Правові основи фінансування видатків рекреаційних підприємств, які мають власну базу розміщення на прикладі Автономної Республіки Крим

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Спеціальність: 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право

АВТОРЕФЕРАТ

на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Правові основи фінансування видатків рекреаційних підприємств, які мають власну базу розміщення на прикладі Автономної Республіки Крим

Скакун Юлія Володимирівна

Київ-2003



Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі державно-правових дисциплін Таврійського національного університету ім. В.І. Вернадського

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професора, академік Академії правових наук України Воронова Лідія Костянтинівна, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, професор кафедри конституційного та адміністративного права.

Офіційні опоненти - доктор юридичних наук, завідувач кафедри фінансового права, декан юридичного факультету Державної Академії податкової служби - Савченко Леся Анатоліївна.

кандидат юридичних наук, провідний науковий співробітник Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України - Ісаєва Наталія Карлівна.

Провідна установа - Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради кандидат юридичних наук Шукліна Н.Г.



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дисертаційного дослідження визначається тим, що сучасний етап розвитку України характеризується докорінними перетвореннями в усіх сферах життєдіяльності суспільства. Конституція України поставила завдання побудови правової держави на базі ринкової економіки, що робить необхідним забезпечення надійної охорони конституційних прав громадян, дотримання принципів соціальної справедливості, точного дотримання законності.

Стаття 49 Конституції України закріплює право кожного громадянина на охорону здоров'я, медичну допомогу і покладає на державу забезпечення фінансуванням відповідних соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм. Конституція України встановила, що держава сприяє розвитку лікувальних установ для всіх форм власності і турбується про розвиток фізичної культури і спорту, а з цього випливає і необхідність сприяння здоровому відпочинку. Держава поставила мету, якої повинна досягти.

Автономна Республіка Крим (АРК) є територією, яку держава може використовувати для можливості реалізації кожним громадянином права, гарантованого статтею 49 Конституції України. Однак розглядаючи соціально-економічну ситуацію, що склалася в Автономній Республіці Крим, на жаль, слід констатувати, що така пріоритетна для Криму галузь діяльності, як рекреаційна, на даний час не працює на повну силу. Беручи до уваги, що в структурі доходів бюджетів АРК частка надходжень від курортної сфери складає близько 50 відсотків, бачиться актуальним проаналізувати причини, які не дозволяють безперебійно і на повну силу функціонувати рекреаційним підприємствам. Після скасування в 1988 році державного регулювання і бюджетного фінансування туризму в АРК почав розвиватися процес переходу до ринкових відносин. Велика частина установ лікування і відпочинку не була готова до роботи в нових умовах, що зробило неможливим перенесення в Україну, а особливо в АРК західного зразка ведення рекреаційного бізнесу. В першу чергу це пояснюється унікальною системою рекреаційних установ, яка була створена за роки існування СРСР. У жодній іншій державі (не беручи до уваги країни СНД) немає таких установ рекреації, як санаторій, пансіонат з лікуванням, які гармонійно поєднували б у собі лікування та відпочинок і основним завданням яких було б продовження амбулаторного лікування і профілактика захворювання, а не одержання прибутку. Раніше підприємства комплексу (санаторії, пансіонати з лікуванням, пансіонати), які знаходилися в державній власності, повністю задовольняли свої потреби за рахунок бюджету. Вони чітко дотримували принципу доступності і безкоштовності лікування. Останнім часом санаторно-курортні установи, які знаходяться у державній власності, не здатні стабільно функціонувати через хронічний дефіцит бюджетних коштів і змушені “комерціалізовуватись”. Такі процеси неприпустимі, якщо брати до уваги значення рекреаційної діяльності з медико-біологічної точки зору, яка відіграє важливу роль як реабілітаційна ланка в системі охорони здоров'я, а також як діяльність, спрямована на зміцнення здоров'я людини, відновлення її працездатності.

Ефективність роботи галузі в цілому і кожного підприємства зокрема на даний час оцінюється за економічними показниками - підсумками фінансової діяльності, одержанням прибутку, рентабельності і, звичайно ж, за обсягом коштів, відрахованих у бюджети різних рівнів.

Таким чином, з одного боку, рекреаційні підприємства є одним з головних джерел формування прибуткової частини бюджету АРК, а з другого, основним завданням санаторно-курортних установ є одержання соціального ефекту, а не прибутку.

Тому пріоритетним завданням правового регулювання фінансування витрат рекреаційних підприємств повинно стати подолання цієї суперечності за рахунок перегляду механізму фінансування рекреаційних підприємств державної власності і розробки законодавчої бази, яка дозволяла б стабільно функціонувати і розвиватися всім рекреаційним підприємствам незалежно від форми власності і відомчої приналежності.

Необхідність формування науково обґрунтованих рекомендацій щодо вдосконалення законодавства, яке регламентує фінансування видатків на утримання і безперебійне функціонування рекреаційних підприємств, і визначає актуальність обраної теми.

Тема дисертації у сучасний період є актуальною ще й тому, що недоліки у правовому регулюванні матеріального забезпечення функціонування рекреаційних підприємств і всієї рекреаційної галузі негативно відображаються не лише на економіці країни, кожному жителеві України, а також і на екологічній безпеці перлини України - Криму, оскільки неорганізовані туристи завдають непоправної шкоди природі.

