Державний комітет у системі органів виконавчої влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО

УДК 342.51

Макаренко Альона Віталіївна

Державний комітет у системі органів виконавчої влади

Спеціальність: 12.00.07 - теорія управління, адміністративне право і процес, фінансове право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

КИЇВ - 2002

Дисертацією є рукопис

Робота виконана не кафедрі провового регулювання економіки Київського національного економічного університету.

Науковий керівник - кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник Омельченко Андрій Володимирович, Доцент Київського національного економічного університету.

Офіційні опоненти: член-кореспондент НАН України, доктор юридичних наук, профессор Сіренко Василь Федорович, Народний депутат України;

кандидат юридичних наук, доцент Демський Едуард Францевич, Доцент Інституту економіки та права "КРОК".

Провідна установа - Київський національний університет імені Тараса Шевченка, кафедра конституційного та адміністративного права.

Захист дисертації відбудеться 6 грудня 2002 р. о 15 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.26.236.03 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України за адресою: 01001, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці інституту.

Автореферат розіслано 4 листопада 2002 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Усенко І.Б.

Загальна характеристика роботи

орган виконавчий влада комітет

Актуальність теми дослідження. В Україні за роки її незалежності сформувалась власна система органів виконавчої влади. Проте, як засвідчила практика її функціонування, вона потребувала докорінних змін. Гальмуючи процес соціально-економічних і політичних реформ, зазначена система була внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою і не рідко відірваною від сучасних потреб. Це можна було б пояснити передусім недосконалим поєднанням у названій системі як інститутів, що залишилися у спадок від радянської доби, так і нових, які сформувалися у період незалежності України. Тому з метою усунення існуючих недоліків, вдосконалення системи органів виконавчої влади та їх правового статусу Президентом України було прийнято рішення про проведення адміністративної реформи, одним із завдань якої вбачалося формування ефективної системи органів виконавчої влади насамперед на центральному рівні управління.

Як відомо, за чинним законодавством до центрального рівня управління виконавчої влади, разом з деякими іншими органами, належать державні комітети. На глибоке переконання автора, неефективність та суперечливість їх діяльності породжені, поряд з іншими причинами, недостатньо чітким її нормативно-правовим регулюванням. Так, укази Президента України хоча і закріплюють поділ системи центральних органів виконавчої влади на окремі види, але водночас майже не встановлюють різниці між ними, що призводить до відповідної невизначеності їх місця в цій системі. Разом з тим регулювання правового статусу державних комітетів як центральних органів виконавчої влади нормами Конституції України є недостатнім, закон про них поки що відсутній. Це зумовлює нестабільність системи центральних органів виконавчої влади, зокрема державних комітетів, неадекватність правового регулювання їх функціонування. У зв'язку з цим державні комітети без достатніх на те підстав нерідко перетворюються у міністерства і - навпаки. Фактично їх роль, як і деяких інших органів, не завжди відповідає продекларованому статусу. Крім того, вирішення Президентом України питань щодо організації, системи повноважень і порядку діяльності державних комітетів, як і інших центральних органів виконавчої влади, певною мірою суперечить ст.120 Конституції України, згідно з якою названі питання визначаються Конституцією та законами України.

Варто також зауважити, що свого часу метою утворення державних комітетів як державних органів, було здійснення координації і забезпечення єдності діяльності інших центральних органів, а також підприємств і установ, які їм безпосередньо не підпорядковані, з питань, що мали значення для всіх або ряду галузей. Що стосується міністерств, то вони, на відміну від державних комітетів, були органами галузевого управління, що здійснювали державне управління, як правило, певною системою підпорядкованих органів, підприємствами та установами, безпосередньо впливаючи на їх діяльність. Однак на сучасному етапі відбулося невиправдане звуження обсягу міжгалузевих повноважень державних комітетів і водночас розширення його щодо міністерств. Це призвело до певної дестабілізації роботи ряду державних комітетів і невизначеності їх ролі в системі органів виконавчої влади, а також до послаблення їх впливу на певні міжгалузеві сфери державного управління.

Існують і інші недоліки, які, поряд з вказаними, повинні бути усунуті в процесі здійснення адміністративної реформи. Проте, практичні заходи стосовно реалізації останньої потребують серйозного наукового забезпечення. Не варто сподіватися на позитивні і серйозні зрушення, якщо ні процес проведення адміністративної реформи, ні діяльність органів управління не будуть мати досконалих науково обґрунтованих параметрів. З огляду на це стає важливим не лише аналіз законодавства та практичних матеріалів з питань діяльності державних комітетів, а й утворення достатньої теоретичної бази, яка б дозволила найбільш конструктивно вирішити ряд назрілих питань, пов'язаних з вдосконаленням системи та правового статусу названих органів.

Особливістю даного дослідження і однією із причин його вибору є майже цілковита відсутність фундаментальних досліджень теоретичних і практичних питань діяльності державних комітетів, їх взаємовідносин з іншими державними органами.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження тісно пов'язане з темами науково-дослідної роботи відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. Основними з них є: “Організаційно-правові засади побудови та функціонування системи органів виконавчої влади України” (номер державної реєстрації 0101U001011) та “Проблеми удосконалення державного управління на етапі адміністративної реформи в Україні” (номер державної реєстрації 0198U001940), а також Державною програмою розвитку законодавства України до 2002 року, схваленою Постановою Верховної Ради України від 15 липня 1999 р. Крім того, воно є складовою частиною наукових досліджень питань вдосконалення правового регулювання державного управління економікою, що виконувались на кафедрі правового регулювання економіки юридичного факультету Київського національного економічного університету і які відповідним чином координувалися із згаданими науковими дослідженнями Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.

