История развития пенсионного обеспечения в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

История развития пенсионного обеспечения в России

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. История развития пенсионного обеспечения в XVIII-XX века

1.1 Пенсионное обеспечение в XVIII веке

1.2 Пенсионное обеспечение в XIX веке

1.3 Пенсионное обеспечение в ХХ веке (до 1990 года)

2. Реализация пенсионной реформы в России

2.1 Пенсионная реформа России 1990-х гг.

2.2 Современный этап реализации пенсионной реформы

2.3 Место пенсионного фонда Российской Федерации в пенсионной системе

3. Развитие пенсионного фонда Российской Федерации

Заключение

Литература

ВВЕДЕНИЕ

социальный реформа пенсионный

Исторически пенсионное обеспечение в России зарождается и развивается с начала XVIII века в форме государственного материального обеспечения военных, статских, придворных чиновников и священнослужителей за счет казны на основании специального законодательства в зависимости от заслуг перед государством и в соответствии с Табелью о рангах. Этот законодательный акт Петра I от 24 января 1722 года, с небольшими изменениями, действовал до октября 1917 года.

С 1917г. по 1922г. в области социального и пенсионного страхования было принято около ста декретов и распоряжений, при этом социальное обеспечение крестьян не вошло в государственную систему и осуществлялось за счет организации крестьянской взаимопомощи.

Актуальность темы дипломной работы вытекает из значения исторического опыта осуществления российским государством функций в области социального обеспечения.

Целью данной дипломной работы является рассмотрение истории развития пенсионного обеспечения в России и реализации пенсионной реформы.

Объектом исследования является история развития Пенсионного фонда России.

В соответствии с темой курсовой работы ставятся следующие задачи:

1. изучить историю пенсионного обеспечения России в XVIII-XX века;

2. рассмотреть реализацию пенсионной реформы в России;

3. рассмотреть развитие Пенсионного фонда Российской Федерации.

В дипломной работе использованы труды таких авторов как Амелина Е.В., Малеева Т.М., статьи Соловьева А.К., Якушева Л.П.

Данная дипломная работа может быть использована студентами для составления анализа работы Пенсионного фонда России.

В современных условиях развития рыночной экономики и растущего старения населения государственная политика встречает большие трудности в попытке реформировать пенсионную систему, в особенности накопительных пенсий в альтернативных негосударственных фондах.

Сейчас в России на 142 млн жителей уже 39 млн пенсионеров, включая 13 млн инвалидов, при растущем многомиллиардном дефиците Пенсионного фонда. Это 60 пенсионеров на 100 работающих, к 2025 г. их соотношение увеличится до 90 на 100.

Важно использовать положительные уроки организации государством пенсионных услуг в досоветское время, представлявших совокупность обычно двух форм пенсий - назначаемых казной и накапливаемую людьми, причем с учетом существования частной собственности и наличия соответствующих общественных отношений, значение государственных и религиозных традиций.

Однако данная проблема не получила специальной разработки у отечественных историков, особенно в единстве пенсионного законодательства и практического воплощения относительно различных категорий пенсионеров.

1. ИСТОРИЯ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РОССИИ В XVIII-XX ВЕКА

1.1 Пенсионное обеспечение в XVIII веке

В допетровские времена в России существовал институт кормления. Это означало, что служилым людям преклонных лет, больным или увечным выделялись земельные наделы, вотчины с крепостными крестьянами. Все это позволяло им спокойно жить в старости. В случае смерти кормильца государство заботилось и о его семье. То есть обеспечение служилых людей полностью зависело от царской милости, хотя и учитывались особые заслуги человека, и недостаточный размер средств к существованию, оставленных семье.

Впервые подобное обеспечение служилых людей было узаконено Петром I в Морском уставе 13 января 1720 года. По указу царя увечных, но способных к службе морских чинов, прикрепляли к магазинам, определяли в гарнизоны или на штатскую службу. Увечных, и не способных к какой-либо службе, пожизненно помещали в госпитали либо выдавали единовременно годовое жалованье и паспорт. Назначалась часть от жалованья и вдовам, детям в случае смерти отца.

Потом, в 1728 г., Петр II распространит действие в области социальных гарантий Морского устава на офицеров-иноземцев, служащих во всех иных родах войск. В 1738 г. императрица Анна Иоанновна сделает тоже самое для семейств мастеровых Сестрорецкого завода и служащих Академии навигационных наук. Императрица Елизавета Петровна указом от 9 января 1758 года утвердила аналогичное Морскому уставу Положение для чинов сухопутных войск. Пенсионное обеспечение, таким образом, охватывало только военных и их семьи, не распространяясь на статских и придворных чинов. Социальные гарантии для иностранцев, утвержденные Елизаветой Петровной, не распространялись на тех, кто прослужил менее 5 лет, а так же сирот иностранцев.

В 1764-1765 гг. Екатерина II распространила право на пенсию не только на военных, но и на гражданских чиновников, оставлявших службу по выслуге лет. Сфера пенсионного обеспечения государственных служащих была существенно расширена. Поэтому из казны выделялась для этих целей определенная сумма, а также определялся круг лиц, имевших право на такое обеспечение. Царскую милость сменило право получения пенсии.

1.2 Пенсионное обеспечение в XIX веке

В 1820 году начали подготовку первого Пенсионного устава, для разработки которого Александром I был создан Особый комитет из министров финансов, юстиции, внутренних дел, военного и морского ведомств. Пенсионный устав был принят Николаем I в декабре 1827 года, в соответствии с которым все отдельные пенсионные капиталы были переданы в Государственное казначейство, а все доходы и сборы по этим капиталам обращены в единый пенсионный капитал. Пенсионный устав состоял из трех частей: «Правил для назначения пенсии и пособий», «О пенсиях и пособиях вдовам и детям классных чиновниках» и «О производстве пенсий и пособий». В Уставе было 107 статей, и к 1873 году он был дополнен до шести глав и 243 статей.

