Особливості виникнення, зміни та припинення трудових правовідносин державних службовців

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ

імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО

УДК 349.2

ОСОБЛИВОСТІ ВИНИКНЕННЯ,

ЗМІНИ ТА ПРИПИНЕННЯ ТРУДОВИХ

ПРАВОВІДНОСИН ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ

Спеціальність 12.00.05 - трудове право;

право соціального забезпечення

АВТОРЕФЕРАТ

Неумивайченко Надія Миколаївна

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент Гончарова Галина Степанівна, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, доцент кафедри трудового права

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Процевський Олександр Іванович, Харківський державний педагогічний університет імені Г.С.Сковороди, директор інституту економіки і права

кандидат юридичних наук Лавріненко Олег Володимирович, Національний університет внутрішніх справ, доцент кафедри трудового, екологічного та аграрного права

Провідна установа - Київський національний університет імені Тараса Шевченка, кафедра трудового, земельного та екологічного права, Міністерство освіти і науки України

Автореферат розісланий “10” травня 2002 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Спасибо-Фатєєва І.В.

Неумивайченко Н.М. Особливості виникнення, зміни та припинення трудових правовідносин державних службовців. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.05 - трудове право; право соціального забезпечення. - Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого. Харків, 2002. трудовий право державний службовець

Дисертація присвячена комплексному дослідженню особливостей виникнення, зміни та припинення трудових правовідносин державних службовців. Визначаються поняття державної служби як різновиду трудової діяльності і державного службовця як особливого суб'єкта трудових правовідносин. Проводиться класифікація трудових правовідносин державних службовців. Визначаються трудові відносини державних службовців, які відносяться до предмета трудового права. Виявляється співвідношення між нормами Закону України “Про державну службу” і нормами КЗпП України в питаннях регулювання трудових відносин державних службовців. Досліджуються питання відбору кадрів, проведення конкурсів, атестації, порядку призначення на посади, просування по службі, припинення державної служби. Вносяться пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства, яке регулює питання виникнення, зміни та припинення трудових правовідносин державних службовців.

Ключові слова: державна служба, державний службовець, виникнення, зміна, припинення трудових правовідносин.

АННОТАЦИЯ

Неумывайченко Н.Н. Особенности возникновения, изменения и прекращения трудовых правоотношений государственных служащих. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.05 - трудовое право; право социального обеспечения. - Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого. Харьков, 2002.

Диссертация посвящена комплексному исследованию особенностей возникновения, изменения и прекращения трудовых правоотношений государственных служащих. Определяются понятия государственной службы как разновидности трудовой деятельности и государственного служащего как особого субъекта трудовых правоотношений. Проводится классификация трудовых отношений государственных служащих в зависимости от вида государственного органа и отраслевой (относительно права) принадлежности государственной службы. Определяется, что к предмету трудового права относятся только те трудовые отношения государственных служащих, возникновение которых невозможно без заключения трудового договора, которому, как правило, предшествуют конкурсный отбор и назначение на должность. Выявляется соотношение между нормами Закона Украины “О государственной службе” и нормами КЗоТ Украины по вопросам регулирования трудовых отношений государственных служащих. Предлагается усовершенствовать механизм конкурсного отбора при поступлении на государственную службу. Анализируются изменения трудовых правоотношений государственных служащих в результате ротации кадров и изменения ранга. Рассматриваются основания прекращения государственной службы. Определяются различия между отставкой - особой специфической формой прекращения трудовых отношений и увольнением по собственному желанию. Вносятся предложения по усовершенствованию действующего законодательства, которое регулирует вопросы возникновения, изменения и прекращения трудовых правоотношений государственных служащих.

Ключевые слова: государственная служба, государственный служащий, возникновение, изменение, прекращение трудовых правоотношений.

ANNOTATION

Neumivaytchenko N.M. Peculiarities of Emerging, Changes and Ceasing Trade Legal Relations of Civil Servants. - Manuscript.

Dissertation for seeking scientific degree of Candidate of Legal Sciences, specialty 12.00.05 - Employment Law; Law of Social Securitiy - National Law Academy of Ukraine named after Yaroslav Mudry. Kharkiv, 2002.

Dissertation is dedicated to complex studying of peculiarities of emerging, changes and ceasing trade legal relations of civil servants. Concepts of civil service as a type of trade activity and civil servant as a special subject of trade legal relations are defined. Classification of trade legal relations of civil servants is given. Also trade relations of civil servants, which are referred to subject of the Employment Law, are defined. The author also determines correlation between norms of the Law of Ukraine “On Civil Service” and norms of the Labour Code of Ukraine in issues of regulating trade relations of civil servants. Issues of choosing personnel, conducting competitions, attestation, procedure of appointing to offices, dismissing from civil service are investigated in the dissertation. Propositions related to improvement of current legislation which regulates issues of emerging, changes and ceasing of trade legal relations of civil servants are introduced.

Key words: civil service, civil servant, emerging, change, ceasing of trade legal relations.

