Государственный служащий: понятие, правовой статус

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФИЛИАЛ НОУ ВПО «САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ИНСТИТУТ ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКИХ СВЯЗЕЙ, ЭКОНОМИКИ И ПРАВА»

В Г. КАЛИНИНГРАДЕ

Контрольная работа

по дисциплине «Административное право»

на тему: «Государственный служащий: понятие, правовой статус»

Студенки 1 курса

Юридического факультета

Новиковой Анны Сергеевны

Преподаватель

К.п.н., Мухина Г.А.

Калининград 2012



1. Понятие «принципы гражданской службы»

Термином «принцип» (лат. principiuni) обозначают основное, исходное положение какой-либо теории, учения. Принципы гражданской службы -- это основополагающие требования, которыми руководствуются гражданские служащие в процессе своей профессиональной деятельности. В них выражены необходимые основания функционирования государственного аппаратного управления. Они устанавливают основные правила этой деятельности. Принципы кладутся в основу формирования и дальнейшего функционирования гражданской службы как административной власти. По содержанию принципы гражданской службы представляют собой ориентиры, некоторые основания по упорядочению общественных отношений, управлению социальными явлениями и процессами. Они обеспечивают интеграцию отдельных видов управленческой деятельности в различных органах системы государственного управления, взаимную их согласованность и общую направленность на реализацию намеченных целей. На основе этих принципов организуется сам реальный процесс административного управления, т.е. продуманная и обоснованная упорядоченность действий по осуществлению административных управленческих функций, выбору методов и приемов управленческого административного воздействия. Принципы гражданской службы изложены в федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Естественно, что по большей части принципы в этих двух федеральных законах совпадают, но есть и некоторые различия, в том числе и терминологические. Так, в первом законе они обозначены как «принципы государственной службы», тогда как во втором эти принципы названы «принципами гражданской службы». В целом последние принципы развивают и обогащают данный раздел государственного законодательства.

Принципы гражданской службы не являются застывшими догмами. С течением времени они совершенствуются и конкретизируются. Их эволюция обусловлена кардинальными изменениями в концепции государственного управления, которой придерживались в обществе в определенные моменты времени. Искусство управления не может опираться только на интуицию, талант руководителя. Оно основывается на солидной теоретической базе, накопленной за сотни лет административной аппаратной деятельности.

Современный законодатель не дает определения принципам гражданской службы, но перечисляет их в двух вышеозначенных федеральных законах. Правовое установление принципов гражданской службы обусловливает функционирование государственных органов, деятельность гражданских служащих, устойчивость государственно-правового регулирования государственно-служебных отношений, а также обоснование тенденций развития служебного законодательства о гражданской службе. Основное значение принципов гражданской службы заключается в том, что они определяют правовое содержание, практическую организацию и реальное функционирование гражданской службы. Эти принципы отражают наиболее существенные стороны организации и функционирования не только самой гражданской службы, но и системы государственных органов, определяют характер сложных взаимоотношений внутри этой системы. гражданский служба должность право

Принципы гражданской службы объективно отражают ее сущность и наиболее важные черты. Они раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности гражданских служащих, закрепляют их в нормах, входящих в социально-правовой институт гражданской службы. Обычно принципы гражданской службы формулируются законодателем, исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране, и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства. Формулировка и установление этих принципов зависят от избранной (действующей в стране) модели государственного управления, от адекватности понимания внутренних закономерностей общественных отношений и правового регулирования.

Публичное закрепление принципов гражданской службы происходит в различных законодательных и других нормативных правовых актах: в Конституции РФ, федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, конституциях, уставах и иных законодательных и нормативных актах субъектов РФ. Кроме того, принципы гражданской службы, установленные в рамочном Федеральном законе «О системе государственной службы РФ» и Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ», являются основой, эталоном для всех других правовых норм, которые будут приняты в будущем.

