Прокуратура в державному механізмі УСРР (1922-1933 рр.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

АВТОРЕФЕРАТ

ПРОКУРАТУРА В ДЕРЖАВНОМУ МЕХАНІЗМІ УСРР (1922-1933 РР.)

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національному університеті внутрішніх справ Міністерства внутрішніх справ України

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України Ярмиш Олек-сандр Назарович, Національний університет внутрішніх справ, перший проректор;

Офіційні опоненти - доктор юридичних наук, професор Святоцький Олександр Дмитрович, головний редактор журналу “Право України”; кандидат юридичних наук, доцент Тихоненков Дмитро Анатолійович, Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого, доцент кафедри історії держави і права України та зарубіжних країн

Провідна установа - Львівський національний університет ім. І.Франка, кафедра теорії та історії держави і права, Міністерство освіти і науки України (м. Львів).

З дисертацією можна ознайомитись в бібліотеці Національного університету внутрішніх справ (61080, м. Харків, пр-т 50-річчя СРСР, 27).

Автореферат розісланий “3” травня 2003 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В.Є. Кириченко

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Сучасний механізм будь-якої держави не можна уявити без організованих за тією чи іншою моделлю, наділених більш або менш широкою компетенцією органів прокуратури. З переходом України до системи демократичних стандартів, побудови основ правової держави та громадянського суспільства функції прокуратури мають трансформуватись, але сама вона значення справжнього “вартового закону” не втратила і, очевидно, не втратить. Про це свідчить те, що в чинній Конституції України 28 червня 1996 р. завданням і повноваженням прокуратури приділено спеціальний розділ VII.

Однак, побудова в Україні демократичної правової соціальної держави з необхідністю ставить питання уточнення місця і ролі прокуратури в державному механізмі, оптимального поєднання забезпечення прав і свобод громадян та інтересів держави. Як наслідок, проблеми сутності та форм діяльності прокуратури на сучасному етапі, її правове регулювання та організація мають сьогодні виняткову актуальність, спричинили гострі дискусії та суперечки як теоретиків, так і практиків - правоохоронців. До цих пір не дано остаточної відповіді на питання про природу прокурорських владних повноважень, про належність прокуратури до тієї чи іншої гілки влади, про збереження прокуратурою функції загального нагляду тощо. Завершення терміну дії “Перехідних положень” Конституції України в 2001 р. загострило ці дискусії.

Саме тому звернення до історичного досвіду діяльності прокуратури в Україні у перше десятиріччя її існування з позицій сьогоднішніх, ідеологічно неупереджених підходів, введення в науковий обіг нового фактичного матеріалу, переоцінки існуючих відомостей, використанням сучасної методологічної бази, зроблене саме під кутом зору з'ясування місця і ролі органів прокуратури в державному механізмі УСРР, має і наукову, і практичну актуальність. Поруч з трансформацією механізму держави, пов'язаною зі згортанням нової економічної політики, наростанням тоталітарних явищ, зазнавала змін і система органів республіканської прокуратури, котра в кінці досліджуваного періоду увійшла до складу централізованої Прокуратури Союзу РСР.

Те, що протягом 20-х- початку 30-х рр. ХХ ст. органи прокуратури УСРР мали єдину за увесь радянський період вітчизняної історії можливість діяти в умовах наявності суттєвих елементів ринкової економіки, доволі широкого цивільного обігу, також зумовлює важливість використання історичного досвіду при вдосконаленні правових та організаційних засад, визначенні місця прокуратури в механізмі держави незалежної України.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана у відповідності з “Головними напрямками наукових дослі-джень Університету внутрішніх справ МВС України на 1996-2000 рр.”(п.1 - “Історія держави, права і правоохоронних органів України, ін-декс проблеми 1.1.2) та п.1.1 “Головних напрямків наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ на 2001-2005 роки”.

Мета і задачі дослідження. Об'єктом дослідження є інститут прокуратури УСРР в роки його організаційно самостійного існування (1922 - 1933 рр.).

В якості предмета дослідження виступають правове становище органів прокуратури, правові та організаційні засади їх відносин з іншими органами державної влади та управління, які в сукупності визначають місце і роль прокуратури в державному механізмі УСРР.

Хронологічні рамки дослідження визначені періодом організаційної самостійності органів прокуратури в УСРР - з 1922 по 1933 рік, від утворення до того моменту, коли вони увійшли до складу загальносоюзної системи прокурорського нагляду.

Метою дослідження є створення комплексної історико-юридичної характеристики місця та ролі органів прокуратури в державному механізмі Української радянської соціалістичної республіки у 20-х - на початку 30-х рр. ХХ ст. Формулювання мети дало можливість визначити завдання дослідження:

провести аналіз існуючого масиву юридичної та історичної літератури, у якій розкривається історія прокуратури УСРР, організаційні та правові засади її діяльності;

визначити основні параметри еволюції державного механізму УСРР в досліджуваний період та її вплив на зміни місця і ролі в ньому прокуратури;

з сучасних позицій розкрити основні характеристики прокуратури як елементу (підсистеми) державного механізму УСРР;

розкрити специфіку правовідносин органів прокуратури та тих чи інших елементів державного механізму, з'ясувати їх організаційні та правові засади.

