократичні методи реалізації державно-владних повноважень не спрацьовували. Влада була фактично зосереджена в руках її Голови С.В. Петлюри. У цих обставинах, в останні місяці 1919 р., ще більше погіршились умови існування УНР. Вимушений союз з Польщею був тяжким ударом по соборності України, викликав недовіру і засудження керівників Західноукраїнської області.

У цей час активізувалась участь уряду (РНМ) в конституційному будівництві. Рада Народних Міністрів на чолі з І.П. Мазепою наприкінці 1919 р. ухвалила кілька конституційних тимчасових законів, зокрема “Тимчасовий закон про форму державного устрою і порядок законодавства”, який мав чітко окреслити компетенцію Директорії та визначити правові основи діяльності передпарламенту УНР - Державної Народної Ради (ДНР), перед якою і повинен був нести відповідальність уряд. Другий “Закон про скликання Державної Народної Ради УНР” визначав принципи формування передпарламенту такими самими, на яких у 1917 р. будувалась Українська Центральна Рада. Тоді їй довелось докласти великих зусиль, щоби легітимізуватись, довести своє право представляти весь український народ. Передбачалось формувати передпарламент за партійними ознаками згідно з суб'єктивно визначеними нормами представництва. Такі підходи до складу цього органу зберігались до кінця досліджуваного періоду.

Паралельно з конституційною нормотворчістю РНМ (вказані та інші закони в силу суб'єктивних і об'єктивних причин не були реалізовані), опозиційна уряду, але національно-демократична за складом (щоправда, більш “ліва”, соціалістично орієнтована) Всеукраїнська Національна Рада (ВНР) підготувала зусиллями видатного українського правознавця С.І. Барана, колишнього державного секретаря ЗУНР, проект “Основного державного закону про устрій Української держави” (схвалений ВНР у травні 1920 р.). Цей проект відіграв важливу роль у подальшому конституційному процесі в УНР. Він мав високий рівень юридичного виконання. Чи не основною вадою залишались соціалістичні ілюзії про необхідність федеративного устрою Української держави, при цьому статус суб'єктів федерації не визначався. Практично усі відомі на той час демократичні принципи державотворення були враховані у цьому проекті, за винятком того, що релігійні конфесії не визначались за рівноправні.

У червні 1920 р. уряд та ВНР об'єднали свої зусилля у виробленні проекту Конституції Республіки та низки конституційних актів. У роботі доводиться, що цей період (до кінця року) виявився найбільш плідним в історії конституційного будівництва в УНР доби Директорії. Це було доволі запізнілим явищем, котре вже не відповідало реальним політичним можливостям цього національно-демократичного державного утворення, і територія, і соціальна база якого невпинно звужувались. Ідея про сформований за певними квотами від політичних сил (при цьому ті, що не підтримували Директорію і не визнавали УНР, виборчими правами не наділялись) передпарламент продовжувала залишатись актуальною. Були створені дві конституційні комісії - одна при МВС, друга - урядова (“правительственна”). Перша комісія розробила проекти закону “Про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в УНР” та закону “Про Державну Народну Раду УНР (передпарламент)”. Фактично це були нові, видозмінені редакції законопроектів РНМ кінця 1919 р.

У вересні 1920 р. в Тарнові під головуванням міністра закордонних справ А. Ніковського розпочала роботу урядова комісія. В її роботі взяли участь такі крупні вітчизняні фахівці з державного та міжнародного права, як С.І. Баран та О.О. Ейхельман, які фактично і запропонували взяти за основу власні авторські проекти Конституції УНР. Після гострих і професійно витриманих на високому рівні дискусій перевагу було віддано проектові ВНР, в основі якого лежали конституційно-правові погляди С. Барана. Спроби “реанімувати” Конституцію “першої” УНР підтримки не набули. Характерною була консенсуальна впевненість, що надавати чинності постійній Конституції УНР може тільки демократичне народне представництво. Проект “Основного державного закону УНР” був підготовлений на основі пропозицій С. Барана і ВНР. Він отримав різні оцінки, від схвальних до критичних - з боку Українського правничого товариства. У той же час, визнаючи успішність роботи обох конституційних комісій (і урядової, і МВС), РНМ констатувала неможливість прийняти Конституцію УНР демократичним шляхом, чим фактично вказала на те, що на жовтень 1920 р. конституційний процес в Республіці був уже відірваний від реалій життя.

