Размещено на http://www.allbest.ru/

Українська академія державного управління при Президентові України

ХАРКІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Інституціональна організація фінансового контролю на центральному рівні державного управління

25.00.01 - теорія та історія державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Клімова Світлана Миколаївна

Харків - 2003

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському регіональному інституті державного управління Української Академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор РЯБЧЕНКО Олена Петрівна, Національний університет внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права і адміністративної діяльності органів внутрішніх справ.

Офіційні опоненти - доктор наук з державного управління, професор ШАМРАЙ Василь Олександрович, Академія державної податкової служби України, заступник начальника факультету податкової міліції, заслужений діяч науки і техніки України;

кандидат юридичних наук САРАСКІНА Тетяна Василівна, Національний університет внутрішніх справ, начальник кафедри правових основ підприємницької діяльності.

Провідна установа - Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, кафедра фінансового права, Міністерство освіти і науки України, м. Харків.

Захист відбудеться 18.04.2003 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 64.858.01 Харківського регіонального інституту державного управління Української Академії державного управління при Президентові України за адресою: 61050, м. Харків, просп. Московський, 75, зал засідань (1-й поверх).

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Харківського регіонального інституту державного управління Української Академії державного управління при Президентові України (61050, м. Харків, просп. Московський, 75).

Автореферат розісланий 14.03.2003 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В.С. Лебець

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Розвиток трансформаційних процесів в Україні обумовлює необхідність розбудови системи державного фінансового контролю відповідно до нових принципів державотворення. Така система повинна забезпечувати контроль стану фінансів уповноваженими органами держави. Повноваження щодо контролю стану фінансів має достатньо велике коло органів виконавчої влади, Національний банк України та Рахункова палата України. Але загальної концепції організації державного фінансового контролю, яка б чітко визначала завдання того чи іншого виду контролю та моделювала систему контролюючих інституцій відповідно до поставлених завдань, зараз немає.

В таких умовах особливого значення набуває вирішення проблем організації та функціонування системи зовнішнього державного фінансового контролю, оскільки органи, які входять до складу цієї системи, відповідають, у першу чергу, за надходження державних коштів до бюджету та контролюють процес використання ресурсів відповідно до потреб суспільства і держави.

Стан наукової розробки проблеми. Проблема реалізації та здійснення державного фінансового контролю має міжгалузевий науковий характер. Вона була і є предметом дослідження вчених - представників різних галузей науки минулого і сьогодення.

У 80-х роках ХІХ століття найвагоміший внесок у становлення і розвиток теорії державного фінансового контролю зроблено М. Сперанським, який визначив мету, завдання, функції та способи організації державного фінансового контролю в царській Росії.

Роль контролю в розвитку суспільних відносин, його сутність, принципи, форми та методи здійснення в умовах розбудови соціалістичного суспільства проаналізовані і сформульовані В. Леніним. Спираючись на його розробки, науковці Д. Аллахвердян, І. Бєлобжецький, Е. Вознесенський, А. Годунов, М. Климко, Н. Ковальова, Е. Ровинський, М. Студенікіна, І. Шахов, Н. Ширкевич, О. Шоріна досліджували основні риси контролю в діяльності державних органів і громадських організацій, метою якого було забезпечення планових пропорцій в розвитку соціалістичної економіки.

Сучасні російські й українські дослідники проблем фінансового контролю надають значної уваги аналізу сутності фінансового контролю в умовах ринку і визначають його як економічну та правову категорії (О. Грачова, В. Жуков, С. Опенишев та ін.). Проблеми функціонування органів фінансового контролю в системі органів виконавчої влади України за роки незалежності докладно вивчали, зокрема, В. Білоус, А. Мамишев. Порівняльно-управлінський аналіз проблем організації ді-яльності вищих органів державного фінансового контролю проводили О. Кузьменко, В. Мельничук, С. Павлюк, Н. Погосян, В. Симоненко та інші науковці.

Значний внесок у розвиток теорії державного фінансового контролю зроблено вченими-економістами М. Білухою, І. Бєлобжецьким, О. Василиком, Л. Дробозіною, В. Опаріним, які вважають фінансовий контроль результатом реалізації державою контрольної функції щодо фінансів. Заслуговують на увагу аналіз становлення і розвитку державного фінансового контролю (В. Романов) та обґрунтування наукових засад загальної теорії контролю і організаційно-методологічних основ теорії контролю господарських систем в умовах перехідної економіки (В. Шевчук).

Фінансовий контроль як категорія фінансового права став предметом дослідження вчених-юристів (Є. Алісов, Л. Воронова, О. Горбунова, О. Дзісяк, О. Козирін, Т. Сараскіна, В. Смагін, Н. Хімічова та ін.). Зокрема, правові проблеми функціонування російської системи фінансового контролю на федеральному та регіональному рівнях докладно проаналізовано С. Шохіним, правовий статус органів фінансового контролю в системі органів державної виконавчої влади в Україні досліджено О. Дорогих та І. Устиновою.

