Размещено на http://allbest.ru

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК 351.751: 342.951

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ПРАВА ГРОМАДЯН НА ІНФОРМАЦІЮ В СФЕРІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право

Кузенко Лариса Володимирівна

Харків - 2003

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Запорізькому Державному Університеті, Міністерство освіти та науки України.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор

Тищенко Микола Маркович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, професор кафедри адміністративного права.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Авер'янов Вадим Борисович, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, завідувач відділу проблем державного управління та адміністративного права;

кандидат юридичних наук, доцент Комзюк Анатолій Трохимович, Національний університет внутрішніх справ МВС України, професор кафедри адміністративного права.

Провідна установа - Національна академія внутрішніх справ України, кафедра адміністративного права, Міністерство внутрішніх справ України (м. Київ).

Захист відбудеться 27 червня 2003 року о 9-00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 Національного університету внутрішніх справ (61080, Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27.

Автореферат розісланий “ 26 ” травня 2003 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.С. Мошенський

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Розбудова в Україні правової держави невід'ємно пов'язана з удосконаленням всіх сторін діяльності державних органів та забезпечення громадянам найбільш сприятливого режиму взаємодії з ними.

Сучасний процес розбудови держави в Україні пов'язаний з усвідомленням широкого кола процесів, які відбуваються в суспільстві, в тому числі і тих з них, які безпосередньо пов'язані з реалізацією конституційних положень, що стосуються додержання та належної реалізації прав і свобод людини та громадянина. Одним з основних прав громадян є їх право на інформацію.

Інформація пов'язує між собою державу і громадянське суспільство, постає одним з дійових засобів налагодження взаємозв'язку між особистістю та державою.

Управління суспільством з боку державних органів завжди обумовлює їхню інформованість про відповідні процеси та явища. Будь-яке рішення чи дія органів управління постає згодом у вигляді інформації для інших ланок управлінських структур, а також окремих громадян та їх об'єднань. З іншого боку, реалізація прав громадян на інформацію в сфері державного управління створює передумову формування особистої громадянської позиції, яка ґрунтується на розумінні тих чи інших рішень і дій державних органів, постає важливим фактором попередження конфліктних ситуацій і правових суперечок, сприяє зростанню авторитету державних органів та їх посадових осіб в очах громадян.

Правовідносини в сфері інформації торкаються життєвих інтересів практично всього населення нашої держави та потребують глибоких наукових досліджень, всебічного, повного і об'єктивного обґрунтування необхідних змін законодавства в цій сфері.

На сьогодні реалізація прав громадян на інформацію забезпечується не досить повною мірою. У певній мірі, це зумовлюється недоліками правового регулювання в сфері управлінської діяльності державних органів. При цьому одним з ефективних засобів боротьби з порушеннями права громадянина на інформацію є встановлення та реалізація юридичної відповідальності, в тому числі і адміністративної. На сучасному етапі в законодавстві про адміністративні правопорушення відсутня чітка та вичерпна система норм відповідальності за порушення законодавства в галузі інформації. Слід також відзначити, що питання теоретичного, законодавчого і правозастосувального характеру, що пов'язані з регулюванням права громадян на інформацію в сфері державного управління, на сьогодні в правовій науці мають вибірковий, епізодичний та несистематичний характер. Ось чому виникає необхідність в комплексному дослідженні і теоретичному усвідомленні загальних закономірностей та особливостей реалізації прав громадян в сфері державного управління, а виявлені в результаті такого дослідження проблеми можуть стати базисом для формулювання певних пропозицій щодо удосконалення законодавства. Вказані обставини зумовлюють актуальність дисертаційного дослідження.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження затверджена науково-технічною радою Запорізького державного університету. Дисертація виконана відповідно до цільової комплексної програми № 0186.0.070865 “Права людини і проблеми становлення організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування”.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу теоретичних здобутків вчених різних галузей права, насамперед адміністративного, а також чинного законодавства України, узагальнень практики його реалізації, визначити сутність, зміст та особливості адміністративно-правового регулювання права громадян на інформацію в Україні, виявити особливості правовідносин, пов'язаних з реалізацією цього права в сфері державного управління, розробити пропозиції та рекомендації щодо усунення недоліків у правовому регулюванні, вдосконалення чинної системи законодавства.

Об'єктом дослідження є адміністративно-правові відносини, пов'язані з реалізацією права громадян на інформацію в сфері державного управління.

Предмет дослідження складає механізм адміністративно-правового регулювання права громадян на інформацію в сфері державного управління, його особливості, правовий статус суб'єктів відповідних правовідносин, а також підстави адміністративної відповідальності за порушення загальнообов'язкових правил в сфері інформації.

Виходячи з поставленої мети, у дисертації вирішуються такі основні завдання:

усвідомлення суті, поняття і видів інформації, розкриття змісту інформації;

дослідження значення і ролі інформації в державному управлінні, місце цієї категорії в структурі управлінських відношень;

аналіз міжнародно-правового досвіду регламентації права громадян на інформацію, закріплення цього права в законодавстві іноземних країн;

здійснення наукового аналізу положень Конституції України, як основного джерела правового регулювання прав громадян на інформацію;

розгляд механізму і особливостей реалізації права громадян на інформацію в сучасних умовах в Україні.

Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Головним у цій системі виступає загальнонауковий, діалектичний метод пізнання, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, здійснити системний аналіз правових аспектів у сфері, що є предметом дослідження. Для досягнення наукової об'єктивності результатів дисертантом використовувався весь комплекс загальнонаукових і спеціальних методів дослідження, які знаходять широке застосування в сучасній науці адміністративного права.