В Законе «О системе государственной службы РФ» в гл. 1, ст. 3 сформулированы девять основных принципов построения и функционирования системы государственной службы:

* федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

* законность;

* приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

* равный доступ граждан к государственной службе;

* единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

* взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

* открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

* профессионализм и компетентность государственных служащих;

* защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Каждый в отдельности принцип государственной службы отражает не все объективные связи государственных органов и служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны и взаимообусловлены: соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнении остальных принципов.

При классификации принципов государственной службы целесообразно выделять три группы принципов: конституционные, организационные и вспомогательные. Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в данном законодательном акте. Организационные принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах.

Из девяти принципов государственной службы к числу конституционных относятся первые четыре, а к числу организационных -- последние пять принципов. Все федеральные органы и органы государственной власти субъектов РФ обязаны проводить эти принципы. Государственные служащие должны руководствоваться ими в своей работе.



2. Конституционные принципы государственной службы

Изучение Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что государственная служба признается важнейшим институтов в деле формирования и развития нового российского государства. Конституционные принципы конкретизируются в соответствующих законодательных актах. Но современный уровень регулирования этих вопросов страдает неполнотой и неопределенностью, т.е. действующая.

Конституция не устанавливает в полной мере и детально важнейшие сущностные положения о государственной службе. Однако она включает в себя множество конституционно-правовых установлений, в той или иной степени регламентирующих основы современной государственной службы в России. В названном Основном законе отражены только четыре таких конституционных установления.

Принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Россия является федеративным государством. Поэтому государственная власть в ней осуществляется не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов РФ: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Поэтому между государственными органами РФ и органами входящих в нее субъектов предусматривается разграничение предметов ведения и полномочий.

В Конституции РФ согласно ч. 3 ст. 11 это разграничение между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ устанавливается, во-первых, Конституцией РФ, а во-вторых, федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. В Конституции РФ данное разграничение закреплено в ст. 71, где указано все то, что отнесено к ведению Российской Федерации; в ст. 72 определены предметы совместного ведения РФ и ее субъектов; в ст. 73 отмечено, что субъекты РФ обладают всей полнотой власти вне пределов ведения РФ и полномочий Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Следовательно, государственная служба организовывается и функционирует в соответствии с этими разграничениями. Государственные служащие решают задачи и осуществляют функции только тех государственных органов и только в тех пределах, которые устанавливаются Конституцией РФ.

В соответствии со ст. 77 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ должны образовывать единую систему исполнительной власти в России. Но этого у нас до последнего времени не произошло.

И тогда для реализации своей компетенции федеральные органы исполнительной власти создали свои территориальные органы и назначили соответствующих должностных лиц, часто не согласуя кандидатуры с руководителями субъектов РФ.

Федеральные органы исполнительной власти по договоренности с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. И наоборот, органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Формальное единство исполнительной власти в определенной мере обусловлено целостностью экономического пространства России, т.е. свободным перемещением товаров, услуг и финансовых средств, рыночной конкуренцией, свободой экономической деятельности на всей территории страны (ст. 8 Конституции РФ), и определяется вышеназванными ст. 71-73, предусматривающих компетенцию России и совместную компетенцию ее и субъектов РФ.

Вместе с тем, государственная служба и в новых двух федеральных законах лишена такого необходимого для нее качества как властное единство. В какой-то мере процессуальное единство традиционно сохраняется в судебной ветви власти. Что же касается исполнительной и особенно законодательной власти, то здесь этого единства, к сожалению, нет. Политические руководители и государственные служащие субъектов РФ, ссылаясь на Конституцию РФ и особенно на ст. 73, 76 ч. 4, ст. 77 ч. 1, не признают в должной мере федеральные власти. Любой руководитель федеральной службы или агентства (начальник департамента, управления, отдела и др.) не может напрямую руководить, дать соответствующее задание или проконтролировать государственного служащего субъекта РФ, даже если они формально из одного министерства, ведомства. Взаимодействие федеральных государственных служащих с государственными служащими субъектов РФ происходит лишь опосредованно, во-первых, через федеральных политических руководителей и, прежде всего, через министра, Председателя Правительства и Президента; во-вторых, через руководителей федеральных территориальных органов своего министерства и ведомства.