Мета і задачі дослідження. Метою даного дисертаційного дослідження є комплексний аналіз системи, правового статусу та практики діяльності державних комітетів України як одного із видів органів виконавчої влади, визначення їх місця і ролі серед інших державних органів, що здійснюють управлінські функції, а також розроблення пропозицій щодо вдосконалення правового регулювання їх функціонування.

Виходячи з поставленої мети передбачається вирішити наступні завдання:

з'ясувати співвідношення системи органів виконавчої влади та системи органів державного управління;

узагальнити та проаналізувати вітчизняну історію розвитку державних комітетів як органів державного управління;

охарактеризувати у загальних рисах особливості здійснюваної органами виконавчої влади діяльності та визначити місце і роль державних комітетів в їх системі;

визначити специфічні ознаки державних комітетів як одного із видів центральних органів виконавчої влади;

науково обґрунтувати визначення поняття державного комітету;

розкрити існуючу систему державних комітетів та сформулювати пропозиції щодо її вдосконалення;

визначити деякі аспекти практичної діяльності державних комітетів для з'ясування і усунення перешкод, що заважають її успішному здійсненню;

з'ясувати нормативно-правову базу, яка регулює діяльність державних комітетів, з метою встановлення її прогалин і недоліків і на цій основі розробити пропозиції щодо її вдосконалення;

висвітлити специфіку сутності правового статусу державних комітетів і за результатами розробити пропозиції стосовно його вдосконалення.

Об'єктом дослідження є адміністративно-правові та інші правові відносини, які складаються в процесі діяльності державних комітетів як центральних органів виконавчої влади України при здійсненні покладених на них завдань.

Предметом дослідження є система нормативно-правових актів, яка визначає правовий статус державних комітетів, а також практика їх діяльності.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є порівняльно-правовий, аналітико-синтетичний, структурно-функціональний, формально-логічний, історико-правовий та інші методи. Так, історико-правовий метод був використаний при аналізі змісту діяльності державних комітетів у радянський період та на сучасному етапі їх існування, порівняльно-правовий - при аналізі нормативно-правової бази, яка регулює діяльність міністерств та державних комітетів з метою встановлення специфіки останніх тощо.

Нормативну та теоретичну основу дисертаційного дослідження становлять: 1) положення Конституції України, законів та інших нормативно-правових актів України, які стосуються системи та правового статусу державних органів, в тому числі державних комітетів; 2) праці юристів-науковців, насамперед у галузі теорії держави та права, конституційного та адміністративного права - В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, Г.В. Атаманчука, Д.М. Бахраха, І.Л. Бачило, Ю.П. Битяка, І.П. Голосніченка, Е.Ф. Демського, Є.В. Додіна, Ю.М. Козлова, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, В. К. Колпакова, В.В. Копєйчикова, Є.Б. Кубка, Б.П. Курашвілі, Б.М. Лазарєва, В.М. Марчука, М.І. Матузова, В.Ф. Опришка, В.С. Проніної, В.М. Селіванова, В.Ф. Сіренка, М.С. Студенікіної, Ю.О. Тихомирова, О.Ф. Фрицького, В.В. Цвєткова, Л.П. Юзькова, Ц.А. Ямпольської та ін.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим у сучасній українській правовій науці теоретико-прикладним, монографічним і комплексним дослідженням системи та правового статусу державних комітетів як центральних органів виконавчої влади. Найбільш повно наукову новизну визначають наступні положення і висновки дисертаційної роботи:

історичний досвід становлення і розвитку вітчизняних державних комітетів свідчить про те, що першочерговою метою їх утворення була необхідність забезпечення одноманітного вирішення міжгалузевих питань загальнодержавного значення;

контрольні, координуючі, регулятивні та інші загальні міжгалузеві функції державного управління виділяють державні комітети в особливу і самостійну групу органів виконавчої влади;

міжгалузеве державне управління - це діяльність по здійсненню надвідомчих спеціальних функцій особливою системою органів виконавчої влади (в основному системою державних комітетів) щодо самостійних безпосередньо їм не підпорядкованих структур з метою забезпечення однакового вирішення питань загальнодержавного значення;

державний комітет - це орган виконавчої влади, який покликаний забезпечувати реалізацію державної політики у відповідних міжгалузевих питаннях (стандартизації, статистики тощо);

пропозиція прийняти закон “Про державні комітети України” або визначити їх правовий статус у окремому розділі закону “Про центральні органи виконавчої влади”;

пропозиція щодо виключення з переліку державних комітетів як таких, що не відповідають властивим цим органам особливостям, Державного комітету України у справах ветеранів, Державного комітету України з енергозбереження та деяких інших;

міжгалузевий координаційно-регулюючий характер управлінської діяльності є специфічною ознакою, яка повинна об`єднувати державні комітети і відмежовувати їх від міністерств.