Размеры оплаты и пенсий определялись стажем государственной службы. Имелась дифференциация в зависимости от принадлежности к военному, статскому (гражданскому) и придворному чиновничеству. Согласно пенсионному Уставу 35-летняя служба давала право на пенсию равную окладу по разряду, служба от 30 до 35 лет - не менее 2/3, а от 20 до 30 лет - не менее 1/3 оклада. Пенсии, установленные в соответствии с пенсионным Уставом, начали выплачивать с 1 января 1828 года.

Со временем возникли существенные недостатки в пенсионном Уставе, а именно: суммы назначаемых пенсий оказывались небольшими относительно получаемого по службе содержания, которое помимо жалования включало столовые, арендные и премиальные, тогда как пенсия начислялась только с жалования и премиальных; государственные расходы на пенсии постоянно увеличивались, что представляло собой большую нагрузку на казну.

В результате Указом от 6 ноября 1853 года пенсионный Устав был изменен. Срок выслуги пенсии был определен в 25 и 35 лет. Первый давал право на половинный оклад, а второй - на полный. Размер гражданских чиновников предположено определять по разряду последней должности, только занимавшим ее не менее 5 лет, а чиновникам, служившим без жалования, пенсии при отставке не начислялись. Единовременные пособия семьям умерших чиновников, прослуживших до 10 лет, определялись в размере полугодового, а прослуживших 30-25 лет - годового жалования.

Параллельно с государственной системой в России получает развитие система негосударственного пенсионного обеспечения государственных служащих. В негосударственной системе пенсионного обеспечения сложились такие пенсионные модели как эмеритальная, действующая с принципами страхования, и сберегательно-вспомогательная.

Существенные различия между этими моделями заключаются в соотношении распределенных и накопительных принципов, в порядке обеспечения пенсионных прав.

Первые пенсионные кассы страхового типа появились в России в 1888 году, прежде всего на железных дорогах. Инициатива их учреждения исходила от частных железных дорог.

Существовавшие в дореволюционный период России пенсионные страховые кассы напоминали современные негосударственные фонды.

1.3 Пенсионное обеспечение в ХХ веке (до 1990 года)

Огромным шагом на пути реформирования государственной системы пенсионного страхования было принятие в 1912 году ряда законов: «Об обеспечении рабочих на случай болезни», «О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве», «Об утверждении Совета по делам страхования рабочих». Несмотря на обилие законопроектов, Всероссийская конференция РСДРП выразила критическое отношение к ним и приняла свою страховую программу.

Государственное пенсионное обеспечение для трудящихся в России было установлено после Октябрьской революции 1917 года. С первых лет Советской власти за счет государства назначались пенсии по инвалидности и по случаю потери кормильца.

Необходимость восстановления народного хозяйства после гражданской войны потребовала проведения новой экономической политики. С переходом государственных предприятий на хозяйственный расчет появилась возможность замены государственного социального обеспечения рабочих и служащих социальным страхованием за счет взносов предприятий, что и было утверждено постановлением СНК РСФСР от 15 ноября 1921 г.

В 20-е годы ХХ века система пенсионного обеспечения была заменена на систему социального страхования, которая работала по следующему принципу. Все организации отчисляли государству налоги, из которых формировался бюджет страны. Из этого бюджета производились расходы на все государственные нужды: строительство дорог, выплату пенсий гражданам.

После Октябрьской революции был поставлен на обсуждение вопрос о необходимости рассмотрения старости как отдельного вида нетрудоспособности, который нуждается в пенсионном обеспечении. В то время социальное обеспечение престарелых строилось только на основе учета возраста, а не на основе утраты трудоспособности и наступления инвалидности. Однако уже в 1924 году пенсионным обеспечением были охвачены преподаватели высших учебных заведений по достижении ими 65 лет, в 1928 - рабочие текстильной промышленности, в 1929 - рабочие ведущих отраслей тяжелой промышленности и транспорта. В 1929 году были установлены различия в размерах пенсии по инвалидности и пенсии по старости и порядок выплаты пенсии продолжающим работать.

В 1932 году пенсионное обеспечение охватило рабочих всех отраслей народного хозяйства. Были законодательно введены пенсионные возраста: 55 лет - для женщин и 60 лет - для мужчин.

Позднее, в 1933 г. социальное страхование было передано в управление профсоюзам. Основные расходы по финансированию системы легли на государственный бюджет, который фактически объединялся с бюджетом социального страхования. Таким образом, социальное страхование по существу утратило страховой и приобрело дотационный (госбюджетный) характер.

Что касается видов обеспечения, то в соответствии с провозглашенными принципами создаваемая система должна была охватывать все случаи утраты заработка в связи с нетрудоспособностью, старостью и безработицей. Необходимо было также организовать систему социальных услуг по оказанию медицинской помощи, протезированию, санаторно-курортному лечению, содержанию и воспитанию детей в детских учреждениях и другие.

Конституцией СССР 1936 года [2] было закреплено всеобщее пенсионное обеспечение для рабочих и служащих по старости, то есть по достижении ими определенного возраста.

Конституция СССР 1936 г. закрепила победу социализма в СССР. В числе важнейших прав ст. 120 Конституции устанавливала право на материальное обеспечение: "Граждане СССР имеют право на материальное обеспечение в старости, а также в случае болезни и потери трудоспособности. Это право обеспечивается широким развитием социального страхования рабочих и служащих за счет государства, бесплатной медицинской помощью трудящимся, предоставлением в пользование трудящимся широкой сети курортов".