У роботі використано формально-логічний, системно-структурний, порівняльно-правовий та історичний метод дослідження. На їх основі досліджувались: поняття інформації та перехід її з математичного поняття до розряду правових категорій; структура державного управління та особливості правовідносин, які виникають у цій сфері; місце та роль інформації в структурі управлінських правовідносин. Зроблені висновки та пропозиції ґрунтуються на вимогах формальної логіки з урахуванням визначеності, несуперечності, послідовності і обґрунтованості її силогізмів в рамках понятійного апарату правової науки. Порівняльно-правовий метод використано при аналізі особливостей правового регулювання права на інформацію в різних країнах, а також при аналізі існуючих теоретичних конструкцій.

Поряд з працями з адміністративного права і процесу дисертант використовував наукові розробки з філософії, загальної теорії права, теорії управління, галузевих правових наук, теорій інформації, кібернетики, зокрема, праці вітчизняних та зарубіжних вчених: В.Б. Авер'янова, А.П. Альохіна, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьєва, О.М. Бандурки, Д.Н. Бахраха, А.Р. Белкіна, Н. Віннера, В.М. Горшеньова, І.Я. Дюрягіна, Л.В.Коваля, Ю.М. Козлова, А.Н. Колмогорова, А.Т. Комзюка, А.В. Малько, В.І. Новосьолова, П.М. Рабіновіча, В.Ф. Сіренка, В.Д. Сорокіна, М.М. Тищенка, Ю.А. Тихомирова, А.Д. Урсула та інших.

Дисертація грунтується на аналізі положень Конституції України, чинного адміністративного та адміністративно-процесуального законодавства, нормативно-правових актів інших галузей права.

Наукова новизна роботи полягає в тому, що дисертація є першим у вітчизняній юридичній науці комплексним дослідженням, присвяченим аналізу проблем правового регулювання прав громадян на інформацію в сфері державного управління.

В результаті проведеного дослідження сформульовані нові наукові положення, запропоновані дисертантом особисто, які і виносяться на захист:

Вперше в Україні проведено комплексне дослідження місця і ролі інформації в регулюванні управлінських відносин, які виникають між громадянином і органами виконавчої влади в ході реалізації їхніх прав та обов'язків, передбачених нормами адміністративного права.

Набуло подальшого розвитку питання щодо принципів управління інформаційною сферою. Обґрунтовується позиція стосовно впровадження до системи вказаних принципів, в якості самостійного елементу, принципу належного інформаційного забезпечення управлінських процесів.

Вдосконалено підхід до з'ясування місця інформації в структурі управлінських відносин.

Виявлено зв'язок реалізації прав громадян на інформацію в сфері державного управління з дією окремих правових презумпцій, до яких дисертант відносить презумпції доступності інформації та імовірності (вірогідності) інформації.

Вперше у вітчизняній юридичній науці положення Конституції України, які закріплюють основні права та свободи особи і громадянина, досліджуються з позицій реалізації права на інформацію, що дозволяє визначити її базовий, основоположний характер для реалізації всього комплексу конституційних прав і свобод.

Набуло подальшого розвитку дослідження питань, що торкаються закріплення права громадян на інформацію в законодавстві України. Аналіз правового регулювання права громадян на інформацію здійснюється з урахуванням особливостей реалізації цього права в адміністративних провадженнях, що носять як юрисдикційний, так і не юрисдикційний характер.

Дістало подальший розвиток аргументація необхідності законодавчого закріплення адміністративної відповідальності посадових осіб органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій у сфері забезпечення прав громадян на інформацію і формулюються конкретні склади такого роду правопорушень.

Вдосконалено обґрунтування необхідності вдосконалення контролю в галузі забезпечення права громадян на інформацію. Вноситься пропозиція про створення спеціального контрольного органу з питань захисту права на інформацію.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

у науково-дослідній сфері - положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки проблем адміністративно-правового регулювання реалізації права громадян на інформацію, визначення заходів юридичної відповідальності за порушення цього права;

у правотворчості - в результаті проведеного дослідження сформульовані пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства, яке регулює питання реалізації права громадян на інформацію;

у правозастосовчій діяльності використання одержаних результатів дозволить удосконалити управлінську діяльність державних органів щодо реалізації права громадян на інформацію;

у навчальному процесі - матеріали дисертаційного дослідження можуть використовуватися у навчальному процесі при читанні лекцій та під час проведення практичних занять з дисципліни “Адміністративне право України”.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки були оприлюднені дисертантом на 7-и науково-практичних конференціях: “ Дні науки НаУКМА” м. Київ (24-28 січня 2000 р.); “ Міжнародний круглий стіл присвячений пам'яті професора К.Г. Федорова ” м. Запоріжжя (12 травня 2000 р.); “Органи внутрішніх справ на початку третього тисячоліття: проблеми протидії злочинності “ м. Дніпропетровськ (27-28 жовтня 2000 р.); “ Становлення правової держави в Україні: проблеми та шляхи удосконалення правового регулювання” м. Запоріжжя (8 грудня 2000р.);” Проблеми і перспективи розвитку та реалізації законодавства України” м. Київ (19 квітня 2001р.); “ Актуальні проблеми державного управління і місцевого самоврядування” м. Запоріжжя (15 листопада 2001); “Запорізькі правові читання” м. Запоріжжя (3 липня 2002), а також на засіданнях кафедри конституційного та адміністративного права Запорізького державного університету.

Публікації Результати дисертації відображено у 9 публікаціях в наукових фахових виданнях України.

