Правові основи місцевого самоврядування в Україні: проблеми теорії і практики

1

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО

Делія Юрій Володимирович

УДК 342.03

ПРАВОВІ ОСНОВИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ:

ПРОБЛЕМИ ТЕОРІЇ І ПРАКТИКИ

Спеціальність: 12.00.02 - конституційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

КИЇВ - 2003

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі загальноправових дисциплін Донецького інституту внутрішніх справ при Донецькому національному університеті

Науковий керівник - кандидат юридичних наук, доцент

КОВАЛЬ Микола Васильович,

Академія державної податкової служби України, професор кафедри адміністративного права і адміністративної та кримінально-процесуальної діяльності

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

ФРИЦЬКИЙ Олег Федорович,

Академія адвокатури України Міністерства освіти та науки України, професор кафедри теорії та історії держави і права;

кандидат юридичних наук, професор

КОРНІЄНКО Микола Іванович,

Міжрегіональна академія управління персоналом, професор кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права

Провідна установа - Національна академія внутрішніх справ України, кафедра конституційного права (м. Київ)

Захист відбудеться 7 лютого 2003 року о 17 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д. 26.236.03 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті держави і права ім. В.М.Корецького НАН України за адресою: 01001, Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці інституту

Автореферат розіслано 5 січня 2003 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради УСЕНКО І.Б.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Чинна Конституція України вперше в українській конституційній практиці визнала місцеве самоврядування і проголосила його гарантії, визначила ряд законів, які необхідно прийняти з метою забезпечення його належної правової бази. Це сприяло активізації законодавчого процесу в галузі місцевого самоврядування. Зокрема, було прийнято Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” (1997 р.), який визначив принципи місцевого самоврядування, його систему, повноваження як самоврядні, так і делеговані, порядок формування органів місцевого самоврядування, дав нормативні тлумачення найважливіших категорій цього інституту. Поряд з цим законом були прийняті такі закони: “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” (1998 р.), “Про органи самоорганізації населення” (2001 р.) та “Про службу в органах місцевого самоврядування” (2001 р.).

Однак аналіз показує, що стабільної правової бази в галузі місцевого самоврядування створити поки що не вдалося. Виникли окремі колізії, їх усунення потребує подальшого удосконалення законодавства, про що і йдеться в дисертації.

Сьогодні законодавчий процес не завжди має під собою належну наукову базу. Тому винятково важливим є проведення комплексних наукових досліджень теоретичних засад місцевого самоврядування.

Потрібно проаналізувати і рівень імплементації у вітчизняне законодавство основних положень Європейської Хартії місцевого самоврядування, оскільки Україна ратифікувала Хартію 15.07.1997 р.

Отже, актуальність теми дисертації зумовлюється:

недостатністю ґрунтовних теоретичних досліджень засад місцевого самоврядування;

потребою вироблення науково-обгрунтованих рекомендацій з метою дальшого вдосконалення законодавства України з питань місцевого самоврядування;

необхідністю аналізу сприйняття чинним законодавством України міжнародних стандартів місцевого самоврядування, оскільки цей процес активно розвивається.

Нове бачення інституту місцевого самоврядування як невід'ємного елемента громадянського суспільства, правової держави подане у працях М.О. Баймуратова, В.І. Борденюка, М.П. Орзіха, В.Ф. Погорілка, М.О. Пухтинського, В.М. Кампо, М.І. Корнієнка, А.А. Коваленка, Ю.М. Тодики, О.Ф. Фрицького та інших авторів.

У 2001 році побачили світ ґрунтовні монографії О.В. Батанова “Територіальна громада - основа місцевого самоврядування в Україні”, В.С. Куйбіди “Конституційно-правові проблеми місцевого самоврядування в Україні” та Т.С. Смірнової “Правове регулювання місцевого самоврядування в Україні”, у яких міститься науковий аналіз окремих аспектів місцевого самоврядування. Наше дисертаційне дослідження доповнює згадані праці, а тому їх наявність не знижує актуальність обраної теми.

У дисертації автор також використовував напрацювання В.І. Васильєва, М.С. Бондаря, М.В. Постового, О.Є. Кутафіна, О.І. Черкесова та інших відомих сучасних вчених-правознавців Російської Федерації.

Зв'язок роботи з науковим програмами, планами, темами. Дослідження проведено відповідно до науково-дослідної програми кафедри загальноправових дисциплін Донецького інституту внутрішніх справ МВС України при Донецькому національному університеті, розробленої згідно з планом наукових досліджень “Пріоритетні напрямки фундаментальних та прикладних досліджень навчальних закладів та наукових установ МВС України на період 1995-2000 рр.” та пп. 1.2.2 “Актуальні проблеми розвитку Української держави і права” (Рішення Колегії МВС України від 28 лютого 1995 року № 4 КМ/2).

Мета і задачі дослідження. Основна мета дисертаційної роботи полягає в створенні науково-теоретичної моделі місцевого самоврядування в Україні і розробленні конкретних пропозицій щодо правового регулювання відносин у галузі місцевого самоврядування в Україні.