На основе провозглашенного Конституцией равенства прав всех граждан СССР пенсии по старости и инвалидности стали назначаться служащим на тех же условиях, что и рабочим. Были отменены ограничения в пенсионном обеспечении для граждан, ранее лишенных избирательных прав в связи с социальным происхождением или прошлой деятельностью.

16 июля 1940 r. СНК СССР утвердил постановление "О пенсиях военнослужащим рядового и младшего состава срочной службы и их семьям".

Россия была одной из первых стран мира (после Великобритании), установившей страхование на случай безработицы. Пособия по безработице выплачивались до полной ликвидации безработицы в стране, т.е. до начала 30-х годов.

Следующий этап развития системы государственного пенсионного обеспечения начался в 1956 году - с принятия Закона "О государственных пенсиях"[7], регулирующего размер пенсии по старости, который отменил выплату пенсии по старости работающим пенсионерам и одновременно увеличил размеры назначаемой пенсии. В 1964 году был принят Закон "О пенсиях и пособиях членам колхозов", который предусматривал с 1965 года выход на пенсию для колхозников: для мужчин с 65 лет, женщин - с 60 лет. С 1968 года колхозники получили право выхода на пенсию с того же возраста, что и рабочие и служащие. Таким образом, к середине 60-х годов в нашей стране сложилась государственная система всеобщего пенсионного обеспечения по старости. В дальнейшем изменения пенсионного законодательства были направлены на более активное материальное стимулирование занятости пенсионеров. Поскольку социалистическая пенсионная система была построена на принципах государственного социального страхования, она не содержала комплекса необходимых экономических признаков, характеризующих обязательное пенсионное обеспечение, присущих традиционным формам пенсионного страхования. В то же время данная система содержала одно важное преимущество - она обеспечивала абсолютно всем категориям граждан минимально необходимый прожиточный уровень. Поэтому советская пенсионная система, сложившаяся и существовавшая с середины 60-х годов и до 1990 года, получила определение "государственное пенсионное обеспечение". Средства на государственное пенсионное обеспечение, как и средства на государственное социальное страхование, аккумулировались в бюджете государственного страхования, который, в свою очередь, являлся составной частью государственного бюджета страны. Таким образом, пенсионная система полностью зависела от сбалансированности государственного бюджета. Учитывая относительно низкий уровень пенсионного обеспечения и достаточно стабильные темпы экономического развития рассматриваемого периода, необходимо отметить сбалансированность бюджета социального страхования. Пенсии по государственному социальному страхованию представляли собой гарантированные ежемесячные денежные выплаты, размер которых соизмерялся с прошлым заработком. В законодательстве восьмидесятых годов выделяются следующие виды пенсии: по возрасту, по инвалидности, по случаю потери кормильца на общих и льготных условиях, за выслугу лет. Материальное обеспечение инвалидов войны, инвалидов с детства и от рождения осуществлялось за счет союзного бюджета, бюджета республик и т.д. Для этого, в частности, в бюджетах были предусмотрены средства на выплату пенсий и пособий военнослужащим и их семьям. Пенсии военнослужащим рядового, сержантского и старшинского состава срочной службы назначались независимо от продолжительности военной службы и предшествовавшей работы военнослужащего. Пенсионное обеспечение военнослужащих сверхсрочной службы и приравненных к ним лиц, их семей и т.п. проводилось в особом порядке, установленном Советом Министров СССР. Пенсионные выплаты поступали из бюджета Министерства обороны СССР. Пенсионное обеспечение работников науки регулировалось специальным Положением "О пенсионном обеспечении работников науки», которое в то же время не исключало возможности получения работниками науки или членами их семей пенсии по общему пенсионному законодательству. В отношении работников колхозов в 1969 году в стране была введена единая система социального страхования колхозников. При этом пенсионное обеспечение данной категории трудящихся осуществлялось непосредственно из централизованного союзного фонда, который формировался за счет отчислений от сумм валового дохода колхозов и ежегодных ассигнований из государственного бюджета. Отмеченные выше основные элементы пенсионной системы показывают наличие серьезных как методических, так и практических проблем, которые достигли наибольшей остроты в конце 80-х годов. Главной проблемой любой пенсионной системы является несбалансированность доходной и расходной частей ее бюджета. Финансово-ресурсная обеспеченность выплаты пенсий к середине восьмидесятых годов снизилась настолько, что для проведения очередного незначительного повышения размера пенсии потребовалось привлекать дополнительные средства. Повышение тарифов взносов на социальное страхование в 1982 г. сократило разрыв в уровне формирования доходной части и потребности в расходной части бюджета социального страхования до 0,57. Однако уже в 1989 г. это соотношение вновь снизилось до предельно допустимого 0,51. Таким образом, даже в результате повышения размера отчислений на социальное страхование не удалось ликвидировать дефицитность пенсионного бюджета [30].

Развитие пенсионной системы до начала радикальных рыночных реформ 1990 г. свидетельствует о накоплении в ней большого числа экономических и социальных проблем, которые могли быть решены только путем кардинальных перемен всей пенсионной системы на базе формирования и укрепления страховых принципов с учетом требований включения бюджета Пенсионного фонда России в бюджетно-финансовую систему страны. Масштабность и глубина рыночных преобразований в экономике потребовала применения принципиально новых экономических и правовых оснований в сфере пенсионного обеспечения. Предполагалось, что с проведением пенсионной реформы должен быть решен основной вопрос социальной политики государства - стабилизация и значительный подъем материального положения пенсионеров, а также резкое сокращение численности малообеспеченных граждан. В этих целях в 1990 г. был принят Закон СССР “О пенсионном обеспечении граждан СССР”[9].

Однако уже через полгода после его утверждения изменение государственного устройства страны повлекло за собой принятие самостоятельного российского Закона от 20.11.90 г. №340-1 “О государственных пенсиях в Российской Федерации”[10] (с последующими многочисленными изменениями и дополнениями), который в то же время привнес значительные отличия в правовые основания функционирования пенсионной системы.