Структура дисертації обумовлена її метою та завданням. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, які об'єднують вісім підрозділів, висновків (після кожного розділу), списку використаних джерел. Обсяг дисертації складає 173 сторінки. Список використаних джерел складається з 192 найменувань і займає 14 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі відображені положення, що визначають актуальність теми дослідження, його необхідність та наукову новизну, визначаються завдання, методологічна та теоретична основа, формулюються основні положення, що виносяться на захист. Міститься інформація щодо зв'язку роботи з науковими програмами, апробації, публікації результатів дослідження, структури та обсягу дисертації.

Розділ 1 “Сутність і значення інформації в державному управлінні” містить три підрозділи. У підрозділі 1.1. “Поняття і види інформації” автор виходить із того, що для зрозуміння проблем правового регулювання права громадян на інформацію необхідно проаналізувати поняття інформації та класифікувати види інформації, які використовуються у суспільному житті. На думку автора, здатність людини здобувати, використовувати, обробляти та зберігати інформацію є важливою передумовою самого її існування в суспільстві. Автором простежується шлях трансформації терміну “інформація” у розряд наукової категорії, дається огляд розвитку теорії інформації. Дисертантом наводиться класифікація інформації, з урахуванням різноманітних критеріїв, зокрема, у залежності від джерела її отримання, кола питань, що нею розглядаються, джерела її передачі і надходження, конкретного змісту, форми передачі тощо.

Підкреслюється, що з одного боку інформація необхідна для здійснення якісного управління у будь-якій сфері громадського життя, тому що вона є особливим ресурсом державного управління. З іншого боку, діяльність в сфері інформації, як і будь-який інший соціальний процес, є об'єктом державного управління. Виділяються напрямки діяльності інформаційного характеру, зокрема, діяльність, спрямована на інформаційне забезпечення органів виконавчої влади; діяльність пов'язана з реалізацією компетенції органів виконавчої влади в інформаційній сфері; діяльність щодо забезпечення інформаційної доступності.

Автор звертає увагу на ряд важливих положень:

По-перше, рух інформації в системі управління, як правило, характеризується складністю і розгалуженістю, оскільки вона безпосередньо пов'язана з умовами існування суспільства.

По-друге, жодна з функцій управління не може забезпечувати підтримки заданих параметрів системи без налагоджених і постійних потоків інформації.

По-третє, організаційна структура інформації уявляє собою невід'ємну, органічну частину системи управління, що забезпечує комплексну та ефективну взаємодію всіх її елементів.

По-четверте, інформація є найважливішим чинником забезпечення формування і реалізації правового статусу суб'єктів управлінських правовідношень.

По-п'яте, щоб бути максимально корисною, у будь-якій сфері застосування, при виконанні основних своїх завдань і функцій, інформація повинна бути належним чином організована.

Підрозділ 1.2. “Державне управління і інформація” присвячений аналізу і характеристиці найважливіших аспектів державного управління, які мають базове значення для з'ясування суті та значення інформації як важливої складової частини управлінської діяльності.

Передусім, це стосується принципів управління, серед яких виокремлюються ті з них, які в найбільшій мірі пов'язані з реалізацією права на інформацію та інформаційним забезпеченням діяльності органів управління. До цих принципів дисертант відносить демократизм, об'єктивність та гласність. Аналіз вищевказаних принципів управління дозволив зробити висновок, що кожен з них певною мірою, іноді навіть дуже значною, пов'язаний з процесами інформації. Проте, за думкою дисертанта, в систему принципів державного управління в якості самостійного елементу слід включити принцип належної інформаційної забезпеченості управлінських процесів.

Реалізація цього принципу пов'язана з необхідністю врахування вірогідного та суб'єктного характеру інформації, яка зв'язана з певними життєвими обставинами, своєчасністю її надходження, а також забезпечення надання та обробки інформації, що необхідна для прийняття управлінського рішення. Виходячи з цього, принцип належної інформаційної забезпеченості носить досить уніфікований характер, та має самостійне значення як для діяльності органів управління в цілому, так і для належної регламентації різноманітних процесів у сфері державного управління.

Вказаний принцип знаходить своє відображення в необхідності своєчасного отримання такого об'єму інформації, яка стосується різних аспектів проблеми, який давав би змогу досить повною мірою обґрунтувати певне управлінське рішення. Вказаний принцип має бути орієнтиром протягом всього процесу прийняття рішення та в значній мірі стимулювати діяльність усіх суб'єктів управлінських відносин.

Досить важливим є дослідження кола питань, які стосуються цілей і завдань управлінської діяльності, їх співвідношення з інформацією. На думку дисертанта, інформація є одним з найважливіших засобів досягнення цілей управління і вирішення відповідних завдань. Це положення цілком можливе і у сфері стосунків громадян, що беруть участь у правовідносинах, які виникають при вирішенні різноманітних особистих справ у сфері державного управління.

При цьому, в залежності від виду суб'єктів формування і реалізації цілей управлінського процесу, виокремлюються цілі суб'єктів його здійснення - відповідних органів виконавчої влади і їх посадових осіб - і цілі суб'єктів-громадян, залучених до процесу прийняття певного управлінського рішення. Наявність та об'єм певної інформації мають вирішальне значення під час перебігу і наслідків розгляду справи, є фактором забезпечення належної реалізації правового статусу кожного з суб'єктів управлінських відносин. В свою чергу, ієрархія цілей і завдань управлінського процесу значною мірою визначається такою категорією, як інтерес.

На думку дисертанта, інформація постає у якості основи та невід'ємної складової цілепокладання. Таким чином, інформація становить одну з фундаментальних категорій, що лежать в основі формування і реалізації відповідних інтересів і цілей, а також вирішенні певних завдань, що пов'язані з управлінською діяльністю і реальним перетворенням в життя прав, свобод і обов'язків суб'єктів такого роду правовідносин.