Визначена мета дослідження зумовила постановку та розв'язання наступних задач:

сформулювати авторські визначення понять: “місцеве самоврядування” та “правові основи місцевого самоврядування”;

виявити основні етапи, закономірності та сучасні тенденції формування й розвитку правового регулювання місцевого самоврядування;

здійснити аналіз джерел (форм) конституційного права, які регулюють відносини в галузі місцевого самоврядування;

сформулювати авторські концепції структури Муніципального кодексу України та статутів територіальних громад;

з'ясувати правові основи, принципи і особливості делегування повноважень обласними та районними радами відповідним державним адміністраціям;

обґрунтувати необхідність зміни статусу і структури обласних і районних рад;

узагальнити практику формування органів місцевого самоврядування в Україні;

підготувати практичні рекомендації щодо удосконалення чинного законодавства з питань місцевого самоврядування.

Об'єктом дисертаційного дослідження є система місцевого самоврядування в Україні.

Предметом дисертаційного дослідження є правові основи місцевого самоврядування в Україні.

Методи дослідження. В основу методології дослідження покладені загальнотеоретичні принципи та підходи щодо визначення правових основ місцевого самоврядування в Україні. З цією метою використовуються насамперед ціннісний підхід. Серед філософських методів використовується принцип об'єктивності (при систематизації та класифікації джерельної бази та фактологічного матеріалу, встановлені вірогідності та повноти інформації). Серед загальнонаукових методів використовувались: методи аналізу і синтезу, індукції і дедукції, які дозволили розглянути систему правових основ в галузі місцевого самоврядування в Україні в загальній системі права України. Застосування методів багатофакторності, моделювання і прогнозування дало можливість розробити пропозиції щодо вдосконалення соціального законодавства, у т.ч. і розвитку локальної нормотворчості. Застосування формально-догматичного та структурного методів визначити критерії класифікації та здійснити класифікацію повноважень суб'єктів місцевого самоврядування. За допомогою функціонального методу вдалося розкрити елементи механізму реалізації основних положень чинної Конституції у праві жителів здійснювати управління у вирішенні питань місцевого значення та їх вплив на суспільні відносини. Використання серед спеціальних методів формально-логічного та порівняльно-правового дозволило проаналізувати систему законодавства України у відповідності з міжнародними стандартами, що дозволило внести пропозиції щодо його вдосконалення.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в сукупності поставлених завдань та в підходах до їх розв'язання. Запропонована авторська концепція становлення і розвитку конституційно-правового статусу місцевого самоврядування в Україні, яка полягає в тривалості, багатоетапності і багатофакторності формування їх конституційно-правового статусу та його багаторівневому характері. У межах проведеного дослідження отримано наступні результати, що мають наукову новизну:

авторські визначення понять: “місцеве самоврядування” - як волевиявлення територіальних громад, їх органів та посадових осіб, з метою самостійного вирішення питань місцевого значення в межах Конституції та законів України; “правові основи місцевого самоврядування” - як системи правових норм, правил поведінки суб'єктів місцевого самоврядування, встановлених або санкціонованих державою, територіальною громадою та органами місцевого самоврядування;

положення про подвійний характер місцевого самоврядування: природний на рівні населених пунктів і державний - на рівні регіонів, та про пріоритетність природного права місцевого самоврядування;

авторська концепція правових основ місцевого самоврядування, яка полягає в тому, що систему джерел місцевого самоврядування складають: конституційно-правові, законодавчі, підзаконні нормативно-правові акти, міжнародно-правові акти та локальні нормативно-правові акти, а основну частину правових основ місцевого самоврядування складають локальні нормативно-правові акти суб'єктів місцевого самоврядування (С. 6-7 автореферату);

концепція Муніципального кодексу України і авторська модель його структури як основоположного акту системи місцевого самоврядування та авторська концепція статутів територіальних громад як основних джерел в системі актів місцевого самоврядування;

положення щодо делегування повноважень обласними та районними радами відповідним державним адміністраціям, згідно з якою акти адміністративних органів з питань місцевого самоврядування є і актами представницьких органів (С. 11);

пропозиції щодо зміни статусу і структури обласних і районних рад шляхом утворення їх виконавчих органів з правом прийняття локальних нормативно-правових актів: рішень, розпоряджень (С. 10);

пропозиція законодавчо закріпити право на призначення референдумів за рішеннями обласних та районних рад (С. 7-8);

пропозиції щодо шляхів вдосконалення чинного законодавства з питань місцевого самоврядування ( С. 12-13).