Методологічна база дослідження сформована шляхом поєднання загальних та спеціальних методів наукового пізнання. В основу роботи покладено загальнонауковий метод філософської діалектики. Дослідження здійснювалось у відповідності з принципами об'єктивності та історизму в історико-правових дослідженнях. Для визначення місця і ролі органів прокуратури в механізмі держави УСРР, їх правових характеристик використовувався синергетичний метод, котрий дозволив розглянути державу (і УСРР, і СРСР в цілому), її механізм, органи прокуратури, сукупність правових норм та організаційних принципів, що регулювали і визначали їх діяльність в центрі та на місцях як поєднання різнорівневих і різноякісних систем, що розвиваються як за власними частковими закономірностями, так і більш загальними. При цьому простежувались взаємовплив, взаємообумовленість та взаємозалежність цих елементів і підсистем. Як приватний випадок використання синергетичного методу, котрий дозволив з'ясувати характеристики прокуратури як відносно самостійної підсистеми державного механізму, застосовувався системно-структурний метод. Типологічна подібність завдань прокуратури на різних етапах викликала потребу у використанні історико-генетичного методу. Велика кількість норм як процесуального, так і матеріального права, що регламентували діяльність органів прокуратури, спричинила широке застосування формально-юридичного та порівняльно-правового спеціальних методів наукового пізнання. Другий використовувався зокрема при порівнянні правового становища прокуратури в УСРР, інших союзних республіках та прокуратури Верховного Суду СРСР. Відповідність правових засад та організації діяльності органів прокуратури реальним суспільним потребам, соціальні наслідки правозастосування прокуратури досліджувались завдяки соціологічному методові.

Наукова новизна дослідження полягає в наступному:

Уперше у вітчизняній юридичній історіографії з сучасних методологічних позицій проведено комплексний спеціальний історико-правовий аналіз місця і ролі органів прокуратури в державному механізмі УСРР у 20-х - на початку 30-х рр. ХХ ст.

Еволюція державного механізму, що виразилась в установленні в кінці 20-х рр. ХХ ст. жорсткого тоталітарного режиму в СРСР та УСРР як його складовій частині, безпосереднім чином відобразилась на організації та змісті діяльності прокуратури; пріоритетне значення отримало здійснення каральної функції; загальний нагляд за законністю, як і нагляд за законністю судово-слідчої діяльності набули другорядне, підпорядковане значення; покликана наглядати за дотриманням законності, прокуратура на початку 30-х рр. не тільки потурала незаконним діям інших “правоохоронних” відомств, а й сама за вказівками керівництва більшовицької партії допускала незаконні дії (розгортання масового терору, інспірування судових процесів тощо).

Місце і роль прокуратури в державному механізмі УСРР можливо визначити лише в контексті аналізу всього механізму держави Союзу РСР внаслідок того, що: а) при формальній незалежності союзних республік правляча більшовицька партія створила і політичні, й правові можливості для надання удаваного характеру їх суверенітету, забезпечення єдності функціонування й організації загальносоюзного державного механізму; б) намагаючись забезпечити законність на території УСРР, республіканська прокуратура час від часу вступала в правовідносини з союзними органами державної влади та управління; в) про існування власного державного механізму УСРР, як і будь-якої іншої союзної республіки, можна говорити лише з великими обмовками.

Показано, що компетенція органів прокуратури, правові основи відносин з іншими елементами державного механізму з самого початку існування дає додаткові докази неприйняття радянською теорією та практикою державотворення загальновизнаної у світовому масштабі теорії розподілу влад.

Незважаючи на основне завдання забезпечити єдність законності на всій території держави, прокуратура УСРР будувала свою роботу не лише на правових, а і на неправових засадах; протягом досліджуваного періоду спостерігається тенденція від переважання юридичних норм як регулятора діяльності прокуратури до домінування корпоративних норм формально недержавної політичної структури - ВКП(б); особливо це проявлялось у визначенні такої принципової характеристики прокуратури (підсистеми державного механізму), як її кадрове забезпечення; партійність увесь час тут важила більше, ніж професіоналізм і ділові якості

Діяльність прокуратури в період непу (1922 - початок 1929 р.) була спрямована на забезпечення завдань нової економічної політики, збалансування відносин між центром і місцями, юридичне сприяння ефективності зв'язків різних елементів державного механізму; в наступний час стабілізуюча та організуюча роль прокуратури у механізмі держави знижується, вона стає одним з “привідних пасів” більшовицької партії, орієнтованих на знищення “ворогів народу”, “шкідників”, вирішення виробничих завдань (індустріалізація, колективізація). Сама структура прокуратури стала будуватись за виробничим принципом, що вихолощувало первинний зміст і спеціалізацію її діяльності.

Прокуратура УСРР як суттєво важливий елемент державного механізму, що був одним із найбільш значущих інструментів переведення політичної волі ВКП(б) у державно-правову площину, стала принциповим індикатором наявності елементів суверенітету республіки в Союзі; на початку 20-х рр. ХХ ст. вона неодноразово виступала на захист законних прав республіки проти неправомірних дій союзного керівництва; у середині 20-х рр. висловилась проти спроб утворити єдину централізовану прокуратуру СРСР; перемога тоталітаризму в державі та суспільстві, адміністрування в економіці, сваволі в праві та волюнтаризму в політиці на початку 30-х рр. ХХ ст. зробили непотрібною і зайвою організаційно самостійну прокуратуру республіки.

До сучасного наукового обігу вперше введено значну кількість джерел, як нормативного характеру, так і діловодних документів, що відображають правові та організаційні основи діяльності прокуратури УСРР, її місце і роль в державному механізмі.

Практичне значення дослідження полягає в тому, що його матеріал, висновки та основні положення можуть бути використані при подальшому реформуванні системи прокуратури України, при проведенні реформи судоустрою, визначенні організаційних та правових основ взаємодії судових та правоохоронних органів на сучасному етапі.