12 листопада 1920 р. С.В. Петлюра як Голова Директорії затвердив підготовлені комісією “Закон про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в УНР” та “Закон про Державну Народну Раду”. Однак вже за два дні урядові установи Української Народної Республіки емігрували з Кам'янця-Подільського в Галичину, окуповану поляками. Вже там був розроблений і затверджений черговий конституційний закон про передпарламент - Раду Республіки. Цей тимчасовий вищий орган влади не мав права вирішувати цілий ряд питань, які регулюються нормами конституційного права: приймати постійну Конституцію УНР, внесення змін до робітничого і земельного законодавства, визначення правового статусу національних меншин. 9 січня 1921 р. був затверджений закон, який визначав кількісний склад і порядок формування Ради, вона складалася з представників українських політичних партій, переважно соціалістичної орієнтації. Після Ризького договору між Радянською Росією та Польщею Рада Республіки припинила існування.

У третьому розділі “Найбільш значущі проекти Конституції УНР: історико-юридичний аналіз” розглянуто три проекти, котрі дозволяють судити і про характер конституційного процесу в Республіці, і про рівень втілення політико-правових ідей в цих документах. У першому підрозділі проаналізовано маловідомий конституційний проект, створений ще в період панування в керівництві Директорії та РНМ “трудового принципу” державного будівництва та його конституційного закріплення. Його автором став О. Копцюх, доктор права і командир партизанського полку.

В "Начерку проекту державного законоладу для Української Трудової Республіки" є чимало декларативного, часом утопічного. Однак, незважаючи на те, що автор бажав побудувати в Україні соціалізм і трудову республіку, його проект в цілому мав демократичне спрямування - він передбачав насамперед утворення парламентської федеративної держави, в якій ніхто не обмежувався в правах за будь-якими ознаками, в тому числі соціальними. У проекті були суттєві вади, навіть певна міфологічність трактувань (як то було стосовно державної символіки), він характеризувався непропрацьованістю. В життя цей проект, як і наступні, так і був втілений.

Другий підрозділ "Проект Конституції УНР О. Ейхельмана" - присвячено юридичному аналізу цієї пам'ятки вітчизняної політичної та правової думки. В ній знайшли втілення конституційно-державницькі погляди видатного правознавця, професора, колишнього декана юридичного факультету Київського університету. О.О. Ейхельман надав виключно великого, навіть для сучасного конституційного права, значення прямому і безпосередньому волевиявленню громадян - референдуму. Він мав проводитись не тільки для розв'язання найбільш важливих питань державного життя, а і "для вирішення питань звичайного законодавства". О.О. Ейхельман намагався використати в своєму проектові усі досягнення тогочасної демократії, у тому числі принцип розподілу влади, але мав до цього власний підхід. Він вважав, що влада повинна мати не три, а п'ять гілок: установчу, законодавчу, виконавчу, судову і фінансово-контрольну. Належним чином обґрунтувати це положення авторові так і не вдалось.

Непереконливою видається і ідея щодо федеративного устрою України. Він мав бути організований не за етнічно-національними, а за територіальними ознаками (подібно до США). У той же час, О.О. Ейхельман на високому рівні виписує будову федеральних органів влади (двопалатний парламент), Федерально-державний голова, його заступник, Рада Міністрів, окремі міністерства, проектує наділити їх досить чіткою компетенцією. Значна увага приділена також організаційно-правовим засадам діяльності майбутніх місцевих органів федерально-державної влади.

В дисертації показано, що одним з важливих об'єктів конституційного регулювання в цьому проекті була судова система УНР. Передбачалося, що вона буде належати до романо-германської правової сім'ї і складатися з судів загальної юрисдикції і військових судів. Недоліком проекту було те, що він визначив лише структуру вищих судів, а питання про інші судові установи майже не порушував. О. Ейхельман запропонував створити в УНР як окрему гілку влади - федерально-державний фінансовий контроль, визначив порядок його формування, правовий статус, компетенцію.

В дисертації досліджено також статті конституційного проекту О. Ейхельмана, які визначали компетенцію і повноваження суб'єктів федерації УНР: передбачалися в них введення державного устрою на засадах демократичної республіки, розподіл влади на 5 гілок, додержання федеральної конституції, наявність своєї конституції. На відміну від сучасних конституцій, в проекті приділялась увага конституційному регулюванню тлумачення законів для їх правильного використання і ліквідації прогалин в праві. Питання регулювання правового статусу громадян вирішувались в основному з позицій, відповідних стандартам навіть сьогодення, на демократичній основі.