Даною проблемою займалися й спеціалісти з теорії управління, які розглядали контроль як особливу стадію управлінського циклу (В. Авер'янов, О. Андрійко, Г. Атаманчук, В. Афанасьєв, Д. Бахрах, Ю. Битяк, В. Гаращук, В. Козбаненко, А. Козирін, Т. Коломоєць, Є. Кубко, В. Малиновський, О. Машков, Н. Миронова, Н. Нижник, Г. Одінцова, О. Рябченко, Ю. Тихомиров, Л. Юзьков).

Сферу інформатизації державного управління, в тому числі й державного фінансового контролю, досліджували Г. Атаманчук, В. Наумов, Т. Проценко, В. Тронь, В. Шамрай.

Французький вчений Б. Гурне, проаналізувавши завдання органів державної влади, розкрив зміст, види та методи контролю в адміністративній системі.

У Польщі класики сучасної теорії фінансового контролю Л. Куровські (L. Kurowski) і E. Рушковські (E.ruskowski) комплексно визначили поняття, види та систему фінансового контролю, а Я. Мазур предметно проаналізував діяльність вищого органу фінансового контролю.

Питання державного фінансового контролю, що здійснюється вищими органами фінансового контролю в країнах Європи та США, висвітлено в наукових працях А. Орбанянос, Х. Андерсен, А. Беннета, Й. Андерсен, М. Левисон, Ш. Ембрі.

Певний внесок у розвиток теорії фінансового контролю зробив Д. Ірвін (Велика Британія), який, дослідивши фінансовий контроль як частину єдиної системи управління бізнесом, виявив особливості організації внутрішнього фінансового контролю. Окремі його аспекти були предметом дослідження і Дж. Робертсона (США). Крім цієї проблеми, він охарактеризував також основні риси державного та незалежного аудиту.

Разом з тим, комплексне дослідження фінансового контролю, особливо його інституціональної організації на центральному рівні в державно-управлінському аспекті відсутнє. Необхідність проведення наукового аналізу теоретичних засад формування, організації та функціонування системи органів державного фінансового контролю на центральному рівні, визначення меж їх державно-управлінського впливу зумовили вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота спрямована на виконання основних положень Послання Президента України до Верховної Ради України "Україна: поступ у XXI сторіччя. Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000 - 2004 роки". Дисертація пов'язана з науковим дослідженням, що проводиться кафедрою державної політики Харківського регіонального інституту державного управління Української Академії державного управління при Президентові України, за темою "Удосконалення регіональних владних структур та механізмів їх функціонування шляхом використання та адаптації досвіду провідних демократичних держав світу" (номер державної реєстрації теми - 0100U001206 від 06.04.2000 р.).

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є теоретичне обґрунтування інституціональної організації фінансового контролю на центральному рівні державного управління в Україні та опрацювання практичних рекомендацій щодо її удосконалення.

Об'єкт дослідження - державне управління сферою фінансового контролю.

Предмет дослідження - інституціональна організація державного фінансового контролю на центральному рівні.

Виходячи з поставленої мети, у дисертації вирішуються наступні задачі:

визначення ступеня дослідженості проблем державного фінансового контролю;

з'ясування основних характеристик системи державного фінансового контролю та уточнення поняття державного фінансового контролю;

визначення місця та ролі системи державного фінансового контролю в державному управлінні і характеристика особливостей даної системи;

аналіз особливостей інституціональної організації державного фінансового контролю на центральному рівні;

визначення поняття, характерних ознак та напрямів упорядкування організаційних форм взаємодії зовнішнього та внутрішнього державного фінансового контролю;

вибір характеристик щодо оцінки контрольних дій органів державного фінансового контролю та аналіз результативності їх організації на центральному рівні в Україні;

визначення напрямків удосконалення інституціональної організації державного фінансового контролю на центральному рівні.

Методи дослідження, їх різновидність та вибір зумовлені специфічними особливостями об'єктів пізнання. Зокрема, для характеристики системи державного фінансового контролю застосовувався системний підхід, що дозволило дослідити поставлені проблеми в єдності їх соціально-економічного змісту і державно-управлінської форми, здійснити системний аналіз інституціональної організації державного фінансового контролю на центральному рівні. За допомогою логіко-семантичного, історичного, компаративного методів з'ясовано сутність державного фінансового контролю та поглиблено в цілому понятійний апарат (п. п.1.1, 1.2). Для висвітлення місця та ролі системи державного фінансового контролю в державному управлінні використано методи структурно-логічного аналізу, абстрагування, аналізу й синтезу, класифікації (п. п.1.3). При уточненні характеристик контрольних дій, визначенні результативності державного фінансового контролю в Україні застосовувалися методи абстрагування, а також статистичний та компаративний методи (п. п.3.1, 3.2).

Науково-теоретичним підґрунтям дисертації є загальнотеоретичні наукові праці, розробки фахівців у галузі державного управління, юридичної, політологічної та економічної наук.

Нормативною основою роботи є Конституція України, Конституція Польщі, закони України, Польщі, Росії, акти Президента України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Рахункової палати України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, нормативні акти центральних органів виконавчої влади України, а також міжнародні правові акти та стандарти, які регулюють діяльність органів державного фінансового контролю. Використано проекти окремих законів України, що стосуються теми дисертації. Емпіричну базу дослідження становлять статистичні матеріали практики діяльності органів державного фінансового контролю України.