Российский пенсионный закон 1990 г. стал первым законом, в котором пенсионное страхование было выделено в автономную систему, последовательно и достаточно четко были проведены в жизнь общепризнанные принципы обязательного государственного пенсионного страхования. Одновременно были определены на законодательном уровне условия формирования государственного Пенсионного фонда. Важнейшим условием во взаимоотношениях Пенсионного фонда и государственного бюджета являлся полный отказ от бюджетных дотаций. Развитие собственных источников финансирования должно было достигаться улучшением сбора страховых взносов на указанные цели.

В части организационной структуры управления деятельностью по назначению и выплате государственных пенсий сохранена прежняя система - через государственные органы социального обеспечения населения, сейчас - органы социальной защиты населения [32].

Начиная с 1991 года основную финансовую нагрузку пенсионного обеспечения несут работодатели - около 90 % всех расходов. В итоге роль и функции всех субъектов пенсионных отношений кардинально изменились, однако совершенно не претерпела изменений распределительная функция системы. Размер пенсий не зависим от объема страховых платежей, и так называемая “уравниловка” не только сохранилась, но и приобрела ещё большие масштабы.

2. РЕАЛИЗАЦИЯ ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ

2.1 Пенсионная реформа России 1990-х гг.

К середине 1980-х годов в пенсионном обеспечении возобладали уравнительные тенденции, произошло снижение размеров пенсий по отношению к прошлой заработной плате, реальные размеры пенсий постоянно сокращались из-за отсутствия механизма индексации.

Первый этап осуществления пенсионной реформы связан с принятием Закона «О государственных пенсиях в Российской Федерации» от 20.11.90 г [10]. В связи с принятием данного закона был впервые создан Пенсионный фонд России как самостоятельная внебюджетная кредитно-финансовая система.

Глубокий анализ социально-экономических причин, в силу которых наша страна объективно нуждалась в принятии нового пенсионного закона, был дан в ряде научных работ, опубликованных в 1987-1992 гг [31].

Некоторые из них не потеряли своего значения до сих пор и стали в последнее время еще более актуальными, однако, прежде чем они будут рассмотрены, необходимо остановиться на причинах ситуационного характера, связанных с тем, что Россия принимает пенсионный закон вскоре после принятия союзного закона 15.05.90 г. «О пенсионном обеспечении граждан СССР»[9]. Такое положение, когда одна из республик СССР, продолжая оставаться в его составе, «осмеливается» принимать самостоятельно один из важнейших социальных законов, расценивается средствами массовой информации не иначе как «война законов». На самом деле ситуация после принятия союзного закона складывалась для России чрезвычайно неблагоприятно. Это было связано с тем, что союзный закон ни одной из социально-экономических проблем пенсионного обеспечения, по существу, не решил и означал лишь «косметический ремонт» союзной пенсионной системы. В то же время в связи с его принятием создавался и Пенсионный фонд СССР, в который все предприятия, организации должны были вносить страховые взносы, более чем в три раза превышающие прежний их размер, то есть законодательно закреплялось пенсионное донорство России [34]. Поэтому одной из причин принятия Россией пенсионного закона вслед за принятием союзного - была необходимость не допустить утечки значительных средств, предназначенных для пенсионного обеспечения граждан, работающих и живущих в России, на выплату пенсий тем, кто работал и жил за ее пределами. Достижение данной цели позволило создать на первом этапе пенсионной реформы устойчивую финансовую базу путем аккумуляции страховых взносов работодателей и самих трудящихся в Пенсионном фонде России.

К числу причин социально-экономического характера, обусловивших объективные предпосылки пенсионной реформы, следует отнести девальвацию пенсионной системы советского периода, превратившейся в уникальную уравнительную систему, финансируемую на протяжении многих десятилетий по «остаточному принципу» [20].

Формально пенсионное обеспечение трудящихся осуществлялось в порядке государственного социального страхования. При этом в течение многих лет гражданам навязывался постулат о том, что государственное социальное страхование (и пенсионное обеспечение как часть его) осуществляется в нашей стране якобы за счет государства. Эта идея, закрепленная законодательно и внедренная в сознание людей, умело использовалась в практике формирования управленческих решений. Уровень оплаты труда работающих был одним из низких в мире, и львиная доля того, что создавалось их трудом, изымалось государством под предлогом «заботы о благе народа», поскольку трудящиеся были освобождены от уплаты страховых взносов из личных трудовых доходов. Это выдавалось за величайшее социальное завоевание. Средства социального страхования практически слились с налоговыми платежами и аккумулировались в государственном бюджете вместе с иными бюджетными доходами. Финансирование расходов на выплату пенсий осуществлялось в основном за счет государственной дотации ввиду низких страховых взносов.

Кроме того, начавшийся процесс перехода страны к рыночной экономике и формирование рынка труда объективно требовали внедрения в систему пенсионного обеспечения страховых принципов, то есть законодательного закрепления реальной, а не формальной системы обязательного пенсионного страхования, гарантирующей достойный уровень жизни тем, кто выбывает из сферы общественного производства в силу причин, не зависящих от человека.

Суть такой системы, представляющей одно из выдающихся «изобретений» человечества в эпоху появления наемного труда, заключается в следующем.

Каждый работающий по найму подлежит обязательному социальному пенсионному страхованию независимо от воли и желания его лично и работодателя. Другими словами, эта система принудительная. Принуждение осуществляется государством, в связи с чем данная система называется государственной.

Все условия и нормы уплаты соответствующих страховых взносов, как условия и нормы пенсионного обеспечения, определяются самим государством. Они не могут быть изменены соглашением сторон трудового договора. В случае нарушения установленных правил применяются меры государственного принуждения, гарантирующие полноценное функционирование данной системы.

