Конституційні засади виконавчої влади в Україні (проблеми теорії і практики)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія наук України

Інститут держави і права ім. В.М. Корецького

УДК 342.5

Конституційні засади виконавчої влади в Україні (проблеми теорії і практики)

Спеціальність 12.00.02. - конституційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Єрмолін Володимир Павлович

Київ 2003

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Українській Академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник

- доктор юридичних наук, професор Шаповал Володимир Миколайович - Заступник Голови Конституційного Суду України

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Погорілко Віктор Федорович - завідувач відділу конституційного права і місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України

кандидат юридичних наук, доцент Мяловицька Ніна Анатоліївна - доцент кафедри конституційного і адміністративного права юридичного факультету Київського національного університету ім. Тараса Шевченка

Провідна установа

- Національна академія внутрішніх справ України, кафедра конституційного права (м. Київ)

Захист відбудеться 28 березня 2003 року о 15 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.03 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України за адресою: 01001, Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці інституту.

Автореферат розіслано 28 лютого 2003 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Усенко І.Б.

виконавча влада конституційний

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Формування виконавчої влади як реального явища є одним з ключових чинників національного державотворення. Зміст відповідних процесів відображає сприйняття ідеї поділу влади, яка стала визначальною для теорії і практики сучасного конституційного розвитку України. Реалізація цієї ідеї за певних умов сприятиме демократичному наповненню державотворення, адже сучасна держава існує в координатах, зумовлених саме поділом влади При цьому організація державного владарювання на засадах “поділу влади” не може вважатися самодостатньою для оцінки суспільно-політичного, зокрема конституційного розвитку. Першорядне значення мають особливості прийнятої форми державного правління і, головне, характеристики соціуму, в якому функціонує відповідно побудований державний механізм.

Становлення явища виконавчої влади в Україні є предметом аналізу представників різних наук, зокрема юридичної. В нашій країні у 90-і роки минулого століття було видано низку робіт науковців-юристів (здебільшого брошур, статей і тез виступів на наукових конференціях), автори яких аналізували окремі аспекти конституційної регламентації сфери виконавчої влади. Процеси становлення різних елементів державного механізму незалежної України, організаційно або функціонально сполучених з явищем виконавчої влади, досліджували В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, В.І. Борденюк, Ф.Г. Бурчак, А.П. Заєць, А.М. Колодій, В.В. Копейчиков, Л.Т. Кривенко, Є.Б. Кубко, В.В. Медведчук, Н.А. Мяловицька, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришко, В.Ф. Погорілко, М.Ф. Селівон, В.Ф. Сіренко, В.Я. Тацій, Є.А. Тихонова, Ю.М. Тодика, О.Ф. Фрицький, В.В. Цвєтков, М.В. Цвік, В.М. Шаповал, Ю.С. Шемшученко, Л.П. Юзьков та інші. Проте більшість вітчизняних авторів розглядали явище виконавчої влади насамперед у контексті теорії державного управління. Тому існує потреба в наукових узагальненнях проблем конституційної теорії і практики, пов'язаних із загальним явищем виконавчої влади і, зокрема, з функціонуванням системи виконавчої влади в Україні.

Реальною є й необхідність визначення і обґрунтування основних характеристик виконавчої влади в Україні з метою удосконалення її конституційних засад, організації і діяльності носіїв виконавчої влади. Водночас бракує пропозицій щодо можливого коригування конституційно-правових статусів носіїв виконавчої влади. Очевидно, що пропозиції практичного характеру мають ґрунтуватися на теоретичному осмисленні відповідних процесів. Тому також актуальними є питання конституційної теорії виконавчої влади, спроби визначитися щодо понять концептуального характеру (виконавча влада, державне управління, уряд тощо), аналіз історичного аспекту конституційної регламентації того явища, яке за смислом ідеї поділу влади визначається як виконавча влада.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана на кафедрі права і законотворчого процесу Української Академії державного управління при Президентові України відповідно до планової теми "Правове регулювання державного управління та місцевого самоврядування" (державна реєстрація - № 0202U006005).

Мета і завдання дослідження. Основною метою дисертації є розроблення актуальних питань теорії і практики конституційного регулювання сфери виконавчої влади.

Мета дослідження зумовила постановку і розв'язання наступних завдань:

– встановити сутність виконавчої влади в контексті ідеології поділу влади і у співвідношенні з іншими “поділеними владами”, зокрема із законодавчою владою;

– визначити взаємозв'язки, що існують (узагальнено) між інститутами глави держави і виконавчої влади;

– проаналізувати розвиток конституційного регулювання сфери виконавчої влади (державного управління) в Україні;

– висвітлити загальні проблеми організації і функціонування системи виконавчої влади, які існують за змістом чинної Конституції України і у зв'язку з прийнятою формою державного правління;

– концептуально визначитись щодо характеру компетенційних зв'язків у своєрідному трикутнику “Верховна Рада України - Президент України - Кабінет Міністрів України”;

– сформувати пропозиції стосовно коригування конституційного регулювання сфери виконавчої влади в Україні.