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що положення і висновки дисертації розширюють простір для подальшого теоретичного дослідження проблеми місцевого самоврядування України в юридичній науці. Рекомендації дисертації можуть бути взяті до уваги при доопрацюванні законодавства з питань місцевого самоврядування в парламенті, у діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування та державних установ, а також у процесі викладання в юридичних та інших навчальних закладах.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації викладені у шести наукових статтях, які опубліковані у юридичних часописах, а також у виступах автора на науково-практичних конференціях “Самоврядування та самоорганізація територіальних громад” (Львів, 1999 р., матеріали опубліковані), “Систематизація законодавства в Україні: проблеми теорії і практики” (Київ, 1999 р., тези опубліковані), “Актуальні проблеми і досвід місцевого самоврядування у Східноукраїнському регіоні” (Донецьк, 2001 р., тези опубліковані), “Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування” (Харків, 2001 р., тези знаходяться у друці).

Дисертація обговорювалась на засіданні кафедри загальноправових дисциплін Донецького інституту внутрішніх справ України при Донецькому національному університеті та у відділі конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.

Структура дисертації. Мета і завдання дисертаційного дослідження визначили структуру роботи, яка складається із вступу, трьох розділів, списку використаних джерел та додатків. Повний обсяг дисертації становить 230 сторінок, в тому числі список використаних джерел - 19 сторінок (205 посилань).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, розкривається зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета і завдання, об'єкт, предмет та методи дослідження, наукова новизна, практичне значення і апробація одержаних результатів дослідження, структура і обсяг роботи.

Перший розділ “Теоретичні проблеми правового регулювання місцевого самоврядування в Україні” присвячений дослідженню поняття, правової природи, системи місцевого самоврядування.

Вивчення правових актів Київської Русі, насамперед “Руської Правди”, а також праць відомих українських істориків М.С. Грушевського, В.Б. Антоновича, В.О. Липинського, Н.Д. Полонської-Василенко дозволило дійти висновку, що місцеве самоврядування як природне право населення на території сучасної України є історично старшим за державу. Автором пропонується власна періодизація розвитку місцевого самоврядування в Україні, що відтворює динаміку національної державності на всіх етапах розвитку українського етносу з найдавніших часів до наших днів.

Періодизація місцевого самоврядування в Україні тісно пов'язана зі створенням законодавчої бази для його функціонування.

Значну частину матеріалів, особливо що стосуються радянського періоду, одержано в Центральному державному архіві вищих органів державної влади і управління та державних архівах Донецької, Одеської і Полтавської областей. Ці дані вводяться в науковий обіг вперше. Важливим аспектом роботи є аналіз інституціоналізації місцевого самоврядування в Україні.

Досліджується також процес інституціоналізації місцевого самоврядування в Україні на сучасному етапі. В основу створення правової бази місцевого самоврядування чинна Конституція поклала громадівську теорію місцевого самоврядування. Однак законодавець виявився непослідовним у виборі моделі місцевого самоврядування. У Законі “Про місцеве самоврядування в Україні” він реалізував державницьку теорію місцевого самоврядування. На процес інституціоналізації впливали нестабільність законодавства про місцеве самоврядування, тяжіння до “радянської моделі“ місцевого самоврядування (О.Ф. Фрицький).

У дисертації розглядається компетенційний статус територіальної громади: відсутність ієрархічної підпорядкованості, здійснення нею самоврядування як безпосередньо, так і через створені нею представницькі органи, створення цих органів громадою, володіння комунальною власністю, правом на місцеві ініціативи та громадські слухання, правом дострокового припинення повноваження утворених нею органів місцевого самоврядування. На нашу думку, до цього часу умов для формування дієздатного місцевого самоврядування в Україні не створено, відсутній механізм здійснення територіальною громадою свого природного права.

Виникає питання: як територіальна громада може здійснювати господарські операції, набувати і відчужувати майнові права, входити у зобов'язання, стягувати примусові збори зі своїх членів на задоволення спільних потреб, коли вона не є юридичною особою в системі місцевого самоврядування? На наш погляд, ці прогалини треба усувати в законі про комунальну власність, де чітко розмежовувати право на володіння, розпорядження і управління комунальною власністю між територіальною громадою і радами, визначивши деліктоздатність громад у законі про територіальні громади. Отже, обрана модель самоврядування потребує вдосконалення.

На основі проведеного дослідження автором зроблено висновок, що місцеве самоврядування можна вважати: природним правом територіальної громади вирішувати питання місцевого значення; конституційним принципом організації публічної влади на місцях. Особливості цієї публічної влади на місцях такі: а) вона здійснюється населенням, що проживає на території громади як безпосередньо, так і через обрані ним органи, і стосується питань місцевого, а не державного значення; б) здійснення цієї влади обмежене рамками закону; в) її рішення є обов'язковими на території громади, а втручання державних органів не допускається, крім випадків, передбачених законом; г) місцеве самоврядування в Україні здійснюється на двох рівнях: природному - населені пункти (село, селище, місто), населення яких утворює територіальну громаду, де в основному і вирішуються питання місцевого значення, і державному - на рівні обласних і районних рад, оскільки область і район є державними утвореннями.

Дисертантом наводяться дані щодо темпів розвитку територіальних громад в Україні. Так, за 6 років (з 1994-2000 рр.) їх кількість збільшилась на 529.