Экономическая сущность обязательного пенсионного страхования коренится в производственных отношениях и связана с реальной стоимостью рабочей силы. Стоимость рабочей силы не может определяться в развитых странах ценой лишь «живого» труда в период ее функционирования непосредственно в процессе производства. Она включает в себя и другие оплачиваемые периоды, в частности, пенсионный период жизни человека. Поэтому одним из элементов, формирующих стоимость рабочей силы, являются страховые взносы, уплачиваемые как каждым работодателем, так и работником.

Социальная сущность страховых пенсионных систем заключается в солидарности всех застрахованных и всех работодателей, работающих в разных регионах, различных отраслях и организациях. Но, пожалуй, одним из главных факторов, гарантирующих надежность функционирования системы обязательного социального пенсионного страхования, является солидарность поколений.

На протяжении 1990-х годов происходило постоянное увеличение социальной нагрузки на занятое население, обусловленное как экономическими (сокращение численности занятых), так и демографическими причинами (старение населения). Влияние демографического фактора в перспективе будет возрастать. В 90-е годы дополнительной причиной увеличения социальной нагрузки явился рост числа пенсионеров, происходивший во многом за счет распространенности льготных пенсий.

Наряду с серьезными социальными достижениями, к которым, прежде всего, относится создание всеобщей системы пенсионного обеспечения, охватывающей подавляющую часть населения, система характеризовалась целым рядом недостатков. К числу наиболее существенных относятся следующие:

1. Низкий уровень пенсионных выплат, которые не индексировались в случае повышения стоимости жизни или опережающего роста заработной платы. Поэтому работники, вышедшие на пенсию 20-30 лет назад, получали меньше «новых» пенсионеров, имеющих такие же стаж и квалификацию, да и работавших в тех же производственных условиях.

2. Низкая дифференциация пенсий как продолжение и естественное следствие уравнительной политики в сфере доходов населения. Это означало крайне слабую зависимость размера пенсии от трудового вклада работника во время его трудовой жизни.

3. Относительно ранний возраст выхода на пенсию (60 лет для мужчин и 55 лет для женщин), что по мере старения населения увеличивало нагрузку на пенсионную систему.

4. Широко распространенная практика досрочного выхода на пенсию для различных категорий работников, что на практике служило фактором снижения реального пенсионного возраста [21].

Новое пенсионное законодательство, которое начало действовать в 1992г [10] представляло собой логическое продолжение ранее действовавшей пенсионной парадигмы и имело ярко выраженную социальную направленность: унификация норм пенсионного обеспечения для всех категорий занятых; введение социальных пенсий для лиц, не имеющих трудового стажа; установление размера пенсии, в равной степени зависящего от предыдущего заработка и трудового стажа, некоторые другие нормы, связанные с порядком расчетов пенсионных выплат, а также расширение списка льготных категорий для более раннего выхода на пенсию. В результате новый Закон привел к существенному увеличению числа пенсионеров в возрастах до официального пенсионного возраста. Так, в 1992-1993 гг. по сравнению с 1991 г. число ранних пенсионеров увеличилось не менее чем на 30%.

Главное новшество заключалось в том, что была введена выплата полного размера пенсии всем работающим пенсионерам без исключения. В результате состав населения старше трудоспособного возраста стал практически однородным: пенсию стали получать почти все пожилые граждане, независимо от прежних трудовых заслуг. Вне пенсионной системы оставались лишь никогда не работавшие женщины в возрасте 55-59 лет и мужчины в возрасте 60-64 лет, так как для назначения социальных пенсий требовался возраст, на 5 лет превышающий официальный пенсионный возраст [29].

Все упомянутые нормы привели к резкому увеличению объема социальных обязательств государства по пенсионному обеспечению своих граждан.

В первой половине 1990-х гг. в сложных социально-экономических условиях трансформационного периода, сопровождавшихся падением реальных доходов многих социальных групп, на пенсионное обеспечение были возложены функции, имманентно ему несвойственные, -- например, функция поддержания доходов некоторых категорий занятого населения в форме выплат пенсий «за выслугу лет» с сохранением права трудиться на том же рабочем месте, выплата пенсии работающим пенсионерам, назначение пенсий лицам, досрочно покинувшим рынок труда в связи с ростом открытой безработицы и пр.

Уже в самые первые годы реформ события в пенсионной сфере начали приобретать драматические черты. Либерализация цен 1992 г. вызвала падение реальных доходов всех социальных групп, в том числе и пенсионеров. Реальный размер пенсионных выплат уже в первые месяцы 1992 г. упал более чем в 2 раза [23]. Резкое ухудшение макроэкономической ситуации и рост инфляции на рубеже 1994-1995 гг. привели к стремительному обесценению реальной покупательной способности пенсий, когда впервые с начала радикальной экономической реформы средний размер пенсии опустился ниже прожиточного уровня пенсионера. Естественно, это потребовало срочного повышения уровня пенсий. В 1995 г. помимо индексаций было проведено повышение пенсий некоторым категориям пенсионеров в связи с празднованием 50-летия Победы в Великой Отечественной войне [33]. В результате Пенсионный фонд оказался не в состоянии выполнить свои обязательства, и 1995 г. стал началом кризиса задолженности Пенсионного фонда (далее по тексту ПФ). По состоянию на конец 1996 г. долг ПФ перед реципиентами составлял 12% от его годового бюджета.

ПФ и правительство, с одной стороны, предпринимали попытки погасить сформировавшуюся задолженность, а с другой, -- продолжали сложный процесс индексаций. К концу 1995 г. объем задолженности удалось сократить, однако уже с самого начала 1996 г. она вновь стала интенсивно нарастать. Кризис принял откровенно хронический характер. Однако правительство не считало возможным говорить о кризисе собственно пенсионной системы, признавая лишь временный характер проблем. Но уже в те годы экспертные оценки, основанные на макроэкономических и демографических прогнозах, показывали, что даже в самых благоприятных экономических условиях и подавления дефицита ПФ средний уровень реальной пенсии составит не более 120-140% от уровня прожиточного минимума пенсионера [26].