В роботі сформульований і ряд інших висновків і пропозицій.

Практичне значення одержаних результатів. Отримані результати дисертаційного дослідження мають як наукове, так і практичне значення. Насамперед, висновки та пропозиції, викладені автором у дисертаційній роботі, можуть бути використані при вдосконаленні Конституції України, розробленні законів та інших нормативно-правових актів, що регулюють діяльність центральних органів виконавчої влади, зокрема і державних комітетів, а також реалізовані при формуванні стратегії вдосконалення їх практичної діяльності і при здійсненні адміністративної реформи в Україні загалом. Крім того, отримані результати дослідження можуть бути використані у підготовці підручників, навчальних посібників та лекційних курсів з таких навчальних дисциплін, як “Конституційне право”, “Адміністративне право”, “Сучасні проблеми державного управління”, “Конституційні основи розвитку законодавства в Україні”, “Державна влада і організація роботи органів державного управління”, “Правознавство” та інших, які викладаються у вузах України.

Апробація результатів дисертації була здійснена на семінарських та практичних заняттях з навчальних курсів “Конституційне право”, “Адміністративне право”, “Правознавство”, які викладаються у Київському національному економічному університеті. Крім того, вони апробовані у виступах на міжнародних науково-практичних конференціях, що проводилися Інститутом законодавства Верховної Ради України, - “Систематизація законодавства в Україні: проблеми теорії і практики” (6-7 жовтня 1999 рік, м. Київ, тези опубліковані), “Парламентаризм в Україні: теорія та практика” (26 червня 2001 рік, м. Київ, тези опубліковані), знайшли відображення в одному із проектів Закону “Про центральні органи виконавчої влади”, який був розроблений Інститутом законодавства Верховної Ради України.

Результати досліджень були також опубліковані автором у колективній монографії і в сімох статтях у наукових фахових виданнях.

Структура роботи відповідає меті та завданням дослідження і складається зі вступу, трьох розділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 181 сторінки, в т.ч. список використаних джерел на 10 сторінках включає 158 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі розкривається актуальність теми дисертації, мета й завдання роботи, об`єкт, предмет та методи дослідження, визначаються наукова новизна, теоретичне та практичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про апробацію, структуру та обсяг роботи.

У першому розділі “Державний комітет в системі органів виконавчої влади”, який складається із двох підрозділів, досліджуються поняття державного органу, органу виконавчої влади, державного управління, механізму державного управління, міжгалузевого управління. Названий розділ містить характеристику державних комітетів як одного з виду державних органів, що покликані виконувати особливий вид державної діяльності - державне управління, а також розглядаються ознаки, які визначають місце та роль державних комітетів серед інших центральних органів виконавчої влади.

У першому підрозділі “Загальна характеристика органів виконавчої влади” висвітлені теоретичні питання та з'ясовуються окремі правові категорії, пов`язані з обраним предметом дослідження. У цьому підрозділі зазначається, що орган держави є частиною державного апарату, яка безпосередньо і від імені держави здійснює її завдання і функції шляхом виконання державно-владних повноважень у відповідній сфері державної діяльності. Розгляд названого поняття дає змогу встановити сукупність ознак характерних для всіх державних органів, різновидом яких виступають органи виконавчої влади взагалі і державні комітети зокрема. Ця сукупність дає можливість відокремити останні від громадських організацій та інших недержавних утворень. Державні комітети як органи держави мають державно-владні повноваження та реалізують від її імені відповідні завдання і функції за допомогою особливого виду державної діяльності - державного управління. Названий вид діяльності виступає підставою для формування відносно самостійної системи державних органів - органів виконавчої влади. Автор звертає увагу на відсутність у юридичній літературі сталого й загальновизнаного поняття державного управління. Існують думки, що це виконавча і розпорядча діяльність усіх органів держави або - організуюча діяльність державних органів. Найчастіше це поняття визначають шляхом відмежування одних видів державної діяльності від інших -- вся позазаконодавча та позасудова діяльність держави і становить зміст державного управління. Враховуючи існуючі погляди відомих вчених на зміст цього поняття автор запропонував розглядати державне управління як безперервну та повсякденну, врегульовану нормами адміністративного права виконавчу й розпорядчу діяльність держави, яка здійснюється системою органів виконавчої влади, по керівництву людьми, а також речовими елементами матеріального і духовного життя людини.

У підрозділі також міститься загальна характеристика органів виконавчої влади. Автор розкрив основні ознаки органу виконавчої влади, які полягають в тому, що він здійснює виконавчо-розпорядчу діяльність, тобто діє на підставі і на виконання закону та інших нормативно-правових актів і виконує не тільки приписи зазначених актів, а й має можливість самостійно встановлювати підзаконні загальнообов'язкові правила поведінки. До цього слід додати те, що орган виконавчої влади може вчиняти лише ті дії, які або прямо вказані в законі, або пов`язані з необхідністю його виконання, а його діяльність має вторинний, похідний характер стосовно діяльності органу законодавчої влади.