Аналіз правових норм, на яких базується вся система місцевого самоврядування, дозволяє дійти висновку, що правові основи місцевого самоврядування - питання не статичне, а й динамічне. Їх постійний розвиток і зміцнення відбувається під дією правотворчих заходів, що здійснюються на державному рівні, але ще й шляхом імплементації міжнародно-правових норм і стандартів, та ще більше - під дією локальних нормативно-правових актів (так зване диспозитивне регулювання, метод координації), оскільки в них найчіткіше фіксуються правові основи здійснення місцевого самоврядування. Виникають вони на підставі юридичного дозволу, втіленого в законі, інших нормативно-правових актах, і відображають в собі політичні, економічні, духовні надбання суспільства на певному етапі його розвитку.

У дисертації джерела права розглядаються з формально-юридичного розуміння цього поняття, тобто з точки зору форми вираження правових норм. Зазначається, що за останнє десятиліття обсяг джерел права України в галузі місцевого самоврядування значно змінився як кількісно, так і якісно. Позитивний вплив на цей процес справила чинна Конституція України. Її нормами в силу їх прямої дії забезпечуються шляхи розвитку і пошуку нових форм правового регулювання, удосконалення галузі національного права загалом.

Другий розділ “Система нормативно-правових актів у галузі місцевого самоврядування в Україні” містить вивчення сучасної нормативно-правової бази місцевого самоврядування. Фундамент її було закладено Декларацією про державний суверенітет України, прийнятою Верховною Радою Української РСР 16 липня 1990 року. В подальшому законотворцю вдалося вибудувати вже помітну систему нормативно-правових актів, які регулюють правовідносини в системі місцевого самоврядування.

На нашу думку, ця система включає в себе: конституційне регулювання правовідносин; законодавче регулювання; регулювання підзаконними нормативно-правовими актами; міжнародні правові акти, згоду на які дано Верховною Радою України, та локальні нормативно-правові акти суб'єктів місцевого самоврядування. Така класифікація в науковій літературі висловлюється вперше.

Досліджуючи систему нормативно-правових актів у галузі місцевого самоврядування, автор відзначає вплив Конституції на формування права місцевого самоврядування через інститут прав, свобод та обов'язків людини і громадянина. Розглядається вплив Конституції на формування правовідносин окремих суб'єктів місцевого самоврядування. Зроблено висновок, що на формування правовідносин таких суб'єктів, як територіальна громада, сільський, селищний, міський голова винятковий установчий характер мала Конституція України, оскільки до її прийняття цих суб'єктів просто не існувало.

Але навіть тоді, коли конституційні норми залежали від опосередкованих ними вже фактичних відносин, чинна Конституція сприяла зміцненню правосуб'єктності окремих суб'єктів місцевого самоврядування.

Аналізуючи роль і значення інституту місцевого самоврядування в системі конституційних правовідносин, автор зазначає, що учасники (суб'єкти) цих правовідносин мають суб'єктивні права, юридичні обов'язки, володіють правосуб'єктністю, в основу якої покладена їх компетенція.

Сьогодні між державою та органами місцевого самоврядування ведеться пошук шляхів соціального партнерства. Цей процес має під собою законодавче підґрунтя: держава бере участь у формуванні матеріальної та фінансової бази самоврядування, безкоштовно передає майно у комунальну власність, враховуючи при цьому пропозиції територіальних громад, захищає права місцевого самоврядування в судовому порядку. Однак зустрічаються і факти неузгодженості профільного закону з іншими нормативно-правовими актами, в тому числі з Конституцією України. Так, ст. 26 цього закону позбавляє районні та обласні ради повноважень приймати рішення про проведення місцевих референдумів. Згідно з п. 12 ст. 43 профільного закону вони можуть приймати рішення тільки про проведення консультативних опитувань. За своїм правовим статусом консультативне опитування не може зрівнятися з референдумом. А це вже, на думку автора, є звуженням прав громадян, що суперечить ст. 22 Конституції України. Адже за попереднім Законом Української РСР “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування” місцеві референдуми могли проводитися на території району і області. Здобувачем запропоновано внести зміни, до Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, якими надати повноваження обласним і районним радам приймати рішення про проведення місцевих референдумів.

У дисертації вказується і на інші “прогалини” в чинному законодавстві, яке регулює правовідносини в галузі місцевого самоврядування. Так, ст. 44 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” містить перелік повноважень, які районні та обласні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям. Значна частина цих повноважень у Законі “Про місцеві державні адміністрації” визначені як основні галузеві повноваження місцевих державних адміністрацій (ст.ст. 17-28). До дисертації додається таблиця цих дублювань.

На наш погляд, частину делегованих повноважень місцевим державним адміністраціям обласними і районними радами слід законодавчо трансформувати у власні повноваження місцевих державних адміністрацій, оскільки більшість з них стосується розв'язання завдань державної ваги. З метою подолання суперечностей слід поширити роботу з кодифікації та інкорпорації, видати Муніципальний кодекс України, структура якого пропонується автором.