Наукова новизна одержаних результатів. На основі системного аналізу інституціональних особливостей фінансового контролю в дисертаційній роботі вирішено наукове завдання щодо обґрунтування основних напрямків удосконалення організації державного фінансового контролю на центральному рівні.

У результаті проведеного дослідження сформульовані наукові положення, які здобуті автором особисто та виносяться на захист.

У дисертації вперше:

виділено три моделі державного фінансового контролю залежно від особливостей соціально-економічного стану та політичних умов функціонування об'єкта державного управління - спадкоємну, трансформаційну та перспективну;

виявлено особливості зовнішнього та внутрішнього державного фінансового контролю на центральному рівні: його органи виконують різні завдання, але їх діяльність спрямована на досягнення єдиної мети; відрізняються суб'єкти та об'єкти здійснення контролю; контрольні дії мають схожі процедури, але причини та результати здійснення контрольних дій є різними;

з'ясовано основні напрямки упорядкування організаційних форм взаємодії зовнішнього та внутрішнього державного фінансового контролю, а саме: розробка стандартів соціальної взаємодії в процесі здійснення державного фінансового контролю з урахуванням міжнародних норм і стандартів; уніфікація методології та методики проведення контрольних дій органами зовнішнього та внутрішнього контролю; застосування нових інформаційних технологій.

Удосконалено:

інструментарій визначення результативності контрольних дій органів державного фінансового контролю шляхом з'ясування якісних і кількісних характеристик; сформульовано положення про доцільність виділення трьох стадій контрольних дій.

Дістало подальшого розвитку:

осмислення поняття державного фінансового контролю (державний фінансовий контроль розглядається не тільки як інструмент економічного впливу на суспільне виробництво, а й як фактор стабільного функціонування фінансової системи; у зв'язку з цим фінансовий контроль пропонується визначати з урахуванням реального стану фінансової системи держави);

теоретичне обґрунтування особливостей функціонування системи державного фінансового контролю на основі розмежування рівнів державного управління - центральний, регіональний та місцевий (у сучасних теоретичних підходах використовується виділення рівнів фінансового контролю за об'єктом контролю);

концептуальне визначення польських науковців сутності "інституціональної організації державного фінансового контролю" як сукупності державних органів, для яких функція державного фінансового контролю є основним видом діяльності (з'ясовано основні складові щодо інституціональної організації фінансового контролю на центральному рівні державного управління з урахуванням специфічних особливостей української дійсності).

Практичне значення одержаних результатів полягає в наступному:

уточнено й наповнено адекватним змістом категорійно-понятійний апарат науки державного управління (інституціональна організація, рівні та моделі державного фінансового контролю, зовнішній та внутрішній фінансовий контроль на центральному рівні державного управління);

прогресивні підходи щодо впорядкування організаційних форм взаємодії зовнішнього та внутрішнього державного фінансового контролю можна застосовувати у процесі:

створення автоматизованої системи обміну інформацією між контролюючими інституціями;

відпрацювання стандартів контрольно-фінансової діяльності, що відображають нормативи соціальної взаємодії;

функціонування відповідного підрозділу в структурі Рахункової палати України як основного координатора діяльності суб'єктів державного фінансового контролю;

уніфікації та стандартизації методики проведення контрольних дій;

визначено напрямки вдосконалення чинного законодавства, що регулює процеси формування та функціонування Рахункової палати України, Міністерства фінансів України, ГоловКРУ України, Державної податкової адміністрації України, Державної митної служби України;

розширено теоретико-методологічну базу вдосконалення програм навчальних дисциплін з державного управління та фінансового права для студентів і слухачів магістерської підготовки, а також слухачів курсів підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.

Апробація результатів дисертації. Основні результати дослідження оприлюднені дисертантом на міжнародних науково-практичних конференціях та семінарах: "Проблеми впровадження інформаційних технологій в економіці та бізнесі" (м. Київ, травень 2001 р.), "Регіональна політика в Україні" (м. Харків, 24 - 25 травня 2000 р.), "Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз" (м. Київ, 29 травня 2002 р.) та ін.; міжнародний семінар "Етичні стандарти державного управління в Польщі, Німеччині та Україні" ("Ethical Standards in Polish, German and Ukrainian Public Administration") (Польща, м. Бялисток, 8 - 13 травня 2000 р.).

Результати дослідження використані в роботі Рахункової палати України, що підтверджено довідкою Рахункової палати України № 001/3-620 від 29.05.2002 р.

Публікації. Основні положення та результати дисертації опубліковані у восьми статтях у наукових виданнях, що входять до переліку наукових фахових видань з державного управління, затвердженого ВАК України; їх загальний обсяг складає 3,0 обліково-видавничих аркушів.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, поділених на десять підрозділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Наведено 8 рисунків. Загальний обсяг роботи становить 185 сторінок. Список використаних літературних джерел налічує 226 найменувань, додатки займають 9 сторінок.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, об'єкт і предмет, мета і задачі, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані про апробацію результатів дисертації та публікації.