Актуальність теми. Державна служба в Україні покликана служити інтересам громадян в забезпеченні їх прав і свобод, соціальної стабільності, дотриманні принципів правової демократичної держави. Реалізація положень Конституції України і успішне здійснення завдань держави, пов'язаних із її розвитком, соціально-економічними і ринковими перетвореннями, значною мірою залежить від державної служби.

Становлення державної служби та її кадрового потенціалу визначено Законом України “Про державну службу” від 16 грудня 1993 року та іншими численними нормативно-правовими актами, які прийняті на його базі. На сучасному етапі розвитку державної служби одним із першочергових завдань є удосконалення її правових засад. Відносини державних службовців розвиваються, набувають нового змісту, а це потребує проведення змін у законодавстві про державну службу. Тому становлення професійної, високоефективної, стабільної та авторитетної державної служби викликає необхідність її реформування. Серед першочергових завдань по реформуванню системи державної служби є забезпечення професіоналізму державних службовців і сумлінного виконання ними трудових обов'язків.

Дослідженнями правових проблем державної служби як у колишньому Союзі, так і в Україні, займалися переважно вчені в галузі адміністративного права, а тому питання державної служби виявилися найбільш дослідженими в аспекті науки адміністративного права. Проблемам праці державних службовців приділяли увагу також фахівці в галузі трудового права - О.В.Лавріненко, І.П.Лаврінчук, В.О.Процевський, В.І.Щербина, В.Воловик та інші. Окремі дослідження були присвячені відносинам, які виникають у процесі проходження служби мілітаризованими державними службовцями. В результаті проведених ними досліджень сформульовано висновок про трудоправовий статус державних службовців, про те, що їх праця регулюється і за допомогою норм трудового права.

Сенс вивчення державної служби як різновиду трудової діяльності з позицій науки трудового права полягає у тому, щоб розглядати відносини державної служби як окремий різновид трудових відносин, які потрапляють під регулюючий вплив законодавства про працю, але з певною специфікою.

На сучасному етапі реформування державної служби важливе значення має формування дієздатного кадрового потенціалу. А тому актуальною проблемою є удосконалення правового регулювання трудових відносин державних органів з державними службовцями. Особливу актуальність набувають питання про порядок прийняття на державну службу, конкурсний відбір, призначення на посаду, проходження служби, проведення атестації, порядок звільнення з державної служби. Питання, пов'язані з виникненням, зміною та припиненням трудових правовідносин державних службовців, не піддавалися комплексному дослідженню.

Наукова і практична значимість зазначених питань, недостатня розробленість їх в науці трудового права, а також дискусійний характер багатьох проблем обумовили вибір теми цього дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана на кафедрі трудового права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого відповідно до комплексних цільових програм: “Проблеми удосконалення гарантій реалізації права на працю в умовах ринкової економіки на 1996-2000 роки”; “Проблеми удосконалення юридичних гарантій реалізації трудових та соціальних прав в умовах ринкової економіки на 2001 - 2005 роки” (номер державної реєстрації 0186.0.070864).

У рамках цих програм здобувачкою виконано планові наукові роботи, присвячені особливостям проходження державної служби, виникнення та припинення трудових правовідносин державних службовців.

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає у комплексному дослідженні теоретичних і практичних проблем, пов'язаних із виникненням, зміною та припиненням трудових правовідносин державних службовців, розробці конкретних пропозицій, спрямованих на удосконалення чинного законодавства та практики його застосування.

Для досягнення поставленої мети у процесі дослідження ставилися такі основні задачі:

- на підставі аналізу вітчизняного та зарубіжного досвіду функціонування державної служби визначити її сутність; дослідити державну службу як різновид трудової діяльності; визначити її правове поняття;

- визначити специфічні ознаки державного службовця, які відрізняють його від інших категорій працівників; проаналізувати спеціальні вимоги, які пред'являє законодавець до претендентів на державну службу; дати визначення поняття державного службовця як особливого суб'єкта трудових правовідносин;

- виявити співвідношення між нормами адміністративного і трудового права в регулюванні правовідносин, що виникають на державній службі;

- розглянути та проаналізувати особливості виникнення трудових правовідносин державних службовців, у зв'язку з чим визначити: умови прийняття на державну службу, гарантії та обмеження прав громадян при

прийнятті на державну службу, правове значення актів конкурсного відбору та призначення на посаду як підстав виникнення трудових правовідносин державних службовців; розробити пропозиції по вдосконаленню законодавства, що регулює ці питання;

- розглянути та проаналізувати особливості зміни трудових правовідносин державних службовців, зокрема, у зв'язку зі зміною рангів та ротацією кадрів; дослідити значення атестації у системі просування по службі державних службовців; внести пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання зміни трудових відносин державних службовців;

- розглянути та проаналізувати особливості припинення трудових правовідносин державних службовців за підставами, передбаченими як КЗпП України, так і законодавством про державну службу; внести пропозиції по вдосконаленню законодавства з цих питань та встановленню належного рівня їх правових гарантій.

Об'єктом дослідження є трудові правовідносини державних службовців та проблеми подальшого удосконалення їх регулювання в процесі реформування державної служби.

Предметом дослідження є визначення особливостей виникнення, зміни та припинення трудових правовідносин державних службовців.