Крім конституції та законів України, відносини в системі місцевого самоврядування регулюються також підзаконними нормативно-правовими актами: указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України.

Серед міжнародно-правових актів, які здійснюють вплив на регулювання правовідносин у галузі місцевого самоврядування, чільне місце посідають Всесвітня Декларація місцевого самоврядування, Європейська Хартія місцевого самоврядування, міжнародні Договори, які ратифіковані Верховною Радою України, а також рішення міжнародних судових органів.

Вважаємо, що потрібно змінити підхід до формування місцевих бюджетів, зокрема виробити науково обґрунтовані нормативи бюджетної забезпеченості на одного мешканця, а також, впроваджувати досвід бюджетного забезпечення інших країн, де ці проблеми вирішуються більш успішно. За основу варто брати положення що стосуються формування та використання фінансів місцевого самоврядування, закріплені Європейською Хартією. Конституцією для цього створені всі необхідні передумови.

Значна кількість відносин у системі місцевого самоврядування регулюється локальними правовими актами: рішеннями місцевих референдумів, статутами територіальних громад, регламентами, рішеннями рад, їх органів та посадових осіб. Уваги потребує нормотворча робота органів місцевого самоврядування. Адже вони створюють найбільший масив підзаконного регулювання, оскільки жодний інший суб'єкт нормотворчості видати таку кількість нормативних актів неспроможний. У дисертації з цього приводу наведені конкретні розрахунки.

Аналізуючи цю мало вивчену в літературі проблему, автор виділяє загальні ознаки правових норм локальних актів: їх загальнообов'язковий характер на певній території, багатофункціональність, формально визначений характер; письмову форму; а також спеціальні ознаки: публічний характер, ієрархічність, імперативний характер, громадська природа ряду норм, основна більшість локальних актів місцевого самоврядування не реєструється органами державної влади.

За методом ухвалення їх можна поділити на колегіальні (рішення референдумів, рад та їх виконавчих органів) і одноособові акти посадових осіб місцевого самоврядування.

Вчені вважають, що “підзаконна нормотворчість в ряді випадків дає приклади суперечливої “конкретизації” конституційних та інших законодавчих повноважень” (Г.О. Мурашин). На наш погляд, щоб уникнути таких явищ, слід уже на стадії підготовки референдумів більш конкретно працювати над проведенням правових експертиз проектів цих рішень.

Аналіз статутів територіальних громад показав, що саме за їх допомогою регулюються такі важливі питання, як порядок проведення загальних зборів громади, присвоєння звання “Почесний громадянин міста”, першочерговий розгляд радою колективних звернень, шляхи участі територіальної громади у формуванні виконавчих органів ради, а також ініціювання припинення повноважень ради.

Детальний розгляд статутів територіальних громад міст Дніпропетровська, Бердянська і Пологи Запорізької області, Полтави і Комсомольська Полтавської області привів автора до висновку, що більш активне затвердження статутів характерніше для міських територіальних громад, де правовідносини є більш різноманітнішими, і повільне укладення статутів у сільських територіальних громадах, де менше помічають виникнення нових правовідносин.

У третьому розділі “Механізм реалізації правових норм в галузі місцевого самоврядування в Україні” у комплексі розглядаються шляхи реалізації норм муніципального права інститутом місцевого самоврядування в цілому, та його окремими суб'єктами.

Під поняттям механізм реалізації правових норм у галузі місцевого самоврядування слід розуміти сукупність політичних, організаційних, правових, економічних, соціально-культурних, ідеологічних засобів здійснення суб'єктами місцевого самоврядування публічної влади під час вирішення питань місцевого значення, а також делегованих місцевому самоврядуванню повноважень державної виконавчої влади в межах Конституції і законів України.

Автор зосереджує увагу на двоваріантному механізмі здійснення громадянами України права на участь у місцевому самоврядуванні безпосередньо - через територіальні громади та опосередковано - через представницькі ограни - ради, які утворюються територіальними громадами (ч. 3 ст. 140 Конституції).

Обираючи двоваріантність, законодавець не вийшов за межі положень Європейської Хартії, яка передбачає участь в системі місцевого самоврядування представницьких органів - рад або зборів, тобто не відкидає можливості варіантів.

У науковій літературі представницькі органи місцевого самоврядування поділяються на дві підсистеми: базового та регіонального рівня. Базовий рівень включає сільські, селищні, міські та районні в містах ради. Обласні і районні ради науковці відносять до регіонального рівня представницьких органів.

Спільним для органів обох рівнів є те, що це виборні органи. Відмінності між цими двома підсистемами, на думку автора, слід виявляти через їх повноваження: ради базового рівня представляють відповідні територіальні громади, здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, а обласні і районні ради, представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, а також повноваження, передані їм сільськими, селищними, міськими радами. Отже, ради регіонального рівня - не представляють конкретно будь-якої територіальної громади, а лише їх спільні інтереси.