Последующие события подтвердили, что проблема носит системный характер, и выдвинули пенсионный вопрос на первый план среди задач, стоящих перед российской экономикой. Стало очевидным, что речь должна идти не о частных неудачах, не об эпизодическом явлении и не о досадном недоразумении, а о процессах глобального характера. Проблема приобрела принципиально иное звучание и переросла в масштабную общественно-политическую и научную дискуссию о направлениях и перспективах реформирования пенсионной сферы России в целом.

Итак, необходимость кардинальной пенсионной реформы в России стала очевидна.

В августе 1995 г. Правительство РФ утвердило «Концепцию реформы пенсионного обеспечения в Российской Федерации». В Концепции признавалась неэффективность действовавших принципов построения системы пенсионного обеспечения и наряду с реализацией прав граждан на пенсионное обеспечение в качестве основных целей выдвигались:

* обеспечение финансовой стабильности пенсионной системы и создание предпосылок для устойчивого развития пенсионного обеспечения на основе государственного пенсионного страхования и бюджетного финансирования;

* адаптация системы пенсионного обеспечения к развивающимся рыночным отношениям в Российской Федерации;

* рационализация и оптимизация условий предоставления и размеров пенсий;

* повышение эффективности пенсионного обеспечения граждан путем совершенствования системы управления.

В Концепции предусматривалось создание трехуровневой системы пенсионного обеспечения. Первый уровень системы государственных пенсий составляли базовые (социальные) пенсии, одинаковые для всех и не зависящие от основания назначения пенсии и трудового стажа, которые в перспективе должны были заменить социальные пенсии. Второй уровень -- трудовые (страховые) пенсии. В ходе реформы они должны были быть очищены от несвойственных им функций и соответствовать природе солидарности поколений работников наемного труда, на которой базируется социальное страхование. Из этого следовало принципиальное требование к реформе трудовых пенсий -- соответствие условий предоставления и размеров пенсий объему участия в социальном страховании каждого конкретного лица, выражаемому в продолжительности страхования и величине взносов. В Концепции для достижения сбалансированности пенсионной системы предлагалось перейти от расчета пенсии на основе трудового стажа и начисленной зарплаты к расчету на основе страхового стажа и заработка, с которого уплачивались взносы. Наконец, третий уровень в пенсионном обеспечении должны были составлять негосударственные пенсии.

С самого начала обсуждения концепции были очевиден ряд системных противоречий. С одной стороны, провозглашался страховой принцип финансирования трудовых пенсий, в связи с чем намечалось ввести персонифицированный учет страховых взносов на протяжении всей трудовой жизни работника. Использование страхового подхода означает, что размер трудовой пенсии должен определяться величиной страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, что позволяло бы повысить заинтересованность работников в уплате страховых взносов и тем самым увеличить поступления в Пенсионный фонд. С другой стороны, в Концепции по-прежнему было сохранено понятие «период учета заработка для исчисления пенсии» (не более пяти лет).

1997 г. стал наиболее продуктивным с точки зрения выработки конкретных предложений по реформированию пенсионной системы.

В 1997 г. специально созданная рабочая группа Министерства труда и социального развития России, ориентируясь на успешный опыт чилийской пенсионной реформы и рекомендации Всемирного банка, разработала новую модель, получившую название трехуровневой концепции пенсионного обеспечения. Основное отличие новой концепции состояло во внедрении обязательного накопительного компонента финансирования пенсий на основе индивидуальных счетов и с передачей управления накоплением частным компаниям. Согласно этой модели новая пенсионная система должна включать три уровня.

Первый уровень: система унифицированных по размерам и условиям социальных пенсий, предоставляемых за счет общих налоговых поступлений и после обязательной проверки нуждаемости лишь тем лицам, которые не имели возможности накопить необходимые для проживания в старости средства и не имеют иных источников средств к существованию в пенсионном возрасте.

Второй уровень: обязательная накопительная система, охватывающая всех лиц, работающих по найму, построенная на принципе индивидуального финансирования пенсии каждым работником за счет отчисления процента от заработной платы и инвестиционного дохода, получаемого на протяжении всего периода трудовой деятельности.

Третий уровень: дополнительные пенсионные системы, включающие как обязательные для отдельных категорий работодателей, так и имеющие добровольный характер элементы, позволяющие достигать более высоких стандартов пенсионного обеспечения.

Реформу пенсионной системы предполагалось начать с 1 января 1998 года, но итоговый вариант новой Концепции был вынесен осенью 1997 г. на заседание Комиссии по экономической реформе. За это время в концепцию реформирования пенсионной системы на основе накопительных принципов были внесены существенные изменения, а ее начало сдвинуто на 1 января 1999 г [24].

Хотя Концепция была одобрена Комиссией по экономической реформе, на заседании Правительства России было отмечено, что требуется корректировка ряда положений концепции и подготовка на ее основе программы пенсионной реформы.

Результатом доработки стала Программа пенсионной реформы, проект которой был рассмотрен и одобрен на очередном заседании Правительства в конце 1997 г. В мае 1998 г. Программа была утверждена.

В Программе предлагалась принятая во многих странах смешанная пенсионная система, построенная на реализации следующих трех уровней пенсионного обеспечения граждан.

1. Государственное пенсионное страхование -- ведущий элемент системы, по которому выплата пенсий обеспечивается в зависимости от страхового (трудового) стажа, уплаченных взносов в бюджет государственного пенсионного страхования и финансируется как за счет текущих поступлений в Пенсионный фонд, так и за счет средств, полученных от направления части обязательных страховых взносов на накопление и за счет инвестиционного дохода от их размещения.

