Контроль в державному управлінні України: теоретико-організаційні питання

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

УДК 351.9 (477)

КОНТРОЛЬ В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ УКРАЇНИ:

ТЕОРЕТИКО-ОРГАНІЗАЦІЙНІ ПИТАННЯ

25.00.01 - теорія та історія державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

ПОЛІНЕЦЬ Олександр Петрович

КИЇВ - 2003



Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі державного управління і менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - кандидат юридичних наук, доцент ДУБЕНКО Світлана Дмитрівна, начальник управління координації роботи регіональних інститутів Національної академії державного управління при Президентові України.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, професор, заслужений діяч науки і техніки України ШАМРАЙ Василь Олександрович, Національна академія державної податкової служби України, начальник факультету податкової міліції;

кандидат юридичних наук, доцент МЯЛОВИЦЬКА Ніна Анатоліївна, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, доцент кафедри конституційного і адміністративного права юридичного факультету.

Провідна установа - Хмельницький державний інститут регіонального управління та права, кафедра регіонального та муніципального управління, м. Хмельницький.

Захист відбудеться “13” листопада 2003 року о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.26.810.01 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потье, 20.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потье, 20).

Автореферат розісланий “12” жовтня 2003 року.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради В.К.Майборода



АНОТАЦIЇ

Полінець О.П. Контроль в державному управлінні України: теоретико-організаційні питання. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 - теорія та історія державного управління. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2003.

У дисертації розглядаються теоретико-методологічні основи та практичні аспекти здійснення контролю в державному управлінні сучасної України. З позицій системного підходу аналізуються особливості здійснення контролю в державному управлінні сучасної України, дається авторське визначення контролю в державному управлінні, визначаються його риси, зазначається його специфіка щодо контролю як такого та державного контролю. державний управління правовий

Визначені якісні та кількісні параметри системи контролю в державному управлінні сучасної України. Охарактеризовано функції та повноваження органів, що здійснюють контроль у державному управлінні України на сучасному етапі. Запропонована авторська класифікація видів контролю в державному управлінні. Розкриті форми, методи, принципи здійснення такого контролю.

Проаналізовано статичні та динамічні стани системи контролю в державному управлінні України, етапи становлення системи контролю в державному управлінні України, визначено фактори її стабілізації та дестабілізації.

Охарактеризовано нормативно-правові та організаційні засади здійснення контролю в державному управлінні України.

На підставі існуючих тенденцій визначено перспективи розвитку системи контролю в державному управлінні України. Запропоновано шляхи вдосконалення контролю в державному управлінні України.

Ключові слова: контроль, державний контроль, контроль в державному управлінні, реалізація контролю в державному управлінні, системний підхід до вивчення контролю в державному управлінні України, система органів контролю в державному управлінні України, види контролю в державному управлінні України, форми контролю в державному управлінні України.



Полинец А.П. Контроль в государственном управлении Украины: теоретико-организационные вопросы. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.01 - теория и история государственного управления. - Национальная академия государственного управления при Президенте Украины. - Киев, 2003.

В диссертации рассматриваются теоретические и практические аспекты осуществления контроля в государственном управлении современной Украины. Методологическим основанием работы является системный подход, применение которого обусловлено поиском эффективной методологии. Последняя может быть использована для исследований в области государственного управления. Методологическая база исследования также коррелирует с современными научными воззрениями и позволяет охарактеризовать совокупность органов контроля в государственном управлении Украины как систему, которая может пребывать как в статическом, так и динамическом состоянии, имеет определенное количество параметров и прошла ряд этапов в своем становлении.

С позиций системного подхода проанализировано большое количество научных работ отечественных и зарубежных авторов, что позволило выработать целостное видение теоретических и практических аспектов контроля в государственном управлении на современном этапе, а также выявить связи между различными формами проявления такого контроля.

В работе приводится авторское определение контроля в государственном управлении как механизма, обеспечивающего стабильность системы государственного управления в целом.

Применение системного подхода и отдельных элементов синергетики к исследованию контроля в государственном управлении Украины позволило отойти от традиционных путей интерпретации данного явления.

Исходя из системного подхода контроль в государственном управлении современной Украины был рассмотрен как сложная система, отвечающая критериям и характеристикам систем, в частности переходу от стабильного состояния к состоянию нестабильности.

В системной связи определены сущностные характеристики контроля в государственном управлении: его цели, задачи, принципы и методы осуществления. Разграничены понятия “ контроль в государственном управлении Украины”, “государственный контроль”. Установлены причины отождествления данных понятий.

Установлены требования к осуществлению контроля в государственном управлении, определены содержательные признаки его направлений, методы и механизмы осуществления такого контроля.

Рассмотрены условия формирования современной системы контроля в государственном управлении Украины, в частности, изучен опыт организации контроля в государственном управлении советского периода.