У другому підрозділі “Місце та роль державного комітету у системі органів виконавчої влади” дисертант звертає увагу на існуючий в Україні дуалізм виконавчої влади, коли в основі “управлінської вертикалі” лежить модель своєрідного “подвійного центру”, який складається з двох функціонально поєднаних суб`єктів - Президента України та Кабінету Міністрів України. На думку автора, специфіка такої моделі зумовлена різною належністю названих суб'єктів до виконавчої влади - уряд входить до неї як окрема структурна ланка і є вищим органом у системі органів виконавчої влади, а Президент України пов`язаний з нею лише функціонально, через певний обсяг своїх повноважень у сфері виконавчої влади. Така модель потребує наявності дуже чіткої нормативно-правової регламентації з метою запобігання виникненню суперечностей та некерованості у названій гілці влади.

У підрозділі на основі дослідження загального поняття “система”, а також позицій провідних вчених щодо змісту поняття “система органів виконавчої влади”, зазначено, що якщо сама система базується на спільності об'єднуваних органів, покликаних здійснювати виконавчо-розпорядчу діяльність, то поділ її на ланки відбувається на підставі відмінностей, що існують в обсязі та характері компетенції органів, територіальних масштабах діяльності, порядку формування, методів прийняття рішень. Визначаючи місце і роль державних комітетів у системі органів виконавчої влади, дисертант підкреслює, що вони є центральними органами виконавчої влади, покликаними здійснювати міжгалузеву діяльність. Ця діяльність зумовлює їх специфіку, дозволяючи відмежувати від інших органів. Зміст полягає у координації і забезпеченні єдності роботи інших центральних органів виконавчої влади, підприємств і установ, які не підпорядковані держкомітетам. У підрозділі також розглянуті поняття та зміст надвідомчих повноважень, які є необхідними для здійснення управління державними комітетами щодо непідпорядкованих їм органів. Спираючись на проведений аналіз наукової літератури, практики діяльності державних органів та чинної нормативно-правової бази, дисертант запропонував перелік критеріїв, які відмежовують державні комітети від інших центральних органів виконавчої влади.

Автором встановлено, що порядок формування державних комітетів, як і інших центральних органів виконавчої влади, на відміну від Кабінету Міністрів України та місцевих державних адміністрацій, не передбачений конституційними нормами та не врегульований законами, що викликає гостру потребу у прийнятті закону “Про центральні органи виконавчої влади”. Аналіз існуючого проекту названого акта дозволив автору встановити наявні в ньому недоліки і викласти власні пропозиції щодо його удосконалення. Автор не виключає можливості розроблення і прийняття окремих законів про міністерства та про державні комітети як центральні органи виконавчої влади.

Другий розділ “Правові основи діяльності державного комітету” складається із двох підрозділів та присвячений характеристиці державних комітетів як органів виконавчої влади і аналізу чинної нормативно-правової бази, що регулює їх діяльність.

У першому підрозділі “Державний комітет як орган виконавчої влади” узагальнена і проаналізована історія виникнення та становлення системи державних комітетів. Автор зазначає, що з метою забезпечення спільної діяльності галузевих органів управління в загальнодержавному масштабі та розв`язання великої кількості питань, що виникали за межами окремої галузі в 40-50-х роках ХХ ст. був створений такий вид органів як державні комітети - органи міжгалузевого управління. Однак з часом функціонуюча система державних комітетів стала дуже складною і досить заплутаною. Одні комітети виконували координуючі функції, інші - функції безпосереднього управління. Одні підпорядковувались одному органу, інші - іншому і т.д. Названі недоліки були успадковані і новою системою державних комітетів незалежної України. Це було одним із факторів, які зумовили необхідність проведення адміністративної реформи, що має на меті усунення внутрішньої суперечливості та незавершеності системи державного управління, внаслідок яких гальмується проведення соціально-економічних і політичних реформ.

Дисертант звернув увагу на те, що основною ознакою державних комітетів є здійснення ними міжгалузевої діяльності (міжгалузевого управління), суттю якої є координація та контроль. Враховуючи існуючі думки вчених було запропоновано охарактеризувати міжгалузеве управління як діяльність по координації та контролю, що здійснюється певними органами виконавчої влади щодо самостійних, не підпорядкованих структурно і безпосередньо за положенням органів, узгодження і спрямування деяких напрямів їх роботи з метою забезпечення єдності при вирішенні питань, які мають загальнодержавне або територіальне значення. Автор зазначає, що в процесі названої діяльності державні комітети використовують специфічні методи та форми державного управління. Так, у методах управління державних комітетів у великому обсязі використовуються такі засоби, як інструктування, координація, рекомендації, узгодження, контроль, регулювання тощо. Для забезпечення їх дієвості щодо непідпорядкованих даним органам об`єктів управління набуває значення правова форма їх вираження. З огляду на це автор пропонує приділити особливу увагу виданню державними комітетами міжгалузевих нормативно-правових актів. Вбачається, що звуження такого права призведе до перетворення названих органів у дорадчі і спричинить ускладнення в процесі міжгалузевого управління.

У названому підрозділі також зазначено, що основним змістом здійснення управлінської діяльності державними комітетами є не відносини, які можна охарактеризувати формулою однобічного керівництва-підпорядкування (як у галузевих органів управління), а спільне регулювання, координація, методичне керівництво, контроль, які забезпечують єдність дій і однакову їх спрямованість при виконанні державних функцій.