Найважливішою організаційно-правовою формою діяльності представницьких органів є сесії рад. Автором звернуто увагу на піднесення рівня демократизму в сесійній роботі. Це розширення виключної компетенції рад, одержання права на скликання сесій новими суб'єктами правовідносин, а також права на внесення пропозицій до порядку денного пленарних засідань, уніфікація діяльності постійних комісій рад, встановлення таємного голосування під час вирішення кадрових питань, надання права постійним комісіям попередньо розглядати кандидатури при вирішенні кадрових питань.

Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” запровадив два рівні виконавчих органів рад базового рівня. Згідно з п. 1 ст. 51 виконавчим органом ради є її виконавчий комітет, а згідно з п. 1 ст. 54 цього ж закону статус виконавчих органів ради одержали і відділи, управління та інші органи, утворювані радами, які до прийняття цього закону вважалися структурними підрозділами рад.

Однак, незважаючи на те, що і “виконавчий комітет” і “виконавчі органи рад” об'єднуються єдиним родовим поняттям “виконавчі органи” їх статус не можна вважати тотожним.

Спільними між ними є те, що вони мають всі ознаки самостійних структур в системі самоврядування: є юридичними особами; наділені виконавчо-розпорядчими повноваженнями; видають нормативно правові акти, обов'язкові для виконання на території ради.

Виконавчі комітети рад є колегіальними органами загальної компетенції. Автором визначені головні ознаки виконавчих комітетів: вони є юридичними особами, мають встановлену радою структуру; утворюються радами на строк їх повноважень; повноваження визначаються законом; кількісний та персональний склад за пропозицією відповідного голови затверджується радами; до їх складу не можуть входити депутати цієї ради, крім секретаря ради; в системі місцевого самоврядування виконкоми не мають вертикального підпорядкування, крім ради, яка їх утворює.

У системі представницьких органів влади виконавчі комітети здійснюють координуючі функції.

Делеговані повноваження виконавчим органам рад слід вважати державними повноваженнями, оскільки це делегування відбувається законом. У дисертації розкриваються форми і методи здійснення контролю державою за виконання делегованих повноважень та підзвітності і підконтрольності виконавчих органів місцевого самоврядування органам державної виконавчої влади з цих питань.

Нами звернуто увагу на колізійну ситуацію, яка виникла в цьому питанні між Конституцією та Законом “Про місцеве самоврядування в Україні”. Так, Конституція визначає, що делеговані повноваження надаються як радам, так і виконавчим органам (ст. 143). Профільний закон в главі II розділу 2 відступає від конституційної норми і надає делеговані повноваження тільки виконавчим органам міських, селищних і сільських рад. В ньому кількість делегованих повноважень перевищує обсяг власних повноважень. На нашу думку, до профільного закону з питань делегованих повноважень слід внести зміни, привести його норми у відповідність з Конституцією.

Досліджуючи роль і значення нового суб'єкта конституційно-правових відносин у системі місцевого самоврядування - сільського, селищного, міського голови, автор звертає увагу на позитивні зміни в його статусі у порівнянні з статусом колишнього голови виконавчого комітету ради. Насамперед він набув статусу головної посадової особи територіальної громади, їй підзвітний і підконтрольний. Зросли його можливості у формуванні виконавчих органів та призначенні посадових осіб; право зупиняти рішення ради та виносити його на повторний її розгляд.

Одночасно в дисертації звернуто увагу на неузгодженість деяких правових норм, допущених у Законі “Про місцеве самоврядування в Україні”, зокрема пп. 5 та 7 ст. 79.

Розглядаючи механізм гарантій місцевого самоврядування, автор поділяє їх на державні - комплекс правових норм, закріплених у Конституції та інших законодавчих актах, та локальні, що створюються самим місцевим самоврядуванням, яке діє лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Саме діяльність у межах Конституції та інших законів і дозволяє створювати певні гарантії на місцевому рівні.

Особливість місцевих (локальних) гарантій, на нашу думку, полягає в тому, що вони передбачаються як на рівні нормативно-правового закріплення, так і на рівні їх практичної реалізації.

На наш погляд, закріплення локальних гарантій має стати обов'язковою вимогою для статутів територіальних громад.

Державні гарантії підтримуються державним примусом. Локальні гарантії забезпечуються повсякденною діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування над створенням належних політичних, матеріально-технічних, соціальних умов реалізації права на участь населення у місцевому самоврядуванні.

У висновках дисертантом формулюються основні теоретичні результати дисертаційного дослідження, а саме:

1. Автором визначені основні етапи становлення і розвитку конституційно-правового статусу місцевого самоврядування в Україні як суб'єкта конституційного права з додержавного періоду до теперішнього часу та ставлення до місцевого самоврядування державної влади України на різних етапах її розвитку. Сформульована концепція становлення конституційно-правового статусу місцевого самоврядування в Україні, яка полягає в поступовості, багатоетапності й багатофакторності формування їх конституційно-правового статусу.

2. Обґрунтовано положення про подвійний характер місцевого самоврядування: природний на рівні населених пунктів і державний - на рівні регіонів, та про пріоритетність природного права місцевого самоврядування.