Все это негативно сказывается на эффективности государственной власти. Из-за несогласованности действий федеральных органов и государственных органов субъектов РФ, работающих в них государственных служащих, не выполняются многие договоры, нарушаются права и свободы граждан, разрушаются экономические связи, усиливается противостояние регионов-«доноров» и регионов- «реципиентов». Затягивание с урегулированием вопросов, отнесенных к предметам совместного ведения, привело к таким отрицательным последствиям, как низкая эффективность приватизации, ослабление управления государственной и муниципальной собственностью, слабая поддержка малого предпринимательства, обострение проблем социального развития и социальной защиты населения и др.

Принцип законности. В части 1 ст. 19 Конституции РФ прямо записано: «Все равны перед законом и судом». Это означает, что государственный орган и деятельность государственных служащих регулируются правовыми нормами и осуществляются в целях реализации предписаний закона при неукоснительном соблюдении прав и свобод граждан, прав и законных интересов всех участников управленческих отношений. Органы исполнительной власти, местного само- управления, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы РФ, а равно общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры России, являющиеся составной частью правовой системы. Если международным договором Российской Федерации устанавливаются иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ст. 15 Конституции РФ).

Принцип верховенства законов в системе государственной службы есть законность в осуществлении государственными служащими управленческих действий. Они вправе осуществлять полномочия в пределах предоставленных им прав и в соответствии с должностными обязанностями. Государственные служащие призваны выполнять все свои действия только в пределах компетенции государственного органа, в котором они занимают государственные должности, и в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Государственная служба включает в систему своих правовых источников множество законодательных и иных нормативных актов. Верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории России должно обеспечивать единство, согласованность и стабильность всей правовой системы и ее отдельных элементов, а также правовых институтов, в том числе и института государственной службы.

Принцип законности предусматривает обязанность исполнительных органов Российской Федерации соблюдать правовые условия договоров с ее субъектами, а также законодательные и иные нормативные акты, принятые в республиках, краях, областях, городах федерального значения в пределах их компетенции. Все, что не противоречит законодательству РФ, и принятые в пределах полномочий органов государственной власти законодательные и нормативные акты субъекта Федерации обязательны для исполнения на его территории.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты. В Конституции РФ в ст. 2 сказано: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -- обязанность государства». Обладание правами и свободами обеспечивает личности возможность быть самостоятельной, способной самоутвердиться в качестве достойного члена общества. При этом отношения личности и государства не исчерпываются обязанностью государства не посягать на права человека. Гражданин вовлечен в устойчивую политико-правовую связь с государством, которая предполагает сочетание взаимных прав и обязанностей.

Российское государство, установив в Конституции права и свободы человека и гражданина, обязуется через деятельность органов власти, суда, прокуратуры и охраны правопорядка гарантировать их реализацию и защиту. Лица, постоянно проживающие на территории государства, жизненно заинтересованы в обладании статусом гражданина.

Механизм действия прав и свобод человека и гражданина осуществляется непосредственно, т.е. если человек руководствуется ими, то его поведение считается правомерным и, таким образом, кроме конституционного установления не требуется дополнительного подтверждения их действия. В силу этого со стороны государства и государственных служащих нет необходимости в их реальном обеспечении.

Вместе с тем данное положение не означает, что законы и правовые акты, издаваемые с целью их обеспечения, не нужны, поскольку в ряде случаев Конституция предусматривает такие нормативы.

Государственные служащие всех органов государственной власти, осуществляя правоприменение и исполняя соответствующие полномочия, руководствуются прежде всего необходимостью признания, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Конституция РФ в ст. 18 устанавливает: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

В конечном счете деятельность государственных органов должна быть направлена на претворение в жизнь и защиту конституционных прав, свобод и законных интересов граждан. Все государственные органы и государственные служащие в пределах своих полномочий обязаны неукоснительно способствовать:

* созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1, ст. 7 Конституции РФ);

* охране труда и здоровья людей, государственной поддержке семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, системе социальных служб, государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты (ч. 2, ст. 7 Конституции РФ);

* реализации на практике равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, другим обстоятельствам (ч. 2, ст. 19 Конституции РФ);

* созданию равных возможностей для реализации своих прав и свобод мужчинами и женщинами (ч. 3, ст. 19 Конституции РФ);

* охране достоинства личности, недопущения его умаления ни по каким основаниям органами государственного управления и должностными лицами (ст. 21 Конституции РФ);

* защите частной собственности наравне с государственной, муниципальной и иными формами собственности (ч. 2, ст. 8 Конституции РФ).