Об'єкт дослідження складають конституційно-правові відносини, які виникають за наслідками відповідного регулювання сфери виконавчої влади.

Предметом дослідження є процеси формування виконавчої влади в Україні як реального явища; унормування організації і діяльності державних органів, які реалізовували раніше відповідні функції і сьогодні покликані здійснювати виконавчу владу в Україні; перспективи еволюції конституційно-правових статусів цих органів.

Методи дослідження. Методологічну основу роботи складають загальнонаукові методи діалектичного пізнання соціальних процесів, включаючи процеси у державі як важливу складову соціуму. З метою одержання найбільш повних результатів при здійсненні дослідження застосовуються практично усі спеціальні методи, притаманні юридичній науці, зокрема, порівняльно-правовий (компаративний) метод, системний, структурно-функціональний. Так, при дослідженні суті терміну “державне управління” застосований компаративний метод (підрозділ 1.1. дисертації). При визначенні місця і ролі кожного з державних інститутів у механізмі здійснення влади застосований системний метод (підрозділ 1.1., розділ 2 дисертації).

У процесі опрацювання теми були вивчені праці українських вчених, присвячені ґенезі інституту виконавчої влади, провідних зарубіжних конституціоналістів і фахівців з державного управління, а також праці авторів, яких можна вважати класиками теорії конституційного права.

Наукове опрацювання теми ґрунтується на здобутках сучасної науки теорії права, а також на результатах досліджень у царинах інших, аніж конституційне, галузей публічного права. Дослідження здійснюється на основі аналізу змісту Конституції України і законів, інших чинних нормативно-правових актів, співвіднесених з обраною темою.

Наукова новизна дисертації полягає в тому, що вперше у вітчизняній науці конституційного права здійснено спробу узагальнити конституційно-правові проблеми, що супроводжують становлення і розвиток засад виконавчої влади в Україні. При цьому домінантою є практичні потреби удосконалення правового регулювання сфери виконавчої влади, визначення статусу державних органів, сполучених з цією сферою. На основі проведеного дослідження сформульовано ряд положень, висновків і пропозицій, зокрема:

– сформульовано тезу про необхідність відмови від вживаного терміну "гілка влади" та похідних від нього як таких, що є невдалими з огляду на вимоги етимології та не відповідають самій сутності ідеї поділу влади;

– запропоновано уточнення змісту поширеного сприйняття ідеї “поділу влади” як такої, що нібито засвідчує наявність у державі трьох "влад" з особливими повноваженнями та визначено "поділені влади" як три основні державні функції (законотворчість, державне управління і правосуддя), котрими не вичерпується державна діяльність;

– запропоновано підхід до визначення поняття і сутності “виконавчої влади” у співвідношенні із законодавчою владою, виходячи із змісту ідеології влади та з урахуванням її сучасних модифікацій та зумовленістю організації виконавчої влади прийнятою формою державного правління;

– сформульовано поняття виконавчої влади з акцентом на права людини і громадянина, реалізація яких визначена своєрідним покликанням державного управління;

– відкориговано оцінки деяких інститутів, пов'язаних з функціонуванням виконавчої влади та її відносинами з владою законодавчою (контрасигнування, форми парламентського контролю за урядом, несумісність мандата і посади в уряді, імпічмент, право вето тощо);

– концептуально визначено функції Президента України і встановлено їх співвідношення з його конкретними повноваженнями саме за змістом положень Конституції України;

– спростовано теоретичну концепцію президентського арбітражу;

– удосконалено підхід щодо функціонального поєднання Президента України зі сферою виконавчої влади і щодо його визначення главою виконавчої влади де-факто.

Практичне значення результатів дослідження полягає в тому, що сформульовані в дисертації положення, коментарі і висновки можуть бути використані для удосконалення конституційно-правового регулювання у сфері виконавчої влади, в науково-дослідній роботі, при викладанні навчального курсу конституційного права.

Апробація результатів дослідження. Основні теоретичні положення дисертації знайшли відображення в шести індивідуальних публікаціях, з них три статті надруковані у фахових виданнях з юридичних наук. Частину матеріалів дисертації передано для використання до Управління правової експертизи Секретаріату Конституційного Суду України.

Результати досліджень, що включені до дисертації, оприлюднювались на науково-практичній конференції за міжнародною участю “Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні” (Київ, Українська Академія державного управління при Президентові України, травень 2001 р., тези опубліковані), на міжнародній науково-практичній конференції "Парламентаризм в Україні: теорія і практика" (Київ, Інститут законодавства Верховної Ради України, червень 2001 р., тези опубліковані), на Всеукраїнських муніципальних слуханнях “Муніципальний рух в Україні - 10 років розвитку” (Бердянськ, вересень 2002 р., тези опубліковані).