Перший розділ - "Теоретико-методологічні засади організації державного фінансового контролю" - має три підрозділи. Державний фінансовий контроль досліджується як складне, багатомірне явище, як один з найважливіших елементів функції контролю в державному управлінні. У процесі аналізу здобутків учених з державного управління, економістів, юристів, а також у результаті з'ясування особливостей фінансового контролю в Україні отримано висновки про наявність таких основних функцій державного фінансового контролю: комплексне визначення реального стану фінансової системи; оцінка державних програм, аспектів бюджетного процесу та даних про фінансову діяльність; аналіз стану розрахунків з державним бюджетом і позабюджетними фондами; виявлення відхилень від прийнятих стандартів законності; аналіз причин відхилення; вироблення й застосування відповідних коригуючих і превентивних заходів. Зміст державного фінансового контролю визначається тими завданнями, що стоять перед державою, а його метою є встановлення реального стану фінансової системи та дієвий вплив на управління фінансами.

Проаналізовано основні характеристики державного фінансового контролю як соціальної системи: елементи, зв'язки, межі та середовище. Особливу увагу звернено на дві підсистеми державного фінансового контролю - контролюючу та контрольовану (підконтрольну). Виявлено зміст головних елементів державного фінансового контролю: суб'єкт, об'єкт та контрольна дія. На основі зазначеного зроблено висновок про те, що сукупність елементів державного фінансового контролю може стати системою у випадку, коли вона отримує здатність до самоорганізації, саморегулювання, адекватного реагування на зміни в середовищі, де перебуває (адже вона існує в межах конкретної держави з конкретними економічними умовами).

Дослідження системи державного фінансового контролю і як статичного, і як динамічного явища дозволяє запропонувати форми моделювання державного фінансового контролю в Україні в залежності від особливостей функціонування об'єкта державного управління (спадкоємна, трансформаційна та перспективна моделі).

Йдеться, передусім, про певну спадкоємність, органічний зв'язок з недалеким минулим, коли державний фінансовий контроль формувався та здійснювався у середовищі, яке було пов'язане з командним управлінням економікою, пануванням централізованого планування за єдиним тех-промфінпланом, що прирівнювався до закону. Трансформаційна ж модель вимагає поступового впровадження якісно нового у зв'язку з переходом від командно-адміністративної системи до ринкової. Докорінні соціальні зміни в українському суспільстві реально впливають на організацію державного фінансового контролю, відтак, дана модель безпосередньо залежить від системності та логічної послідовності реформ. Перспективна модель державного фінансового контролю може бути розгорнута в майбутньому. У дисертації визначено два головних чинники впливу на розбудову цієї моделі контролю: стан соціально-економічних умов розвитку суспільства в Україні та практика, стандарти державного фінансового контролю в економічно розвинених країнах, перш за все, європейських.

Територіальна організація державного управління (центральний, регіональний та місцевий рівні) також підлягає обґрунтуванню з точки зору трьох зазначених вище моделей державного фінансового контролю. Зроблено спробу довести, що державний фінансовий контроль є системотворчим фактором цілісності та дієздатності системи державного управління, одним із суттєвих елементів функції контролю державного управління, оскільки він посідає чільне місце в забезпеченні послідовності управлінської діяльності.

Аналіз сфери фінансів, що здійснюється в змістовному контексті з іншими сферами суспільного життя, які є об'єктом державного управління, дозволяє з'ясувати специфічні особливості системи фінансових відносин. При цьому акцентується увага на двох аспектах контрольної діяльності в системі фінансових відносин: на стабілізаційній функції державного фінансового контролю, а також на його регулятивній, мобілізаційній та ліквідаційній функціях.

Другий розділ - "Інституціональні особливості організації системи державного фінансового контролю на центральному рівні" - складається з чотирьох підрозділів, присвячених дослідженню системи державного фінансового контролю на центральному рівні, визначенню її інституціональних особливостей та певних аспектів взаємодії елементів.

За загальний об'єкт державного фінансового контролю приймається фінансова система держави.

З точки зору організації системи суб'єктів державного фінансового контролю виділяються дві групи контрольних органів: ті, що паралельно зі своїми основними функціями здійснюють функцію контролю, а також ті, для яких функція контролю є основною діяльністю. У першому випадку йдеться про функціональний контроль, який здійснюють органи державного управління. Друга група органів здійснює контроль інституціональний.

Інституціональна організація фінансового контролю на центральному рівні потребує обґрунтування суттєвих відмінностей зовнішнього та внутрішнього контролю. Внутрішній фінансовий контроль здійснюється органами однієї системи, які перебувають в адміністративній під порядкованості, і спрямований на вирішення завдань, що стоять перед певним конкретним органом управління. На центральному рівні державного управління внутрішній фінансовий контроль здійснюють органи виконавчої влади та інші інституції. Кожний орган виконавчої влади наділений певними правами з управління державними фінансами та здійснює державний фінансовий контроль у зазначеній сфері, яка становить елемент фінансової системи. Завданнями цих органів є оцінка достовірності й відповідності рахунків законодавству та встановленим нормативам.