Согласно представлениям о самоорганизующихся системах, выработанных в синергетике, предлагается авторская классификация этапов становления современной системы контроля в государственном управлении Украины. Предлагается авторский критерий такой классификации, соотносящийся с определением контроля в государственном управлении. Охарактеризованы сущностные черты каждого из этапов становления системы контроля в государственном управлении современной Украины, отмечены факторы стабилизации и дестабилизации такой системы контроля.

Определены составляющие современной системы контроля в государственном управлении Украины. Охарактеризованы особенности осуществления контроля различными органами в государственном управлении Украины. Определено виды и формы контроля в этой сфере.

Как динамическое проявление системы изучен внешний и внутренний контроль в государственном управлении Украины. На основании авторских определений выделены сущностные характеристики видов и форм контроля в государственном управлении Украины.

Определены состояние нормативно-правовой базы, регулирующей контроль в государственном управлении Украины, организационные, кадровые аспекты осуществления контроля в государственном управлении Украины.

На основании анализа состояния системы контроля в государственном управлении современной Украины сделан прогноз относительно основных тенденций развития данной системы. Высказаны предположения о структурных изменениях в системе контроля в государственном управлении Украины. Внесены авторские предложения относительно усовершенствования нормативно-правовой базы осуществления контроля в государственном управлении современной Украины.

Оптимальными путями развития системы контроля в государственном управлении Украины определено усовершенствование организационного обеспечения контроля в государственном управлении Украины, в частности обеспечение координации деятельности органов государственного управления. Перспективным признано повышение уровня кадрового и информационно-аналитического обеспечения такого контролю, внедрение современных информационно-коммуникационных технологий в деятельность органов контроля в государственном управлении Украины.

Ключевые слова: контроль, государственный контроль, контроль в государственном управлении, реализация контроля в государственном управлении, системный подход в изучении контроля в государственном управлении Украины, система органов контроля в государственном управлении Украины, виды контроля в государственном управлении Украины, формы контроля в государственном управлении Украины.



Polinets, Alexander. The Control in Public Administration of Ukraine: Theoretically-Organizational Questions. - The Manuscript.

Thesis for a Candidate Degree in public administration. Speciality 25.00.01 - Theory and History of Public Administration. - Ukrainian Academy of Public Administration at the President of Ukraine. - Kyiv, 2003.

The theoretical-methodological bases and practical aspects of taking control in public administration of today's Ukraine are considered in the issue. The features of taking control are considered from the positions of system approach.

The author's determination of the control in public administration from the position of system approach is given, the essential traits of such control are defined, the specificity towards the control as such and state control is noted.

The qualitative and quantitative parameters of the system of control in public administration of modern Ukraine have been determined. The functions and authorities of organs taking control in public administration of Ukraine on the modern stage have been characterized. The author's classification of control kinds in public administration has been offered. The forms, methods and principles of taking control of such kind have been revealed.

The static and dynamical conditions of the control system in public administration of Ukraine have been analyzed. The stages of the control system formation in public administration of Ukraine have been analyzed as well as the factors of stabilization and destabilization of such system.

The normative, lawful and organizational fundamentals of taking control in public administration of Ukraine have been characterized.

On the ground of current tendencies the perspectives of the development of taking control system in public administration of Ukraine have been determined.

The ways of improvement the control in public administration of Ukraine have been offered.

The key words: the control, State control, control in public administration, taking control in public administration, a system approach to study control in public administration of Ukraine, a system of control organs in public administration of today's Ukraine, the kinds of control in public administration of Ukraine, the forms of control in public administration of Ukraine.



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. На сучасному етапі соціально-економічних перетворень в Україні важливим державним завданням є забезпечення незворотності реформи, зокрема за допомогою створення дієвої системи контролю в державному управлінні.

Рівень відповідальності апарату державного управління перед суспільством і громадянами значною мірою залежить саме від контролю в державному управлінні. Президент України Л.Д.Кучма у своїх виступах неодноразово наголошував на необхідності формування “суспільства, яке має важелі контролю на всіх рівнях влади” і введенні нової “технології прозорості”, для того, щоб суспільство могло контролювати владу”.

За період незалежності в державі створені засади розвитку контролю в державному управлінні. Проте наявність розгалуженої системи контролю в державному управлінні ще не забезпечує її ефективність. Зазначимо, що сьогодні в Україні функції контролю розподілені поміж кількома десятками органів державного управління з різним правовим статусом та різними повноваженнями, які іноді дублюються. Досі не створені ефективні механізми взаємодії органів контролю в державному управлінні. За таких умов актуальною є необхідність дослідження проблем контролю в державному управлінні України.

Визначальна особливість контролю в державному управлінні полягає у тому, що такий контроль, з одного боку, є самостійним видом управлінської діяльності, а з другого - необхідним структурним елементом усієї системи державного управління. Тому актуальною виявляється проблема визначення напрямів, обсягів здійснення контролю у вітчизняній системі державного управління, пошуку нових форм контрольної діяльності в цій сфері, що відповідала б реаліям демократичного суспільства.