Государственная служба должна обрести у граждан доверие, пошатнувшееся за последние годы. Однако эта цель не будет достигнута, если не сменить кадровые технологии, когда по прихоти политических руководителей просто увольняли старый аппарат и постоянно набирали новый. На данном этапе гораздо важнее приблизить систему управления к гражданам. Избавить людей от предубежденности в отношении к ней сможет только тот государственный служащий, который работает в непосредственном контакте с гражданами и активно противодействует попыткам нарушения их прав и законных интересов.

Принцип равного доступа граждан к государственной службе означает их право на занятие любой аппаратной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой, без какой-либо дискриминации. Согласно ч. 4 ст. 32 Конституции РФ государственная служба определяется как наиболее важный институт непосредственного участия граждан в управлении делами государства, они имеют равный доступ к этой службе. В Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» определяется, что право поступления на гражданскую службу имеют совершеннолетние граждане России, если иное не установлено законом.

При поступлении на гражданскую службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений и преимуществ в зависимости от социальной, национальной, языковой или религиозной принадлежности. В названном законе в ст. 16 сформулированы лишь такие ограничения, которые связаны со здоровьем, судебным наказанием, отказом от процедуры оформления доступа к секретной информации, наличия гражданства другого государства и др.

Очевидно, что гражданским служащим может быть лишь гражданин, способный по состоянию здоровья и своим деловым качествам профессионально обеспечить выполнение функций, возложенных на соответствующий орган. При этом принцип равнодоступности к гражданской службе реализуется посредством участия граждан в конкурсе на вакантные государственные должности гражданской службы.

Правоограничения, предусмотренные в данном законе, не ослабляют действия принципа равного доступа граждан к гражданской службе и не означают исключений из него. Они естественно вытекают из факта осуществления гражданскими служащими властных полномочий и специфики конкретных служебных функций.

3. Должности гражданской службы

Социальная деятельность людей чрезвычайно сложна и многобразна. Объективной основой данного многообразия является многообразие человеческих потребностей, удовлетворение которых ведет ко все большему разделению общественного труда, ко все большей его дифференциации и специализации. Конечным этапом в процессе дифференциации и специализации общественного труда, социальной деятельности в целом является формирование профессиональных должностей. Гражданская служба как особая отрасль профессиональной деятельности не составляет исключения. Здесь также процесс дифференциации административного (аппаратного) завершается образованием необходимых для деятельности государства административных должностей. Что они собой представляют?



4. Характеристика должности гражданской службы

Понятие «должность» широко используется в юридической, социологической и социально-психологической литературе. Выработано довольно много определений этого понятия. Каждое из них оттеняет специфику подхода того или иного автора к проблеме. Чаще всего используются два таких подхода -- деонтологический и ролевой. При деонтологическом подходе (гр. deon -- долг и logos -- учение; учение о должном) должность определяется как совокупность тех действий и операций, которые должен осуществлять человек на своем рабочем месте. При ролевом подходе (фр. role -- мера влияния, степень участия в чем-либо) должностью называется установленная определенным образом социальная (служебная) мера влияния, которую должен исполнять человек в государственных органах, организациях, учреждениях и предприятиях. С содержательной стороны при обоих подходах должность выступает как совокупность обязанностей, прав и ответственности работника. Другими словами, между этими двумя определениями имеет место чисто словесное различие. По содержанию они тождественны.