Методи дослідження. При написанні роботи застосовувались як загальнонаукові, так і спеціальні правові методи дослідження. Зокрема, історичний, діалектичний та порівняльно-правовий методи використовувалися при вивченні вітчизняного та зарубіжного законодавства щодо регулювання трудових відносин державних службовців; абстрагування та узагальнення - у процесі розробки різних правових понять і категорій, таких як державна служба, державний службовець, правовідносини, посада тощо; системно-структурний - у процесі виявлення особливостей виникнення, зміни та припинення правовідносин державних службовців, а також при дослідженні об'єктивної необхідності диференціації у правовому регулюванні праці державних службовців; формально-юридичний - у процесі створення нових правових норм і приписів щодо регулювання трудових відносин державних службовців та подальшого їх удосконалення.

Основні положення та висновки, що подані в роботі, ґрунтуються на аналізі чинного трудового законодавства, особливостей його застосування, досягнень загальної теорії права, трудового та адміністративного права, інших галузей права, юридичної науки України та інших країн, узагальнень судової практики.

Емпіричною базою дослідження є рішення Конституційного Суду України, постанови Пленуму Верховного Суду України, практика застосування законодавства про державну службу, роз'яснення Головдержслужби, судова практика, пов'язана з вирішенням цих питань, статистичні матеріали.

Теоретичною базою наукового дослідження є праці:

а) учених у галузі загальної теорії держави і права - С.С.Алексєєва, С.Ф.Кечек'яна, В.В.Лазарєва, А.В.Малька, М.І.Матузова, В.С.Нерсесянца, О.В.Петришина та ін;

б) учених у галузі трудового права - М.Г.Александрова, М.Й.Бару, Н.Б.Болотіної, В.С.Венедиктова, Г.С.Гончарової, В.В.Єрьоменка, В.В.Жернакова, П.І.Жигалкіна, І.В.Зуба, Р.І. Кондратьєва, Л.І.Лазор, А.Р. Мацюка, А.Ю. Пашерстника, П.Д.Пилипенка, В.І.Прокопенка, О.І.Процевського, В.Г.Ротаня, Б.С.Стичинського, Є.А.Суботіна, Г.І.Чанишевої, О.М.Ярошенка та ін;

в) учених у галузі адміністративного права - В.Б. Авер'янова, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, С.Д. Дубенко, Б.М. Лазарєва, В.М. Манохіна, О.П. Ноздрачова, О.В. Оболонського, Б.М. Овсянка, Ю.О. Розенбаума, Ю.М. Старилова, С.С. Студенікіна та ін.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що в дисертації вперше всебічно досліджуються особливості виникнення, зміни та припинення трудових правовідносин державних службовців.

Відповідно до мети і задач дисертації на захист виносяться теоретичні положення і висновки, які відповідають вимогам наукової новизни, а саме:

1. По-новому визначені поняття державної служби як різновиду трудової діяльності і державного службовця як особливого суб'єкта трудових правовідносин.

2. Зроблено висновок про те, що до предмета трудового права відносяться трудові відносини державних службовців, які реалізують своє право на державну службу шляхом укладення трудового договору, якому, як правило, передують конкурсний відбір та призначення на посаду.

3. Вперше сформульовано висновок про те, що “зовнішні” відносини державної служби, які охоплюють зовнішні зв'язки державних службовців з фізичними і юридичними особами, регулюються нормами не тільки адміністративного, а й трудового права. В “зовнішньому середовищі” трудові відносини не втрачають своєї якості, а навпаки, збагачуються новим змістом, обумовленим тим, що тут державний службовець виступає, з однієї сторони, - працівником, а з іншої - представником держави, від імені якої вступає в “зовнішні” відносини з фізичними і юридичними особами, а це є частиною трудових відносин.

4. Виявлено співвідношення між нормами Закону України “Про державну службу” і нормами КЗпП України в питаннях регулювання трудових відносин; досліджено випадки, коли норми КЗпП діють додатково.

5. Сформульовано висновок про те, що рішення конкурсної комісії, яка здійснює відбір осіб для зайняття вакантних посад державних службовців, має бути обов'язковим для керівника державного органу.

6. Вперше зроблено висновок про те, що звільнення з державної служби на підставі ст. 30 Закону України “Про державну службу” не є дисциплінарним стягненням і воно не припускає обов'язкового дотримання порядку застосування дисциплінарних стягнень. Таке звільнення є обов'язком для керівника державного органу, тому що при настанні обставин, передбачених Законом, державний службовець не може перебувати на державній службі.

7. Зроблені пропозиції про те, що відставка як особлива, специфічна форма припинення трудових правовідносин, на відміну від звільнення за власним бажанням, у разі відмови у ній, повинна здійснюватися через три місяці.