Результати дослідження доцільно використовувати також при підготовці загальних та спеціальних курсів з історії держави і права України, історії України, інших дисциплін, що мають на меті підготовку спеціалістів - юристів. Вони можуть бути використані при плануванні та проведенні подальших наукових досліджень з вітчизняної історії держави і права 20-30-х рр. ХХ ст., історії судових та правоохоронних органів України.

Апробація результатів дослідження. Основні положення, висновки і рекомендації дисертаційного дослідження апробовані на засіданнях кафедри теорії та історії держави і права Національного університету внутрішніх справ, доповідались на V Міжнародних історико-правових читаннях “Актуальні проблеми історіографії історії права” (Сімферополь, Алушта, 3-5 жовтня 2000 р.), на VI Міжнародних історико-правових читаннях “Наступність в праві та юридичній науці” (м. Львів, 28-30 вересня 2001 р.), які проводились Міжнародною асоціацією істориків права спільно з Національним університетом внутрішніх справ та Інститутом держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.

Публікація основних положень дисертації. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження викладені в трьох наукових статтях, вміщених у фахових з юридичних наук виданнях.

Структура роботи. Дисертація складається з вступу, чотирьох розділів, які включають одинадцять підрозділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Загальний обсяг дисертації складає 186 сторінок, список джерел та літератури - 484 назви.

Основний зміст роботи

У вступі розкривається актуальність теми дисертаційного дослідження, показується зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються хронологічні та територіальні рамки дослідження, формулюються його об'єкт і предмет, мета і основні завдання, розкриваються методологічна база, наукова новизна дослідження, практичне значення отриманих результатів, відомості про апробацію результатів дисертаційної роботи, публікації за її темою та про структуру дисертації.

Розділ перший “Історіографія та джерельна база дослідження” складається з двох підрозділів. У першому підрозділі “Історіографія проблеми” проаналізовано доволі багату юридичну та історичну літературу, створену переважно в радянський період і присвяченої тим чи іншим аспектам історії прокуратури УСРР. Існуючий масив історичних та історико-правових досліджень з питань історії прокуратури Української СРР можна умовно поділити на три групи.

Перша - дослідження, проведені безпосередньо у 20-х - на початку 30-х рр. ХХ ст. Вони, як правило (за винятком присвячених десятиріччю радянської прокуратури), не мали історичного характеру, висвітлювали питання правових засад, організації діяльності органів прокуратури, основних форм і методів її роботи. У багатьох випадках до практичних питань прокурорської діяльності звертались самі працівники прокуратури. Тут можна виділити посібник А. Іодковського та Н. Лаговієра, брошуру Д. Позднєва, великий масив публікацій, виданих у часописах Наркоматів юстиції УСРР та РСФРР.

У 30-х - першій половині 50-х рр. ХХ ст. популярними були сюжети з історії нагляду за законністю в Радянському Союзі, й зокрема в УСРР у донепівський період, в роки громадянської війни і “воєнного комунізму”, коли засади і економічного життя, і політичної системи були співзвучні основним характеристикам радянського тоталітарного суспільства. Це праці С.Г. Березовської, Д.С. Карєва, М.В. Кожевнікова, А.Й. Рогожина інші. Вказані роботи, завдяки викладеному в них нормативному і фактичному матеріалу, допомагають і сьогодні з'ясувати ту ситуацію у вітчизняних державі та праві, коли було започатковано інститут прокуратури.

Третій період - середина 50-х - середина 80-х рр. ХХ ст. - характеризується пожвавленням дослідницького інтересу до історії української прокуратури, при цьому праці створювались, як правило, до тих чи інших ювілеїв, що накладало відбиток парадності на ці дослідження. За обсягом залучених джерел, використаних матеріалів виділяється дисертаційне дослідження Д.Т. Яковенка, присвячене історії прокуратури УСРР у 1922-25 рр. Торкався питань створення прокуратури, розвитку її організаційних засад і компетенції й історик радянського суду в Україні Д.С. Сусло. Загальний огляд прокуратури як правоохоронної системи подається у фундаментальній монографії Б.М. Бабія, присвяченій історії держави і права України в 1921-25 рр. Нарисово, але послідовно викладено зміни організаційно-правових засад діяльності прокуратури в ювілейній статті до її 50-річчя, підготовленій Ф.К. Глухом. Єдиним дослідником, котрий поставив перед собою завдання з'ясувати місце прокуратури в державному механізмі, звертаючись у той же час і до історичного матеріалу, в радянський період став Г.О. Мурашин. Йому вдалось доволі адекватно розкрити роль КП(б)У в становленні української прокуратури. Класичними щодо дослідження проблеми революційної законності в роки непу в радянській юридичній історіографії стали монографії В.М. Куріцина.

У роки перебудови та незалежності України створено цілий масив праць, автори яких по-новому підходять до проблеми законності в роки непу та наступні, завдань, місця і ролі органів прокуратури УСРР у даний період. Тут варто виділити передусім доробок І.Б. Усенка. Організацію та правові основи прокурорського нагляду за діяльністю ВУНК - ДПУ, їх правовідносини ґрунтовно проаналізовано в дисертації Д.А. Тихоненкова. Сьогодні чимало правознавців намагаються визначити місце і роль органів прокуратури в сучасному механізмі держави, часом звертаючись і до історичного досвіду (М. Руденко, П.В. Шумський, Л.М. Давиденко та ін.).

Підсумовуючи, можна зробити висновок, що спеціально прокуратура УСРР як підсистема державного механізму, з виявленням відповідних зв'язків, та визначенням місця і ролі не досліджувалась.