Структура роботи зумовлена метою і завданнями дослідження. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, що включають чотири підрозділи, висновків і списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації - 185 сторінок, в т.ч. список використаних джерел - 15 сторінок (200 найменувань).

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дослідження, вказано на зв'язок роботи з науковими програмами і темами, формулюється мета і основні завдання, визначаються об'єкт і предмет дослідження, його наукова новизна, практичне значення одержаних результатів, наведено відомості про апробацію, публікацію основних положень дисертаційної роботи, її структуру та обсяг.

Перший розділ "Актуальні теоретичні проблеми виконавчої влади" присвячений визначенню поняття і сутності явища виконавчої влади в контексті теорії поділу влади, а також аналізу змісту цього явища за умов різних форм державного правління.

Автор наголошує, що визначення явища виконавчої влади з історично зумовлених причин є реальним лише за змістом ідеології поділу влади і з урахуванням її сучасних модифікацій. З часом, коли засади цієї ідеології знайшли втілення в конституційних текстах, поняття виконавчої ради набуло офіційного характеру, а його зміст відбився у повноваженнях державних органів, покликаних здійснювати відповідну державну функцію.

З об'єктивних обставин значну увагу проблематиці поділу влади стали приділяти із здобуттям незалежності України. У науковий вжиток увійшли формулювання "гілка влади", "виконавча гілка влади" тощо. Причиною появи таких формулювань є невдалий подвійний переклад положення Ш. Монтеск'є про "separation des pouvoirs". Вказані формулювання не вживаються в текстах законів й інших нормативно-правових актів.

Сама ж ідея поділу влади іноді трактується як така, що нібито засвідчує наявність в державі трьох "влад" з їх повноваженнями. Фактично ж в статті 6 Конституції України йдеться про те, що три головні державні функції - законодавча, виконавча і судова - реалізуються по суті спеціалізованими органами, наділеними для цього повноваженнями. Не влада поділяється на умовні "гілки", а органи законодавчої, виконавчої і судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України і законами межах. Ніяких "гілок влади" та їх повноважень в Основному Законі не передбачено. Більше того, відповідний термін в ньому не використовується.

Одним з питань, пов'язаних із з'ясуванням сутності виконавчої влади, є її співвіднесеність з владою законодавчою. В дисертації зазначається, що ідеологія поділу влади, сформульована Ш. Монтеск'є і покладена в основу конституційної практики більшості країн, виключала зверхність кожної з "поділених влад" відносно іншої. З різних причин відповідне питання постає актуальним у пострадянських країнах, де частина авторів дотримується позиції примату законодавчої влади і спрощеного підходу до розуміння виконавчої влади як виключно діяльності з виконання законів. Прибічники ідеї верховенства законодавчої влади по суті ігнорують сенс доктрини стримувань і противаг, яке є стрижневим за змістом ідеї поділу влади. Об'єктивно система стримувань і противаг ставить у певну залежність здійснення, зокрема, законодавчої влади від позиції органів, віднесених до інших галузей (сфер) державної влади. Необхідно говорити про особливу, але не першорядну чи пріоритетну, роль законодавчої влади відносно влади виконавчої і навпаки.

В роботі констатується, що співвіднесеність законодавчої і виконавчої влади зумовлена насамперед прийнятою формою державного правління. Відповідь на питання щодо такої співвіднесеності надає аналіз співвідношення повноважень вищих органів держави, функціонально поєднаних із законодавчою і виконавчою владою, здійснений з урахуванням практики застосування конституційних положень, які визначають статус відповідних органів.

Складнощі, які існують при реалізації ідеї поділу влади, супроводжуються формулюванням в юридичній науці певних положень, які об'єктивно не сприяють їх подоланню. До таких положень, на думку дисертанта, слід віднести й ті, за якими визнається існування окремої "президентської влади". Оцінюючи концепцію “президентської влади” в контексті ідеї поділу влади, автор дійшов висновку, що визнання за Президентом України арбітражної функції у взаємовідносинах законодавчої і виконавчої влади, по-перше, не відповідає змісту Конституції України і, по-друге, фактично деформує закріплену нею ідею поділу влади.

В роботі застережено, що пропозиції стосовно виокремлення "президентської влади" генетично пов'язані з концепцією королівської влади, сформульованою на початку ХІХ ст. Ця концепція суперечить теорії Ш. Монтеск'є, адже, на думку останнього, рівновага "поділених влад" забезпечується їх взаємодією і взаємовпливом, а не якимось арбітром або посередником. Тертя між "розподіленими владами" в умовах демократичних режимів ліквідуються шляхом політичних компромісів, які, зокрема, знаходять у процесі діяльності державних органів. Саме необхідності пошуків таких компромісів слугують визначені основними законами системи стримувань і противаг.