2. Государственное пенсионное обеспечение -- для лиц, которые не приобрели права на пенсию по государственному пенсионному страхованию, а также для отдельных категорий граждан (госслужащие, военнослужащие и др.) за счет средств федерального бюджета.

3. Дополнительное пенсионное страхование (обеспечение), формируемое по накопительным схемам за счет добровольных взносов работодателей и граждан, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, -- обязательных взносов на профессиональные досрочные пенсии по условиям труда.

В итоге наиболее дебатируемый вопрос -- переходить ли к накопительному методу страхования в качестве основного элемента трудовой пенсии (концепции трехуровневой системы 1997 г.) или ограничиться модернизацией распределительной пенсионной системы (Концепция 1995 г.) -- был решен в пользу создания смешанного варианта. Тем самым Программа существенным образом отличалась от накопительных концепций Правительства и являлась, скорее, продолжением Концепции 1995 г. с учетом произошедших изменений в законодательстве.

Важно, что Программа 1998 года впервые была результатом публичного обсуждения и политического консенсуса, а потому имела высокие шансы на успех. Однако еще до начала ее реализации, спустя всего три месяца после принятия, разразился валютно-финансовый кризис, решающим образом повлиявший на развитие ситуации в пенсионном обеспечении в последующие годы.

Вследствие падения заработной платы и еще большего снижения налогооблагаемой базы произошло резкое сокращение финансовых ресурсов ПФ. По итогам 1998 г. поступления в ПФ составили 77% от параметров 1997 г. Расходы на выплату пенсий с 6,3% ВВП в I квартале 1998 г. в IV квартале того же года сократились до 4,7% ВВП. Сохранение покупательной способности пенсии превратилось в невыполнимую задачу: к концу 1998 г. средняя пенсия составляла всего 89,9% прожиточного минимума пенсионера. При этом задолженность по выплате пенсий на 1 января 1999 г. сохранялась на уровне 26,8 млрд. руб. В 1999 г. падение показателей продолжилось.

В этих драматических условиях государство сконцентрировало все усилия на решении двух задач -- опережающей индексации минимальных пенсий и погашении задолженности по выплате пенсий. Ресурсов на увеличение дифференциации пенсий, предусмотренной Программой, просто не оставалось. Поэтому не только начало пенсионной реформы в России было отложено на неопределенный период, но и повышение соотношения заработков, учитываемых при расчете пенсии с применением индивидуального коэффициента пенсионера в 1999 г. не производилось. В то же время обесценение пенсий в результате августовского кризиса сделало возможным погашение задолженности по выплатам пенсий, накопленной за 1998 г.

В 1999 г. большинство экспертов оценивали перспективы пенсионной реформы в России крайне пессимистично. Тем не менее, учитывая неизбежность продолжения демографического старения населения, уже в 2000 г. реформа пенсионного обеспечения снова стала предметом обсуждения на правительственном уровне. Ее старт был намечен на 2002 г.

Подводя итоги, можно выделить, по крайней мере, четыре основные группы причин критической ситуации, возникшей в области пенсионного обеспечения, которые в принципе заставили говорить о необходимости пенсионной реформы.

Первая группа имеет демографический характер и связана с тенденцией интенсивного старения российского населения. Численность возрастных когорт свыше 60 лет за последние пятьдесят лет практически удвоилась и продолжает расти опережающими темпами по сравнению с другими возрастными группами. Нормальное же функционирование системы, основанной на идее солидарности поколений, возможно лишь при соотношении 10:1 (на одного пенсионера должно приходиться десять плательщиков пенсионных взносов). В России уже в 1990-е гг. это соотношение (так называемый «коэффициент поддержки», рассчитываемый как отношение числа лиц в возрасте от 20 лет до пенсионного возраста, нормативно установленного в данной стране, к числу лиц старше этого пенсионного возраста) составляло 2,7. Увеличение доли пожилых неизбежно ведет к усилению налоговой нагрузки на работающее население (независимо от того, кто является формальным плательщиком -- работник или работодатель). Важно, что наблюдаемый демографический сдвиг долговременная причина непреходящего характера, которая уже действовала на протяжении десятилетий; ее влияние в дальнейшем могло лишь возрастать.

Вторая группа причин также касается соотношения численности плательщиков и получателей, но имеет не демографическую, а экономическую природу. В 1990-е гг. наметилась устойчивая тенденция сокращения численности занятого населения и особенно той его части, которая занята в общественном производстве и является плательщиком взносов в Пенсионный фонд. Тем самым, сдвиги на рынке труда существенно усугубили влияние демографических факторов. Хотя эта причина возникла именно в период экономической трансформации, для рыночной экономики ее также нельзя считать кратковременной.

В рамках пенсионной системы распределительного типа это объективно вынуждает поддерживать очень высокий уровень тарифов взносов в Пенсионный фонд, в середине 1990-х гг. его значение достигало 29% от фонда оплаты труда. Столь высокий тариф отчислений наряду с прочими налогами и обязательными взносами во внебюджетные фонды имел своим негативным следствием ярко выраженную тенденцию к уклонению плательщиков от уплаты налогов и обязательных отчислений [27].

Третья группа причин связана с относительно низким пенсионным возрастом и широким распространением системы досрочного выхода на пенсию, что в среднем снижало общий возраст на 3-5 лет. Это правовая и институциональная причина, которую, казалось бы, можно устранить законодательным путем. Однако, как показывает мировой опыт, изменение пенсионного возраста относится к числу наиболее чувствительных для населения вопросов и встречает серьезное общественное противодействие. Последующие события в России лишь подтвердили этот факт.