Другий підрозділ - “Джерельної бази дослідження”. Її особливістю є залучення великого обсягу нормативно-правових актів, як законодавчих, так і відомчих, вміщених в офіційних періодичних виданнях урядів УСРР і Союзу РСР, “Бюлетені Народного комісаріату юстиції УСРР”, офіційних органах НКЮ УСРР (“Вестник советской юстиции”, “Вісник радянської юстиції”, “Революційне право” та ін.) та НКЮ РСФРР (“Еженедельник советской юстиции”).

Це постанови ЦВК СРСР, ВУЦВК, РНК УСРР і СРСР, положення, нормативно-правові акти Прокуратури (з 1925 р. Генеральної прокуратури) УСРР, циркуляри і циркулярні листи, роз'яснення щодо застосування тих чи інших нормативно-правових актів, які регулювали діяльність органів прокуратури та їх взаємовідносини з іншими підсистемами та елементами державного механізму.

Важливу роль відіграла діловодна документація центральних та місцевих органів прокуратури, що зберігається у фондах Центрального державного архіву вищих органів державної влади та управління України (ф.8 - Народний комісаріат юстиції УСРР), Державного архіву Харківської області (5 фондів), Державного архіву Одеської області (4 фонди), Державного архіву Полтавської області (5 фондів). Всього використано матеріали 15 фондів 4 архівів України.

Для з'ясування місця і ролі органів прокуратури в механізмі держави радянської України в 20-х - на початку 30-х рр. ХХ ст. певне значення мало використання матеріалів преси, а також спогадів працівників прокуратури УСРР.

В цілому, джерельна база дослідження є достатньою, достовірною і репрезентативною для висвітлення його основних аспектів. Значна частина історичних та історико-юридичних джерел вводяться в сучасний науковий обіг уперше. прокуратура правовий влада

Другий розділ має назву “Еволюція державного механізму УСРР в 20-х - на початку 30-х рр. ХХ ст. і політико-правові чинники виникнення та розвитку прокуратури”. Перший підрозділ - “Еволюція політичної системи і державного механізму УСРР в 20-х - на початку 30-х рр.”

Результатом приходу до влади більшовицької партії стала ліквідація дореволюційного державного апарату, перш за все карального. Припинила своє існування і прокуратура. Політика воєнного комунізму і подальший перехід до непу супроводжувались пошуками в будові нового державного апарату, який мав бути ґрунтований на класовому принципі, забезпечував би потреби диктатури пролетаріату і найбіднішого селянства, реалізацію курсу на побудову ленінської моделі соціалізму. Тому створення формально незалежної української радянської державності здійснювалось в умовах владування жорстко централізованої більшовицької партії. Формування державного апарату як вертикалі рад, утворення СРСР спричинили відновлення дії правових інститутів, необхідність забезпечення єдиної законності на всій території країни. Значна частка функцій державного управління, в тому числі правоохоронних, залишилась у віданні союзних республік.

Згортання нової економічної політики, посилення централізаторських тенденцій, наростання тоталітарних явищ в усіх сферах суспільного життя мали наслідком обмеження і формальність самостійності республік. Правоохоронна функція, котра в умовах розгортання “великого терору” набула характеру відверто каральної, була максимально централізована в союзному масштабі й мала забезпечувати стабільність і потреби тоталітарного режиму. Беззастережно керований правлячою партією державний механізм розширив сферу своєї діяльності, котра охоплювала і одержавлену економіку, і соціально-культурну сферу.

Другий підрозділ - “Передумови виникнення прокуратури УСРР. Її становлення як елементу державного механізму”. В умовах переходу до непу виникла нагальна потреба упорядкування не лише економічної, а і правової сфери. Ідея утворення єдиної державної прокуратури як органу загального нагляду за дотриманням законності, а також нагляду за законністю в діяльності судових і правоохоронних органів та установ виконання покарань, підтримання державного обвинувачення в суді увійшла в практичну площину і була реалізована у 1922 р. Об'єктивними чинниками утворення прокуратури стали нові завдання державного механізму в умовах повернення до використання елементів ринку в економіці, посилення ролі цивільно-правових відносин, кодифікації законодавства, реформування судової системи. Необхідно було подолати “місництво”, забезпечити єдність функціонування державного механізму в умовах єдності правових приписів, що регулювали його діяльність. Організаційні принципи та компетенція органів прокуратури стали в УСРР, як і інших союзних республіках, предметом гострих дискусій. Перемогла раціональна точка зору про створення прокуратури як централізованої системи, незалежної від місцевої адміністрації. В УСРР прокуратура була започаткована 28 червня 1922 р., коли ВУЦВК прийняв “Положення про прокурорський нагляд в УСРР”.

Було проведено ряд енергійних заходів щодо формування як центрального, так і низового апарату прокуратури республіки. У 1923 р. вона вже досить ефективно виконувала покладені на неї завдання, викорінюючи, в першу чергу, “законодавчу партизанщину” на місцях. У подальшому основи організації та правового регулювання діяльності органів прокуратури визначались “Положеннями про судоустрій УСРР” 1925 і 1929 рр. Утворення 20 червня 1933 р. Прокуратури СРСР з жорстким підпорядкуванням їй республіканських прокуратур означало припинення самостійного існування прокуратури УСРР і початок нового етапу в її історії.

Третій розділ “Прокуратура як підсистема державного механізму” складається з трьох підрозділів. Перший - “Компетенція прокуратури УСРР” - присвячений окресленню кола повноважень органів прокуратури та їх зміні по мірі трансформації державного механізму в цілому. Проаналізовано компетенцію як центральних, так і місцевих органів прокуратури, вказано, що вже “Положення про прокурорський нагляд в УСРР” 28 червня 1922 р. визначило правові основи її діяльності. Важливим було право здійснювати загальний (адміністративний в термінології того часу) нагляд за законністю діяльності всіх органів державної влади та управління до народних комісаріатів УСРР включно.