Важливе значення для з'ясування поняття і сутності виконавчої влади має поняття державного управління. Відповідне поняття було вживане за радянських часів, коли ідея поділу влади подавалася як буржуазна і відповідно сприймався термін "виконавча влада". Саме ж державне управління трактувалось як відносно самостійний вид державної діяльності. І хоча термін "державне управління" широко вживається у вітчизняній літературі, він відсутній в Конституції України. Варто позитивно сприймати застосування термін "державне управління" в нормативно-правових актах, як це має місце в деяких указах Президента України.

Автор поділяє позицію, за якою державне управління у вузькому сенсі складає зміст виконавчої влади і забезпечує її функціональне наповнення. Виконавча влада - це галузь (сфера) публічної влади, зміст якої складає діяльність відповідних органів державної влади з метою здійснення управління як цілеспрямованого впливу на розвиток різних сфер суспільного буття шляхом реалізації їх владних повноважень методами і засобами, визначеними конституційним і, насамперед, адміністративним правом. Виконавча влада - це один з головних напрямів державної діяльності, який узагальнено визначається як державне управління, і водночас сукупність або система органів, котрі здійснюють повноваження за змістом цієї діяльності.

Другий розділ "Розвиток конституційних засад виконавчої влади в Україні" присвячений дослідженню історико-правових аспектів становлення конституційних засад виконавчої влади в Україні, а також їх сучасної еволюції. В ньому запропоновано аналіз проблем за змістом конституційної регламентації відповідної сфери.

Дисертант зазначає, що ідея поділу влади була сприйнята і в той чи інший спосіб засвідчена представниками національної політичної думки. Аналізуючи зміст конституційних проектів і політичних програм кінця ХІХ - початку ХХ ст.ст. щодо організації виконавчої влади, він звертає увагу на те, що політичним вподобанням лідерів більшості тогочасних українських партій відповідала ідеологія парламентського правління. Зі зміною суспільно-політичних обставин змінився зміст відповідних пропозицій. Парламентське правління з можливими його формами залишалося принадливим для ідеологів тогочасного українського державотворення, однак реалії спонукали їх проявляти інтерес до авторитарних форм організації влади. Відповідно трансформувалися і підходи до конституювання виконавчої влади. При цьому політико-правова ідеологія, поширена за часів визвольних змагань, і тогочасна організація державного владарювання загалом відбивали здобутки світового конституціоналізму.

Ідею поділу влади було відкинуто за радянських часів. Проголошення повновладдя рад об'єктивно заперечувало існування виконавчої влади як одного з видів державного владарювання. Проте вже за відповідних часів на рівні теорії і практики з часом відбулось виокремлення різних видів державної діяльності, зокрема державного управління, і була визнана "спеціалізація" державних органів.

Основоположним, на думку автора, є те, що початок сучасного етапу конституційного регулювання сфери виконавчої влади об'єктивно пов'язаний з офіційним прийняттям і поступовим запровадженням ідеї поділу влади. З іншого боку, проголошення цієї ідеї певний час супроводжувалось її поєднанням на практиці з схемами організації радянської влади. Такий симбіоз не тільки ускладнював досягнення результатів в ході державотворення, а й створював передумови дестабілізації суспільно-політичного життя. В цілому організацію державного механізму за Конституцією (Основним Законом) України 1978 р. із змінами і доповненнями дисертант характеризує як незавершену з огляду на самий сенс ідеї поділу влади. Спробою подолати відповідний симбіоз був Конституційний Договір 1995 р. За цим актом Верховна Рада України фактично втратила ознаки "найвищого органу державної влади". При цьому розмежування компетенції між органами законодавчої і виконавчої влади засвідчувало сприйняття засад змішаної республіканської форми правління.

З прийняттям чинного Основного Закону почався новий етап у розвитку конституційних засад виконавчої влади в Україні.

В контексті теми дисертаційного дослідження, окремо виділене питання про природу інституту президента взагалі, інституту Президента України зокрема. Президента нерідко визначають як найвищу посадову особу держави. Проте таке його визначення не є точним. На думку автора, більш доречно визначати президента як один з вищих (одноосібний) органів держави.

Заслуговує на увагу і питання про функції Президента України та їх співвідношення з його повноваженнями. Кожна з функцій Президента України, що відповідно визначена в Основному Законі, "матеріалізується" в його конкретних повноваженнях, встановлених там же. Наприклад, за змістом частини другої ст. 102 Конституції України можна говорити про таку функцію Президента України, як гарантування додержання Конституції України. У свою чергу, ця функція відображає і узагальнює його певні повноваження, насамперед право звертатися до Конституційного Суду України щодо вирішення питань про відповідність Конституції України визначених актів. Частина повноважень Президента України може бути кореспондована змісту не однієї, а кількох функцій.