Другий підрозділ “Нормативно-правове регулювання діяльності державного комітету” присвячений аналізу чинної нормативно-правової бази, яка регулює діяльність державних комітетів. Автор зазначає, що правове забезпечення функціонування державних комітетів - це діяльність відповідних державних органів, яка спрямована на створення та реалізацію нормативно-правових актів, що визначають систему та правовий статус державних комітетів. Досліджуючи це питання дисертант прийшов до висновку, що система та правовий статус державних комітетів потребують більш досконалого врегулювання. Як відомо, нині вони врегульовані в основному указами і розпорядженнями Президента України та постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України. Внаслідок цього і всупереч Конституції України не закони, а підзаконні нормативно-правові акти визначають правові основи функціонування не лише державних комітетів, а й усіх центральних органів виконавчої влади. У зв'язку з цим дисертантом аргументується точка зору відповідно до якої необхідно забезпечити законодавче врегулювання діяльності центральних органів виконавчої влади взагалі і державних комітетів, зокрема. Але на сьогодні, коли ще не прийняті відповідні законодавчі акти, слід внести деякі зміни в чинні Положення про конкретні державні комітети, в яких поряд з розв'язанням інших завдань, визначити перелік питань, щодо вирішення яких вони можуть видавати загальнообов'язкові нормативно-правові акти. Наявність такого переліку буде запобігати випадкам перевищення цими органами виконавчої влади своїх повноважень при виданні нормативно-правових актів та сприяти стабільності і чіткості в правовому регулюванні, систематизації законодавства.

Дисертант підкреслює важливість необхідності чіткого визначення в законі правового статусу державних комітетів, який би всебічно урахував особливості їх діяльності. Це пов'язано з тим, що, як і будь-який державний орган, державні комітети повинні здійснювати свої повноваження лише в межах встановленої компетенції. А зважаючи на те, що вони здійснюють управління щодо не підпорядкованих безпосередньо їм об'єктів, то і ефективність їх діяльності прямо залежить від конкретності визначення компетенції, повноважень та інших елементів правового статусу державних комітетів.

Третій розділ “Питання вдосконалення системи та правового статусу державних комітетів” присвячений загальній характеристиці системи державних комітетів, проблемам її створення та функціонування, а також правовому статусу державних комітетів.

У першому підрозділі “Система державних комітетів” зазначено, що неоднорідність системи державних комітетів спостерігалась ще у 60-х роках ХХ ст. і полягала у включенні до неї не лише міжгалузевих, а й галузевих органів управління. Дана нечіткість заважала відмежуванню системи державних комітетів як органів міжгалузевого управління від системи органів галузевого управління і особливо спостерігається в наш час. Зважаючи на це, автор вважає за необхідне внести зміни в існуючу систему державних комітетів шляхом виключення з неї органів, які не відповідають статусу державного комітету. Так, проаналізувавши завдання, покладені на Державний комітет України з енергозбереження, можна дійти висновку, що частина з них забезпечується виконанням функцій Мінпаливенерго України, а частина, хоча і є певною мірою специфічною, не може передбачити достатню кількість функцій, діяльність щодо виконання яких можна було б назвати міжгалузевою і достатньою для надання утворенню статусу самостійного центрального органу. З огляду на вищевикладене існування названого державного комітету, на думку автора, є недоцільним.

Відсутність визначених у законі ознак, якими повинні володіти державні комітети, дає можливість створювати в їх системі органи, що не мають необхідного обсягу повноважень. Прикладом є Державний комітет України у справах ветеранів. Звернення до історії його виникнення дало можливість побачити, що він ніколи не мав статусу центрального органу виконавчої влади, а був Комітетом при Президентові України, потім - при Кабінеті Міністрів України. Лише 22 червня 2000 р. Указом Президента України йому було надано статус державного комітету, але при цьому обсяг його повноважень не зазнав суттєвих змін, тому наданий статус є занадто широким для змісту його діяльності. Також без достатніх на те підстав Міністерство промислової політики України перетворювалось у відповідний державний комітет і - навпаки. З огляду на викладене автор висловлює думку про необхідність чіткого встановлення в законі критеріїв, необхідних для надання органу статусу державного комітету.

Спираючись на аналіз діючого законодавства та наукової літератури дисертант сформулював перелік характерних ознак, якими повинні володіти органи, що входять до системи державних комітетів.

У другому підрозділі “Правовий статус державних комітетів” зазначено, що згідно з чинним законодавством державні комітети належать до ланки центральних органів виконавчої влади, тому відповідно до п. 15 ст. 106 Конституції України правом їх утворення, реорганізації та ліквідації за поданням Прем'єр-міністра України наділений Президент України. Однак законом досі чітко не врегульовано питання про підпорядкованість, підконтрольність, підзвітність та відповідальність державних комітетів. Як підкреслював автор, у нашій державі існує два керівних центри виконавчої влади - Кабінет Міністрів України та Президент України. Якщо визначати, кому підпорядковані державні комітети, то можна побачити, що важелі керуючого впливу розподілені між цими центрами. Так, Кабінет Міністрів України може здійснювати щодо державних комітетів контрольні функції, вирішувати окремі установчі питання, отримувати звіти тощо. Президент України може вирішувати питання щодо створення, реорганізації та ліквідації державних комітетів, застосовувати заходи відповідальності до їх керівництва, визначати правовий статус держкомітетів, вирішувати кадрові та інші питання.