8. Вперше зроблено висновок про необхідність обов'язкового службового розслідування при припиненні трудових правовідносин державних службовців за дисциплінарними підставами (п. п. 3, 4, 7, 8 ст. 40; п. 1 ст. 41 КЗпП України) та у випадках, передбачених Законом України “Про державну службу”, з метою підвищення гарантій від незаконного звільнення.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що основні висновки та рекомендації дисертації спрямовані на поглиблення знань про особливості трудових правовідносин державних службовців. Окремі висновки та пропозиції, що містяться в роботі, можуть бути враховані при розробці нового Трудового кодексу України, при внесенні змін і доповнень до Закону України “Про державну службу”, а також підзаконних нормативно-правових актів з питань державної служби.

Матеріали дисертації можуть бути використані для удосконалення законодавчої бази з питань правового регулювання державної служби; при застосуванні нормативних положень на практиці; в навчальному процесі при читанні лекцій, підготовці навчальної, інформаційної та методичної літератури.

Апробація результатів дисертації. Дисертація виконана й обговорена на кафедрі трудового права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Результати дослідження доповідались автором на науковій конференції молодих вчених і аспірантів України “Проблеми і перспективи розвитку та реалізації законодавства України” (м. Київ, 2001 р.), що відбулась в Інституті держави і права ім. В.М.Корецького Національної академії наук України. Теоретичні висновки використовуються автором в процесі викладання навчального курсу “Трудове право України”, зокрема, при проведенні семінарських та практичних занять за темами “Предмет трудового права”, “Джерела трудового права”, “Трудові правовідносини”, “Трудовий договір” та ін.

Публікації. За темою дисертації автором опубліковано 5 наукових статей у провідних фахових виданнях та одні тези у збірнику науково-практичної конференції.

Структура дисертації визначена метою та завданням дослідження. Дисертація складається із вступу, чотирьох розділів, які поділені на 12 підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації - 220 сторінок, кількість використаних джерел - 253 найменування.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовуються актуальність обраної теми, мета і задачі дослідження, розкриваються сутність і стан обраної теми дослідження, теоретичне та практичне значення дисертаційної роботи.

Розділ 1 “Поняття трудових відносин державних службовців” містить три підрозділи.

У підрозділі 1.1. “Поняття державної служби як різновиду трудової діяльності” подається огляд літератури за темою, окреслюються основні етапи розвитку наукової думки щодо поняття, сутності, змісту державної служби.

У дисертації обґрунтовується, що державна служба - це один із видів суспільно-корисної діяльності, тобто один із видів праці. Сутність служби, як і інших видів суспільної діяльності, розкривається, перш за все, в процесі праці.

Досліджуються такі важливі правові поняття, як “державний службовець”, “посада”, “державний орган” та розглядається їх значення для визначення державної служби.

Державна служба визначається як заснована на договірних засадах і, як правило, на підставі конкурсного відбору, професійна діяльність по практичній реалізації завдань і функцій держави, здійснювана особами, що наділені для цього відповідними повноваженнями, зміст і обсяг яких визначається займаною посадою в державному органі або його апараті.

Професійна діяльність державних службовців - це різновид праці в її суспільній формі, а тому відносини, що виникають між державної службовцями - з одного боку, і державними органами як роботодавцями - з іншого боку, є трудовими суспільними відносинами.

У підрозділі 1.2. “Класифікація трудових відносин державних службовців” відмічається, що трудові відносини державних службовців відрізняються між собою в залежності від виду державного органу. Виходячи з цього, автором розрізняються трудові відносини в державних органах: 1) виконавчої влади (Кабінет Міністрів, міністерства, місцеві державні адміністрації); 2) законодавчої влади; 3) судової влади; 4) прокуратури; 5) дипломатичної служби; 6) податкової адміністрації; 7) митного контролю; 8) контрольно-ревізійної служби; 9) Служби безпеки України; 10) внутрішніх справ; 11) військових формувань. Класифікація трудових відносин державних службовців має як теоретичне, так і практичне значення. Вона дає змогу дослідити особливості правового статусу державного службовця в залежності від завдань і функцій, що покладаються державою на той чи інший державний орган. Практичне значення класифікації полягає у тому, що вона дає змогу більш чітко визначити правове положення окремого державного службовця. Крім того, вона дозволяє встановити нормами якої галузі права необхідно керуватися при регулюванні праці державних службовців.

У підрозділі 1.3. “Трудові відносини державних службовців як предмет трудового права” вказується, що до предмета трудового права відносяться тільки ті відносини, виникнення яких неможливо без укладення трудового договору, якому, як правило, передують конкурсний відбір та призначення на посаду.

Трудові відносини державних службовців мають особливості, обумовлені специфікою праці на державній службі. Всім трудовим відносинам державних службовців притаманна їх направленість на виконання завдань і функцій держави. Особливості трудових відносин державних службовців визначаються особливостями завдань і функцій держави, що ставляться перед державними органами відповідного виду.