Мета дослідження. Метою дослідження є системний аналіз правового регулювання відносин при фінансуванні підприємств рекреаційної галузі, які мають власну базу розміщення, аналіз змін, що відбулися в галузі фінансування витрат невиробничої сфери після розпаду фінансової системи СРСР, визначення позитивних і негативних сторін залежності фінансування підприємства від його відомчої належності, відображення сучасного стану правових проблем з цього питання і розроблення пропозицій щодо удосконалення фінансового законодавства у сфері витрат рекреаційних підприємств, зокрема їх оподаткування.

Завдання дослідження поставлені згідно з наміченими цілями:

проаналізувати сучасні правовідносини у сфері видатків рекреаційних підприємств, які мають власну базу розміщення, і джерела їх фінансування;

виявити місце бюджету АРК у бюджетній системі України;

з'ясувати поняття “рекреація”, “рекреаційна діяльність”, “джерела фінансування рекреаційних підприємств”;

дослідити і порівняти сучасну систему управління рекреацією як галуззю господарства з системою державної організації санаторно-курортної справи;

проаналізувати вплив підпорядкованості рекреаційних підприємств різним міністерствам, відомствам, організаціям на обсяги їх фінансування;

проаналізувати правотворчу та правозастосовну діяльність держави у сфері фінансування видатків рекреаційних підприємств, які мають власну базу розміщення;

розкрити особливості фінансування в період переходу до ринкової економіки рекреаційних підприємств незалежно від форми власності, які мають власну базу розміщення, та особливості їх сучасного оподаткування;

сформулювати основні рекомендації щодо вдосконалення правових основ управління рекреаційним комплексом і фінансування витрат рекреаційних підприємств, які мають власну базу розміщення.

Об'єктом дослідження є відносини, пов'язані з фінансуванням видатків рекреаційних підприємств, які мають власну базу розміщення.

В процесі дослідження використано не лише юридичну, але й економічну літературу, присвячену проблемам фінансування рекреаційних підприємств.

Предметом дослідження є теоретичні і практичні аспекти, джерела фінансування рекреаційних підприємств, які мають власну базу розміщення, а також норми Конституції України, Конституція Автономної Республіки Крим, Бюджетний кодекс України, Закони України “Про курорти”, “Про туризм”, “Про місцеве самоврядування”, “Про підприємництво”, “Про систему оподаткування”, щорічні закони України “Про державний бюджет”; постанови Верховної Ради України; укази і розпорядження Президента України; постанови Кабінету Міністрів України; накази і листи Міністерства фінансів України і листи Державної податкової Адміністрації України, статистичні дані про видатки на рекреацію в Україні та окремих іноземних держав.

Методи дослідження обрано з урахуванням поставлених у роботі цілей і завдань дослідження, його об'єкту та предмету. Методологічну основу дисертації складає комплекс наукових методів дослідження: діалектичний, історико-правовий, порівняльно-правовий, системно-структурний, догматичний тощо.

Діалектичний метод зумовив розгляд проблем функціонування рекреаційних підприємств з урахуванням різних форм власності та відомчої приналежності.

Історико-правовий метод дозволив показати сукупність проблем управління та фінансування рекреаційних підприємств на базі аналізу законодавства минулих років, його вплив на сучасний стан рекреаційного комплексу Криму і визначити шляхи вдосконалення існуючого законодавства у сфері фінансової діяльності рекреаційних підприємств.

Порівняльно-правовий метод застосовувався при аналізі законодавства іноземних держав, тлумаченні таких базових понять, як “фінанси”, “видатки”, “рекреація”, “рекреаційна діяльність”, “рекреаційні підприємства”. Метод дав можливість сформулювати визначення відповідних понять, які стосуються фінансування рекреаційних підприємств, що мають власну базу розміщення.

За допомогою методу системно-структурного аналізу вдалося показати внутрішню систему фінансування рекреаційних підприємств, вплив відомчої підпорядкованості розглянутих підприємств на їх фінансування, а також одержати можливість дослідити фінансування рекреаційних підприємств як складову частину фінансової діяльності держави.

Центральне місце займає догматичний метод аналізу діючого в Україні законодавства з питань регулювання управління та фінансування рекреаційної галузі. Комплексне використання зазначених методів дозволило під час роботи над темою дослідження вирішити теоретичні і практичні завдання, які ставив перед собою автор.

Теоретична основа дослідження. Дослідження проблематики дисертації, аналіз розвитку наукової думки щодо правових засад фінансування в Україні видатків на функціонування рекреаційних підприємств, а також сформульовані в дисертації теоретичні висновки ґрунтуються на загальних досягненнях юридичної науки, у тому числі на результатах досліджень вчених-фахівців загальної теорії права, адміністративного, екологічного та фінансового права. Однак питання правового регулювання видатків на фінансування рекреаційних підприємств, які мають власну базу розміщення, не були предметом спеціального дослідження.

Якщо звернутися до детального розгляду, то поняття рекреації і рекреаційної діяльності висвітлювалися в основному у дослідженнях вчених-географів. Так, Романов М.Є. у праці “Рекреаційні ресурси” дає поняття рекреаційної діяльності і визначає її функції. Багровою Л.О., Багровим М.В., Преображенським В.С. вперше було дане визначення поняття “рекреаційні ресурси”, що стало однією з найважливіших передумов формування окремої галузі господарства. Веденін Ю.А. у праці “Рекреаційні ресурси СРСР” розглядає рекреаційну сферу як окрему повноправну галузь народного господарства. У свою чергу, Мєшков В.В. вважає курортно-рекреаційну систему унікальною галуззю соціальної сфери, самостійною від охорони здоров'я методологічно і технологічно, відомою раніше як санаторно-курортна справа.