Компетенція відділу прокуратури НКЮ УСРР була деталізована “Положенням про Народний комісаріат юстиції УСРР” від 1 серпня 1923 р. У окремих галузях діяльності органів прокуратури її повноваження уточнювалось відповідним законодавством, як у випадку з кримінальним процесом, де права і обов'язки осіб прокурорського нагляду визначались КПК УСРР. Проаналізовано відповідні норми кодексів 1922 і 1927 рр. По мірі розгортання нової економічної політики уточнювалась і розширювалась компетенція органів прокуратури щодо нагляду за дотриманням законності в цивільно-правових відносин (“Положення” 28 червня 1922 р. першим серед подібних актів у союзних республіках звертало увагу на ці питання).

У другій половині 20-х - на початку 30-х рр. ХХ ст. компетенція прокуратури УСРР була звужена в зв'язку з виведенням з її складу і централізацією в загальносоюзному масштабі спершу військової, а потім транспортної прокуратури. На часі була переорієнтація органів прокуратури з загального нагляду на забезпечення каральних функцій щодо інакомислячих відповідно до тези про загострення класової боротьби по мірі наближення до соціалізму.

Другий підрозділ - “Структури та організація роботи органів прокуратури”. З утворенням прокуратури важливо було виробити її оптимальну організаційну форму як в рамках Народного комісаріату юстиції, так і у відповідності з адміністративно-територіальним поділом республіки. З самого початку існування центральний і місцевий апарат прокуратури будувались за функціональним принципом. Відділ прокуратури НКЮ спершу поділявся на чотири підвідділи (загальний, адміністративного нагляду, нагляду за слідством і дізнанням, нагляду за судовими установленнями, до складу якого також входили державне обвинувачення і слідча частина), однак вже у 1923 р. з третього підвідділу був виділений підвідділ нагляду за законністю діяльності ДПУ. В 1927 р. кількість підвідділів дорівнювала семи (додались земельна та трудова прокуратура - це було прямим наслідком розвитку ринкових відносин в рамках непу).

На місцях, в губерніях та округах прокуратура поділялась на два відділи - судово-слідчого та адміністративного нагляду. Між цими відділами поділялись помічники відповідного прокурора, котрі й вели певні, визначені прокурором ділянки роботи. Важливим кроком в удосконаленні структури прокуратури стало введення до її складу в 1928 р. слідчих апаратів.

Певні складнощі в організації роботи органів прокуратури УСРР на місцях виникали внаслідок реформування адміністративно-територіального поділу республіки (перехід з чотириступеневої на триступеневу, а потім і двоступеневу систему управління). До останньої внаслідок нестачі кваліфікованих кадрів прокуратура так і не адаптувалась, фактично зберігши триступеневу систему шляхом утворення міських та міжрайонних прокуратур. Були утворені й прокурорські дільниці, котрі обслуговували по кілька районів (128 дільничних прокуратур при 484 районах). Виникнення в 1932 р. областей і обласних прокуратур стало важливим чинником структурної стабілізації роботи місцевих органів прокуратури. Однак, саме на цьому етапі було вирішено відмовитись від функціонального принципу будови прокуратури, що цілком виправдав себе протягом десятиріччя.

У 1931 р. в Харківській та Вінницькій міжрайонних прокуратурах був проведений експеримент по переходу до галузево-господарського принципу побудови органів прокуратури. Його результати були визнані позитивними, у складі обласних прокуратур передбачалось створення секторів: праці, виробництва та постачання; реконструкції сільського господарства; комунального будівництва; радянського будівництва; соціального будівництва. Прокурори в цих секторах за певною галуззю повинні були забезпечувати усі напрями діяльності прокуратури. Відмова від спеціалізації за функціями означала організаційне закріплення фактичного переходу прокуратури від виконання переважно контрольно-наглядової до каральної функції, забезпечення зламу спротиву “класового ворога” у відповідних галузях соціально-економічного життя. Після створення союзної прокуратури в 1933 р. за галузево-господарським принципом було побудовано усю вертикаль її органів.

Третій підрозділ “Кадрове забезпечення органів прокуратури” розкриває підходи до комплектування та підготовки кадрів прокурорських працівників в УСРР. Підкреслюється роль партійних органів у підборі та розстановці працівників прокуратури, при чому ідеологічні, класові чинники відігравали домінуючу роль порівняно з професійними якостями. Згідно з законом, прокурор республіки міг призначати всіх посадових осіб в органах прокуратури, за винятком власних помічників (їх затверджував на посадах ВУЦВК), а як член партії він позбавлявся такої можливості і мусив підпорядковуватись рішенням відповідних партійних органів. Наслідком стала низька юридична підготовка значної кількості прокурорських працівників. Так, з чотирьох перших призначених помічників прокурора в Харківській губернії вищої юридичної освіти на мав жоден, а двоє - тільки початкову. Фахівці з дореволюційної прокуратури до цієї роботи не залучались (за винятком професійних революціонерів - більшовиків, що мали юридичну освіту). У той же час, за поодинокими винятками, на посади прокурорів та їх помічників призначались лише комуністи. У багатьох випадках нестаток юридичних знань компенсувався життєвим досвідом, навичками роботи в органах радянської юстиції, здатністю до самоосвіти, хоча факти відходу від законності самими її “вартовими” також мали місце.