В трудових відносинах державних службовців вбачається не тільки внутрішній, а й зовнішній аспект. Однак, не погоджуючись з А.Ю.Пашерстником, автор вважає, що в рамках зовнішнього аспекту вони не перестають бути трудовими. У “зовнішньому середовищі” трудові відносини не втрачають своєї якості, а навпаки, збагачуються новим змістом, обумовленим тим, що тут державний службовець виступає, з однієї сторони, - працівником, який виконує трудові обов'язки, а з іншої - представником держави, від імені якої вступає в “зовнішні” відносини з фізичними і юридичними особами. А це є нічим іншим, а частиною трудових відносин. Таким чином, предметом трудового права є як “внутрішні”, так і “зовнішні” трудові відносини державних службовців, якщо тільки вони виникають на підставі трудового договору. А предметом адміністративного права є відносини управлінського характеру державних службовців щодо їхньої виконавчо-розпорядчої діяльності від імені держави з фізичними і юридичними особами.

Другий розділ “Виникнення трудових правовідносин з державними службовцями” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Умови прийняття на державну службу” відмічається, що закріплюючи право кожного громадянина України поступати на державну службу, Закон України “Про державну службу” встановлює ряд додаткових, поряд з КЗпП, умов, необхідних для реалізації цього права. Умови прийняття на державну службу громадян України визначаються автором як юридичні вимоги, що пред'являються до особистості претендента на державні посади державної служби, і за відсутності яких трудові відносини виникнути не можуть. Вимоги до змісту професійної діяльності та кваліфікації державних службовців викладені у Довіднику типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців, який затверджено та введено в дію наказом Головдержслужби України 01.09.1999 р.

У Законі України “Про державну службу” автором пропонується передбачити вичерпний перелік умов прийняття на державну службу, що надасть змогу громадянам України мати більше гарантій для реалізації права рівного доступу до державної служби.

У дисертації вказується про можливість використання на державній службі праці іноземців, які постійно проживають в Україні. Це прискорить входження України в загальноєвропейський правовий простір.

Державна служба пов'язана зі значними розумовими і психологічними навантаженнями, з необхідністю застосування спеціальних знань і навичок. А тому на державну службу повинні прийматися не всі громадяни України, а тільки ті, які досягли вісімнадцятирічного віку. Обмеження віку перебування на державній службі (для чоловіків - 60 років; для жінок - 55 років) не завжди є виправданим для державних службовців, які незалежно від віку можуть ефективно працювати, виконувати завдання державних органів і приносити користь державі.

Автор вважає, що на державну службу повинні прийматися громадяни, які здатні за станом здоров'я забезпечити виконання покладених на них обов'язків. А тому при вступі на державну службу, незалежно від виду державного органу та посади, громадянин повинен подати медичний висновок про стан здоров'я. Порядок медичного обстеження повинен визначатися Міністерством охорони здоров'я.

Пропонується доповнити Закон України “Про державну службу” положенням про те, що на державну службу можуть бути прийняті громадяни України, які володіють державною мовою в обсягах, достатніх для виконання обов'язків державних службовців.

У підрозділі 2.2. “Механізм реалізації права на державну службу” вказується, що реалізація права на державну службу пов'язується, перш за все, з гарантіями. Під гарантіями прав громадян при прийнятті на державну службу розуміються додаткові механізми, що сприяють реалізації принципу рівного доступу громадян на державну службу і неприпустимості дискримінації з будь-яких причин. Останні розглядаються, з одного боку, як сукупність норм, що проголошують ці принципи і встановлюють їх реалізацію шляхом закріплення повноважень учасників правовідносин, а з іншого боку - норм, що забезпечують реалізацію цих повноважень.

Конституційно закріплений принцип рівного доступу громадян до державної служби і заборона на дискримінацію є тільки передумовою встановлення правових гарантій прав громадян при прийнятті на державну службу. Більш складним є питання про правове забезпечення проголошених гарантій прав громадян при прийнятті на державну службу. В цілях реалізації цього права має бути забезпечений інформаційний доступ громадян щодо наявності вакантних посад, умов і процедури їх зайняття. Рівні гарантії можуть мати тільки громадяни, які входять в категорію осіб, що задовольняють ті чи інші вимоги і не підпадають під обмеження; обмеження повинні бути встановлені в законодавстві гласно і вичерпно, оскільки торкаються права громадян на рівний доступ до державної служби; обмеження в обов'язковому порядку повинні доводитися до відома громадян, які поступають на державну службу;

повинно бути забезпечено право оскарження відмови не тільки з не передбачених законом підстав, а і з мотивів невідповідності встановленим вимогам або обмеженням.

У підрозділі 2.3. “Підстави виникнення трудових правовідносин з державними службовцями” розкривається правова природа підстав виникнення трудових правовідносин та їх взаємозв'язок з юридичними фактами. Аналізуються погляди вчених з цих питань (М.Г.Александров, О.І.Процевський, В.С.Венедиктов, В.В.Єрьоменко та ін.).

Автор відзначає, що трудові правовідносини з державними службовцями виникають, як правило, на підставі двох юридичних актів. Загальним юридичним актом, що призводить до виникнення трудових правовідносин, є трудовий договір. Специфічними актами встановлення трудових правовідносин на державній службі є: конкурсний відбір, призначення на посаду, які разом з трудовим договором і призводять до їх виникнення. Акти конкурсного відбору та призначення самі по собі не є підставами виникнення трудових правовідносин. Вони, поряд з трудовим договором, виступають одним з елементів фактичного складу, що породжують трудові правовідносини. Ці акти, як і укладення трудового договору, передбачають волевиявлення особи на зайняття певної посади. У цьому проявляється один з найважливіших принципів трудового права - принцип добровільності праці.