Повноваження Президента України, встановлені Конституцією України, доречно класифікувати на такі, що, по-перше, пов'язані з його статусом як глави держави і, по-друге, поєднані з роллю носія виконавчої влади. Деякі з повноважень можуть розглядатися як віднесені до обох груп наведеної класифікації. Наприклад, повноваження щодо формування Кабінету Міністрів України. Особливістю статусу Президента України є те, що за Основним Законом він наділений широкими владними повноваженнями стосовно сфери виконавчої влади.

Автор наголошує, що питання змісту конституційного статусу того чи іншого вищого органу держави значною мірою є питаннями політичної доцільності. Юридична оцінка цього змісту можлива лише з огляду на його відповідність засадам побудови державного механізму, встановленим в Основному Законі, зокрема загальній засаді поділу влади. Саме за критерієм доцільності сформульована більшість оцінок обсягу і змісту компетенції Президента України.

В дисертації акцентовано на тому, що особливістю організації і функціонування державного механізму за умов змішаної республіканської форми правління є так званий “дуалізм” виконавчої влади. Його сутність полягає в тому, що існує своєрідний подвійний центр виконавчої влади, який складають уряд і президент. Якщо перший об'єктивно є колегіальним органом виконавчої влади і важливою складовою її формалізованої організації, то другий поєднаний з виконавчою владою насамперед функціонально. Такий “дуалізм” передбачено і Конституцією України, що визнає більшість вітчизняних авторів. При цьому теоретична конструкція “дуалізму” виконавчої влади по суті спонукає частину з них до висновку, за яким Президент України має розглядатися поза “поділеними владами”.

Однак, на думку дисертанта, статус Президента України пов'язаний з організацією і функціонуванням “поділених влад”. Ті повноваження, котрі кореспондовані ролі Президента України як глави держави, зазвичай є елементами системи стримувань і противаг у відносинах насамперед між законодавчою і виконавчою владою. Інші асоціюються з функціонуванням виконавчої влади. Реалії свідчать, що Президент України є ключовою складовою системи виконавчої влади. Характер його компетенційних зв'язків з Кабінетом Міністрів України унаочнює домінантність ролі Президента України у сфері виконавчої влади.

Президент України має значні компетенційні “важелі впливу” щодо Кабінету Міністрів України. На увагу заслуговує положення п.10 частини першої ст.106 Конституції України, яким встановлено по суті позапарламентський порядок (спосіб) формування Кабінету Міністрів України, адже Верховна Рада України не уповноважена на дії щодо призначення його членів. Відсутність інституту індивідуальної політичної відповідальності членів Кабінету Міністрів України перед Верховною Радою України об'єктивно зумовлює обмеженість взаємозв'язків між урядом і парламентом.

На думку автора, визнаючи Президента України главою виконавчої влади де-факто, не можна спрощувати роль інших складових системи виконавчої влади, насамперед Кабінету Міністрів України. Зміст формалізованого конституційного статусу останнього засвідчує потенційну значущість уряду у сфері виконавчої влади, його ймовірну роль центру з питань забезпечення реалізації державної політики у сфері виконавчої влади. Відсутність в Основному Законі визначення Кабінету Міністрів України урядом не заперечує прийнятності відповідної політико-правової оцінки. Водночас характеризуючи конституційно прогнозовану роль Прем'єр-міністра України у сфері виконавчої влади, його не можна визнавати главою уряду або, з іншого боку, визначати як так званого “адміністративного прем'єра”. Сьогоднішні реалії щодо ролі Прем'єр-міністра України не є абсолютом, адже в Конституції України є достатньо положень, конкретизація і деталізація яких сприятиме коригуванню статусу відповідної посадової особи.

У висновках в узагальненому вигляді сформульовані основні положення концептуального характеру, що містяться в обох розділах дисертації. Зокрема зазначено:

Природа виконавчої влади в контексті ідеології поділу влади знаходить вияв за змістом однієї з трьох основних державних функцій - державного управління. Іншими відповідними функціями є законотворчість і правосуддя. При цьому державна діяльність не вичерпується зазначеними функціями. Тому є некоректним асоціювати організацію і діяльність різних органів державної влади (наприклад, прокуратури) з однією з названих основних функцій. Спроби кваліфікувати нові “гілки влади” (інші, аніж три основні державні функції) порівняно з тими, що є конституційно визначеними, не відповідають Конституції України. Конструювання будь-якої четвертої, п'ятої тощо “гілки влади” об'єктивно потребуватиме докорінного реформування Основного Закону. Головне, відповідні теоретичні конструкції не створюють додаткових можливостей у вирішенні питань функціонування державного механізму, не сприяють практиці реалізації органами державної влади їх компетенції.