Зовнішній фінансовий контроль здійснюється суб'єктом, що не входить до тієї ж системи, що й об'єкт контролю. Цей вид контролю характеризується наступними рисами:

публічною звітністю, завдяки чому платники податків та всі зацікавлені особи мають можливість стежити за фінансовою діяльністю уряду;

комплексним аналізом фінансової системи;

проведенням оцінки результативності використаних форм та методів регулювання різних сфер фінансової системи;

наданням інформації, яка є підґрунтям прийняття рішень щодо майбутніх капіталовкладень та визначення пріоритетів підприємництва.

У демократичних країнах зовнішній державний фінансовий контроль здійснюється з метою аналізу та звіту про стан публічних фінансів. У 170 країнах світу його здійснюють вищі органи фінансового контролю. У країнах Європейського Союзу виділено чотири основні типи вищих органів фінансового контролю: суд із судовими функціями; колегіальний орган, що не має судових функцій; незалежне ревізійне управління на чолі з Генеральним ревізором; ревізійне управління у складі структури уряду на чолі з Генеральним ревізором.

Отже, об'єктом контролю вищих органів фінансового контролю в сучасних розвинутих демократичних країнах стає процес управління фінансовими ресурсами та власністю держави, що включає: формування доходів та здійснення витрат з державного бюджету й державних фондів; управління державним боргом; управління фінансами, що здійснюється органами управління адміністративно-територіальних одиниць; управління державними фінансами.

У дисертації робиться спроба дослідити системи суб'єктів внутрішнього державного фінансового контролю на основі виокремлення двох підходів. Перший підхід пропонується для визначення як "відповідальність третьої сторони". Йдеться про те, що в окремих країнах Європейського Союзу міністерство фінансів має найширше коло повноважень щодо розробки проекту бюджету та розподілу коштів серед галузевих міністерств, окрім того, йому належить право прямого втручання в процес формування бюджету на стадії попереднього контролю через своїх службовців, які є в кожному галузевому міністерстві. Другий підхід у розбудові системи органів внутрішнього державного фінансового контролю визначено як "відповідальність керівництва". Він пов'язаний з особистою відповідальністю за контроль щодо витрат бюджетних коштів керівника галузевого міністерства.

Проведений аналіз дозволяє дійти висновку, що об'єктом внутрішнього державного фінансового контролю на центральному рівні є, перш за все, система показників стосовно роботи окремих галузей. Контролю підлягають і державні фінанси, але, як правило, не узагальнюється стан усієї фінансової системи.

Зарубіжний досвід свідчить, що певні державні органи здійснюють або внутрішній, або зовнішній державний фінансовий контроль. Взаємодія ж між цими органами контролю є раціонально визначеною та врегульованою правом. У дисертації виокремлено найважливіші аспекти взаємодії цих органів контролю в контексті чотирьох груп соціальних явищ: по-перше, об'єднуючих та загальносприйнятних, зрозумілих для більшості громадян ідей, поглядів, концепцій, принципів, дефініцій, що поширюються й сприймаються як елементи суспільної свідомості; по-друге, соціального партнерства на основі погодження норм, правил, приписів, цінностей, очікувань, тобто на основі так званих "соціальних інструкцій" щодо поведінки, дій як керівника, так і підлеглого; по-третє, демократичного, правового розуміння "соціальної ієрархії"; нарешті, сучасного усвідомлення "соціальної організації", що відображає рівень узгодженості, упорядкування, організованості підсистеми, єдності дій.

Аналіз інформаційного аспекту взаємодії органів державного фінансового контролю включає проблеми розвитку інформаційної системи в цілому, а саме: шляхи удосконалення технічної бази; питання стандартизації та уніфікації управлінської інформації; зміст та напрямки професійної підготовки персоналу управління; правове регулювання інформаційної сфери тощо.

Третій розділ - "Результативність організації фінансового контролю на центральному рівні державного управління та напрямки її підвищення" - містить три підрозділи.

Проведений у дисертації аналіз чинників, які справляють найбільший вплив на той чи інший аспект контрольної діяльності, дозволяє виокремити характеристики, за якими можна оцінити систему державного фінансового контролю за умови наявності трьох компонентів контрольної дії: забезпечення контрольних дій, здійснення контрольних дій та одержання результатів контрольних дій. Якісні характеристики пов'язані з оцінкою фактів з позиції причин та наслідків, а кількісні - з певними розрахунками. Дослідження організації фінансового контролю на центральному рівні державного управління в Україні у відповідності до зазначених компонентів контрольної дії призводить до осмислення узагальнюючих вимог та пропозицій щодо суттєвого підвищення його результативності. За найважливіші з них можна вважати наступні:

необхідність створення вищого органу фінансового контролю як дієвої передумови розвитку політичної демократії в Україні;

відповідність організаційної структури системи державного фінансового контролю чітко визначеній меті, заради якої вона створена;

забезпечення зовнішнім контролем в Україні об'єктивної оцінки реального стану фінансової системи та прозорості в контролі за процесами управління державними фінансами;

упровадження на рівні законодавства єдності форм, методів та засобів, що використовуються при проведенні контрольних дій;

уникнення дублювання контрольної діяльності (у системі органів виконавчої влади встановлено функціонування інституцій, які здійснюють контроль щодо одного й того ж об'єкта);

відмова від виключно формального підходу в реформуванні внутрішнього державного фінансового контролю (відбувається переважно шляхом створення нових органів);

застосування наукових розробок проблем державного фінансового контролю (рівень їх використання на практиці залишаються низькими у порівнянні із світовим досвідом);

створення сприятливих умов для вдосконалення процесу координації дій органів державного фінансового контролю;

виявлення та усунення наявних прогалин в чинному законодавстві, що негативно впливають на результативність контролю;

доведення управлінських дій до відповідної якості стандартів (включаючи й застосування технічних засобів), що забезпечить високу результативність контролю.