Розгляд питання про адміністративно-процесуальну природу державного управління дозволяє, на думку автора, підкреслити особливості інформаційного забезпечення управлінської діяльності. Протягом всього процесу її здійснення ми маємо змогу виділяти ті ключові моменти, протягом яких інформація грає вирішальне значення. Розгляд державного управління крізь призму його процесуальної природи дозволяє більш чітко визначити особливості правового статусу суб'єктів правовідносин, пов'язаних з інформацією в сфері державного управління, причому особливого звучання це набуває в контексті забезпечення права громадян на інформацію. Дослідження питання процесуальної природи державного управління і ролі інформації в забезпеченні належного руху і результатів такого роду діяльності, пов'язується дисертантом з положеннями і теорією юридичного процесу, його структури, яка містить процесуальні провадження, процесуальні стадії і процесуальний режим.

Аналіз положень, пов'язаних з процесуальними характеристиками управлінської діяльності, дозволяє, на думку автора: по-перше, більш чітко з'ясувати значення інформації для прийняття управлінських рішень; по-друге, - сприяє обґрунтуванню підходів до її об'єму і міри вірогідності, що є необхідною запорукою належного руху управлінських процесів; по-третє, дозволяє акцентувати увагу на питаннях вдосконалення правового регулювання реалізації прав громадян на інформацію з позицій стадійності управлінського процесу і усвідомлення інформації, яка була надана за певний проміжок часу іншими суб'єктами управлінських відносин, а також взаємокореспондуючим характером інформаційних потоків в цій сфері.

Стосовно аналізу поняття інформації і управлінського рішення, дисертантом підкреслюється, що динаміка процесу прийняття управлінського рішення дозволяє виділити проміжні та кінцеві рішення. При цьому проміжні рішення досить часто мають оціночний характер і пов'язані із визначенням подальших шляхів досягнення поставлених цілей і вирішенням завдань, необхідних для цього. Як для кінцевих, так і для проміжних рішень, інформація виступає у ролі базової категорії.

Однак при цьому можливе виокремлення самостійного виду проміжного рішення, пов'язаного з визначенням об'єму, якості, ступеню достатності інформації, для прийняття управлінського рішення. Таке рішення можна охарактеризувати як “інформаційне рішення”, що визначає межі придатності інформації для вирішення відповідних завдань управління з точки зору її об'єму, своєчасності та інших необхідних параметрів.

Підрозділ 1.3. “Громадянин та інформація в структурі управлінських відносин” містить комплексну характеристику управлінських відносин. При цьому увага акцентується на питаннях усвідомлення ролі і місця категорій інформації і громадянина, як суб'єктів управлінських відносин у їхній структурі.

Визначаючи в якості головного об'єкту управлінських відношень дії, поведінку людей, залучених до сфери управлінського процесу, дисертант зазначає, що інформація може виступати у якості вторинного, похідного об'єкту, набуваючи у деяких випадках технологічного, забезпечуючого характеру. Стосовно до складу управлінських відносин, інформація може бути елементом їх юридичного змісту.

З іншого боку, реальна поведінка, діяльність суб'єктів управлінських відносин, також часто пов'язані з інформацією. Наявність або відсутність певної інформації, її об'єм, в значній мірі детермінують поведінку суб'єктів, забезпечують динаміку виниклих правовідносин. Категорія інформації носить універсальний характер для характеристики об'єкту і створення управлінських відносин, та відіграє особливу роль для сфери державного управління в цілому, а також для реальних можливостей суб'єктів управлінських відносин впливати на їх хід та результати.

Не менш вагомим є дослідження питань про роль та місце громадянина в структурі управлінських відносин. Режим найбільшого сприяння, який має надаватися громадянину у його взаємовідносинах з органами управління, в першу чергу, повинен стосуватися їхньої інформаційної забезпеченості. Особливого звучання ця проблема набуває в світі доктрини управлінських послуг. Акцент на перенесення взаємовідносин громадян і органів управління у площину надання управлінських послуг не тільки підвищить роль індивіду у відповідних відносинах, але й дозволить, з одного боку, докорінно змінити ставлення до людини, як до певного придатку державного апарату, незначного “гвинтика“ в його механізмі, а з іншого боку - стимулювати самосвідомість громадян, зростання їхньої поваги до держави та її органів.

Підкреслюється ряд моментів, що стосуються характеристики правового статусу громадянина в сфері управлінських відносин.

Розгляд правового статусу громадянина в управлінських відносинах слід пов'язати з категорією “соціальної ролі громадянина”, оскільки остання в значній мірі торкається і правовідносин, що пов'язані з інформацією. Дисертантом пропонується і пояснюється необхідність розгляду правового статусу громадянина у названих правовідносинах, з урахуванням філософських категорій загального, особливого та одиничного. Власне, правовий статус громадянина як суб'єкту управлінських відносин, розглядається в широкому і вузькому розумінні, що дозволяє певним чином охарактеризувати особливості реалізації права на інформацію і значення цієї категорії для реалізації інших прав, свобод, законних інтересів і обов'язків.

Дисертант відзначає проблему дії правових презумпцій у взаємодії громадян з органами держави та її посадовими особами. Ним формулюються та обґрунтовуються окремі правові презумпції, дія яких повинна значною мірою забезпечити реальне втілення в життя положень законодавства, що пов'язані з реалізацією права на інформацію та виконанням відповідних обов'язків. законодавство інформація право

До таких презумпцій відносяться презумпції відкритості і вірогідності (імовірності) інформації. Значення першої з них полягає в тому, що будь-яка інформація повинна визнаватися відкритою до тих пір, поки не будуть надані законні підстави для її закриття. Презумпція вірогідності (імовірності) інформації передбачає, що інформація, яка подається громадянами до органів управління, повинна вважатися вірогідною (імовірною) доти, поки не будуть встановлені факти, що свідчать про протилежне.