Свою роль відіграла і створена в республіці система підготовки кадрів для органів юстиції, у тому числі прокуратури. Фахівці готувались на юридичних факультетах інститутів народного господарства та на спеціальних курсах. Останні організовувались повільно внаслідок передусім нестачі фінансування. Їх система (діяли у Харкові, Києві та Одесі й охоплювали підготовку кадрів для всіх регіонів УСРР) склалася тільки в 1925 р. Найбільш кваліфіковані працівники направлялись до відділу прокуратури НКЮ УСРР. На середину 20-х рр. ХХ ст. відсоток фахівців з вищою юридичною освітою тут складав 58,3% порівняно з 16,5% в губернських прокуратурах. З метою поліпшення кадрового складу органів прокуратури в 1923 р. була утворена система атестації прокурорських працівників, яка діяла досить ефективно.

Важливим напрямом кадрової роботи в органах прокуратури, починаючи з 1923 р., стали заходи з українізації державного апарату. Вони здійснювались за двома напрямами - нагляд за виконанням нормативно-правових актів щодо українізації органами державної влади та управління і українізація самого апарату прокуратури. Тут проведені заходи дали реальні наслідки. Окрім переведення діловодства на українську мову, вивчення мови та історії України, збільшилась частка українців серед працівників прокуратури (в центральному апараті у 2,5 рази, в місцевому - більш, ніж у 2 рази). Однак, зі згортанням українізації в загальнодержавному масштабі, ці процеси були припинені і в системі прокуратури. На кінець досліджуваного періоду кадрову політику щодо органів прокуратури здійснювали вже безпосередньо партійні інстанції.

Четвертий розділ “Взаємодія органів прокуратури та основних елементів механізму держави” об'єднує чотири підрозділи. Перший має назву “Прокуратура УСРР і вищі та центральні органи державної влади та управління республіки. Правовідносини прокуратури і союзних органів”. Незважаючи на те, що ні ВУЦВК, ні РНК УСРР загальному нагляду прокуратури не підлягали, вона неодноразово робила до цих органів подання (не маючи права формального протесту) про скасування їх нормативно-правових актів, суперечних чинному законодавству. Ці подання були добре юридично обґрунтовані, і як правило, задовольнялись. Правовідносини з центральними органами державного управління республіки у прокуратури складались двоякі. По-перше, за зверненнями наркоматів та інших центральних органів прокуратура опротестовувала незаконні дії губвиконкомів. По-друге, прокуратура опротестовувала до РНК УСРР неправомірну діяльність самих наркоматів та відомств.

У силу подібності функцій особлива увага приділена взаємодії прокуратури та органів робітничо-селянської інспекції. Перетинання компетенції, нечіткість її розподілу призводили на практиці до того, що прокуратура мала наглядати за законністю дій РСІ - ЦКК, а остання - контролювати прокуратуру, у тому числі й з точки зору дотримання законності. Такий взаємний контроль, з одного боку, підвищував ефективність дій обох контрольно-наглядових систем, а з іншого - містив у собі постійне протиріччя. З отриманням НК РСІ в 1929 р. права зупиняти дію незаконних розпоряджень посадових осіб, дублювання функцій з прокуратурою посилилось.

Фактична єдність державного механізму всього Радянського Союзу стала об'єктивним чинником виникнення взаємодії прокуратури УСРР та союзних органів, юридично опосередкованої ВУЦВК. З 1923 по 1926 рік прокуратурою УСРР зроблено до ВУЦВК та його президії близько 30 подань щодо порушення союзним урядом суверенних прав республіки. Порушення закону було помічене прокуратурою в розпорядженнях та постановах 14 центральних органів управління Союзу РСР та РСФРР. Окремо проаналізовано правовідносини Прокуратури (Генеральної прокуратури) УСРР та Прокуратури Верховного Суду СРСР. Республіканська прокуратура в цих відносинах чітко відслідковувала межі власної самостійності, неодноразово виступаючи проти виходу Прокуратури Верховного Суду СРСР за межі визначеної законом компетенції. У той же час, керівництво республіканської прокуратури послідовно і обґрунтовано обстоювало непотрібність створення єдиної централізованої в рамках Радянського Союзу системи прокурорських органів.

Другий підрозділ - “Прокуратура та місцевими органами державної влади і управління”. Основою цих правовідносин стало здійснення загального нагляду, що у перші роки існування органів прокуратури викликало непоодинокі конфлікти з місцевими виконкомами та радами. Губвиконкоми часто приймали рішення на власний розсуд і не співвідносячись з чинними законами. Так, Полтавський ГВК у листопаді 1923 р. виніс ухвалу, яка суперечила чинному Кримінальному кодексу УСРР. За протестом прокуратури ця постанова була скасована. Неодноразово за поданнями та протестами органів прокуратури відмінялись рішення місцевих органів влади та управління щодо введення незаконних податків.

Відзначається роль ІІ Всеукраїнського з'їзду працівників юстиції (1924 р.) у вдосконаленні форм і методів роботи органів прокуратури щодо забезпечення законності діяльності місцевих рад та їх виконкомів. З середини 20-х рр. ХХ ст. органи прокуратури посилили роботу на селі, намагаючись забезпечити законність і в діяльності сільрад, де вона часто-густо порушувалась. Окрім традиційних методів загального нагляду (перевірка нормативних та правозастосовчих актів та їх проектів, знайомство з документацією, участь в роботі відповідних органів державної влади, перш за все колегіальних, робота зі скаргами громадян) широко залучалась громадськість. Було розгорнуто мережу робітничих та селянських кореспондентів. Вони мали повідомляти в пресу, а також партійні і правоохоронні органи усі факти порушення законності та дисципліни. Робселькорівський рух був у значній мірі кампанією, він дозволяв у ряді випадків маніпулювати законом.