У зв'язку із зазначеним проблемною виглядає концепція “президентської влади”, генеза якої пов'язана з ідеями, сформульованими ще у ХІХ ст. Своєрідним аналогом цієї концепції є концепція “президентського арбітражу”, яка знайшла пряме або опосередковане відображення в текстах конституцій деяких держав, зокрема і так званих пострадянських. Однак за змістом Конституції України відсутні підстави стверджувати, що Президенту України притаманна відповідна функція. Про це насамперед свідчать його повноваження, визначені конституційно. Деякі з них, що окремими авторами розглядаються як аргументи щодо прийнятності за наших умов концепції “президентського арбітражу” (повноваження у процесі формування уряду, право вето, право розпускати парламент тощо), за загальним смислом є по суті “класичними” повноваженнями глави держави.

Сама ж сутність виконавчої влади є найбільш виразною, якщо її визначати у зв'язку з прийнятою формою державного правління. Форма державного правління засвідчує, по-перше, встановлене конституцією співвідношення між законодавчою і виконавчою владою, по-друге, компетенційні взаємозв'язки в системі виконавчої влади, зокрема між главою держави і урядом або між тим же урядом і його главою. Об'єктивно роль глави держави щодо системи виконавчої влади зумовлена прийнятою формою державного правління. Він або є своєрідним стрижнем виконавчої влади, головним її носієм (президентсько-республіканська форма), або функціонально поєднаний з виконавчою владою і залишається поза формалізованою системою відповідних органів (змішана республіканська форма в різних варіантах), або здебільшого формально віднесений до виконавчої влади (парламентарні форми). Відповідно різною за умов різних форм державного правління є роль уряду як колегіального органу виконавчої влади.

В Україні на різних етапах її розвитку протягом минулого століття проблема вибору форми державного правління розглядалась і вирішувалась по-різному. Наприклад, конституційні проекти, оприлюднені за часів визвольних змагань 1917-1920 р., відображали сприйняття в цілому концептуальних засад парламентського правління. Сучасний етап державно-правового розвитку характеризувався сприйняттям змішаної республіканської форми. Прикметно, що усі офіційні проекти чинної Конституції України, оприлюднені у 1993-1996 р., передбачали запровадження саме цієї форми. Таке запровадження завжди набувало вигляду встановлення компетенційних зв'язків між президентом і урядом за принципом “дуалізму” виконавчої влади.

Відомо, що теоретична конструкція “дуалізму” асоціюється саме із змішаною республіканською формою правління і вважається реалізованою чинною Конституцією України. При цьому звичайно стверджують, що Президент України поєднаний з виконавчою владою функціонально, але не поєднаний організаційно. Головне ж, що він за змістом компетенції є носієм виконавчої влади, її главою де факто. Найбільш важливим є те, що Президент України не тільки відіграє вирішальну роль у формуванні Кабінету Міністрів України, а і по суті на власний розсуд вирішує питання обіймання його членами посад. З іншого боку, Конституція України містить положення щодо порядку формування Кабінету Міністрів України та політичної відповідальності його членів, при внесенні змін до яких може бути зкоригована прийнята форма державного правління, змінені ролі Президента України і Кабінету Міністрів України (виключно Прем'єр-міністра України) у здійсненні виконавчої влади. До таких положень віднесений і припис частини четвертої ст. 106 Основного Закону, яким передбачене скріплення (тобто контрасигнування) визначених актів Президента України підписами Прем'єр-міністра України і міністрів, відповідальних за акти та їх виконання.

Що ж до пропозицій внести зміни до Конституції України в частині визначення компетенційних зв'язків у своєрідному трикутнику “Верховна Рада України - Президент України - Кабінету Міністрів України”, то практично усі вони мають так званий легальний характер, тобто не можуть бути оцінені негативно за формально-юридичними критеріями. Перспективи відповідних змін є виключно питаннями політичної доцільності. Головне, щоб зміни були логічно послідовними і взаємоузгодженими. Дискусія про перехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми правління, враховуючи умовність цих назв, є реальною лише з урахуванням змісту конкретних пропозицій змін до Основного Закону.

Основні положення дисертаційного дослідження викладено в наступних публікаціях автора

1.Поділ влади і феномен виконавчої влади в сучасному конституційному процесі //Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України. - 2001. - Вип.2. - С.204-214.

2.Феномен виконавчої влади і конституційні проекти початку ХХ ст. //Держава і право. Збірник наукових праць. - Вип.11. - К.: Інститут держави і права НАН України, 2001. - С.151-157.

3.До питання про співвідношення виконавчої влади і державного управління // Право України. - 2002. - № 9. - С. 29-32.