В роботі вказується на тісний зв'язок соціальної активності громадян з реалізацією права на інформацію, підкреслюється, що правова інформованість громадян виступає в якості важливого елементу правової культури.

Розділ ІІ “Нормативне закріплення права громадян на інформацію в сфері державного управління: шляхи удосконалення і гарантії реалізації” складається з п'яти підрозділів. В підрозділі 1.2. “Міжнародно-правова регламентація права громадян на інформацію і її відображення в законодавстві іноземних держав” міститься ретельний аналіз важливих міжнародно-правових аспектів і положень законодавства ряду найбільш розвинутих країн світу, що стосуються права громадян на інформацію. Це дало змогу автору відокремити ряд важливих моментів, що торкаються міжнародного досвіду регулювання права громадян на інформацію в інших державах. Передусім слід відзначити, що право на інформацію становить собою одне з базисних, найважливіших прав людини і громадянина і носить всеохоплюючий характер, який значною мірою стосується всього комплексу загальновизначених прав і свобод людини. Міжнародно-правові стандарти прав людини і громадянина, що торкаються свободи вираження думки і права на інформацію, знайшли своє відповідне відображення і закріплення в законодавстві багатьох країн світу. Проте, практично однакові вимоги, що пов'язані з обмеженням доступу до інформації.

Незважаючи на відсутність однакових підходів до вирішення питань про регламентацію процедур, що забезпечують доступ громадян до інформації, окреслюється тенденція іноземних законодавців до розширення і деталізації процесуальної регламентації реалізації права громадян на інформацію, проте, гарантії надання інформації забезпечується можливістю звернення до спеціальних органів і посадових осіб, які діють в якості контролюючої інстанції, а також широкими можливостями захисту відповідних прав, в тому числі і в спеціалізованих адміністративних судах.

Підрозділ 2.2. “Конституція України як основне джерело правового регулювання права громадян на інформацію” присвячений розгляду положень Конституції з позиції реалізації визначеного права. Виокремлюється ряд положень Конституції, які мають всеохоплюючий характер, щодо реалізації права на інформацію. До них відносяться положення ст. 24, що закріплюють рівність громадян перед законом, ст. 57, яка гарантує право знати свої права та обов'язки та ряд інших статей. Як найважливіші виступають положення ст. 34. Конституції, що закріплюють право кожного суб'єкту вільно збирати, зберігати, використовувати і розповсюджувати інформацію усно, письмово чи будь-яким іншим способом і ст. 32 Конституції, що закріплює право на ознайомлення в органах державної влади та місцевого самоврядування, установах і організаціях з відомостями про себе, які не є державною таємницею.

Дисертант проводить ретельний аналіз положень Конституції, що закріплюють особисті, політичні, економічні та культурні права громадян, а також їхні основні обов'язки з позиції реалізації права на інформацію. Це дозволило дійти висновку про те, що інформація постає як основа і початок зв'язку на момент реалізації громадянами своїх прав, свобод і обов'язків. Більше того, без реалізації права на інформацію здійснення всього комплексу конституційних прав, свобод і обов'язків було б обмеженим , а найчастіше і просто неможливим. Саме тому слід виокремлювати право на інформацію як самостійне, головне право громадянина, що носить в більшості випадків базовий, вказівний характер при здійсненні всього комплексу прав і свобод, передбачених Конституцією України.

В підрозділі 2.3. “Закріплення права громадян на інформацію в законодавстві України” досліджуються питання які пов'язані з аналізом нормативного закріплення реалізації визначеного права у діючому законодавстві України.

Окрема увага приділяється положенням Закону України “Про інформацію”. Передусім, на думку автора, в основі будь-якого виду інформаційної діяльності лежить ретельний пошук необхідної інформації, що дозволяє визначити його в якості самостійного виду інформаційної діяльності, який є певною сукупністю дій, спрямованих на визначення виду, об'єму та місця знаходження інформації. Враховуючи це, пропонується уточнити окремі положення згаданого закону, у тому числі визначити режим пошуку інформації. Окремо свого належного регулювання потребують і питання доступу до інформації, а також можливі обмеження цього доступу.

З цих позицій виглядає доцільним чітке закріплення на законодавчому рівні понять та видів таємниць, які охороняються законом; переліку відомостей, що відносяться до останніх; порядку доступу до інформації, яка відноситься до категорії державної таємниці; питання охорони цих таємниць, контролю за виконанням законодавства щодо них та відповідальність за порушення вказаного законодавства.

Особливого значення набувають питання, що стосуються доступу громадян до інформації про них. З урахуванням тих обставин, що деяка інформація про громадян може збиратися та зберігатися в період до введення в дію Закону, доцільним буде розширення змісту ст. 31 Закону, щодо включення до неї права громадян знати про наявність в державних органах, установах і організаціях, інформації, що може їх стосуватися. Звертається увага на необхідність чіткого тлумачення окремих термінів, що містяться в Законі, усунення обмежень, пов'язаних з отриманням інформації в процесі прийняття рішення в окремих справах щодо реалізації чи захисту окремих прав та свобод громадян. Своє чітке законодавче закріплення потребують і питання , пов'язані з оплатою послуг за надання інформації.