Робота зі скаргами на діяльність місцевих органів влади та управління велась прокуратурою за класовим принципом. У багатьох випадках законні інтереси скаржників прокуратурою не захищались саме з класових міркувань - якщо скарги подавали нетрудові елементи (куркулі чи непмани). У кінці 20-х - на початку 30-х рр. ХХ ст. відносини прокуратури та місцевих адміністративних структур будувались вже на дещо іншій основі. Прокуратура виконувала завдання партії щодо забезпечення форсованої індустріалізації, масової колективізації, і стосунки, що виникали, були спрямовані перш за все в соціально-економічну площину. У часи масового розселянювання, проведення штучного голодомору в Україні в 1932-33 р. прокурорські працівники діяли пліч-о-пліч з представниками радянських органів у різного роду надзвичайних структурах (“трійках”, “двійках”), де не стільки стояли на варті закону, скільки забезпечували проведення кампаній по придушенню і знищенню вигаданого “класового ворога”.

Третій підрозділ “Прокуратура та інші правоохоронні, а також судові органи” розкриває взаємодію названих систем у 20-х - на початку 30-х рр. ХХ ст. Щодо суду, то і він, і прокуратура підпорядковувались в організаційному сенсі єдиному наркомату - юстиції, однак, на місцях діяли відокремлено. При цьому взаємодія органів прокуратури і суду полягала не тільки в здійсненні певних процесуальних дій, нагляду прокуратури за судочинством та участі в якості сторони в цивільному та кримінальному процесі (підтримання державного обвинувачення). Так, при реформуванні судової системи, введенні в дію нових “Положень про судоустрій” на органи прокуратури покладались певні організаційні завдання щодо вдосконалення судової системи в республіці. Вона також мала виконувати завдання координації та оптимізації взаємодії органів суду, попереднього слідства, дізнання. При цьому якщо за ходом судочинства, слідства, дізнанням було встановлено дієвий нагляд, то про недостатність наглядових дій прокуратури щодо міліції говорилось і на початку 30-х рр. ХХ ст.

Особлива увага приділена відносинам прокуратури та слідства. Вказується, що перша не лише виправляла вади в діяльності другого, а й часом перевищувала повноваження, втручаючись в компетенцію слідчого. Після організаційного підпорядкування слідства прокуратурі ефективність їх взаємодії суттєво підвищилась. Окремим напрямом правовідносин прокуратури з іншими елементами каральної системи була її взаємодія з виправно-трудовими установами.

Четвертий підрозділ “Відносини прокуратури та державних підприємств, установ, організацій” розкриває правовідносини органів прокуратури та елементів державного механізму, котрі не мали державно-владних повноважень. Мова йде про державні підприємства та організації, які в умовах тотального одержавлення суспільного життя після згортання непу набули великого розвитку. Увага органів прокуратури до діяльності державних підприємств посилювалась по мірі того, як скорочувався приватний сектор економіки. Основним завданням в цій сфері стало сприяння виконанню планових показників виробничої діяльності.

Заходи щодо виявлення та припинення порушень законності здійснювались в рамках діяльності трудової прокуратури, а також шляхом перевірки матеріалів скарг та публікацій в пресі, обстеження юридичних частин державних підприємств, установ та організацій. По мірі посилення адміністративного впливу на соціально-економічну сферу органи прокуратури все більше втручались в господарські справи. Ці заходи особливо активізувались в кінці 20-х - на початку 30-х рр. ХХ ст. Так, щоб забезпечити зменшення адміністративно-господарських видатків державних та змішаних акціонерних підприємств у 1928 р. прокуратура використовувала засоби кримінально-правового впливу щодо посадових осіб. Особлива увага приділялась сприянню безперебійної роботи транспорту.

На початку 30-х рр. ХХ ст., коли внаслідок згортання непу приватник остаточно поступився на “економічному просторі” державі, були встановлені наступні форми втручання прокурора в життя підприємства чи установи: запити, нагадування, пропонування, вжиття тих чи інших запобіжних заходів. До найкрупніших підприємств прокуратура прикріплювала своїх спеціальних, досвідчених працівників. Набула розвитку практика чергувань представників прокуратури на найбільших заводах і фабриках. На підприємствах та в установах створювались групи сприяння прокуратурі. В сільському господарстві прокуратура приділяла основну увагу забезпеченню виконання планових поставок хліба та інших видів сільськогосподарською продукції.

У висновках підводяться підсумки дослідження та формулюються найбільш загальні, принципові рекомендації щодо вдосконалення сучасної організації прокуратури в Україні. Проведення адміністративної та судової реформи, котрі повинні бути в обов'язковому порядку синхронізовані й скоординовані, детермінує і особливості реформування органів прокуратури. Розвиток місцевого самоврядування, поширення локальної демократії говорять на користь передчасності позбавлення прокуратури функції загального нагляду. Він має трансформуватись в адміністративний нагляд, покликаний забезпечити законність діяльності органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування. Тільки при реальному розмежуванні компетенції та функцій місцевих органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, базованому на розподілі власності, адміністративний нагляд може бути переданий місцевим державним адміністраціям різного рівня (за моделлю французьких префектур). Аналіз місця і ролі прокуратури в механізмі держави у 20-х - на початку 30-х рр. ХХ ст. показує, як негативно впливають на саму сутність її діяльності обслуговування переважно самої держави, з ігноруванням інтересів громадян та дискримінацією їх за будь-якою ознакою (у даному випадку соціальною), втручання політичних (партійних) структур в організацію роботи та повсякденне функціонування прокуратури. У центр роботи її органів належить поставити захист прав громадян, налагоджувати взаємодію не лише з елементами державного механізму всіх функцій та рівнів, а й громадянського суспільства.