4.Контроль за органами виконавчої влади як складова розвитку парламентаризму в Україні // Парламентаризм в Україні: теорія і практика. Матеріали міжнародної науково-практичної конференції. - К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 2001. - С.404-407.

5.Співвідношення місцевого самоврядування і державної влади в умовах формування громадянського суспільства в Україні // Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні. Матеріали науково-практичної конференції за міжнародною участю. - К.: Українська Академія державного управління при Президентові України, 2001. - С.239-242.

6.Про деякі особливості організації “місцевої влади” / Муніципальний рух: новий етап розвитку. Матеріали VII українських муніципальних слухань. / За заг. ред. М. Пухтинського. - К.: Логос, 2002. - С. 380-382.

Анотації

Єрмолін В.П. Конституційні засади виконавчої влади в Україні (проблеми теорії і практики). - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 - конституційне право. Інститут держави і права
ім. В.М. Корецького НАН України, Київ, 2002.

Дисертація містить аналіз змісту конституційних засад виконавчої влади в Україні. В роботі визначені поняття і сутність загального явища виконавчої влади в контексті теорії “поділу влад” (поділу влади). Автор заперечує підхід, згідно з яким ідея “поділу влад” трактується як така, що нібито засвідчує наявність в державі трьох “влад” з їх повноваженнями. В дисертації констатується, що співвіднесеність законодавчої і виконавчої влади зумовлена насамперед прийнятою формою державного правління. Автор зазначає, що подоланню складнощів, які виникають при реалізації ідеї поділу влади, не сприяють деякі теоретичні концепції, зокрема концепція “президентської влади”.

В дисертації застережене важливе значення для з'ясування поняття і сутності виконавчої влади поняття державного управління. І хоча термін “державне управління” відсутній в Конституції України, зазначено, що варто позитивно сприймати його застосування в нормативно-правових актах.

В роботі досліджено історико-правові аспекти становлення конституційних засад виконавчої влади в Україні, розглянуто їх сучасну еволюцію. Наголошено, що за Основним Законом передбачено так званий “дуалізм” виконавчої влади. Тим самим, зокрема, Президент України поєднаний з виконавчою владою насамперед функціонально. Головне, що Президент України є ключовою складовою системи виконавчої влади. Характер його компетенційних зв'язків з Кабінетом Міністрів України унаочнює домінантність ролі Президента України за буквою чинного Основного Закону. Разом з тим, зміст конституційного статусу Кабінету Міністрів України засвідчує його потенційну значущість у сфері виконавчої влади, ймовірну роль уряду як центру з питань реалізації відповідної державної політики.

В дисертації охарактеризовані пропозиції щодо реформування системи компетенційних зв'язків у своєрідному трикутнику “Верховна Рада України - Президент України - Кабінет Міністрів України”.

Ключові слова: конституція, поділ влади, виконавча влада, уряд, Президент України, Кабінет Міністрів України, форма державного правління.

Ермолин В.П. Конституционные основы исполнительной власти в Украине (проблемы теории и практики). - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 - конституционное право. Институт государства и права им. В.М. Корецкого НАН Украины, Киев, 2002.

Диссертация посвящена актуальным теоретическим и практическим вопросам конституционной регламентации сферы исполнительной власти в Украине. Автор анализирует сущность исполнительной власти в контексте теории разделения властей, ее содержание при разных формах государственного правления. В работе констатируется, что характер соотношения законодательной и исполнительной власти в первую очередь обусловлен принятой в конкретной стране формой правления. Сделан вывод о том, что сформулированная в юридической науке концепция “президентской власти” не способствует преодолению сложностей, которые возникают в практике реализации идеи разделения властей. Оценивая концепцию “президентской власти” и связанную с ней концепцию так называемой арбитражной функции Президента Украины, автор указывает на тот факт, что они не соответствуют содержанию конституционно установленных полномочий Президента Украины. Равновесие ж между “разделенными властями”, как считал еще Ш.Монтескье, обеспечивается их взаимодействием и взаимовлиянием, а не каким-либо арбитром или посредником.

Диссертант разделяет позицию тех авторов, которые ассоциируют по содержанию понятия исполнительной власти и государственного управления в узком смысле. Исполнительная власть определена как одно из главных направлений государственной деятельности (функция), которое обобщенно определяется как государственное управление, и одновременно как совокупность или система органов, которые осуществляют полномочия по смыслу этой деятельности. Автор делает вывод, что, хотя термин “государственное управление” отсутствует в Конституции Украины, следует позитивно воспринимать его использование в нормативно-правовых актах.

В работе исследованы историко-правовые аспекты становления конституционных основ исполнительной власти в Украине. Диссертант указывает на тот факт, идея разделения властей давно была воспринята представителями отечественной политической мысли. Анализируя содержание конституционных проектов и политических программ конца ХIХ - начала ХХ в. относительно организации исполнительной власти, он утверждает, что лидеры большинства политических партий тех времен исповедовали идеологию парламентского правления. С изменением общественно-политической обстановки изменились и подходы к организации исполнительной власти.