Для з'ясування питання щодо підконтрольності державних комітетів, було проаналізовано Конституцію України, Закон УРСР “Про Президента УРСР” та деякі інші закони та підзаконні нормативно-правові акти, практику діяльності зазначених органів, що дало можливість зробити висновок про відсутність підконтрольності Президенту України як центральних органів виконавчої влади взагалі, так і державних комітетів зокрема. Вести мову про наявність контролю як однієї з необхідних ознак підпорядкованості (в цьому випадку контроль може існувати, але безпосередньо не передбачатись нормативно-правовими актами) теж не можна, бо, як відомо, за Конституцією України (ст. 102) Президент України є главою держави, а не виконавчої влади, хоча і має досить широке коло повноважень у сфері виконавчої влади. Але де-факто він здійснює контрольні повноваження стосовно державних комітетів як і інших органів виконавчої влади. Підконтрольність державних комітетів Кабінету Міністрів України не закріплена ні в Основному Законі, ні в законах України. Однак аналіз чинних нормативно-правових актів дає можливість зробити висновок про її наявність. У даному випадку вона існує як наслідок підпорядкованості державних комітетів Кабінету Міністрів України, що дозволяє йому як суб`єкту управління контролювати відповідність діяльності підпорядкованого об'єкта управлінським рішенням. Зважаючи на проведене дослідження, автор встановив, що фактично існуюча підконтрольність державних комітетів Президенту України потребує детального врегулювання на рівні закону. Водночас необхідно провести чітке розмежування між контрольними функціями Президента України і Кабінету Міністрів України з метою уникнення подвійного контролю, який призводить до дублювання і паралелізму в управлінській діяльності, зниження її ефективності.

У висновках викладені основні теоретичні підсумкові положення та практичні пропозиції в межах питань, що розглядались у дисертаційному дослідженні.

Встановлено, що державні комітети, як і інші центральні органи виконавчої влади, мають особливий порядок формування. Однак, на противагу Кабінету Міністрів України та місцевим державним адміністраціям, порядок формування яких прямо передбачений конституційними нормами, державні комітети створюються переважно на підставі підзаконних нормативно-правових актів.

Зазначається, що специфіка державних комітетів повинна обумовлюватися міжгалузевим характером їх діяльності, яка поширюється на не підпорядковані їм безпосередньо органи управління, шляхом реалізації відповідних міжгалузевих функцій. При цьому не організується безпосередньо вся діяльність об`єктів управління, а регулюються лише окремі її напрями, чим забезпечується єдність дій різних органів у тій чи іншій сфері, яка має загальнодержавне значення.

Поряд з цим, здійснений дисертантом аналіз системи центральних органів виконавчої влади показав, що будь-яка зміна співвідношення міжгалузевих і галузевих функцій у діяльності кожного органу, відповідне їх збільшення або зменшення, повинно бути однією з важливих передумов зміни виду цього органу, а саме - перетворення його з державного комітету в міністерство або - навпаки.

У зв'язку з цим автор стверджує, що міжгалузевий координаційно-регулюючий характер управлінської діяльності є специфічною ознакою, яка повинна характеризувати державні комітети і відмежовувати їх від міністерств.

З метою забезпечення здійснення міжгалузевих функцій державного управління за межами своєї системи державні комітети повинні мати відповідні організаційно-правові засоби впливу на безпосередньо не підпорядковані їм органи, а також підприємства, організації та установи. При цьому під час реалізації функцій міжгалузевого управління державні комітети займають особливе, надвідомче становище щодо об'єктів управління, на які поширюють свою компетенцію.

Особливістю дисертаційної роботи є її тісний зв'язок з чинною нормативно-правовою базою України. Автором проведено її аналіз, який дозволив зробити висновок, що відсутність чіткого нормативно-правового розмежування системи органів галузевої і міжгалузевої компетенції зумовлює необхідність встановлення єдиного для всіх державних комітетів переліку специфічних ознак, який би закріплювався в окремому розділі Закону України “Про центральні органи виконавчої влади” або в окремому законі “Про державні комітети України”. На переконання дисертанта це сприяло б запобіганню створення органу як державного комітету, з правовим статусом міністерства, як це спостерігається нині у практиці державного будівництва.

Дисертант встановив, що сутність державного комітету характеризується чотирма групами властивих йому ознак, які пропонується об'єднати таким чином.

Перша група характеризує його як державний орган і тим самим дозволяє відокремити від інших організаційних утворень.

Друга їх група характеризує його як орган виконавчої влади, що дає можливість стверджувати - діяльність державного комітету повинна мати виконавчо-розпорядчий характер, на відміну від діяльності законодавчого та судових органів.

Третя група ознак свідчить про те, що державний комітет є центральним органом виконавчої влади з відповідною для нього системою закріплених повноважень.

Остання, четверта група ознак характеризує державний комітет як орган, який займає особливе місце серед центральних органів виконавчої влади і здійснює міжгалузеву діяльність, маючи для цього надвідомчі повноваження. Названа група повноважень визначає особливість державних комітетів як окремого виду центральних органів виконавчої влади.

Встановлено, що відсутність закріплених у законі спеціальних ознак, притаманних лише державним комітетам дає можливість утворювати в їх системі не властиві для неї органи.