Должность является исходным началом (первоосновой) организационной структуры любой социальной деятельности. Чтобы успешно решать производственные или служебные задачи при достижении поставленных целей, обычно и создаются должности, а затем на них подбираются соответствующие работники. Специфика той или иной отрасли социальной деятельности всегда реализуется в специфике создаваемых для этих целей должностей, а также в их наборе и структуре со расположения. В конечном счете именно совокупность конкретных профессиональных должностей образует реальную основу, несущую конструкцию любой социальной организации. Именно под должности с учетом их специфики оборудуются рабочие места, которые снабжаются определенными средствами производства, техникой, технологическими ресурсами.

В государственном управлении встречаются обычно два понятия для обозначения должностей работников: «государственная должность» и «должность государственной (гражданской) службы». Каково содержание этих понятий?

Понятие «государственная должность», которое встречается в Федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации», используется в двух смыслах: 1) как название для должностей политических руководителей, исполняющих полномочия Российской Федерации и его органов, а также полномочия субъектов Российской Федерации и их органов (по закону 1995 г. они назывались государственными должностями категории «А»);

2) как общее название для всех должностей, которые введены в государственном управлении.

По поводу должностей политических руководителей в Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» в ст. 1 говорится, что «государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации --должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ». Стало быть, это должности для «непосредственного исполнения полномочий» государства и его органов.

В данной статье, помимо понятия «государственная должность»,введено еще одно понятие, имеющее частично синонимический характер со вторым смыслом,-- «представитель нанимателя». Каково содержание этого понятия? В законе сказано: «представитель нанимателя -- руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации».

Следовательно, непосредственным нанимателем федерального государственного служащего является государство Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта РФ --соответствующий субъект РФ, которые персонифицируются в лице политических руководителей государственных органов. Но в определении перечислены два «представителя». Что касается первого «представителя», то в определении сказано -- это «руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность». А вот характер деятельности второго «представителя» разъясняется лишь впоследствии, когда речь идет о комиссиях -- конкурсной (ст. 22), аттестационной (ст. 48), по урегулированию конфликта интересов (ст. 19) и др. Здесь говорится, что представитель нанимателя или сам входит в состав этих комиссий «и (или)» назначает «уполномоченных им гражданских служащих», которые рассматриваются в качестве такого «представителя». Одним словом, должности, которые занимают политические руководители, всячески маскируются, уводятся в «понятийную тень».

Таким образом, принцип демократического устройства гражданской службы и в новом законе проведен не до конца и не вполне последовательно. В чем это выражается? В том, что здесь, правда, несколько в завуалированной форме, но достаточно прозрачно проводится линия служения гражданского служащего не закону, а непосредственно вышестоящему начальнику, в основном, представителю нанимателя. Именно по его усмотрению гражданский служащий, совершивший дисциплинарный проступок, может быть привлечен к дисциплинарной ответственности или даже уволен (ст. 57).

При этом надо сказать, что гражданская служба (или административная власть) в сфере государственного управления -- это тоже политическая власть только со своей спецификой. Она с необходимостью выполняет политические функции государства. Но эти функции, естественно, отличны от функций политических руководителей. Дифференциация этих функций пока в литературе не проведена.

Для целей научного анализа их вполне возможно разделить на первичные политические функции для политических руководителей и вторичные политические функции для гражданских служащих (административного аппарата). Следовательно, в структуре государственного управления участвуют первичная и вторичная политические власти. В этом случае гражданские служащие будут исполнять как раз вторичные политические функции для реализации первичных политических решений, принятых политическими руководителями государственных органов.

Что можно сказать о должности государственной гражданской службы? Понятие «должность государственной (гражданской) службы» различными авторами определяется достаточно одинаково. Например, Ю.Н. Старилов считает, что она «является первоэлементом, «кирпичиком» государственной организации (администрации)... Это означает часть государственной власти, переданной тому лицу, которое занимает эту должность»1. Следовательно, должность гражданской службы есть первоэлемент государственной организации (администрации), которая замещается гражданским служащим.

С точки зрения Д.М. Овсянко: «Под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица государственного органа (службы, учреждения), определяющая содержание и объем полномочий и ответственности занимающего ее лица, а также расходы его нанимателя за выполняемую работу в этом органе»2. Как видим, и это определение указывает на первичную структурную единицу организации, которая определяет содержание и объем полномочий государственного служащего.