Деякі питання управління рекреаційним комплексом розглядалися у працях Вєтрової Н.М., Єфремової А.В. Так, ними пропонується введення єдиного органу, який би здійснював координацію всього рекреаційного комплексу. Питання управління рекреаційним комплексом розглядаються Ткаченко І.Т., зокрема у праці “Вдосконалення економічного аналізу діяльності санаторно-курортних установ та установ відпочинку”, Кудрявцевим В.Г. у монографії “Крим: господарство, економіко-географічний аналіз”, Калитюком В.А. -- “Совершенствование управления санаторно-курортной отраслью Крыма”, Желудковським Є.О. та Фіногеєвим Б.В. у праці “Курорты Крыма: интенсификация рекреационной деятельности”.

Рекреаційна діяльність висвітлювалася і з юридичної точки зору. Однак це питання більш розроблене в екологічному праві. Особливе місце серед досліджень вчених-екологів посідають численні праці доктора юридичних наук, академіка Академії правових наук України В.І. Андрейцева з питань екологічного права, права екологічної безпеки. У працях В.І.Андрейцева уперше в історії еколого-правової думки розкриваються методологічні аспекти нової галузі права - права екологічної безпеки. Стає зрозумілим, що еколого-правове регулювання необхідне для запобігання екологічному ризику, якому піддаються громадяни, що лікуються і відпочивають у рекреаційних зонах України Андрейцев В.І. Право екологічної безпеки. - К., “Знання-Прес”, 2002. . Рекреацію з екологічної точки зору розглядають і відомі українські вчені академік Мамутов В.К. та Амоша А.Н. у праці “Рекреація: соціально-економічні і правові аспекти”

Питання, пов'язані з використанням природних ресурсів рекреаційних зон, досліджуються у працях О. Ткаченко. Зокрема, автором дається поняття рекреаційних зон у світлі Земельного кодексу і Закону України “Про курорти”. Автором вивчається також коло суб'єктів права користування природними ресурсами рекреаційних територій. Деякі аспекти природних рекреаційних територій і ресурсів розглядаються в еколого-правовій літературі А. Бобковою, також проведено ряд досліджень у сфері управління рекреаційним господарством. Зокрема, обґрунтовується необхідність законодавчого закріплення основних принципів державної підтримки розвитку рекреаційного господарства.

З фінансово-правових позицій були дослідження лише у сфері правового регулювання видатків на невиробничу сферу, до якої належить рекреаційна діяльність. Так, монографія Воронової Л.К. присвячена комплексному дослідженню витрат Державного бюджету, де розглядаються питання підвищення ефективності витрат на соціально-культурні заходи. Однак у зазначеній праці йдеться лише про порядок фінансування охорони здоров'я і фізичної культури. У більш пізніх дослідженнях Вороновою Л.К. і Бекерською Д.А. у сфері фінансування витрат на охорону здоров'я і фізичну культуру розглядається порядок фінансування витрат бюджетних організацій, у тому числі спеціалізованих санаторіїв, віднесених до цієї категорії. Питання державних витрат також висвітлені у працях Хімічевої Н . І., яка розглядає новий зміст фінансового права, зумовлений переходом до ринкового господарства. Однак проведені дослідження на даний час не є вичерпними, беручи до уваги зміни законодавства, що відбулися.

Аналіз наукової літератури дав змогу зробити загальний огляд різних думок з питання фінансування видатків рекреаційних підприємств.

Наукова новизна отриманих результатів полягає у:

1). Постановці проблеми правових засад фінансування рекреаційних підприємств, які мають власну базу розміщення, і в тому, що в цій роботі комплексно, на монографічному рівні проаналізовано питання правового регулювання витрат на фінансування підприємств рекреаційної сфери.

2). Висновку, зробленому на підставі дослідження законодавчої бази і практики фінансування рекреаційних підприємств, які мають власну базу розміщення, з різних джерел, що відсутність системи державних органів управління рекреаційною галуззю негативно впливає на розвиток рекреаційних підприємств державної форми власності, оскільки єдиним джерелом фінансування їхніх витрат є кошти з бюджетів, які мають нестабільну доходну частину, а розпорядники бюджетних коштів у цій галузі чітко не визначені.

З метою покращання фінансування видатків підприємств державної та муніципальної форм власності, які мають власну базу розміщення і належать до рекреаційної галузі Автономної Республіки Крим та інших курортних зон України, пропонується сформувати таку вертикаль управління цією галуззю діяльності держави:

- центральний орган виконавчої влади - Міністерство курортів і туризму України, який був би наділений повноваженнями щодо визначення бюджетних замовлень для фінансування витрат на функціонування рекреаційних підприємств і розподілу сум асигнувань між зонами курортів, баз відпочинку і туризму в Україні, координації та контролю діяльності суб'єктів рекреаційної діяльності тощо;

в АРК - Міністерство курортів і туризму Республіки Крим, де міністр був би наділений повноваженнями розпорядника бюджетних коштів для рекреаційних підприємств Криму;

управління курортів і туризму обласних державних адміністрацій;

управління та відділи курортів і туризму виконкомів міських рад і районних державних адміністрацій курортних регіонів України, які б могли планувати розподіл бюджетних асигнувань між суб'єктами рекреаційної діяльності на підвідомчій території.