Трудовий договір може виступати як самостійна підстава для виникнення правовідносин і може входити до юридичного складу. У випадках, коли прийняття на посади державних службовців на підставі актів законодавства може здійснюватися без проведення конкурсу, трудові правовідносини державних службовців виникають тільки на підставі трудового договору.

На сучасному етапі становлення державної служби велике значення має вдосконалення механізму конкурсного відбору осіб на посади державних службовців. Автором, зокрема, пропонується закріпити положення про те, що рішення конкурсної комісії є обов'язковим для державного органу і його керівника. Воно є юридичною підставою для укладення трудового договору. Рішення про укладення трудового договору повинно прийматися керівником державного органу не пізніше трьох днів. Внесено пропозицію на підставі зарубіжної практики про те, що конкурсні комісії повинні формуватися шляхом особливих правил, коли завдяки їх складу вони стають незалежними від впливу керівників державного органу. Автором також пропонується у Закон “Про державну службу” внести зміни і доповнення, які містили б точний перелік випадків, коли прийняття на роботу або просування по службі провадилося б поза конкурсом та визначали, що перевага на заміщення посади для визначення переможця повинна надаватися тільки у тому випадку, коли претенденти на неї за результатами конкурсу показали рівні професійні якості і мають однакову кваліфікацію.

Розділ третій “Зміна трудових правовідносин державних службовців” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. “Підстави для зміни трудових правовідносин державних службовців” відмічається, що зміна трудових правовідносини відбувається на підставі загальних норм і принципів, передбачених законодавством про працю (ст.ст. 31, 32, 33 КЗпП України). В результаті зміни трудових правовідносин державних службовців відбувається також і просування по службі, яке повинно сприяти вдосконаленню кадрового потенціалу, становленню професійної та авторитетної державної служби. Автор вважає, що просування на державній службі повинно, як правило, проводитися на підставі результатів конкурсного відбору, що забезпечить право рівного доступу до державної служби. Просування по службі повинно визначатися передусім особистими якостями службовця, його досвідом, професіоналізмом, компетенцією, кваліфікацією.

Для більшості державних службовців, як правило, при проходженні служби притаманний рух по ”службових східцях” у результаті заміщення різних посад в органах державного управління. Кожний державний службовець має індивідуальний службовий шлях (кар'єру), тому проходження служби на практиці завжди індивідуальне.

Трудові правовідносини на державній службі можуть змінюватися в результаті переведення. Воно може здійснюватися: на вищу посаду з метою просування працівника по службі; на рівноцінну посаду, наприклад, при необхідності заміщення іншої посади або більш раціонального використання службовця із урахуванням його ділових, особистих якостей і професійної підготовки, за станом здоров'я, за віком, сімейними обставинами тощо; на нижчу посаду, це відбувається при скороченні штатів, за станом здоров'я, за особистим проханням, за результатами проведення атестації з оцінкою “не відповідає займаній посаді”. Трудові правовідносини на державній службі можуть змінюватися також в результаті зміни істотних умов праці у зв'язку зі змінами системи і організації державної служби.

У підрозділі 3.2. “Зміна трудових правовідносин державних службовців в результаті ротації кадрів та зміни рангу” наголошується, що специфічним видом руху кадрів, який застосовується щодо державних службовців, є ротація. Виявивши цілі та мету ротації, автор вважає, що з одного боку, ротація сприяє запобіганню корупції і вона застосовується в межах посади, а з другого боку, ротація - це просування працівника на інші посади. Відзначається, що основним призначенням ротації має бути підвищення ефективності діяльності державних органів, раціональність використання кадрів. А це сприятиме успішному рішенню завдань і функцій держави.

На думку автора, ротація кадрів на державній службі є переведенням і повинна здійснюватися тільки по відношенню окремих посад державних службовців за їх згодою. Можливість ротації на окремих посадах повинна передбачатися спеціальним законодавством (наприклад, Законом України “Про прокуратуру”, “Митним кодексом України”) з метою ознайомлення про специфіку такої служби при виникненні правовідносин. Пропонується визначення ротації кадрів - це переведення на іншу посаду чи в інший державний орган на визначений строк державних службовців, які працюють на окремих посадах у випадках, передбачених законами України.

Одним із шляхів просування по службі є присвоєння державному службовцю вищого рангу. Зміна рангу державних службовців породжує зміну трудових правовідносин. Така зміна може відбуватися як в межах категорії посад державних службовців, так і поза її межами. Якщо змінюється ранг у разі призначення державних службовців на посади більш високої категорії, то це є переведенням, яке повинно здійснюватися у порядку, передбаченому КЗпП України. Якщо за умови успішної роботи державного службовця йому присвоюється черговий ранг в межах категорії посади без її зміни, то переведення не відбувається. У цьому випадку зміна рангу лише підвищує статус і авторитет працівника. Але зміна рангу не є зміною істотних умов праці. В результаті зміни рангу також поліпшується матеріальне становище державного службовця, зокрема, збільшуються розміри надбавок за ранги.