Основні положення дисертації викладено в публікаціях

1. Мурза В.В. Передумови створення прокуратури УСРР // Вісник Національного університету внутрішніх справ. - 2001. - Вип.12, ч.1. - С.209-216.

2. Мурза В.В. Структура та організація роботи органів прокуратури УСРР (20-і - початок 30-х рр. ХХ ст.) // Вісник Національного університету внутрішніх справ. - 2001. - Вип.15. - С.156-162.

3. Мурза В.В. Прокуратура УСРР і вищі та центральні органи державної влади і управління республіки (20-і початок 30-х рр.) // Вісник Національного університету внутрішніх справ. - 2001. - Вип.16. - С.273-278.

Анотації

Мурза В.В. Прокуратура в державному механізмі УСРР (1922 - 1933 рр.). - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.01 - теорія та історія держави і права; історія політичних і правових вчень. - Національний університет внутрішніх справ, Україна, Харків,2003.

У дослідженні здійснено комплексний аналіз правового становища, місця та ролі прокуратури в державному механізмі УСРР. З цією метою визначено основні параметри еволюції державного механізму УСРР в досліджуваний період, а також вплив цих змін на правовий статус органів прокуратури.

Проаналізовано характеристики прокуратури як підсистеми державного механізму УСРР. Досліджено її компетенцію, структуру та організацію роботи. Показано ефективність будови органів прокуратури як в центрі, так і на місцях у відповідності з функціональним принципом. Розкрито сутність кадрової політики в прокуратурі, принципи підбору, розстановки та підготовки кадрів.

З метою визначення місця і ролі прокуратури в державному механізмі проаналізовано правові основи її відносин з центральними та місцевими органами державної влади і управління, судовими та правоохоронними органами, а також державними підприємствами, установами та організаціями.

Мурза В.В. Прокуратура в государственном механизме УССР (1922 - 1933 гг.). - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.01 - теория и история государства и права; история политических и правовых учений. - Национальный университет внутренних дел, Украина, Харьков, 2003.

В исследовании осуществлен комплексный анализ правового положения, места и роли прокуратуры в государственном механизме УССР. С этой целью определены основные параметры эволюции государственного механизма УССР в исследуемый период, а также влияние этих изменений на правовой статус органов прокуратуры. В конце 20-х - начале 30-х гг. ХХ в. со становлением и укреплением тоталитарного режима приоритетное значение получила карательная деятельность органов прокуратуры. В этих условиях прокуратура УССР потворствовала незаконным действиям правоохранительных органов, направленных на подавление мнимого сопротивления “классового врага”. Показано, что компетенция органов прокуратуры, правовые основания отношений с другими элементами государственного механизма дает новые доказательства неприемлемости советской теорией и практикой государственного строительства общепризнанной в мировом масштабе теории разделения властей.

Проанализированы характеристики прокуратуры как подсистемы государственного механизма УССР. Исследована ее компетенция, структура и организация работы. Показана эффективность построения органов прокуратуры, как в центре, так и на местах в соответствии с функциональным принципом. Раскрыта сущность кадровой политики в прокуратуре, принципы подбора, расстановки и подготовки кадров. При этом указывается на все возрастающую роль правящей большевистской партии в руководстве и прежде всего комплектовании прокуратуры. К концу исследуемого периода партийные органы уже открыто давали указания работникам прокуратуры, игнорируя юридические моменты.

С целью определения места и роли прокуратуры в государственном механизме проанализированы правовые основы ее отношений с центральными и местными органам государственной власти и управления, судебными и правоохранительными органами, а также государственными предприятиями, учреждениями и организациями. Указывается, что деятельность прокуратуры в период нэпа была направлена на обеспечение задач новой экономической политики, сбалансирование отношений между центром и местами, юридическое содействие эффективности связей различных элементов государственного механизма. В последующее время стабилизирующая и организующая роль прокуратуры в механизме государства снижается. Она становится одним из “приводных ремней” большевистской партии, ориентирована на уничтожение “врагов народа”, “вредителей”, решение производственных задач (индустриализация, коллективизация).

Прокуратура УССР как существенно важный элемент государственного механизма, являвшегося одним из наиболее значимых инструментов перевода политической воли ВКП(б) в государственно-правовую плоскость, стала индикатором наличия элементов суверенитета республики в составе Союза. В начале 20-х гг. ХХ в. она неоднократно выступала на защиту законных прав республики против неправомерных действий союзного руководства.

Moorza V.V. Office of Public Prosecutor in the state mechanism of USSR (Ukrainian Socialist Soviet Republic) (1922-1933). - Manuscript.

Dissertation on competition for scientific degree of a candidate of juridical sciences on speciality 12.00.01 - theory and history of state and law; history of political and legal studies. - National University of Internal Affairs, Ukraine, Kharkiv, 2003.

In the research complex analysis of legal status, place and rile of Office of Public Prosecutor in the state mechanism of USSR is made. With this purpose the main parameters of evolution of the state mechanism of USSR in the investigated period and influence of these changes on legal status of Offices of Public Prosecutor is defined.

Characteristics of Office of Public Prosecutor as a subsystem of state mechanism of USSR are analyzed. Its competence, structure and organization of work are explored. Effectiveness of building of bodies of Office of Public Prosecutor as in the centre so on the local basis according to functional principle is shown. Essence of personnel policy of Office of Public Prosecutor, principles of selection, allocation and training of personnel is revealed.

With the purpose of defining of a place and role of Office of Public Prosecutor in the state mechanism legal basis of its relationship with central and local bodies of state power and management, judicial and law-enforcement bodies and state enterprises, institutions and organizations.

Размещено на Allbest.ru