3). Положенні про доцільність розроблення державної концепції розвитку рекреаційної галузі, в якій бажано сформулювати основи державної політики в рекреаційній сфері; визначити поняття санаторно-курортних установ, їх призначення, особливо тих, які на даний час працюють у режимі підприємств: здійснюють господарську діяльність, сплачують усі види державних і місцевих податків, тобто, фактично поставлені у рівні умови з підприємствами інших галузей, які не мають на меті створення умов для лікування та відпочинку громадян. Концепція могла б стати основою законодавства в рекреаційній сфері.

З урахуванням прийнятих концепції та програми розвитку рекреаційної галузі необхідно внести ряд змін до чинного законодавства, зокрема, до законів України “Про підприємництво”, “Про оподаткування прибутку підприємств” тощо.

4). Висновку про доцільність введення диференційного оподаткування рекреаційних підприємств, які мають власну базу розміщення залежно від їх функціональної завантаженості.

5). Пропозиції щодо нормативно-правового визначення кількості рекреаційних підприємств, які мають власну базу розміщення, для лікування соціально вагомих захворювань, надання їм особливого статусу і забезпечення їх повного бюджетного фінансування за рахунок коштів інших підприємств, які необхідно поступово перевести на повний господарський розрахунок з подальшою приватизацією. Для здійснення такого переведення на законодавчому рівні необхідно затвердити порядок формування і перелік таких державних санаторно-курортних установ, які необхідно:

- приватизувати в найкоротші строки, для чого провести передприватизаційну підготовку і визначити інвестора як серед резидентів, так і нерезидентів; залишити у державній власності.

6). Пропозиції про запровадження на державному рівні блоку фінансових пільг, якими наділялись би установи відпочинку і лікування за підсумками проходження акредитації залежно від присвоєної їм категорії, що зумовлене неможливістю функціонування підприємств, які не можуть гарантувати високий рівень якості необхідних послуг.

7). Висновку про доцільність внесення змін до Декрету Кабінету Міністрів України “Про місцеві податки і збори”, зокрема, у частині введення стягнення курортного збору як з неорганізованих відпочиваючих, так і осіб, які прибули до Криму за путівками і курсівками; збільшення ставки курортного збору; закріплення цільового використання стягнутих коштів курортного збору; введення санкції за ухиляння від сплати курортного збору.

Практичне значення отриманих результатів дисертаційного дослідження полягає в тому, що воно зробило певний внесок у теорію фінансового права. Розглянуті питання є актуальними і недослідженими юристами-фінансистами. Враховуючи, що інститут фінансування видатків на рекреацію обходили увагою юристи, необхідні правові інструменти, які б забезпечили розвиток цього інституту, не розвинені, тому результати дослідження можуть бути використані у процесі вдосконалення законодавства України і приведення його у відповідність до вимог статті 49 Конституції України, норм законодавства у забезпеченні права кожного громадянина на охорону його здоров'я та відпочинку в умовах екологічної безпеки.

Сформульовані в дисертації пропозиції і висновки можуть бути використані у:

- науково-дослідній сфері - для подальших теоретичних розробок проблеми фінансування рекреаційних підприємств не лише в АРК, але й на всій території України, особливо в західних областях, на Закарпатті, Буковині;

- нормотворчості - як теоретичний матеріал для вдосконалення системи нормативно-правових актів у галузі охорони здоров'я, здорового відпочинку, туризму;

- правозастосовній діяльності - як теоретичний матеріал для вдосконалення правозастосування нормативно-правових актів, що встановлюють і регулюють порядок фінансування підприємств рекреаційної галузі різних форм власності;

- навчальному процесі - при викладанні нормативного курсу фінансового права, особливо таких його інститутів, як бюджетне право і видатки держави, та спецкурсів студентам юридичних та економічних факультетів.

Деякі пропозиції дисертанта реалізовані Постійною комісією Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань рекреаційного, санаторно-курортного комплексів і туризму, Міністерством курортів і туризму Автономної Республіки Крим під час підготовки проекту Положення про збір на розвиток рекреаційного комплексу в Автономній Республіці Крим, а також методологічних указівок, інструкцій, рекомендацій, що стосуються управління та оподаткування рекреаційних підприємств, які мають власну базу розміщення. Результати дисертаційного дослідження були використані під час читання лекцій у Кримському центрі перепідготовки і підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ та організацій при Раді міністрів Автономної Республіки Крим.

Апробація результатів дослідження. Дисертацію виконано на кафедрі державно-правових дисциплін юридичного факультету Таврійського національного університету ім. В.І. Вернадського. Основні положення дисертаційного дослідження викладено у доповідях на таких наукових конференціях:

- Скакун Ю.В. До питання управління рекреаційною зоною Криму. Науково-практична конференція студентів та аспірантів Київського національного університету ім. Т.Г. Шевченка “Проблеми держави і права очима молодих дослідників”. м. Київ, 5-6 квітня 2001 року.

- Скакун Ю.В. Історія становлення законодавства рекреаційної зони Криму. VI Міжнародна науково-практична конференція “Пілігрими Криму - Осінь 2001”. м. Сімферополь, 13-14 жовтня 2001 року.

- Скакун Ю.В. Бюджетне фінансування рекреаційної галузі Автономної Республіки Крим. Щорічна конференція Таврійського національного університету ім. В.І. Вернадського професорсько-викладацького складу, аспірантів і студентів. м. Сімферополь. 2001 рік.