У підрозділі 3.3. “Зміна трудових правовідносин державних службовців на підставі результатів атестації” на основі аналізу чинного законодавства визначено, що удосконалення і впорядкування проходження служби державним службовцем неможливо без періодичної атестації. На думку автора, атестація державних службовців - це періодична перевірка відповідності займаній посаді, яка допомагає виявити з одного боку - потенційні можливості державного службовця з метою підвищення його по службі, а з іншого - неспроможність виконання завдань та обов'язків державним службовцем, що спричиняє пониження по службі або звільнення. Атестація стимулює підвищення кваліфікації і професіоналізму державних службовців Вона є не тільки ефективним засобом раціонального підбору і використання кадрів, а й важливим елементом проходження служби, забезпечення реального механізму просування по службі на підставі заслуг і ділових якостей.

Атестація виконує своє основне призначення тільки у тому випадку, коли її оцінка об'єктивна. Заходи щодо реалізації Стратегії реформування системи державної служби в Україні на 2002 рік передбачають розроблення стандартів якості роботи державних службовців та запровадження їх для щорічної оцінки виконання державними службовцями покладених на них завдань і обов'язків.

Розділ четвертий “Припинення трудових правовідносин державних службовців” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 4.1. “Припинення трудових правовідносин з державними службовцями за підставами, передбаченими КЗпП України” розглядаються особливості застосування на державній службі деяких загальних підстав звільнення. Хоча державні службовці і є особливими суб'єктами трудових правовідносин, але, як і інші працівники, вони можуть бути звільнені на умовах і в порядку, передбаченому трудовим законодавством України.

Виявлено необхідність поширення на державних службовців норм права, передбачених ст. 38, ст. 39 КЗпП України. Автор не погоджується з поглядом І.П.Лаврінчук про те, що звільнення можливе лише за угодою сторін (п.1 ст.36 КЗпП України).

Особливість розірвання трудового договору з державними службовцями за п. 1 ст. 41 КЗпП України полягає в тому, що йому може передувати проведення службового розслідування, яке проводиться з відстороненням державного службовця від виконання повноважень за посадою або без такого відсторонення.

У підрозділі 4.2. “Припинення трудових правовідносин з державними службовцями за підставами, передбаченими законодавством про державну службу” розглядаються та аналізуються підстави припинення державної служби та вносяться пропозиції по вдосконаленню законодавства з цих питань. Наголошується, що підставами припинення трудових правовідносин з державними службовцями (ст. 30 Закону України “Про державну службу”) є юридичні факти, з настанням яких закон пов'язує втрату права на державну службу і покладає на державний орган обов'язок розірвати трудовий договір. На думку автора, звільнення з державної служби на підставі ст. 30 Закону не можна вважати дисциплінарним стягненням тому, що в цих випадках державний службовець не може перебувати на державній службі, таке звільнення є обов'язком керівника державного органу перед державою і воно не припускає обов'язкового дотримання порядку застосування дисциплінарних стягнень.

Піддано сумніву загальне положення про існування граничного віку перебування на державній службі і запропоновано скасувати таку підставу припинення державної служби, як досягнення державним службовцем граничного віку і вилучити із ст. 30 Закону “Про державну службу” пункт 3.

Відставка як підстава припинення відносин, на відміну від звільнення за власним бажанням, - це двосторонній юридичний акт, який полягає у подачі заяви з боку державного службовця і в задоволенні відповідним державним органом або посадовою особою заяви службовця, який обіймає посаду першої чи другої категорії, про намір скласти з себе посадові повноваження у зв'язку з визначеними для цього законодавством обставинами, не пов'язаними з винною поведінкою державного службовця. Її особливість полягає у тому, що, на відміну від інших підстав, передбачених ст. 30 Закону, ініціатива у разі відставки надходить не від керівника державного органу, а від державного службовця, яку він висловлює у письмовій формі. Прийняття відставки не є обов'язком для державного органу або посадової особи, які призначили державного службовця на посаду. І при відмові у відставці державний службовець повинен продовжувати виконання своїх обов'язків. Працівник має право звільнитися у порядку, передбаченому КЗпП України, тобто за власним бажанням на підставі ст. 38. На думку автора, у разі такого звільнення державні службовці повинні попереджувати про це державний орган не за два тижні, а за три місяці тому, що між ними існують більш стійкі правові зв'язки, засновані на стабільності трудових відносин.

Автор вважає, що в Законі України “Про державну службу” слід передбачити припинення державної служби також у разі: визнання державного службовця обмежено дієздатним рішенням суду, що набрав чинності; позбавлення права займати державні посади на протязі певного строку рішенням суду, що набрав чинності; наявності підтвердженого висновком медичної установи захворювання, що перешкоджає виконанню посадових обов'язків.

Сформульовано висновок про необхідність обов'язкового службового розслідування при припиненні трудових правовідносин державних службовців за дисциплінарними підставами (п. п. 3, 4, 7, 8 ст. 40; п. 1 ст. 41 КЗпП України) та у випадках, передбачених Законом України “Про державну службу”, з метою підвищення гарантій від незаконного звільнення.