Підрозділ 2.4. “Особливості реалізації права громадян на інформацію у ході окремих адміністративних проваджень” містить аналіз правового регулювання реалізації права громадян на інформацію у ході певних адміністративних проваджень, що мають як неюрисдикційний, так і юрисдикційний характер. При цьому, акцентується увага на суто загальних питаннях, щодо характеристики адміністративних проваджень. Окремо підкреслюються те, що провадження із прийняття індивідуальних актів управління і звернень громадян, певною мірою і є процедурами загального характеру. З'ясовується, що провадження із прийняття індивідуальних актів управління і звернень громадян в певній мірі становлять процедури найважливішого характеру, які закладають процесуальні основи взаємовідношень громадян і органів державного управління при вирішенні різноманітних питань з реалізації права на інформацію. Автор звертає увагу на недостатньо чітку процесуальну регламентацію окремих сторін адміністративних проваджень, пов'язаних із реалізацією права на інформацію.

Підкреслюється необхідність застосування на практиці нового ефективного уніфікованого процесуального інструменту, здатного вивести питання процесуального регулювання діяльності органів виконавчої влади на інший, більш високий, якісний рівень. З цих позицій аналізуються положення проекту Кодексу загальних адміністративних процедур, що був підготовлений робочою групою Міністерства юстиції України.

Відзначається думка про доцільність акумулювання питань, що пов'язані із інформаційною забезпеченістю громадян в спеціальному розділі вказаного законодавчого акту, в якому повинні знайти своє відображення питання, пов'язані з визначенням поняття публічної інформації, її доступністю, підставами і межами її обмеження, забезпеченням доступності публічної інформації шляхом визначення у відповідному органі, підприємстві, установі певного робітника, який несе за це відповідальність. У вказаному розділі, також повинні знайти своє відображення питання про встановлення переліку інформації, стосовно якої неможливе обмеження доступу, обов'язки органів і посадових осіб, які вирішують відповідну справу, щодо забезпечення реалізації права на інформацію і консультування суб'єктів звернення з питань, пов'язаних з отриманням певної інформації.

Не викликає сумніву, що питання реалізації права громадян на інформацію набувають особливого загострення в ході проваджень у справах, що мають юрисдикційний характер і стосовно яких інформація набуває значення доказів. При цьому очевидним є зв'язок між доведенням і реалізацією права громадян на інформацію. З одного боку, громадяни як суб'єкти адміністративно-юрисдикційних відношень безпосередньо виступають джерелом інформації, що відіграє роль доказів у справах, а з іншого - виступають в якості і найбільш зацікавлених споживачів інформації, пов'язаної з встановленням певних обставин справи на усіх етапах її вирішення. З приводу цього, автором аналізуються положення законодавства і формулюються пропозиції щодо його вдосконалення.

В підрозділі 2.5. “Гарантії реалізації права громадян на інформацію в сфері державного управління” акцентується увага на характеристиці і аналізі юридичних гарантій у вказаній сфері. Особлива увага приділяється розвитку і вдосконаленню процесуальних форм, які забезпечують реальність і дієвість відповідних норм матеріального права. Підкреслюється, що належна процесуальна форма посилює можливість забезпечення прав і свобод особистості, сприяє підвищенню відповідальності посадових осіб, її конкретизації, полегшує контроль з боку громадян за виконанням посадовими особами своїх повноважень, сприяє попередженню зловживань з їхнього боку.

Розвиток і удосконалювання процесуальних норм, які забезпечують право громадян на інформацію, має здійснюватися з урахуванням пріоритетності забезпечення режиму найбільшого сприяння громадянину, як суб'єкту правовідношень пов'язаного з інформацією. При цьому, належна процесуальна регламентація як гарантія забезпечення права на інформацію тісно пов'язана з іншими гарантіями: обов'язком державних органів інформувати про свою діяльність і прийняття рішення, контрольною і гарантією нагляду, юридичною відповідальністю тощо.

Слід відзначити, що цілеспрямована контролююча діяльність в галузі забезпечення права громадянина на інформацію зараз здійснюється недостатньо. Значною мірою це пояснюється відсутністю спеціального контролюючого органу в цієї сфері. На думку автора можливим рішенням цього питання може стати створення державної інспекції з питань захисту прав на інформацію.

Важливою гарантією права громадян на інформацію слід визнати можливість застосування заходів державного примусу за порушення вимог правових норм. З урахуванням цього, автором встановлюється необхідність конкретизації й законодавчого закріплення адміністративної відповідальності посадових осіб органів виконавчої влади, підприємств та установ в сфері забезпечення прав громадян на інформацію і формулюються конкретні склади таких вчинків: “Порушення права громадян та інших суб'єктів інформаційних відношень на інформацію”; “Порушення порядку використання і поширення інформації”; “Порушення порядку доступу до інформації”; “Порушення порядку зберігання інформації і забезпечення її збереження”.

Розгляд питань відповідальності щодо порушення прав громадян на інформацію пов'язується з необхідністю реалізації і такого її різновиду, як дисциплінарна відповідальність. Дисциплінарне провадження може бути порушене вищим керівником посадової особи, яка припустила таке порушення, в процесі здійснення контролю, а також на підставі звернення громадянина щодо порушення його прав певною посадовою особою. Суб'єктом порушення дисциплінарного провадження може бути й прокурор, тобто такого роду рішення може бути прийняте з урахуванням конкретних обставин справи і можливості порушення провадження в справі про адміністративне правопорушення.

Ефективність реалізації права громадян на інформацію досліджується в роботі, враховуючи такі гарантії, як прокурорський нагляд і правосуддя в адміністративних справах.

Наприкінці автором розглядаються значення та дієвість таких важливих факторів забезпечення прав громадян на інформацію, як діяльність засобів масової інформації та підрозділів в зв'язках з громадськістю.