Структура дисертації визначається метою, завданнями і предметом дослідження. Робота складається зі вступу, трьох розділів, які включають вісім підрозділів, висновків, списку виносок і списку використаної літератури. правовий фінансування рекреаційний витрата

Розподіл дисертації на розділи і підрозділи обумовлено спробою послідовно проаналізувати поняття “рекреація” і “фінансування рекреації”; визначити позабюджетні джерела фінансування рекреаційних підприємств, які мають власну базу розміщення; проаналізувати правові основи фінансування рекреаційних підприємств залежно від форми власності і відомчої приналежності; проаналізувати правотворчу і правозастосовну діяльність держави у питанні фінансування рекреаційних підприємств; позначити можливі варіанти вдосконалення діючого законодавства у сфері управління рекреаційним комплексом.



ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, ступінь наукової розробленості проблеми. Визначаються її мета і завдання, об'єкт, предмет, методологічна основа, інформаційна та емпірична база. Викладається теоретичне і практичне значення отриманих результатів, їхня наукова новизна, формулюються основні положення, які виносяться на захист. Вказуються форми апробації результатів дисертаційної роботи.

Розділ перший “Поняття і джерела фінансування видатків рекреаційних підприємств” містить три підрозділи. Підрозділ 1.1 “Поняття рекреації та особливості рекреаційної діяльності на території Автономної Республіки Крим” присвячений визначенню самого поняття “рекреація”, “рекреаційна діяльність”. При цьому робиться акцент на два ключових моменти. По-перше, у світовій практиці поняття “рекреація” як таке відсутнє. Тобто те, що в Україні розуміють під “санаторно-курортною установою”, за кордоном розглядається як декілька самостійних структурних підрозділів: лікарня і готель Калитюк В., Николаев В. Управление санаторно-курортными предприятиями: новые реалии // Экономика Украины. - 1997. -- №1. - С. 72.. По-друге, зародження і становлення рекреації відбувалося в інших економічних умовах. Тому на даний час рекреаційний комплекс потребує серйозних змін.

Автор вважає, що зміни і реформування комплексу необхідно починати з перегляду джерел фінансування, які, у свою чергу, напряму залежать від приналежності рекреаційного підприємства тому чи іншому міністерству, відомству, організації. В СРСР з його домінуючою державною власністю до останнього моменту була збережена монополія на рекреаційну діяльність. Однак при цьому така окрема галузь народного господарства, як “рекреація”, була відсутня. При відсутності рекреації як галузі народного господарства виникла система управління, яка поєднала в собі тверду підпорядкованість санаторно-курортних установ різним міністерствам, відомствам, окремим підприємствам та організаціям при повній відсутності співпідпорядкованості їх за горизонталлю. У свою чергу, таке управління впливало на формування джерел фінансування витрат рекреаційних установ.

Автор підтримує думку вчених, які вважають, що політика держави щодо управління та фінансування санаторно-курортних установ при централізованих методах господарювання в умовах ринку незастосовна. Автором робиться висновок про необхідність створення єдиного органу управління рекреаційним комплексом та пропонується оптимальна структура державних органів управління рекреаційною галуззю України. Бачиться доцільним закріпити за центральним виконавчим органом -- міністерством -- координуючі, прогнозуючі і контрольні функції. При цьому за безпосередніми суб'єктами рекреаційної діяльності залишити право самостійного ведення фінансово-господарської діяльності (вибір джерел фінансування, розповсюдження путівок тощо).

Підрозділ 1.2 “Значення рекреаційного комплексу Криму для суспільства і держави” містить аналіз суспільних функцій, які виконує рекреаційна діяльність, до яких, зокрема, відносяться: медико-біологічна, соціально-культурна, економічна. На підставі статистичних даних дається обґрунтування пріоритетності подальшого розвитку Криму саме як курортного регіону. Відзначається величезна роль рекреаційної діяльності з медико-біологічної точки зору як реабілітаційної ланки в системі охорони здоров'я, а також як діяльності, спрямованої на зміцнення здоров'я людини, відновлення її працездатності. З іншого боку, рекреація - це не лише відновлення фізичних сил людини, задоволення її духовних потреб, але й могутня база для соціально-економічного розвитку регіону. По-перше, приїзд відпочиваючих стимулює діяльність інших галузей економіки: транспорту, зв'язку, торгівлі, сільського господарства тощо, що значно збільшує обсяг надходжень у бюджет. По-друге, успішна робота рекреаційних установ сприяє збільшенню зайнятості населення. Крім того, рекреаційна діяльність охоплює різні види занять, і це не тільки лікування в спеціалізованих санаторно-курортних установах, відпочинок, фізична культура, але й туризм. В усьому світі туризм є однією з найвисокоприбутковіших галузей господарства, які динамічно розвиваються.

Робиться висновок, що в Криму дійсно існує значний потенціал для розвитку туризму. У зв'язку з цим у підрозділі аналізуються основні нормативні акти, що стосуються рекреаційних підприємств, прийняті в період існування СРСР, коли була закладена основа існуючого на даний час рекреаційного комплексу.

Розглядаючи питання про значення рекреації для суспільства і держави, робиться висновок, що вкладені в рекреацію кошти - це своєрідні інвестиції держави, в першу чергу у збереження і зміцнення здоров'я населення, збільшення періоду активної життєдіяльності і тривалості життя людей, а також збільшення національного доходу держави через певний період часу.

Підрозділ 1.3 “Сучасний стан і проблеми рекреаційного комплексу Автономної Республіки Крим” присвячено аналізу існуючих на даний час проблем рекреаційних підприємств, викликаних відсутністю достатнього фінансування і необхідністю пошуку додаткових коштів.