3. Концепція правових основ місцевого самоврядування, яка полягає в тому, що систему джерел місцевого самоврядування складають: конституційно-правові, законодавчі, підзаконні нормативно-правові акти, міжнародно-правові акти та локальні нормативно-правові акти. Основну частину правових основ місцевого самоврядування складають локальні нормативно-правові акти суб'єктів місцевого самоврядування.

4. Сформульовані концепція Муніципального кодексу України, як основоположного акту системи місцевого самоврядування, та авторська концепція статутів територіальних громад, як основних джерел локальних правових норм;

5. Конституційно-правовий статус місцевого самоврядування в Україні становить собою систему його колективних та індивідуальних прав, свобод і обов'язків, юридичну відповідальність, правові принципи та гарантії прав і свобод. Обґрунтована необхідність створення і постійного функціонування організаційно-правового та нормативно-правового забезпечення та гарантування прав і свобод місцевого самоврядування України.

У результаті дисертаційного дослідження здобувачем запропоновано:

1. На законодавчому рівні вирішити питання про утворення обласними і районними радами виконавчих комітетів. Доповнити ст. 51 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” після слів: “у разі їх створення” словосполученням: “районної і обласної ради” і далі за текстом.

2. Запропоновано узгодити з Конституцією назву розділу II глави 2 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” викласти у наступній редакції “Повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів”.

3. Запропоновано у ч. 1 ст. 27-38 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” викласти у наступній редакції: “До відання сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів належить:” і далі за текстом.

4. Запропоновано ст. 39 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” викласти в наступній редакції: “Ради та виконавчі органи сільських, селищних, міських рад розглядають...” і далі за текстом.

5. Переглянути кількість повноважень, які районні та обласні ради делегують відповідним державним адміністраціям. Делегованих повноважень має бути не більше ніж власних.

6. Викласти п. 12 ст. 43 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” в наступній редакції: “За пропозиціями голів районних і обласних рад, депутатів, а також територіальних громад, приймають рішення щодо проведення місцевих референдумів на території районів і областей”.

7. Доповнити ст. 1 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” терміном “спільні інтереси територіальних громад” у наступній редакції: “Спільними інтересами територіальних громад вважаються проблемні питання економічного, соціального розвитку, які передаються обласним та районним радам на з'їздах рад сільськими, селищними та міськими радами після їх обговорення на сесіях відповідних рад”.

8. Запропоновано у п. 2 ст. 9 Закону “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” доповнити словосполученням ”тільки після припинення їх повноважень у встановленому порядку”. Далі за текстом.

9. Автор вважає, що положення ст. 44 Конституції Автономної Республіки Крим в частині делегування повноважень органам місцевого самоврядування “нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим”, а також що “на основі погоджених рішень або угод між Верховною Радою Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування можуть визначатися порядок і умови виконання делегованих повноважень” суперечить ст. 143 Конституції України, яка визначає єдиний шлях делегування повноважень - законом і не передбачає погодження рішень або угод з іншими органами місцеве самоврядування. Такі положення вводять вертикальну підпорядкованість між органами місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим.

У додатках містяться: результати анкетного опитування населення та депутатів рад базового та регіонального рівня восьми областей України; проект Закону України "Про внесення змін до закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"; авторський варіант громадської атестації виборцями кандидатів в депутати, які балотуються на повторний строк.

самоврядування місцевий регулювання законодавчий

ОСНОВНІ ПОЛОЖЕННЯ ДИСЕРТАЦІЙНОГО ДОСЛІДЖЕННЯ ВИКЛАДЕНО У НАСТУПНИХ ПУБЛІКАЦІЯХ АВТОРА:

1. Делія Ю.В. Делеговані повноваження: немає підконтрольності без відповідальності // Право України. - 1999. - № 4. - С. 45-46.

2. Делія Ю.В. Щодо проекту закону “Про органи самоорганізації населення” // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. - 1999. - № 1. - С. 121-123.

3. Делія Ю.В. Місцеве самоврядування як суб'єкт конституційних правовідносин // Право України. - 1999. - № 11. - С. 24-26.

4. Делія Ю.В. Компетенційні спори: причини і шляхи їх подолання // Право України. - 2000. - № 6. - С. 32-33.

5. Делія Ю.В., Красноносов Ю.М. Додержавний період місцевого самоврядування // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. - 1999. - № 4. - С. 56-63.

6. Делія Ю.В. Гарантії місцевого самоврядування в Україні // Держава і право: Зб. наук. праць. Юридичні і політичні науки. - Вип. 15. - К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2002. - С. 119-126.

7. Делія Ю.В. Законодавство України про місцеве самоврядування: досвід застосування, проблеми вдосконалення // Самоврядування та самоорганізація територіальних громад: Матер. наук.-практ. конф., м. Львів 24-25 червня 1999 р. / За ред.: Б. Ковальчука, Б. Вовка, П. Гураля, В. Киселичника, Л. Мазура. - Львів: Доброчинний громадський Фонд ім. Князя Осмомисла, 1999. - С. 102-107.