Таким образом, предусмотренное п. 4 ст. 32 Конституции РФ право на равный доступ к гражданской службе означает равенство «стартовых» возможностей и отсутствие дискриминации по признаку партийности, национальности, социального происхождения и т.п.

Однако это право нельзя понимать буквально. Во всем мире существует иерархия должностей в системе государственного управления, закрепленная в функциональных обязанностях по занимаемым должностям с учетом общественных интересов. Чем большим объемом полномочий обладает государственный служащий, чем выше размещается его должностная «ступенька» в иерархической «пирамиде» власти, тем большим объемом знаний, навыков и умений он должен обладать.

В чем специфика должности гражданской службы? Каково ее место в системе государственного управления? При ответе на первый вопрос прежде всего необходимо отметить, что в российских нормативных документах как федеральных, так и субъектов Федерации нет определения сущности и особенностей должности гражданской службы. В них даются почти идентичные характеристики этого понятия и краткие особенности должностей гражданской службы различных категорий и групп. Базового, исходного определения понятия «должность гражданской службы» в законах и других нормативных актах пока не выработано. Такие определения имеются только в научной и учебной литературе.

В статье 8 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» записано: «Должности гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, должности государственной гражданской службы субъектов РФ -- законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ с учетом положений настоящего Закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность». Следовательно, должности гражданской службы вводятся для «обеспечения исполнения полномочий государственного органа» или руководящего им лица. Здесь достаточно четко определяется, что эта должность предназначается не для прямого и непосредственного исполнения полномочий государственного органа, а для «обеспечения» такого исполнения. Политические руководители непосредственно исполняют полномочия государственных органов, а гражданские служащие в основном обеспечивают это их исполнение.

Если взять за основу данную характеристику, то можно предложить следующее определение должности гражданской службы. С содержательной стороны, должность государственной гражданской службы есть совокупность административных обязанностей, прав и ответственности гражданского служащего по обеспечению деятельности лиц, замещающих государственные должности, оказанию услуг населению, а также исполнению полномочий государственного органа.

Другими словами, в должности гражданской службы сосредотачиваются аппаратные (административные) обязанности конкретного работника по оказанию услуг руководителям государственного органа и населению, а также в отдельных случаях и по исполнению полномочий данного государственного органа.

5. Должностная структура федеральной гражданской службы

Внутренняя классификация должностей гражданской службы предполагает их распределение по различным параметрам в зависимости от служебных ролей в государственном управлении. В соответствии с федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» (гл. 2) в системе государственного управления для гражданских служащих федерального и регионального уровней проводится деление должностей по двум основаниям: на категории и группы.

Итак, что такое категории государственных гражданских служащих'? Их в законе четыре: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты. Что они собой представляют? Категория «руководители» -- это должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий.

Категория «помощники (советники)» -- должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности руководителей государственных органов, руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителей представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей.

Категория «специалисты» -- должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Категория «обеспечивающие специалисты» -- должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов, замещаемые без ограничения срока полномочий.

Должности гражданской службы всех категорий имеют много Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.

Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.

Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Специализация государственных должностей гражданской службы устанавливается в зависимости от функциональных особенностей этих должностей и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов. И то и другое по совокупности объединяется понятием «квалификация». Что это такое? Термин «квалификация»- (лат. quails -- какой + facere -- делать,) обозначает определение чьей-либо пригодности для той или иной деятельности на основе наличия необходимых знаний, навыков и умений. Каковы квалификационные требования к должностям гражданской службы?

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования 1) к уровню профессионального образования; 2) стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности; 3) профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Квалификационные требования к должностям гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы.

Квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных гражданских служащих устанавливаются указом Президента РФ, для гражданских служащих субъекта РФ -- законом субъекта РФ.

Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего.

Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего.