Відзначаючи потенційні можливості рекреаційної галузі Криму, автор звертає увагу на відсутність реальної підтримки здравниць з боку держави. Необхідні створення і реконструкція матеріально-технічної бази рекреаційної галузі в цілому, що потребує капітальних вкладень. З урахуванням браку (а іноді і взагалі відсутності) бюджетного фінансування поставлене завдання стає нездійсненним. Проте вихід з цієї ситуації частково можна знайти шляхом проведення послідовної приватизації санаторно-курортного комплексу.

Особливо підкреслюється, що в сучасних умовах при різкому розшаруванні суспільства процес приватизації санаторно-курортного комплексу приховує у собі ряд небезпечних моментів. Автор робить акцент на те, що приватизація рекреаційного комплексу не повинна поширюватись на спеціалізовані санаторно-курортні установи (туберкульозні, органів дихання, неврологічні тощо). На перелічені вище установи вкрай важливе поширення монополії держави з метою збереження їх загальнодоступності і спеціалізації.

Виходячи з викладеного вище робиться висновок про необхідність реконструкції рекреаційного комплексу, однак при цьому не слід говорити про зменшення витрат на рекреаційні установи. Необхідно визначити конкретні рекреаційні об'єкти державної власності, які фінансуються за рахунок бюджету, а іншим надати можливість розвиватися за рахунок проведення приватизації з залученням інвестицій.

Розділ другий “Правові основи відносин у сфері фінансування видатків рекреаційних підприємств, які мають власну базу розміщення” -складається з трьох підрозділів і присвячений аналізу правовідносин у сфері рекреаційної діяльності. Підрозділ 2.1 “Законодавство про рекреаційну діяльність” містить аналіз сучасного законодавства, яке регламентує відносини, що складаються в процесі функціонування рекреаційних підприємств. Відзначається, що віддача від курортно-туристського комплексу Криму була б більш значною, якби вдалося вирішити основну проблему -- домогтися проведення на Україні державної концептуальної і законодавчої політики щодо курортів.

Основну увага в цьому підрозділі приділено аналізу правових норм, закріплених у законах України “Про курорти” і “Про туризм”.

Відзначається неоднозначна ситуація, що складається з правовим регулюванням інвестиційної діяльності в Україні в цілому і на території АРК зокрема. Підкреслюється, що багато підприємств санаторно-курортної галузі є структурними підрозділами, тобто не мають статусу юридичної особи. Отже, такі підприємства не можуть самостійно вести фінансово-господарську діяльність і приймати рішення щодо складання інвестиційних угод. Це не тільки знижує надходження в бюджет, але й є негативним моментом для потенційного інвестора. Робиться висновок про необхідність врегулювання цих питань на законодавчому рівні.

Підрозділ 2.2 “Правовідносини у сфері фінансування видатків рекреаційних підприємств, які мають власну базу розміщення” починається з встановлення термінологічного змісту самого поняття “видатки”. Тобто законодавчо закріплено, що поняття “витрати бюджету” ширше за поняття “видатки бюджету”. Вивчаючи теоретичні розробки у сфері фінансування видатків, автор схиляється до позиції вчених, які дотримуються точки зору відсутності диференціації між поняттям “видатки бюджету” і “витрати бюджету”. Більшість авторів ці поняття визнають тотожними. На законодавчому ж рівні одне і те ж поняття назване двома термінами. У зв'язку з цим у подальшому при вживанні в роботі термінів “видатки” чи “витрати” мається на увазі їх ідентичність.

У цьому підрозділі зосереджується увага також на дискусійному питанні про бюджетну систему України. Відзначається, що, прийнявши Бюджетний кодекс, законодавець змінив бюджетну систему і бюджет Автономної Республіки Крим визнано місцевим бюджетом, тим самим виключене саме поняття республіканського бюджету. Однак це питання залишилося неврегульованим на рівні кримських нормативно-правових актів. Так, Конституція Автономної Республіки Крим ще містить у собі розподіл бюджетної системи України на державний, республіканський і місцевий бюджети. Робиться висновок, що в цій ситуації представляється доцільним вирішення назрілого питання шляхом упорядкування фінансово-правових актів усіх рівнів, у першу чергу врегулювання відповідності республіканських нормативно-правових актів загальнодержавним.

З огляду на те, що стійкість будь-якої держави залежить від розумного співвідношення фінансових інтересів центру і територій Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. Н.И. Химичевой. - 2-е изд. - М.: НОРМА, 2002. - С 8., що є особливо актуальним, беручи до уваги наявність у складі унітарної держави України автономії, дисертантом особлива увага приділено спірному питанню про співвідношення таких понять, як “державні витрати” і “бюджетні витрати”. Дисертантом підтримується точка зору вчених, що поняття витрат держави ширше за поняття витрат державного бюджету, які складають лише частину загальних витрат держави.

Звертається увага на те, що в умовах переходу від дотаційної економіки до ринкової, особливої уваги потребують питання раціонального розподілу і перерозподілу існуючих у державі коштів, зокрема для того, щоб фінансувати галузі, які ніколи не були прибутковими і не повинні бути такими. До таких галузей частково можна віднести рекреацію, беручи до уваги, що однією з її складових частин є санаторно-курортне лікування, основна мета якого -- одержання соціального ефекту, а не прибутку.

У підрозділі 2.3. “Законодавство про оподаткування рекреаційних підприємств, які мають власну базу розміщення” аналізуються нормативні акти, які регламентують оподаткування рекреаційних підприємств. Підкреслюється, що в структурі доходів кримського бюджету частка надходжень від курортної сфери складає близько 50 відсотків. Таким чином, по суті доходи від санаторно-курортної сфери є одним з головних джерел формування прибуткової частини республіканського бюджету.