Зважаючи на це, необхідно, по-перше, визначити в законі правовий статус державних комітетів, враховуючи особливість їх діяльності.

Це пов'язано з тим, що, як і будь-який державний орган, державні комітети можуть діяти лише в межах визначеної компетенції, а з огляду на те, що вони здійснюють управління стосовно не підпорядкованих їм об'єктів, ефективність їх діяльності прямо залежить від чіткості встановленого законом правового статусу.

По-друге, необхідно внести зміни в існуючу систему державних комітетів шляхом виключення з неї органів, які не відповідають їхньому статусу.

Сформульовані відповідні пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства, зокрема необхідності внесення змін до п.12 статті 92 та п. 15 статті 106 Конституції України щодо чіткого розмежування окремих повноважень Верховної Ради і Президента України з метою усунення конституційних протиріч. На інші висновки та пропозиції вже зверталась увага вище у змісті відповідних розділів цього автореферату.

На думку автора дисертаційного дослідження, реалізація зазначених висновків і пропозицій сприятиме як вдосконаленню системи, правового статусу та організаційно-правових форм діяльності державних комітетів - важливої ланки системи центральних органів виконавчої влади нашої держави, так і усуненню прогалин і протиріч у правовому регулюванні їх діяльності. Це є необхідною умовою підвищення ефективності їх роботи.

Основні положення дисертаційного дослідження викладено у наступних публікаціях автора

Організаційно-правові засади державного управління в сфері інформатизації, інформації, телебачення і радіомовлення // Інформація, зв'язок і телекомунікації в Україні: економіка, право, управління. - К.: Укртелеком, 2001. - С. 26-47.

Щодо співвідношення понять “орган виконавчої влади” та “орган державного управління”// Право України. - 2000. - №6. - С. 23-25.

Нормативно-правове регулювання діяльності державних комітетів // Правове регулювання економіки: Зб. наук. пр. - К.: Київський національний економічний університет, 2000. - №1. - С. 127-137.

Rechtliche Aspekte der Abhaltung von Referenden in der Ukraine und die Rolle der Exekutivorgane dabei (Правовые аспекты проведения референдумов в Украине и роль в этом органов исполнительной власти) // FOWI. - Wien: Wirtschafts Universitat, 2000. - №72. - Р. 1-17; 55-70.

Місце та роль державних комітетів у системі органів виконавчої влади // Правове регулювання економіки: Зб. наук. пр. - К.: Київський національний економічний університет, 2001. - №2. - С. 123-135.

Державні комітети - складова системи органів виконавчої влади // Законодавство України: проблеми удосконалення: Зб. наук. пр. - К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 2001. - С. 232-244.

Питання підконтрольності державних комітетів як центральних органів виконавчої влади // Парламентська реформа: теорія та практика: Зб. наук. пр. К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 2001. - С. 108-210.

Систематизація законодавства та її вплив на діяльність органів виконавчої влади // Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції “Систематизація законодавства в Україні: проблеми теорії і практики”. - К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 1999. - С. 483-488.

АНОТАЦІЇ

Макаренко А.В. Державний комітет у системі органів виконавчої влади. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право. - Київський національний економічний університет, Київ, 2002.

У дисертації досліджується комплекс теоретичних і практичних питань, пов'язаних із особливостями функціонування державних комітетів в системі органів виконавчої влади. Дається загальна характеристика органів виконавчої влади, підкреслюється, що метою їх існування є здійснення особливого виду державної діяльності - державного управління. Звертається увага на те, що державне управління, здійснюване державними комітетами, повинно мати міжгалузевий характер, забезпечуючи єдине вирішення загальнодержавних проблем в тій чи іншій сфері. У роботі запропонований перелік характерних ознак державного комітету, які визначають його місце та роль в системі і дозволяють відмежувати від інших центральних органів виконавчої влади. Проаналізовано стан правового регулювання діяльності державних комітетів, що дало змогу зробити ряд висновків та обґрунтувати відповідні пропозиції щодо теорії і практики діяльності державних комітетів та вдосконалення її правового регулювання.

Розглянута діюча система державних комітетів, запропоновані шляхи її оптимізації. Особливу увагу звернуто на існуючий правовий статус державних комітетів та сформульовані практичні рекомендації по його поліпшенню.

Ключові слова: державний комітет, система органів виконавчої влади, державне управління, правовідносини, правовий статус, міжгалузева діяльність, адміністративна реформа.

Макаренко А.В. Государственный комитет в системе органов исполнительной власти. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право. - Киевский национальный экономический университет, Киев, 2002.

В диссертации исследуется комплекс теоретических и практических вопросов, связанных с особенностями функционирования государственных комитетов в системе органов исполнительной власти. Раскрывается содержание понятия - “орган государства”, что дает возможность установить совокупность признаков, характерных для всех государственных органов, разновидностью которых выступают органы исполнительной власти вообще и государственные комитеты в частности. Названная совокупность дает возможность отмежевать последние от общественных организаций и других негосударственных образований. Автором дается общая характеристика органов исполнительной власти, подчеркивается, что целью их существования является осуществление особого вида государственной деятельности - государственного управления. Учитывая существующие взгляды известных ученых, предлагается собственное изложение понятия “государственное управление”, определяется содержание понятия “исполнительная власть”. Диссертант рассматривает соотношение понятий “органы государственного управления” и “органы исполнительной власти”, обращая внимание на их общие черты и отличия, которые существуют. Наряду с этим автор раскрыл основные признаки органа исполнительной власти, которые состоят в том, что он осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность, т.е. действует на основании и во исполнение закона и других нормативно-правовых актов и выполняет не только предписания указанных актов, но и имеет возможность самостоятельно устанавливать подзаконные общеобязательные правила поведения.