фінансовий контроль державне управління

Висновки

Результати дослідження узагальнено в таких положеннях та висновках:

1. Інституціональна організація фінансового контролю на центральному рівні державного управління передбачає проектування і формування системи органів фінансового контролю на центральному рівні державного управління, а також забезпечення діяльності суб'єктів контролю відповідно до встановленої мети.

2. Систему контрольно-фінансових органів складають інституції, для яких функція державного фінансового контролю є однією із основних. До них належать: Рахункова палата України, Міністерство фінансів України, Головне контрольно-ревізійне управління України, Державне казначейство України, Державна податкова адміністрація України, Державна митна служба України, Фонд державного майна України, Державний комітет з цінних паперів та фондового ринку України, Національний банк України та ін.

3. Державний фінансовий контроль - явище багатогранне, його сутність полягає у діяльності спеціально створених контролюючих органів щодо забезпечення законності і фінансової дисципліни та інформування громадськості про здійснення розподільчого процесу в державі. У демократичному суспільстві він є однією з найважливіших функцій державного управління; забезпечує об'єктивну оцінку реального стану фінансової системи та вплив на управління фінансами через виявлення відхилень від прийнятих стандартів законності щодо управління фінансовими ресурсами та окремими об'єктами державної власності; аналізує фінансового стану та за наявності відхилень - своєчасно розробляє й застосовує відповідні корегуючі та превентивні заходи.

4. Система державного фінансового контролю - це цілісна модель контролюючої та контрольованої підсистем, яка забезпечується внутрішньо логічною єдністю всіх її елементів (суб'єкта, контрольної дії та об'єкта). Можна виділити три моделі державного фінансового контролю: спадкоємну, трансформаційну та перспективну.

5. Територіальна організація державного управління поділяється на рівні, які адекватні рівням державного фінансового контролю. В Україні триває розбудова центрального (загальнодержавного), регіонального та місцевого рівнів державного фінансового контролю, що здійснюють відповідні органи.

6. Під зовнішнім державним фінансовим контролем розуміється діяльність по визначенню ефективності та цільового призначення використання громадських фондів. Метою цього контролю є забезпечення досконалого управління фінансовими ресурсами органами внутрішнього контролю, належного виконання ними адміністративних обов'язків. Вищим органом фінансового контролю в Україні є Рахункова палата. Аналіз її повноважень дозволив дійти висновку про те, що вона є органом зовнішнього фінансового контролю типу "колегіальний орган, що не має судових функцій".

7. На центральному рівні державного управління внутрішній фінансовий контроль здійснюють органи виконавчої влади та інші інституції: Міністерство фінансів України, Головне контрольно-ревізійне управління України, Державне казначейство України, Державна податкова адміністрація України, Державна митна служба України, Фонд державного майна України, Національний банк України тощо. В Україні при здійсненні внутрішнього контролю застосовуються лише окремі елементи європейської моделі "відповідальність третьої сторони" (більш широкі повноваження міністерства фінансів).

8. Упорядкуванню організаційних форм взаємодії органів зовнішнього та внутрішнього державного фінансового контролю сприятимуть: забезпечення подолання протистоянь між гілками влади; затвердження соціальних інструкцій щодо поведінки працівників органів внутрішнього фінансового контролю; удосконалення інституту державної служби; перегляд вимог щодо фаху працівників; формування кваліфікаційного складу підрозділів органів фінансового контролю із залученням до роботи в них фахівців з різних галузей знань; узгодження методології та методики проведення контрольних дій органами зовнішнього та внутрішнього контролю; розробка державних стандартів контрольних дій з урахуванням світового досвіду; забезпечення процесу контролю відповідними інформаційними технологіями.

9. Державний фінансовий контроль має забезпечити успішне розв'язання суспільних проблем та досягнення поставленої перед інституціями мети. Його результативність визначається за характеристиками, серед яких основними є: адекватність системи органів державного фінансового контролю соціальним потребам суспільства на конкретному етапі його розвитку та чинному законодавству; доцільність розподілу повноважень між органами зовнішнього та внутрішнього контролю; відповідність контролюючої дії загальній меті та задачам, що поставлені перед кожним видом контролю; координація дій органів внутрішнього та зовнішнього контролю; урахування складності та керованістю системи; наявність відповідної кваліфікації фахівців та компетентності виконавців контрольної дії; загальні витрати на забезпечення державного фінансового контролю; наявність прогалин у законодавстві, що регулює державний фінансовий контроль; ступінь інформаційного забезпечення контролю; стандартизація форм та методів контрольно-фінансової діяльності; рівень наукового обґрунтування організації державного фінансового контролю та його використання на практиці; відповідність фактичних дій нормативам витрат часу на проведення контрольного процесу; адекватність форм та методів контролю об'єкта соціально-політичній ситуації, що склалася; повнота виконання контрольних дій; економічна та соціальна ефективність державного фінансового контролю.