Четвертая группа причин -- финансово-экономические: рост задолженности предприятий по заработной плате из-за отсутствия прямого финансирования из бюджетов разных уровней и рост объемов невыплаченной заработной платы; значительное расширение масштабов натурального (бартерного) обмена между товаропроизводителями; широкомасштабное использование денежных наличных средств в экономической деятельности; использование предприятиями специальных ссудных счетов; применение и натуральных форм оплаты труда и пр. Эти практики были характерны для первого этапа экономической трансформации и, как представлялось, носили временный характер. Между тем многие из них в модифицированном виде сохраняются и сегодня. Неформальная экономика в России не сокращается, а «творчески» приспосабливается к меняющимся социально-экономическим условиям.

2.2 Современный этап реализации пенсионной реформы

С 1 января 2002 г. пенсионная система России действует в новых институциональных рамках, заданных следующими законами:

* ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» [9];

* ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» [5];

* ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» [8];

* ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ» [12];

* ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений» [13].

Эти законы устанавливают круг участников российской пенсионной системы, порядок формирования пенсионных прав и величину тарифов, виды, основания и размер пенсии, а также источники их финансирования.

Основными участниками пенсионной системы в соответствии с действующим с 2002 г. пенсионным законодательством выступают: работники, работодатели, государство, Пенсионный фонд России (ПФ), негосударственные пенсионные фонды (НПФ).

В соответствии с Законом о трудовых пенсиях трудовая пенсия работника складывается из трех частей: базовой, страховой (условно-накопительной) и накопительной.

Базовая часть пенсии устанавливается в фиксированном размере (450 руб.), дифференцированном по возрасту (900 руб. для лиц старше 80 лет), степени утраты трудоспособности (от 225 до 900 руб.), количеству иждивенцев.

Страховая часть зависит от суммы уплаченных взносов (в числителе) и ожидаемого периода выплаты пенсии (в знаменателе). Страховая и базовая часть в сумме не должны быть ниже 660 руб.

Основания для назначения страховой пенсии -- возраст (60 лет для мужчин и 55 лет для женщин), наступление инвалидности или потеря кормильца. Пенсии за выслугу лет учитываются теперь в группе пенсий по старости. Существенно сокращены требования к стажу для назначения пенсии по старости: минимальный период страхового стажа ограничен 5 годами.

Учет ранее заработанных пенсионных прав производится по нормам ранее действовавшего законодательства с учетом ограничения на заработки в размере 1,2 по отношению к средней в экономике зарплате. Поскольку в новом законодательстве отсутствуют прямые ограничения на размер трудовой пенсии (кроме опосредованного влияния на нее регрессивной шкалы пенсионных отчислений), по мере увеличения в объеме пенсионного капитала прав, приобретенных в новой системе, дифференциация страховых частей пенсии будет расти. Для тех, кто уже получал пенсию на момент начала реформы, установлено, что после перерасчета размер пенсии не может быть ниже ранее назначенного.

Накопительная часть определяется делением суммы отчислений и инвестиционного дохода на ожидаемый период выплаты пенсии, однако точный механизм определения и выплаты накопительной части пенсии детально не прописан. Учитывая то, что в законе выплата накопительных пенсий планировалась только с 2012 г, Правительство полагало, что у него есть определенный временной резерв для принятия решения по данному вопросу.

Введение накопительного элемента сопровождалось рядом административных проблем, ставших предметом дискуссии первой половины 2002 г.

Во-первых, дифференциация пенсионных тарифов (по году рождения и заработной плате), направляемых в систему страховых и накопительных счетов, привела к увеличению транзакционных издержек для работодателей.

Во-вторых, распространение охвата пенсионной системой на малые предприятия и самозанятых привела к увеличению налогового бремени, ложащегося на последних.

Несмотря на то, что средства в накопительную систему уже начали поступать в 2002 г., институциональное устройство накопительного элемента было неочевидно. В окончательной редакции закона об инвестировании разрешен переход как в систему, созданную с участием негосударственных пенсионных фондов (НПФ), так и обратно, а все нормы, регулирующие участие НПФ в системе обязательных накоплений, вынесены в Закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «О негосударственных пенсионных фондах».

Обратимся к анализу ситуации в пенсионной сфере в 2002-2008 гг., для удобства разобьем хронологию на два периода: 2002-2004 гг. и 2004-2008 гг. Сначала рассмотрим первый период.

Общая концепция пенсионной системы предусматривает существование двух принципиальных категорий населения -- участников пенсионной системы: «пенсионеры» (пенсионеры всех видов и категорий, включая работающих) -- реципиенты Пенсионного Фонда и «застрахованные» (занятое население в трудоспособном возрасте) -- контрибъюторы Пенсионного Фонда. За пределами системы оказывается группа населения, которая не относится к названным выше: это не- пенсионеры и не- застрахованные (т.е. не пенсионеры, которые могут быть неактивными, безработными и т.д.).

В 2002-2004 гг. численность пенсионеров с незначительными колебаниями превышала 38 млн. человек и в 2004 г. составляла более четверти населения страны -- 26,5%. В структуре пенсионеров абсолютно большую часть (около 95%) составляют лица, получающие трудовые пенсии и, в основном, пенсии по старости, -- их доля составляет около 80% среди получателей трудовых пенсий. Получатели пенсий по государственному пенсионному обеспечению составляют чуть менее 2 млн. человек или 5% от общего числа пенсионеров.

Специфической российской проблемой в социальной сфере вообще и пенсионной, в частности, является значительная доля инвалидов, численность которых в настоящее время приближается к 11 млн. человек, что составляет 7,3% от всего населения страны и почти 30% от общего числа получателей пенсий.

Другой особенностью российского пенсионного и трудового законодательства является возможность совмещения получения пенсий и продолжения работы. Каждый пятый российский пенсионер является работающим пенсионером. Общая их численность составляет почти 8 млн. человек.

...