Диссертант обращает внимание на то, что государственное управление, осуществляемое государственными комитетами, должно иметь межотраслевой характер, обеспечивая единообразное решение общегосударственных проблем в той или другой сфере. Содержание межотраслевого управления состоит в координации и обеспечении единства работы других центральных органов исполнительной власти, предприятий и учреждений, которые госкомитетам не подчинены. Автором также рассмотрены понятие и содержание надведомственных полномочий, которые являются необходимыми для осуществления управления государственными комитетами относительно неподчиненных органов. Опираясь на проведенный анализ научной литературы, практики деятельности государственных органов и действующей нормативно-правовой базы, диссертант предложил перечень критериев, которые дают возможность отмежевать государственные комитеты от других центральных органов исполнительной власти и определяют их место в системе.

В работе указано, что порядок формирования государственных комитетов, как и других центральных органов исполнительной власти, в отличие от Кабинета Министров Украины и местных государственных администраций, не предусмотрен конституционными нормами и не урегулирован законами, что вызывает острую потребность в принятии закона “О центральных органах исполнительной власти”. Анализ существующего проекта указанного акта дал возможность автору установить имеющиеся в нем недостатки и изложить собственные предложения по его усовершенствованию.

Диссертантом рассмотрен исторический аспект возникновения и формирования системы государственных комитетов. Указано, что с целью обеспечения единообразной деятельности отраслевых органов управления в общегосударственном масштабе и решения большого количества вопросов, которые возникали за пределами отдельной области, был создан такой вид органов как государственные комитеты - органы межотраслевого управления. Однако со временем функционирующая система государственных комитетов стала очень сложной и весьма запутанной. Недостатки унаследовались и новой системой государственных комитетов независимой Украины. Это стало одним из факторов, которые обусловили необходимость проведения административной реформы, имеющей целью устранение внутренней противоречивости и незавершенности системы государственного управления, вследствие которых тормозится проведение социально-экономических и политических реформ.

Также диссертантом проанализировано нормативно-правовое поле, которое регулирует деятельность государственных комитетов. Это дало возможность осуществить научную разработку и обоснование ряда предложений относительно усовершенствования теории и практики реализации действующего законодательства Украины по вопросам регулирования их деятельности. Установлено, что правовой статус государственных комитетов, определенный в основном указами и распоряжениями Президента Украины и постановлениями и распоряжениями Кабинета Министров Украины. Вследствие этого и вопреки Конституции Украины не законы, а подзаконные нормативно-правовые акты определяют правовые основы функционирования не только государственных комитетов, но и всех центральных органов исполнительной власти. В связи с этим подчеркивается необходимость осуществления законодательного регулирования деятельности центральных органов исполнительной власти вообще и государственных комитетов в частности.

В работе рассмотрена действующая система государственных комитетов. По мнению диссертанта, отсутствие закрепленных в законе признаков, которыми должны владеть государственные комитеты, дает возможность создавать в их системе органы, не имеющие соответствующего объема полномочий. Учитывая это, следует четко установить в законе критерии, которые являются необходимыми для предоставления органа статуса государственного комитета.

В диссертационном исследовании обращено особое внимание на существующий правовой статус государственных комитетов и сформулированы практические рекомендации по его усовершенствованию.

Ключевые слова: государственный комитет, система органов исполнительной власти, государственное управление, межотраслевая деятельность, административная реформа.

Makarenko A.V. State committee in the system of executive authority bodies. - Manuscript.

Thesis for obtaining a scientifik degree of the Candidat of sciences (law) on the speciality 12.00.07 - theory of management, administrative law and procedure, the financial law. Kyiv National Economic University, Kyiv, 2002.

The complex of theoretical and practical questions connected with the features of functioning of state committees in the system of executive authority bodies is investigated in the dissertation. The author gives a general characteristic of bodies of the executive authority, emphasizing that the purpose of their existence is the accomplishment of special kind of state activity -administration of government. Attention is paid to the fact that the administration of government realized by state committees, should have interbranch character, providing the uniform decision of natural problems in this or that sphere. The list of the characteristic signs of state committee is proposed in the work. It defines its place and role in the system and enables to differentiate it from other central bodies of the executive authority. The state of legal regulation of activity in state committees is also analyzed. It has enabled to make a number of conclusions and to prove the appropriate proposals concerning the theory and practice of the activity of state committees and improvement of its legal regulation on the basis of the given research.

Acting system of state committees, the way of their optimization has been suggested in the investigation. Special attention is paid to the existing legal status of state committee and practical recommendations for its improvement have been formulated.

Key words: state committee, system of executive authority bodies, governmental administration, regal relations, legal status, interbranch activity, administrative reform.

Размещено на Allbest.ur

...