Данные требования обеспечивают соответствие компетентности лица, претендующего на должность, содержанию и объему полномочий по этой должности. Чем выше в организационной иерархии должность, тем выше объем квалификационных требований. Уже говорилось о том, что государственная гражданская служба регулярно подвергается «наездам» со стороны вновь избранных политических руководителей и это наносит непоправимый ущерб государственному управлению страной. Принятые законы (2003 и 2004 гг.) формально вроде бы защищают гражданских служащих. А реально и сейчас государственный аппарат не защищен от агрессивности политических руководителей. Представители нанимателя постоянно разбазаривают подготовленные квалифицированные кадры.

Вместе с тем гражданская служба только тогда приносит пользу обществу и людям, когда в основу ее деятельности кладется принцип стабильности, поскольку она составляет костяк, несущую конструкцию государственного управления. И потому, хотя бы в своей главной части, призвана работать на постоянной основе.

На практике в трудовом законодательстве есть положение, что работники, в том числе и гражданские служащие, могут подать в суд заявление на руководителя за необоснованное увольнение. Но добиться справедливого решения своего вопроса от суда -- дело чрезвычайно сложное. Начальник через своих юристов выдвигает самые различные аргументы в поддержку принятого решения. А гражданскому служащему без зарплаты (финансового обеспечения) приходится многие месяцы и даже годы обивать пороги судебных учреждений, что вынуждает его отказываться от своих претензий и ради обеспечения нужд семьи идти на какую-либо иную работу.

Другие требования к должностям государственной службы могут устанавливаться федеральными законами и законами субъектов Федерации, а также нормативными актами государственных органов --в отношении гражданских служащих этих государственных органов. При анализе сложившихся и проектируемых аппаратов органов государственной власти относительно должностей государственной службы надо учитывать и еще один чрезвычайно важный вопрос --оптимальные пропорции численности этих должностей в аппаратах конкретных органов государственной власти. В зависимости от характера и напряженности управленческого процесса численность категорий и групп должностей гражданской службы будет регулярно меняться.

Например, на федеральном уровне первоначально после принятия Закона об основах государственной службы РФ в министерствах и ведомствах при составлении штатных расписаний были почти проигнорированы младшие должности государственной службы, но избыточно завышены численность ведущих и старших должностей государственной службы.

Чтобы преодолеть сложившийся перекос в пропорциях между государственными должностями государственной службы, Правительство РФ приняло постановление от 5 ноября 1995 г. № 1094, в котором устанавливался определенный лимит на численность должностей государственной службы в структурных подразделениях государственных органов. В частности, было определено, что в аппарате любого федерального министерства и ведомства численность старших должностей государственной службы не должна превышать 40% от всей численности должностей государственной службы, а численность ведущих должностей государственной службы не должна превышать 10% от всей численности должностей государственной службы.

Государственные должности гражданской службы приобретают легитимный характер только после включения их в соответствующие реестры. Что они собою представляют?

Реестр (лат. regestrum -- перечень, список) есть перечень должностей гражданской службы, официально включенных в соответствующие нормативные документы. Они ведутся на электронных носителях с обеспечением защиты от несанкционированного доступа и копирования. Всего должно быть три реестра: федеральный, региональный и сводный.

Реестр должностей федеральной гражданской службы включает должности федеральной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам и иным признакам, который утверждается указом Президента РФ. Реестр должностей гражданской службы субъекта РФ утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ с учетом положений Закона о государственной гражданской службе РФ, а также структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей федеральной гражданской службы. Реально все субъекты РФ (кроме Чеченской Республики) имеют такие реестры.

Сводный реестр должностей гражданской службы РФ образуется из реестра должностей федеральной гражданской службы и реестров должностей гражданской службы субъектов РФ. Порядок ведения Сводного реестра должностей гражданской службы РФ также утверждается указом Президента РФ. Однако пока работа по составлению Сводного реестра должностей гражданской службы не выполняется. Но данной работы, судя по всему, не избежать и чем быстрее она будет начата, тем больше будет полезной отдачи от этого нормативного документа.



6. Гражданский служащий, его социальный и правовой статус

Социально-правовой статус гражданского служащего.