У підрозділі 4.3. “Гарантії при звільненні державних службовців” аналізуються гарантії, що надаються державним службовцям при звільненні з роботи, а також вносяться пропозиції по вдосконаленню законодавства з цих питань. Норми про припинення трудового договору повинні, з одного боку, характеризувати високий рівень трудових прав громадян, а з іншого - виступати надійним гарантом від незаконних звільнень. Поряд із системою матеріального забезпечення і постійного підвищення рівня професійної освіти повинна існувати система, направлена на збереження кадрів державної служби незалежно від динаміки реорганізаційного процесу системи державних органів; вона повинна забезпечувати реалізацію закріплених у Законі принципів соціального захисту державних службовців, стабільності державної служби.

ВИСНОВКИ

У висновках викладаються найбільш важливі теоретичні положення дисертаційного дослідження, формулюються пропозиції щодо вдосконалення регулювання трудових правовідносин державних службовців.

Державна служба визнається різновидом трудової діяльності, у зв'язку з чим регламентація правовідносин на державній службі повинна здійснюватися на підставі галузевих принципів трудового права, інакше це може привести до необґрунтованого обмеження трудових прав державних службовців, погіршенню їх особистого правового статусу в процесі професійної діяльності. Разом з тим, державні службовці є особливими суб'єктами трудових правовідносин. Виконуючи завдання і функції держави, вони мають забезпечувати права і свободи громадян, соціальну стабільність в державі. Хоча їх праця має значну специфіку, але відносини, що виникають на підставі трудового договору (конкурсу, призначення) регулюються трудовим правом, бо служіння державі є праця, трудова діяльність цих громадян. Проведена класифікація трудових відносин державних службовців дозволила визначити особливості їх правового положення.

Закон України “Про державну службу” не призначений для регулювання всіх видів державної служби, а тому визнана необхідність прийняття загального закону, який містив би притаманні усім видам державної служби принципи і заклав основи для подальшого регулювання правовідносин в окремих державних органах державної служби, а також Кодексу етики поведінки державних службовців - єдиного законодавчого акту, що регулював би поведінку всіх категорій державних службовців.

Законодавство про державну службу та Кодекс законів про працю України повинні містити норми про поширення трудового законодавства на державних службовців з особливостями, передбаченими законодавством про державну службу.

До предмета трудового права відносяться “внутрішні” правовідносини, які виникають між громадянином і державним органом як роботодавцем. “Зовнішні” відносини державної служби, які охоплюють зовнішні зв'язки державних службовців з фізичними і юридичними особами, регулюються нормами не тільки адміністративного, а й трудового права і також відносяться до предмета трудового права. Виконавчо-розпорядча діяльність від імені держави у відносинах управлінського характеру є трудовою функцією.

Трудові правовідносини виникають на підставі трудового договору, якому передують, як правило, конкурсний відбір та призначення на посаду. Право рівного доступу до державної служби повинно здійснюватися без будь-якої дискримінації та без необґрунтованих обмежень. Доступ до державної служби має обумовлюватись виключно рівнем кваліфікації, здібностей та інших персональних професійних даних кандидатів на посади державних службовців.

Система просування по службі, у тому числі присвоєння рангів, повинна передбачати порядок, згідно якого рішення приймається не одноособово керівником органу, а з урахуванням рішення компетентної комісії, яка може складатися з рівної кількості представників від керівника державного органу й від інших працівників.

Звільнення з державної служби на підставі ст. 30 Закону України “Про державну службу”, на відміну від звільнення за підставами, передбаченими КЗпП України, є не правом керівника державного органу, а обов'язком. При настанні обставин, передбачених ст. 30 Закону, державний службовець не може перебувати на державній службі і звільнення повинно проводитися без дотримання порядку застосування дисциплінарних стягнень.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Неумивайченко Н. Правила поведінки державних службовців: практичні питання //Право України. - 2001. - № 2. - С.80-83.

2. Неумивайченко Н. Припинення трудових правовідносин з державними службовцями //Право України. - 2001. - № 4. - С.62-64.

3. Неумивайченко Н.М. Державна служба: розмежування і взаємозв'язок трудових і адміністративних правовідносин //Вісник Академії правових наук України. - 2001. - № 2(25). - С.155-162.

4. Неумивайченко Н.М. Поняття державного службовця як особливого суб'єкта трудових правовідносин //Проблеми законності. - 2001. - Вип. 47. - С.59-64.

5. Неумивайченко Н.М. До питання про трудові правовідносини державних службовців //Проблеми законності. - 2001. - Вип. 51. - С.56-64.

6. Неумивайченко Н.М. Значення принципу рівного права доступу до державної служби при виникненні трудових правовідносин з державними службовцями //Проблеми і перспективи розвитку та реалізації законодавства України: тези доповідей і наукових повідомлень науково-практичної конференції. - Київ, Інститут держави і права ім. В.М.Корецького Національної академії наук України , 2001. - С.65-68.

Размещено на Allbest.ru