Проект О. Ейхельмана був досить виваженим, логічно побудованим, передовим для свого часу проектом конституції демократичної держави. Безумовно, він мав певні вади, зокрема прагнення фіксувати в Конституції УНР окремі цивільно-правові та адміністративно-правові відносини, відзначався нехарактерною для конституційно-правових актів багатослівністю у формулюваннях, не визначав народ як єдине джерело влади, тощо. Проект не поступався кращим тогочасним взірцям світових демократичних конституцій, але, як видається, навряд чи міг бути реалізований в УНР навіть при сприятливих умовах державотворення. Перш за все, чинником цього був невідповідний рівень правової культури переважної частини населення, аби жити при такій демократичній і гуманістичній конституції. Навряд чи корисним був би для практики національно-демократичного державного будівництва федеративний устрій. Та у будь-якому випадку проект Конституції УНР О. Ейхельмана є видатною пам'яткою вітчизняної конституційно-правової думки.

Третій підрозділ - "Урядовий проект Конституції УНР". Він був розроблений урядовою конституційною комісією на підставі проекту ВНР, підготовленого С. Бараном, і став своєрідним підсумком, кульмінаційним моментом в конституційному процесі в УНР доби Директорії, втіленням демократичних за забарвленням політико-правових ідей в конкретних нормах проекту конституції. Виявлені і проаналізовані документи свідчать, що до його розробки були залучені особи, добре обізнані з тогочасним конституційним правом західних країн. Це наклало позитивний відбиток на структуру і на зміст проекту, на визначення в ньому об'єктів і суб'єктів конституційного регулювання, на обсяг конституційних прав і свобод для громадян, системи органів місцевого самоврядування тощо.

Урядовий проект був досить значним за обсягом, мав чітку, виважену і логічно зумовлену структуру, яка використовується і при створенні сучасних конституцій. Вона включала в себе такі розділи: I. Українська держава. II. Православна церква. III. Права та обов'язки громадян. ІV. Державна Рада і Державний Сойм. V. Голова держави. VІ. Правительство. VІІ. Самоврядування. VІІІ. Суд. ІХ. Оборона держави. X. Перехідні і прикінцеві постанови. Урядовий конституційний проект передбачав тимчасове (до скликання Державної Ради) збереження одноособової влади Голови Директорії, існуючої в УНР системи влади. Це знайшло своє втілення в останньому розділі проекту. Передбачалось в розвиток положень затвердженого проекту конституції видання понад 30 конституційних законів.

При юридичному аналізі урядового проекту його артикули порівнювалися зі статтями Конституції України і міжнародних актів, які установлюють міжнародні стандарти в галузі прав людини. Одним з найважливіших об'єктів регулювання в проекті було визначення правового статусу громадянина, його прав і обов'язків. Недоліком проекту можна вважати те, що він не відокремлював правовий статус людини і правовий статус громадянина. Проект передбачав використання, як і сучасною Конституцією України, принципу єдності прав і обов'язків. Останні були зведені до мінімуму. Норми проекту з демократичних позицій регламентували питання надання українського громадянства, рівної правосуб'єктності громадян, свободи людини, свободи її світогляду і віросповідання, вибору місця помешкання, освіти, вільного висловлювання своєї думки, праці, власності. Надмірна увага в проекті приділена статусу православної церкви, і це, безумовно, належить віднести до недоліків.