Все, что связано с компетенцией гражданских служащих, обычно регламентировано в социальных (этических, организационных, технологических и др.) и правовых нормах, которые составляют социально-правовой статус гражданского служащего. Он возникает на основе соответствующего законодательства в связи с замещением должности гражданского служащего. Именно определенная должность является базой для характеристики социально-правового положения гражданского служащего. По своей сути социально-правовой статус гражданского служащего -- это установленные и гарантированные государством и обществом меры должного и возможного поведения работника в области государственно-служебных отношений. С изменением государственно-служебных отношений изменяется и социально-правовой статус гражданского служащего (например, повышение, понижение, увольнение, отставка, выход на пенсию и т.д.).

Основу социально-правового статуса гражданского служащего составляют восемь групп государственно-служебных норм, которые определяют его Права, обязанности, ограничения, запреты, требования, ответственность, социальную защищенность (экономическое обеспечение) и гарантии. Именно они предопределяют основное содержание государственно-служебных отношений, в которых участвует данный работник.



7. Государственный служащий. Права Ограничения. Обязанности Запреты. Ответственность. Требования. Гарантии. Экономическое обеспечение

В свою очередь особенные статусные нормы также делятся на две части: основные и неосновные (дополнительные).

Общими статусными нормами называются те, которые свойственны всем гражданским служащим, независимо от вида, ветви, категории и группы их должностей. Особенными -- те, которые устанавливаются в зависимости от этих структур. При этом особенные --основные статусные нормы определяются исходя из типовых квалификационных характеристик, а особенные -- неосновные -- под влиянием потребностей внутриструктурных и межструктурных взаимодействий. Общие статусные нормы сформулированы и нормативно закреплены в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Каковы основные права гражданских служащих? В названном законе перечисляются 18 таких прав. Их характеристика дается в гл. 3,ст. 14. В соответствии с ними каждый гражданский служащий имеет право:

1) на обеспечение надлежащих организационно-технические условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

2) ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;

3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

4) оплату труда и другие выплаты в соответствии с настоящим федеральным законом, иными нормативными правовыми актами РФ и со служебным контрактом;

5) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;

6) доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;

7) доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;

8) ознакомление с отзывами о своей служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;

9) защиту сведений о гражданском служащем;

10) должностной рост на конкурсной основе;

11) профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном настоящим федеральным законом и другими федеральными законами;

12) членство в профессиональном союзе;

13) рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с настоящим федеральным законом и другими федеральными законами;

14) проведение по его заявлению служебной проверки;

15) защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд при их нарушении;

16) медицинское страхование в соответствии с настоящим законом и законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;

17) государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества;

18) государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.

Особенные -- основные права гражданского служащего также обусловливаются спецификой занимаемой им должности. К их числу относятся, например, право на принятие вторичных нормативных актов, распоряжения имуществом, дисциплинарной практикой в отношении подчиненных, визирования по профилю своей деятельности готовящихся в данном органе документов и т.д. Среди особенных -- дополнительных прав могут быть право технического контроля за исполнением поручений сотрудниками, за состоянием техники безопасности в помещении, использования различной оргтехники, компьютеров и т.д.

Согласно им каждый гражданский служащий обязан:

1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение;

2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;

3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;

4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

5) соблюдать служебный распорядок государственного органа;

6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

7) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

8) беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;

9) представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и о членах своей семьи, а также сведения о полученных доходах и подлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера;

10) сообщать о выходе из гражданства РФ или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства РФ или в день приобретения гражданства другого государства;

11) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены настоящим федеральным законом и другими федеральными законами;

12) сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. В случае его исполнения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность.

Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории «руководители» высшей группы должностей гражданской службы, в целях исключения конфликта интересов в государственном органе не может представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа в период замещения им указанной должности. Гражданские служащие подлежат обязательной дактилоскопической регистрации в случаях и порядке, установленных федеральным законом.

Помимо них на каждого гражданского служащего, в зависимости от специфики занимаемой должности, возлагается какое-то количество особенных (основных и дополнительных) обязанностей.

Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной гражданской службы по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

...