ВИСНОВКИ

У Висновках сформульовані й узагальнені найважливіші результати дисертаційного дослідження. Зокрема, зазначається:

1. Інформація уявляє собою обов'язковий компонент спілкування людей і виступає фундаментом в різноманітних взаємних стосунках людини і держави. Враховуючі це, слід визначати напрямки діяльності інформаційного характеру, які пов'язані з інформаційним забезпеченням органів виконавчої влади, з реалізацією компетенції органів виконавчої влади в галузі інформації, з забезпеченням інформаційної доступності і реалізацією права громадян на інформацію. Стосовно сфери державного управління, інформація постає у вигляді категорії, яка опосередковує відповідні організаційні зв'язки і стосунки, постає в якості необхідної умови для будь-яких дій та рішень органів управління і їхніх посадових осіб.

2. Розгляд питань, пов'язаних з правом громадян на інформацію в сфері державного управління доцільно здійснювати враховуючи адміністративно-процесуальну природу останнього, що дозволяє більш чітко визначити особливості правового статусу суб'єктів правовідносин, пов'язаних з інформацією, з'ясувати місце та роль інформації у ході розробки й прийняття управлінських рішень, обґрунтувати підходи та критерії її об'єму і вірогідності для належного здійснення управлінських процесів, виявити проблеми в правовому регулюванні реалізації права громадян на інформацію в ході взаємовідношень їх з органами держави.

3. Інформація постає у вигляді універсальної категорії, яка характеризує об'єкт і зміст управлінських відношень, виступає в якості вторинного, похідного об'єкту такого роду відносин та елементу їх юридичного змісту. З іншого боку, наявність або відсутність певної інформації, її об'єм, значною мірою детермінують поведінку суб'єктів, забезпечують динаміку виниклих правовідносин.

4. Належна реалізація права громадян на інформацію пов'язана з діями таких правових презумпцій, як презумпція відкритості інформації і презумпція імовірності (вірогідності) інформації. Суть першої з них полягає в тому, що будь-яка інформація повинна вважатися відкритою, доки не будуть доведені законні підстави для її закриття. Презумпція імовірності (вірогідності) інформації повинна розповсюджуватися як на громадян, так і на органи управління. Це означає, що інформація, яка надається громадянами до органів управління, повинна вважатися імовірною (вірогідною) доки не будуть встановлені факти, що свідчать про протилежне. Інформація, яка надається громадянам, також повинна вважатися імовірною доки не буде встановлене протилежне. У випадках, коли інформація надається громадянином до відповідного органу, посадової особи, обов'язок з встановлення її вірогідності повинен покладатися на цей орган та його посадових осіб. При отриманні інформації від органів управління, такого роду обов'язок має бути покладений на громадянина. Однак, при цьому необхідно враховувати той важливий факт, що з певних обставин (вік, стан здоров'я, та ін.) можливості громадян можуть бути обмежені. Ось чому органи управління, їх посадові особи повинні всебічно сприяти громадянам в їх діяльності з оцінювання вірогідності наданої їм інформації.

5. Розглядаючи закріплені права громадян на інформацію в законодавстві України слід підкреслити ряд важливих моментів, що торкаються подальшого вдосконалення правового регулювання вказаного права. Зокрема, з точки зору автора, уточнення та доповнення потребують положення закону України “Про інформацію”. Так, в якості самостійного виду інформаційної діяльності доцільно виділити пошук інформації. В якості видів інформації в тексті закону доцільно виокремити наукову і аналітичну інформацію. Стосовно обмеження доступу до ознайомлення з офіційними документами, які складають внутрішньовідомчу службову кореспонденцію, то якщо вони пов'язані з розробкою напрямків діяльності установи, процесом прийняття рішень, автором вказується на те, що подібні обмеження можливі тільки стосовно документів, не пов'язаних з вирішенням певної справи, яка торкається реалізації, або захисту певних прав і свобод громадянина. Режим доступу до інформації повинен передбачати і порядок пошуку необхідної інформації. Враховуючи важливе значення чіткого законодавчого регулювання обмежень доступу до інформації, формулюється пропозиція закріплення на законодавчому рівні поняття видів таємниць, що охороняються законом, шляхом розробки та прийняття закону України "Про державні та інші таємниці, що охороняються законом". При цьому, відповідні розділи закону повинні регулювати порядок доступу до інформації, що торкається тієї або іншої таємниці, яка охороняється законом, питання їхньої охорони, контролю дотримання законодавства та відповідальність за його порушення. Між іншим, бачиться необхідним закріплення серед прав громадян, які пов'язані з отриманням інформації, права знати про існування інформації про них в державних органах, установах, підприємствах.

6. Пропонується виокремлення з проектів Кодексу загальних адміністративних процедур (адміністративно-процедурного кодексу) окремого розділу "Інформаційне забезпечення адміністративних процедур".

Потребують свого законодавчого закріплення і питання, що пов'язані з відповідальністю в сфері реалізації прав громадян на інформацію. З цих позицій, уявляється доцільним доповнити Кодекс України про адміністративні правопорушення наступними складами адміністративних правопорушень: “порушення права громадян та інших суб'єктів інформаційних відношень на інформацію”, “порушення порядку використання та розповсюдження інформації”, “порушення порядку зберігання інформації та забезпечення її збереження”, “порушення порядку доступу до інформації”.

7. Розгляд питання відповідальності за порушення права громадян на інформацію необхідно пов'язувати з можливістю реалізації такого роду відповідальності, як дисциплінарна відповідальність. Порушення дисциплінарного провадження можливе, якщо факт порушення права громадян на інформацію буде встановлений у ході здійснення контролю з боку безпосереднього керівника посадової особи, що допустила таке порушення, або керівного органу та його посадових осіб. Такого роду провадження може бути порушене прокурором, а також на підставі звернення громадянина про порушення його прав на інформацію певним керівником.