Досліджуваний проект побудовано у відповідності з класичним поділом влади на законодавчу, виконавчу та судову. Загальнодержавний представницький орган одержував назву Державна Рада. Оскільки в умовах 1920 р. не було можливості обрати її шляхом всенародних виборів, передбачалось до її скликання утворення тимчасового представницького органу - Державного Сойму. Проект визначав його правовий статус, повноваження його членів. Він розглядав Державний Сойм як передпарламент з обмеженою законодавчою компетенцією. В урядовому проекті багато уваги приділялося визначенню системи верховної виконавчої влади в державі, яка мала складатися з Голови держави і Ради Міністрів. З дисертації видно, що правовий статус Голови держави мав деякі спільні риси з правовим статусом сучасного Президента України. Уряд, як і зараз, відрізнявся окресленою компетенцією. Проект передбачав і утворення органів виконавчої влади на місцях - установ державної адміністрації, але питання про їх склад і повноваження не порушувалося. Компетенція та організаційна будова місцевого самоврядування регулювались в загальній формі. В урядовому конституційному проекті судова влада визначалася як окрема гілка. Майбутня Конституція УНР гарантувала незалежність суддів. Вивчення проекту свідчить, що він містив у собі немало положень, конституційно-правових норм, які знайшли своє втілення в Конституції України 1996 р., конституціях демократичних країн світу, в сучасному міжнародному гуманітарному праві. Якщо говорити про пряме запозичення навряд чи було б доречним, то все ж необхідно вказати на випереджальний характер розвитку вітчизняної національної конституційно-правової думки на зламі 1910-х та 1920-х рр., на те, що вона увібрала, зокрема в урядовому проекті, всі досягнення світового розвитку конституційного права.

Цей проект, безумовно, належить до найбільш значущих віх в історії українського конституційного права і є справжньою пам'яткою політико-правової думки, свідченням того, що попри всі труднощі й суперечності, протиріччя, помилки вектор державницьких змагань УНР був врешті-решт спрямований до демократичних, загальнолюдських цінностей.

У висновках підводяться основні підсумки дисертаційного дослідження. Після приходу до влади Директорії була відновлена УНР. Розпочався новий період державотворення та його конституційного оформлення. Він продовжувався з листопада 1918 до початку 1921 рр. Конституційне будівництво в той час відбувалося в складних умовах політичної, економічної, воєнної і територіальної нестабільності, відсутності досвіду конституційної нормотворчості. Однак, незважаючи на це, конституційний процес в УНР доби Директорії мав високу інтенсивність, що свідчить про високу міру усвідомлення керівництвом Республіки важливість конституційно-правової нормотворчості для розбудови незалежної демократичної держави. Було прийнято низку конституційних актів, розроблено та обговорено кілька ґрунтовних проектів Конституції УНР. Разом з тим, конституційне будівництво цього періоду не можна назвати внутрішньо єдиним, послідовним. Мав місце “дрейф” від спроб визначити конституційно-правові параметри для побудови “демократичного соціалізму” до намагання створити конституцію “класичної” демократичної республіки, з рівноправ'ям населення, розподілом влад, місцевим самоврядуванням, засадами парламентаризму в організації державного життя.

Конституційне будівництво в УНР доби Директорії дає й суттєві уроки для сучасності: воно повинно бути пов'язане, погоджене з реальними чинниками соціально-економічного та політичного життя суспільства; конституційний процес вимагає концептуальної єдності й послідовності, ґрунтовного теоретичного опрацювання найдрібніших питань, виваженого підходу до будь-яких змін в чинній Конституції України та конституційному законодавстві; доцільним є підвищення ролі такого демократичного механізму, як референдум, залежність набуття його результатами законної сили від Верховної Ради України є сьогодні надмірною; варто запозичити в конституційних проектах доби Директорії норми щодо відповідальності парламентарів за неналежне виконання своїх обов'язків і негідну поведінку.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Присяжнюк А.Й. Конституційно-правова діяльність національного передпарламенту Української Народної Республіки //Вісник Запорізького юридичного інституту. - 1999. - №4. - С.253 - 264.

2. Присяжнюк А.Й. Перший конституційній акт Директорії //Вісник Університету внутрішніх справ. - 1999. - Вип.7. - С.122-126.

3. Присяжнюк А.Й. Конституційні проекти в Українській Народній Республіці доби Директорії //Актуальні проблеми міжнародних відносин/ Київ. нац. ун-т ім. Тараса Шевченка. Ін-т міжнарод. відносин. - 2000 - Вип.18, ч.1. - С.121-135.

4. Присяжнюк А.Й. Рух за демократизацію конституційного права в Українській Народній Республіці в 1920 р. //Матеріали II звітної науково-практичної конференції професорсько-викладацького та курсантського складу Кримського факультету національного університету внутрішніх справ. - Сімферополь: Доля, 2000. - С. 21-25.

АНОТАЦІЇ

Присяжнюк А.Й. Конституційне будівництво в УНР доби Директорії (листопад 1918 - початок 1921 рр.).- Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.01 - теорія та історія держави і права; історія політичних і правових вчень. - Національний університет внутрішніх справ. Харків,2002.