Автором аналізується вплив прийнятого Закону України “Про внесення змін до Закону України про податок на додану вартість” (відповідно до якого звільнялися від оподаткування операції по продажу путівок на санаторно-курортне лікування і відпочинок у санаторно-курортних установах, розташованих в Автономній Республіці Крим), на подальший розвиток санаторно-курортних і туристських підприємств Криму. Звертається увага на те, що незважаючи на прийняття цього Закону його застосування можливе тільки після розроблення і затвердження на державному рівні класифікації санаторно-курортних і туристських установ залежно від профілю наданих послуг, щоб тим самим створити рівні умови для функціонування всіх категорій здравниць, незалежно від форм власності і відомчої приналежності.

Велику увагу дисертантом приділено питанню податку на землю, який сплачується здравницями. Обґрунтовується доцільність скасування коефіцієнту плати за землю. До такого висновку автор доходить зважаючи на те, що рекреаційна діяльність на півострові носить яскраво виражений сезонний характер, що пов'язане у першу чергу з браком бюджетного фінансування, нерозвиненістю інфраструктури, відсутністю єдиної загальнодержавної програми розвитку рекреаційної галузі. У зв'язку з цим необхідно ввести диференційовану оплату землі залежно від функціональної завантаженості санаторно-курортної установи.

Аналізуючи чинне податкове законодавство, автор зупиняється на порядку справляння і використання коштів курортного збору на території АРК. Аналіз наукової літератури дав можливість здійснити огляд різних поглядів на суть місцевих податків, їхнє значення і внести свої пропозиції щодо вдосконалення діючого податкового законодавства.

Автором зосереджується увага на повноваженнях Верховної Ради АРК у сфері оподаткування у зв'язку з прийняттям Закону України “Про Державний бюджет України на 2003 рік”, відповідно до якого у Автономної Республіки Крим з'явилася можливість введення додаткових податків на своїй території.

Виходячи з наведеного вище, щоб уникнути правових колізій, з метою збільшення доходної частини бюджету АРК, автором пропонується внести такі зміни до ст. 7 Декрету Кабінету Міністрів України “Про місцеві податки і збори”, які регламентують стягнення курортного збору:

ввести стягнення курортного збору як з неорганізованих відпочиваючих, так і з осіб, які прибули в Крим за путівками та курсівкам;

збільшити ставки курортного збору ;

закріпити цільове використання стягнутих коштів курортного збору на розвиток інфраструктури галузі;

введення санкції за ухиляння від сплати курортного збору.

Розділ третій “Правозастосовна діяльність держави у сфері витрат на рекреаційні підприємства, які мають власну базу розміщення” складається з двох підрозділів. Підрозділ 3.1. “Правові форми оперативної виконавчої діяльності у сфері витрат на фінансування рекреаційних підприємств, які мають власну базу розміщення, і додаткових джерел фінансування їх витрат”.

Автором проводиться аналіз щорічних законів України “Про державний бюджет”, які визначають порядок фінансування з державного бюджету санаторно-курортних установ і Постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Програми гарантованої державою безкоштовної медичної допомоги”. Дисертантом підкреслюється, що ці законодавчі акти зможуть працювати повним обсягом лише за умови розроблення методичної рекомендації з формування та економічного обґрунтування регіональних програм надання громадянам гарантованої державою безкоштовної медичної допомоги Міністерством охорони здоров'я і Міністерством фінансів України.

Автор вважає, що залишковий принцип фінансування рекреаційної галузі змушує санаторно-курортні і туристські підприємства переходити на госпрозрахунок і самофінансування, тобто шукати альтернативні джерела фінансування витрат. Проводиться аналіз видатків рекреаційних підприємств за видами.

Автором стверджується, що, крім вартості путівки, додатковим джерелом покриття витрат санаторно-курортних і туристських установ є надання додаткових послуг.

Підрозділ 3.2. “Питання підвищення ефективності правозастосовної діяльності у сфері витрат на фінансування рекреаційних підприємств, які мають власну базу розміщення” присвячений аналізу механізму бюджетного фінансування рекреаційних підприємств. При цьому автором відзначається, що загальна економічна криза у поєднанні з невизначеною політикою держави в питанні функціонування галузі призвели до численних проблем. Ряд специфічних проблем притаманний окремій категорії здравниць, які відносяться до бюджетних організацій, тобто діяльність яких повністю або частково фінансується за рахунок коштів бюджету. Далі автором проводиться аналіз механізму фінансування бюджетних рекреаційних підприємств.

Відзначається, що фінансово-господарська діяльність бюджетних санаторно-курортних установ здійснюється на підставі кошторисно-бюджетного фінансування. Для бюджетної установи кошторис є основним документом, що визначає обсяг, цільове надходження і використання коштів, виділених з бюджету на утримання установи протягом року відповідно до бюджетного призначення. Далі автором характеризуються види кошторисів витрат, проводиться аналіз бюджетної і функціональної класифікації і правового становища розпорядників бюджетних коштів з урахуванням відомчої приналежності здравниць.