8. Делія Ю.В. Систематизація законодавства про місцеве самоврядування в Україні. // Систематизація законодавства в Україні: Матер. міжнар. наук. - практ. конф., м. Київ 6-7 жовтня 1999 р. / За ред.: В.Ф. Опришка, М.Ф. Веременчука, М.І. Єрофєєва, О.М. Костенка та ін., К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 1999. - С. 434-437.

9. Делія Ю.В. Місцеве самоврядування: в основі природні права людини // Актуальні проблеми і досвід місцевого самоврядування у Східноукраїнському регіоні: Матер. міжнар. конф., м. Донецьк 28-29 вересня 2001 р. / Донецьк: ІЕПДНАН України, 2001. - С. 113-116.

Делія Ю.В. Правові основи місцевого самоврядування в Україні: проблеми теорії і практики. - Рукопис (230 стор.).

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 - конституційне право. - Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, Київ, 2002.

В дисертації досліджуються теоретичні та практичні проблеми законодавчого регулювання місцевого самоврядування як локального конституційно-правового інституту. Розглядаються етапи його становлення, складові частини системи місцевого самоврядування як форми організації місцевої публічної влади. Значну увагу звернуто на концептуальні проблеми конституційно-правового статусу територіальних громад, на здобуття ними права юридичної особи в системі місцевого самоврядування. Виходячи з громадівської теорії запропоновано власну концепцію місцевого самоврядування в Україні. Сформульовані рекомендації щодо вдосконалення законодавчого регулювання організаційної основи, матеріальної і фінансової бази місцевого самоврядування, гарантій захисту прав і форм реалізації громадянами прав на участь у місцевому самоврядуванні. Автором запропоновано власну концепцію локальних гарантій місцевого самоврядування.

Ключові слова: місцеве самоврядування, територіальна громада, статут територіальної громади, муніципальне право, локальні нормативно-правові акти.

Делия Ю.В. Правовые основы местного самоуправления в Украине: проблемы теории и практики. Рукопись (230 стр.).

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 - конституционное право. - Институт государства и права им. В.М. Корецкого НАН Украины, Киев, 2002.

В диссертации исследуются теоретические и практические проблемы законодательного регулирования местного самоуправления как комплексного конституционно-правового института. Рассматриваются этапы становления, составные части системы местного самоуправления как формы организации местной публичной власти исходя из общинной теории местного самоуправления в Украине. Автор предлагает собственную периодизацию развития местного самоуправления, прослеживает путь от зарождения местного самоуправления до сегодняшнего дня. На наш взгляд, местное самоуправление исторически старше за государственное управление. Более углубленно рассматривается современный период становления и развития местного самоуправления в Украине.

В научном исследовании определяются понятия местного самоуправления и его правовых основ, гарантии местного самоуправления, выделяются и характеризуются компетенции территориальной громады и ее органов и должностных лиц.

Автором делается вывод об очевидных проблемах в законодательстве по вопросам правового и организационного регулирования местного самоуправления на Украине.

Сформулирована концепция местного самоуправления, его дуалистический характер: природный - на уровне населенных пунктов и государственный - на региональном уровне, и приоритетности природного характера местного самоуправления, его общинного характера.

При исследовании правовой (юридической) природы деятельности местного самоуправления автор выделяет конституционный, законодательный, международный, локальный уровни. В свою очередь локальный уровень правового обеспечения имеет самостоятельную, независимую основу. Сформулирована концепция статутов территориальных громад, предлагается авторская модель структуры устава территориальной громады города.

Предложены рекомендации по усовершенствованию законодательного регулирования организационных основ, материальной и финансовой базы местного самоуправления, гарантии защиты его прав и форм реализации гражданами прав участия в местном самоуправлении.

В диссертации анализируются основные тенденции развития местного самоуправления - важнейшего института народовластия, характеризуются мери его совершенствование. Впервые осуществляется анализ правового положения личности в системе местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, территориальная громада, устав территориальной громады, муниципальное право, локальные нормативно-правовые акты.

Delia J.V. Legal ground of local self-governing in Ukraine: problems of theory and practice. - Manuscript (230 p.).

Thesis for obtaining a scientific degree of Candidate of the Sciences (Law) on the speciality 12.00.02 - Constitutional Law. -V.M. Koretsky Institute of State and Law of the National Ukrainian Academy of Sciences. - Kyiv, 2002.

Theoretical and practical problems of legal regulation of the local self-governing as a complex constitutional and law institute are under the investigation in the work. The stages of setting and forming local self-governing, components of the system of self-governing are investigated in the thesis; the individual concepts of self-governing are proposed in the work. Some recommendations are given for making regulations of property financial matters of self-governing more effective. The author proposed the own conception of local self-government. The work deals some guarantees for citizens marking their rights to participate in local self-governing process.

The key words: local self-governing, territorial community, the charter of territorial community, municipal law, local legal acts.

Размещено на Allbest.ru

...