Дисертація присвячена дослідженню цілісною картини конституційного будівництва в УНР за часів владування Директорії. На основі правового аналізу конституційних актів, нереалізованих проектів конституції України, архівних документів проблемно і аргументовано досліджено розвиток конституційного будівництва в УНР в листопаді 1918 - на початку 1921 рр., вплив на нього різних об'єктивних і суб'єктивних факторів.

Визначено, що конституційне будівництво в УНР було закономірним підсумком державотворення, відтворило у собі ті тенденції й особливості, які мали місце в процесі державотворення. Виявлено два етапи в конституційному будівництві доби Директорії, їх особливості, зміни в конституційному оформленні двох напрямків в процесі державотворення.

Здійснено порівняльно-правовий аналіз проектів Конституції УНР та конституційних актів, виданих під час перебуванні при владі Директорії, проведено порівняння їх норм з вміщеними Конституції України 1996 р., конституціях демократичних країн світу.

Ключові слова: Українська Народна Республіка, Директорія, конституційне будівництво, конституційна нормотворчість, конституція, конституційний акт, конституційний проект.

Присяжнюк А. И. Конституционное строительство в УНР времен Директории (ноябрь 1918 - начало 1921 гг.).- Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.01 - теория и история государства и права; история политических и правовых учений. Национальный университет внутренних дел. Харьков, 2002.

Диссертация посвящена исследованию целостной картины конституционного строительства в УНР во время правления Директории. На основе правового анализа конституционных актов, проектов конституции Украинского государства, документов из фондов Центрального государственного архива высших органов власти и государственного управления Украины, материалов периодической печати и опубликованных документальных сборников, мемуарной и научной литературы системно, проблемно и аргументировано исследовано развитие конституционного строительства в УНР в ноябре 1918 - начале 1921 гг., влияние на него разных объективных и субъективных факторов, усиление в нем демократических тенденций, стремление построить парламентско-президентскую республику.

Осуществлен сравнительно-правовой анализ конституционных актов, изданных во времена Директории, проектов Конституции УНР с нормами Конституции Украины 1996 г. и конституционных актов демократических государств мира. Проанализирована деятельность правительственной и особой комиссий, созданных в 1920 г. для подготовки проектов Конституции УНР и отдельных конституционных актов. Специально исследованы конституционные проекты О. Копцюха, О. Ейхельмана, правительственной конституционной комиссии; определены их достоинства и недостатки, значение для практики конституционного строительства и доктрины конституционного права.

Установлено, что конституционные акты, акты конституционного значения и нереализованные проекты конституции времен Директории оказали значительное влияние на развитие конституционного права в современной Украине, некоторые их нормы вошли в конституции демократических государств, они являются созвучными положениям современного международного гуманитарного права.

Ключевые слова: Украинская Народная Республика, Директория, конституционное строительство, конституционное нормотворчество, конституция, конституционный акт, конституционный проект.

Prisyaznuk A.I. Constitutional Organization in Ukrainian People's Republic at Directoria Times (November 1918 - beginning of 1921). - Manuscript.

Thesis for a candidate's degree by specialty 12.00.01 - theory and history of state and law; history of political and legal studies. - National University of Internal Affairs. Kharkiv, 2002.

Thesis is devoted to the research of entire system of constitutional organization in Ukrainian People's Republic (UPR) at Directoria Times. The development of Constitutional organization in Ukraine (November 1918 - beginning of 1921), influence of various subjective and objective factors on the bases of legal analysis of constitutional acts, unrealized projects of Ukraine Constitution archive documents was reasonably studied in the work.

It has been determined that Constitutional organization in UPR was natural phenomenon. It had the same tendencies and peculiarities as in the process of state organization. Two stages of Constitutional organization at Directoria times, their peculiarities, changes in constitutional status of two trends in the process of state organization were revealed.

Law-comparative analysis of UPR Constitution and constitutional acts projects, published at Directoria times was carried out, their comparison with nowadays Constitution of Ukraine and Constitutions of some democratic countries of the world was fulfilled.

Key words: Ukrainian People's Republic, Direrctoria, Constitutional organization, Constitutional legislative activity, Constitution, Constitutional act, Constitutional project.

Размещено на Allbest.ru