10. Удосконалити інституціональну організацію фінансового контролю на центральному рівні державного управління в Україні доцільно шляхом:

забезпечення координації діяльності органів внутрішнього та зовнішнього державного фінансового контролю через запровадження Кабінетом Міністрів України єдиної інформаційної бази (щодо об'єктів контролю та планування контрольних дій), створення Рахунковою палатою України спеціального підрозділу, що забезпечував би її взаємодію з контролюючими та правоохоронними структурами;

спільне опрацювання та впровадження Міністерством фінансів України, Головним контрольно-ревізійним управлінням України, Рахунковою палатою України єдиних стандартів контролю за використанням бюджетних коштів і об'єктів державної (комунальної) власності, що може сприяти уніфікації форм і методів контрольних процедур та їх прозорості;

внесення Міністерством фінансів України на розгляд Верховної Ради України проекту концепції державного фінансового контролю, яка б передбачала, зокрема, поділ системи контролю на зовнішній та внутрішній, установила напрямки та форми взаємодії контрольно-фінансових інституцій, та проекту Закону України "Про фінансовий контроль в Україні", що врегулював би компетенцію органів державного фінансового контролю та їх повноваження;

розширення об'єктів діяльності в проекті Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України", що стосується дохідної частини Державного бюджету України та державного майна. Окрім цього, доцільно визначити порядок формування Рахункової палати України за участю Верховної Ради України та Президента України.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Клімова С.М. Удосконалення діяльності органів фінансового контролю // Актуальні проблеми державного управління: Наук. зб. - Х.: УАДУ ХФ, 1999. - № 2 (4) - С.93 - 94.

2. Клімова С.М. Система та компетенція органів державного фінансового контролю // Актуальні проблеми державного управління: Наук. зб. - Х.: УАДУ ХФ, 2000. - № 1 (6). - С. 202 - 211.

3. Клімова С.М. Державний фінансовий контроль в системі державного управління // Актуальні проблеми державного управління: Наук. зб. - Х.: УАДУ ХФ, 2001. - № 3. - С.106 - 112.

4. Клімова С.М. Характеристика зарубіжних систем фінансового контролю // Державне управління та місцеве самоврядування: Зб. наук. праць УАДУ - У 6-ти ч. - Ч. ІІІ / За заг. ред. Г.І. Мостового. - Х.: УАДУ ХФ, 2001. - С.57 - 59.

5. Клімова С.М. Система державного фінансового контролю // Статистика України. - 2002. - № 1. - С.38 - 41.

6. Клімова С.М. Зовнішній та внутрішній державний фінансовий контроль // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. праць. - Х.: Вид-во ХарРІ УАДУ "Магістр", 2002. - № 2 (13): У 2-х ч. - Ч. ІІ. - С.273 - 278.

7. Клімова С.М. Типи здійснення державного фінансового контролю // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. праць. - Х.: Вид-во ХарРІ УАДУ "Магістр", 2002. - № 3. - С.89 - 95.

8. Клімова С.М. Шляхи удосконалення організації системи суб'єктів державного фінансового контролю на загальнодержавному рівні в Україні // Держава та регіони: Наук.-вироб. журнал. - Запоріжжя.: Гуманіт. ун-т "ЗІДМУ", 2002. - № 3. - С.61 - 63.

9. Клімова С.М. Забезпечення прав і свобод громадян при здійсненні державного фінансового контролю // Державна служба і громадянин: реалізація конституційних прав, свобод та обов'язків. - Х.: УАДУ (ХФ), 2000. - С.175 - 179.

10. Клімова С.М. Органи фінансового контролю в регіоні: досвід Польщі // Сучасні проблеми гурманізації та гармонізації управління: Матеріали Між народ. наук.-практ. конф. - Х.: ХНУ ім.В.Н. Каразіна; Укр. інж. - пед. академія, 2000. - С.39.

11. Клімова С.М. Правові аспекти здійснення фінансового контролю в Польщі й Україні // Регіональна політика в Україні: Матеріали Міжнарод. наук.-практ. конф. - 24 - 25 травня 2000 р. - Х.: УАДУ (ХФ), 2000. - С.58 - 64.

12. Клімова С.М. Створення єдиної інформаційної бази - захід по підвищенню ефективності державного фінансового контролю // Проблеми впровадження інформаційних технологій в економіці та бізнесі: Тези доп. ІІ Міжнарод. наук. - прак. конф. - Ірпінь, 2001. - С.119 - 121.

13. Клімова С.М. Використання європейського досвіду при реформуванні системи державного фінансового контролю в Україні // Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз: Матеріали наук.-прак. конф. / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - С.289 - 290.