8. Об'єктивно зумовлена й необхідність здійснення контролю за реалізацією права громадян на інформацію. Враховуючи це, бачиться можливим й необхідним створення контрольного органу, який би здійснював спеціалізований контроль в цій сфері. Таким органом могла б стати державна інспекція з питань захисту прав на інформацію. Поряд з контрольними повноваженнями, інспекція такого роду повинна мати право порушення питання про відповідальність певних посадових осіб за порушення законодавства про інформацію і збір відповідних матеріалів для розгляду справи в адміністративному суді.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Кузенко Л.В. Акти управління, як носії інформації //Вісник Запорізького юридичного інституту .-2000.-№1(10).-С.97-101.

2. Кузенко Л.В. Інформація, як необхідна умова державного управління. Класифікація інформації для її організації в системі органів внутрішніх справ //Вісник Запорізького юридичного інституту .-2000.-№4(13).-С.124-131.

3. Кузенко Л.В. Інформація як елемент державного управління: загальні засади її класифікації.// Збірник наукових праць Інституту Держави і Права ім. В.М.Корецького НАН України. -2001.-№ 11.- С. 216-220.

4. Кузенко Л.В. Питання інформаційної політики по висвітленню роботи органів державної влади.// Збірник наукових праць Інституту Держави і Права ім. В.М.Корецького НАН України. -2001.-№ 12.- С.234-238.

5. Кузенко Л.В.Організація та використання технічного забезпечення в державному управлінні // Збірник наукових статей Донецького інституту внутрішніх справ при Донецькому національному університеті. -2001.- №2. - С.141-149.

Кузенко Л.В. Інформаційна обумовленість державного управління.// Право України. - 2002.- № 3 .-С.-16-19.

7. Кузенко Л.В. Процесуальний зміст управління. Структурна організація форм та функцій управління як його окремих елементів.// Збірник наукових праць Інституту Держави і Права ім. В.М.Корецького НАН України. -2002.-№ 16.- С.168-173.

8. Кузенко Л.В. Питання про адміністративно-процесуальну природу державного управління. // Вісник Запорізького юридичного інституту. - 2002. - № 1 (18). - С. 120-125.

Кузенко Л. В. Адміністративна відповідальність за порушення прав громадян на інформацію. // Вісник Запорізького юридичного інституту. - 2002 . - № 3 (20). - С. - 316 - 321.

АНОТАЦІЯ

Кузенко Л.В. Правове регулювання права громадян на інформацію в сфері державного управління. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеню кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право. - Національний університет внутрішніх справ, Україна, Харків, 2003.

Дослідження присвячене проблемам правового регулювання реалізації права громадян на інформацію в сфері державного управління. У дисертації здійснено аналіз категорії інформації, її сутності і значення в сфері державного управління. Аналізується місце і роль інформації в структурі управлінських відносин. Розглядаються питання, пов'язані з міжнародно-правовою регламентацією права людини і громадянина на інформацію, досвідом правового регулювання цього права в найбільш розвинутих державах світу. Досліджуються проблеми правового регулювання права громадян на інформацію в законодавстві України. На основі проведеного аналізу подані пропозиції щодо подальшого вдосконалення законодавства в цій сфері, подальшого розвитку правових гарантій належної реалізації права громадян на інформацію в сфері державного управління.

Ключові слова: інформація, державне управління, право громадян на інформацію, суб'єкти управлінських відносин, правовий статус, адміністративна відповідальність, правові гарантії.

АННОТАЦИЯ

Кузенко Л.В. Правовое регулирование права граждан на информацию в сфере государственного управления. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право. - Национальный университет внутренних дел МВД Украины. - Харьков, 2003.

Исследование посвящено проблемам правового регулирования реализации права граждан Украины на информацию в сфере государственного управления. В диссертации осуществлен анализ категории информации, ее сущности и значения в сфере государственного управления.

Анализируются важнейшие аспекты государственного управления, имеющие базовое значение для уяснения сущности и значения информации, как важнейшей составляющей управленческой деятельности. При рассмотрении принципов управления обосновывается необходимость выделения в их системе принципа надлежащей информационной обеспеченности управленческих процессов. Взаимосвязь информации и управления рассматривается через призму целей и задач управленческой деятельности, с учетом административно-процессуальной природы государственного управления. Исследуется вопрос о взаимоотношении информации и управленческого решения.

В работе получили свое отражение вопросы тесно связанные с комплексной характеристикой управленческих отношений, с учетом роли и места категорий информации и гражданина в их структуре. Наряду с этим предлагается и обосновывается необходимость рассмотрения правового статуса гражданина в управленческих отношениях с учетом их социальных ролей с позиций философских категорий общего, особенного и единичного. Собственно правовой статус гражданина как субъекта управленческих отношений рассматривается в широком и узком смыслах, что позволяет в наибольшей степени охарактеризовать особенности реализации права на информацию и значения этой категории для реализации иных прав, свобод, законных интересов и обязанностей.

На основе детального анализа положений Конституции Украины делается вывод о том, что информация выступает в качестве основы и связующего звена при реализации гражданами Украины всего комплекса основных прав, свобод и обязанностей. Исследованы вопросы, касающиеся закрепления права граждан на информацию в законодательстве Украины. Анализ правового регулирования права граждан на информацию проводится с учетом особенностей реализации этого права в административных производствах, носящих как юрисдикционный, так и неюрисдикционный характер.

...