Окремо дисертантом зосереджується увага на механізмі надання дотації вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, а також порядку перерахування коштів, переданих у Державний бюджет України з бюджету Автономної Республіки Крим. Проводиться аналіз витрат, здійснюваних виключно з бюджету Автономної Республіки Крим. Автором робиться висновок про те, що застосовуючи дотації вирівнювання і перерахування коштів з бюджету нижчого рівня в Державний бюджет, законодавцем дотримується принцип збалансованості бюджетної системи, тобто обсяг доходів регіону повинен відповідати обсягу витрат, які покриваються і за рахунок дотації вирівнювання.

Певна увага у підрозділі приділяється передбаченій Бюджетним кодексом України казначейській системі обслуговування місцевих бюджетів органами Державного казначейства.

У підрозділі також розглядаються питання атестації, акредитації та сертифікації рекреаційних підприємств. Автором робиться висновок, що в умовах ринкової економіки, зростання конкуренції і бурхливого ринку туристичних послуг неприпустиме функціонування підприємств, які не можуть гарантувати високий рівень якості наданих послуг. Значною мірою ефективніше триватиме процес акредитації і сертифікації, якщо її обов'язковість передбачити в основних умовах і правилах, якими керуються санаторно-курортні і туристські установи у своїй діяльності.

У висновках на основі системного аналізу наукової літератури і діючого законодавства, присвяченого питанням управління і фінансування рекреаційних підприємств, які мають власну базу розміщення, підведено загальні підсумки дослідження.



ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ ВИКЛАДЕНО В ПУБЛІКАЦІЯХ:

1. Скакун Ю.В. Банківський кредит як джерело фінансування видатків кримських здравниць // Науковий вісник Чернівецького університету. - 2000. -- № 100. -- С. 78-81.

2. Скакун Ю.В. Вплив існуючого порядку оподаткування на розвиток рекреаційних підприємств Криму // Вісник університету внутрішніх справ. - 2001. -- №13. - С. 256-259.

3. Скакун Ю.В. До питання про управління рекреаційною зоною Криму // Вісник університету внутрішніх справ. - 2002. -- №17. - С. 266-259.

4. Скакун Ю.В. Загальна характеристика інвестиційного клімату в курортно-рекреаційній галузі Автономної Республіки Крим // Вестник физиотерапии и курортологии. - 2002. -- №2. - С. 99-101.



АНОТАЦІЇ

Скакун Ю.В. Правові основи фінансування видатків рекреаційних підприємств, які мають власну базу розміщення (на прикладі Автономної Республіки Крим). - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право.

Дисертація містить аналіз правового регулювання видатків рекреаційних підприємств як за рахунок бюджету різних рівнів, так і за рахунок альтернативних джерел. Розглядається вплив сформованої системи управління на фінансування рекреаційних підприємств, які мають власну базу розміщення.

Аналізується правовий статус державних органів, які здійснюють управління рекреаційним комплексом і становище органів влади Автономної Республіки Крим.

Вивчено загальнодержавне законодавство у сфері оподаткування рекреаційних підприємств, а також повноваження Автономної Республіки Крим у сфері введення додаткових податків і зборів. У дисертації аналізується стан наукової розробки проблеми фінансування рекреації як самостійної галузі господарства.

Ключові слова: рекреація, рекреаційна діяльність, видатки на рекреаційні підприємства, бюджетно-кошторисне фінансування, фінансування витрат невиробничої сфери, курортний збір, державна система управління, статус Автономної Республіки Крим.

Скакун Ю.В. Правовые основы финансирования расходов рекреационных предприятий, имеющих собственную базу размещения (на примере Автономной Республики Крым). - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - Теория управления; административное право и процесс; финансовое право.

Диссертация содержит анализ правового регулирования расходов рекреационных предприятий как за счет бюджета разных уровней, так и за счет альтернативных источников. Рассматривается влияние сформированной системы управления на финансирование рекреационных предприятий, имеющих собственную базу размешения.

Анализируется правовой статус государственных органов, осуществляющих управление рекреационным комплексом и положение органов власти Автономной Республики Крым.

Изучено общегосударственное законодательство в сфере налогообложения рекреационных предприятий, а также полномочия Автономной Республики Крым в сфере введения дополнительных налогов и сборов.

В диссертации анализируется состояние научной разработки проблемы финансирования рекреации как самостоятельной отрасли хозяйства.

Ключевые слова: рекреация, рекреационная деятельность, расходы на рекреационные предприятия, бюджетно-сметное финансирование, финансирование расходов непроизводственной сферы, курортный сбор, государственная система управления, статус Автономной Республики Крым.

Skakun Yu.V. Legal fundamentals of financing expenses of recreational enterprises with their own accommodation base (on an example of the Autonomous Republic of the Crimea). - Manuscript.

Thesis on competition of a scientific degree of master of laws on a speciality 12.00.07 -- Theory of control; administrative law and process; the financial right.

The thesis contains the analysis of legal regulation of financing expenses of recreational enterprises both for the budget of different levels and for the alternate sources of financing. Considered is an influence of management system, formed in frame of the present theses, on financing of recreational enterprises with their own accommodation base.

Analyzed are the legal status of state bodies, which control recreational complex as well as the position of governmental bodies of the Autonomous Republic of the Crimea.

Studied are the national legislation for taxation of recreational enterprises as well as authority of the Autonomous Republic of the Crimea for the establishment of the surcharges and fees.

In this thesis analyzed is the present state of scientific research of the problem of financing recreation as an independent field of economy.

Keywords: recreation, recreational activities, expenses for recreational enterprises, budget and estimate financing, financing expenses for a non-production sphere, resort fee, system of state control, status of the Autonomous Republic of the Crimea.

Размещено на Allbest.ru

...