Анотації

Клімова С.М. Інституціональна організація фінансового контролю на центральному рівні державного управління. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 - теорія та історія державного управління. - Харківський регіональний інститут державного управління Української Академії державного управління при Президентові України. - Харків, 2003.

У дисертації досліджено інституціональну організацію фінансового контролю на центральному рівні державного управління. З'ясовано поняття державного фінансового контролю та розкрито сутність трьох його моделей в Україні. Визначено місце та роль системи державного фінансового контролю в державному управлінні, що дозволило з'ясувати особливості трьох рівнів державного фінансового контролю. Встановлено відмінності у функціонуванні органів внутрішнього і зовнішнього державного фінансового контролю. З метою впорядкування організаційних форм взаємодії вказаних органів проаналізовано її соціальний та інформаційних аспекти. Визначено напрямки вдосконалення організації державного фінансового контролю на центральному рівні в Україні.

Ключові слова: державне управління, державний фінансовий контроль, система контролю, моделі контролю, органи державного фінансового контролю, інституціональна організація контролю, зовнішній контроль, внутрішній контроль.

Климова С.Н. Институциональная организация финансового контроля на центральном уровне государственного управления. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.01 - теория и история государственного управления. - Харьковский региональный институт государственного управления Украинской Академии государственного управления при Президенте Украины. - Харьков, 2003.

В диссертации исследовано институциональную организацию финансового контроля на центральном уровне государственного управления. Определено, что проблема государственного финансового контроля имеет междисциплинарный, межотраслевой научный характер. Использование результатов научных исследований ученых - представителей разных отраслевых наук (философия, финансы, экономика, теория государственного управления, юриспруденция) и исследование истории формирования теории государственного финансового контроля позволило уточнить понятие государственного финансового контроля.

Государственный финансовый контроль в демократическом обществе является важнейшим элементом функции контроля государственного управления. Он направлен на выяснение реального состояния финансовой системы, оказывает влияние на управление финансами через выявление отклонений от принятых стандартов законности относительно управления финансовыми ресурсами и отдельными объектами государственной соб-ственности; связан с анализом финансового состояния; при наличии отклонений обеспечивает своевременную выработку и применение соответствующих корректирующих и превентивных мероприятий.

Выделено три модели государственного финансового контроля в зависимости от особенностей социально-экономического состояния и политических условий функционирования объекта государственного управления - наследственную, трансформационную и перспективную.

Исследованы особенности формирования системы государственного финансового контроля, что дало возможность выяснить общее и отличия в функционировании контроля в Украине на трех уровнях: центральном, региональном и местном. Каждому уровню отвечает соответствующая система государственных органов. Вместе с тем, подробный анализ их полномочий, а также содержания и сущности финансового контроля позволяет сделать выводы о существовании внешнего и внутреннего контроля на центральном уровне государственного управления, провести систематизацию государственных органов, которые имеют полномочия сфере государственного финансового контроля. Органом внешнего госу-дарственного финансового контроля в Украине является Счетная палата. Органами внутреннего контроля - Министерство финансов Украины, Главное контрольно-ревизионное управление Украины, Государственное казначейство Украины, Государственная налоговая администрация Украины, Государственная таможенная служба Украины, Фонд государственного имущества Украины, Национальный банк Украины. Отдельной проблемой является взаимодействие органов внешнего и внутреннего контроля. Определены направления упорядочения организационных форм их взаимодействия, особое место среди которых занимает разработка стандартов социального взаимодействия в процессе осуществления государственного финансового контроля с учетом международных норм и стандартов; согласование методологии и методики проведения контрольных действий органами внешнего и внутреннего контроля; разработка и применение информационных технологий.

Результативность контрольных действий органов государственного финансового контроля предложено определять путем выяснения качественных и количественных характеристик, при этом сделан вывод о целесообразности выделения трех стадий контрольных действий. Сформулированы направления совершенствования институциональной организации государственного финансового контроля на центральном уровне в Украине.

Ключевые слова: государственное управление, государственный финансовый контроль, система контроля, модели контроля, органы государственного финансового контроля, институциональная организация контроля, внешний контроль, внутренний контроль.

S. Klimova. Institutional Organization of Financial Control at Central Level of Public Administration. - Manuscript.

The dissertation submitted for getting degree of Candidate in Public Administration under Specialty 25.00.01 (Theory and History of Public Administration). Kharkiv Regional Institute of Public Administration at Ukrainian Academy of Public Administration attached to the Office of the President of Ukraine, the city of Kharkiv, 2003.

The dissertation considers institutional organization of financial control at the central level of public administration. It was determined that the problem of public financial control is of interdepartmental scientific character. Тhе place and the role of financial control in the financial system and the system of public administration are defined. Three models of public financial control were distinguished. The notion of internal and external financial control was formulated. A separate problem lies with interaction among external and internal control bodies. Trends in regulating organizational forms of this interaction were determined. Trends in improving institutional organization of public financial control at the central level in Ukraine were formulated.

Key words: public administration, public financial control, financial control, system of control, models of control, bodies of public financial control, institutional organization of control, external control, internal control.

Размещено на Allbest.ru

...