Идея разделения властей практически отрицалась в советский период. Однако уже тогда признали существование разных видов государственной деятельности, в частности государственного управления, “специализацию” разных органов государства. В период после провозглашения независимости Украины и до принятия нового Основного Закона организация государственного механизма в целом и тех его элементов, которые организационно отнесены к исполнительной власти, характеризовались своеобразным симбиозом нового и некоторых “схем”, связанных с теорией и практикой советской власти.

В диссертации рассмотрены вопросы современной эволюции конституционных основ исполнительной власти в Украине. Автор определяет особенности реализации в отечественной практике концепции “дуализма” исполнительной власти. При этом теоретическая конструкция “дуализма” исполнительной власти послужила для некоторых исследователей аргументом в обоснование вывода о том, что Президент Украины как государственный институт существует вне “разделенных властей”, по сути над ними. Однако, как утверждает диссертант, Президент Украины интегрирован в систему разделения властей. Те полномочия, которые корреспондированы его роли как главы государства, являются так называемыми сдержками и противовесами (право вето, право роспуска парламента, полномочия по формированию правительства и т.д.) во взаимосвязях исполнительной и законодательной власти. Другие полномочия Президента Украины непосредственно ассоциируются с явлением исполнительной власти. Констатировано, что характер компетенционных связей Президента Украины с Кабинетом Министров Украины свидетельствует о доминантной роли первого в сфере исполнительной власти.

Автор оговаривает, что, признавая Президента Украины главою исполнительной власти де факто, не следует упрощать роль других составляющих системы исполнительной власти, в первую очередь Кабинета Министров Украины. Содержание конституционного статуса Кабинета Министров Украины свидетельствует о его потенциальной значимости в сфере исполнительной власти, вероятной роли как центра по реализации государственной политики в указанной сфере. В диссертации установлено, что вопросы содержания конституционного статуса любого высшего органа государства в значительной степени являются вопросами политической целесообразности. Именно по критерию целесообразности сформулировано большинство оценок объема и содержания компетенции Президента Украины и Кабинета Министров Украины. Юридическая оценка этого объема и содержания возможна только с учетом их соответствия основам построения государственного механизма, установленным в Конституции Украины.

Ключевые слова: конституция, разделение властей, правительство, Президент Украины, Кабинет Министров Украины, форма государственного правления.

Yermolin V.P. Constitutional Fundamentals of the Executive Power in Ukraine (theoretical and practical problems). - Manuscript.

Thesis for obtaining a scientific degree of Candidate of Sciences (Law) on the speciality 12.00.02 - Constitutional Law. - Koretsky Institute of State and Law of the National Ukrainian Academy of Sciences, Kyiv, 2002.

The thesis provides the analysis of substance of constitutional fundamentals of the executive power in Ukraine. The work determines the notion and essence of general phenomenon of the executive power in the context of the theory of “division of powers”. The author denies the approach according to which the idea of the “division of powers” is interpreted as the one, that is supposed to prove the existence in a state of the three “powers” with their respective authorities. The thesis establishes that the interrelationship of legislative and executive powers depends first and foremost on the accepted form of public administration. The author points out that certain theoretical concepts, in particular the concept of the “pro-presidential” power do not favour in overcoming the difficulties which arise during the implementation of the idea of “division of powers”.

The author explains the meaning of public administration, which is important for determining the notion and essence of the executive power. Even though there is no notion of “public administration” in the Constitution of Ukraine, as stated, it is necessary to accept positively its usage in legal acts.

The dissertation investigates the historical and legal aspects of the development of the constitutional fundamentals of the executive power in Ukraine and their contemporary evolution. It is stressed that the Fundamental Law foresees the so-called “dualism” of the executive power. It makes, in particular, the link of the President of Ukraine with the executive power primarily functional. The most important is that the President of Ukraine is the key element of the system of the executive power. The nature of his competence relations with the Cabinet of Ministers of Ukraine makes evident the dominant role of the President of Ukraine in accordance with the existing Fundamental Law. At the same time the substance of the constitutional status of the Cabinet of Ministers of Ukraine demonstrates its potential meaning in the sphere of the executive power, its possible role of the centre in issues concerning the realization of the respective state policy.

The thesis provides the characteristics of the propositions as to the reform of the system of the competence relations in an original triangle “the Verkhovna Rada of Ukraine - the President of Ukraine - the Cabinet of Ministers of Ukraine”.

Key words: constitution, division of powers, executive power, government, President of Ukraine, Cabinet of Ministers of Ukraine, form of public administration.

Размещено на Allbest.ru