Сформульовані в дисертації методологія дослідження, теоретичні висновки та практичні рекомендації грунтуються на працях українських та зарубіжних вчених, а саме: В.Б.Авер'янова, Р.Агранофф, А.П.Альохіна, О.Ф.Андрійко, Г.В.Атаманчука, В.Г.Афанасьєва, Д.М.Бахраха, І.Л.Бачило, А.Білла, Ю.П.Битяка, Т.Брауна, Гі.Бребана, М.Брюггрмайєра, Ч.Вайза, Д.Волтерза, В.М.Гаращука, С.Т.Гончарука, В.М.Горшньова, Б.Гурне, С.Д.Дубенко, Ж.Зіллера, А.А.Кармоліцького, К.Квотерлі, Ю.М.Козлова, Л.Т.Кривенко, Б.М.Лазарєва, О.Є.Луньова, О.А.Машкова, В.І.Мельниченко, Н.М.Мироненко, В.Мормана, Н.А.Мяловицької, Н.Р.Нижник, К.Ньюкамера, Д.М.Овсянко, В.М.Олуйко, А.М.Омарова, Є.Орілі, О.М.Осавелюка, Р.Н.Павленко, Р.С.Павловського, Н.Г.Плахотнюк, В.Ф.Погорілка, Т.О.Проценко, Г.Райта, Дж.Ріггса, М.Розенберга, П.Сандевуара, Т.Сінклера, В.А.Скуратівського, М.С.Студенкіної, О.І.Сушинського, Ю.О.Тихомирова, А.Ф.Ткачука, Уолтер Дж. Олешек, В.В.Цвєткова, В.Є.Чиркіна, В.О.Шамрая, В.М.Шаповала, В.О.Шевчука, Ю.С.Шемшученко, Е.Шері, К.В.Шоріної, В.А.Юсупова, Ц.А.Ямпольської та інших.

Проте необхідно зазначити, що комплексні дослідження, що містить аналіз контролю в державному управлінні з позицій системного підходу, досі не проводилися.

Вищезазначені аспекти зумовили актуальність цієї проблеми та необхідність її дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження було виконано згідно з планом наукової діяльності кафедри державного управління та менеджменту Української Академії державного управління при Президентові України та пункту 2 комплексного наукового проекту Української Академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування” у межах наукових досліджень за напрямком “Виконавча влада в Україні: проблеми формування та функціонування” (державний реєстраційний номер 0101 U 002898), з якого автор дисертації був виконавцем по темі.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в комплексному аналізі та науковому визначенні змісту контролю в державному управлінні, формуванні висновків, спрямованих на розвиток теорії державного управління, та розкритті особливостей його організації в сучасній Україні і в розробці на цій основі рекомендацій та пропозицій щодо вдосконалення теоретико-організаційних аспектів контролю в державному управлінні України.

Для досягнення цієї мети у процесі дослідження ставилися такі завдання:

проаналізувати існуючі в науковій літературі погляди щодо сутності, організації та здійснення контролю в державному управлінні;

визначити змістовні характеристики контролю в державному управлінні сучасної України;

встановити етапи розвитку контролю в державному управлінні сучасної України, а також фактори, які сприяють стабільному функціонуванню системи контролю в державному управлінні;

дослідити складові системи контролю в державному управлінні сучасної України;

розробити класифікацію форм та видів контролю в державному управлінні сучасної України та виявити системні зв'язки між ними;

розкрити організаційні та нормативно-правові засади контролю в державному управлінні сучасної України;

скласти прогноз щодо перспектив розвитку системи контролю в державному управлінні сучасної України;

внести пропозиції щодо вдосконалення нормативно-правового регулювання контролю в державному управлінні сучасної України.

Об'єкт дисертаційного дослідження - суспільні відносини, що виникають у процесі здійснення контролю в державному управлінні України.

Предмет дисертаційного дослідження - теоретичні й організаційно-практичні засади контролю в державному управлінні України, система елементів контролю, реалізація контролю в державному управлінні та правове регулювання цих процесів.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що в умовах розвитку системи державного управління України, пошуків оптимальних шляхів її вдосконалення контроль в державному управлінні є механізмом підтримки системи державного управління в стані стабільності та рівноваги.

Методи дослідження. Теоретичною та методологічною основою дисертаційного дослідження слугували фундаментальні положення сучасної теорії державного управління, основоположні законодавчі та нормативні акти України - Конституція та закони України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, а також наукові праці вітчизняних і зарубіжних вчених з питань державного управління та контролю в цій сфері.

Для досягнення вказаної в роботі мети та розв'язання поставлених завдань було використано комплекс методів, що дало змогу систематизувати емпіричну інформацію, проаналізувати становлення та наявний стан сучасної системи контролю в державному управлінні України, а також скласти прогноз розвитку такої системи. У дослідженні використовувалися такі методи, як аксіоматичний, завдяки якому були визначені висхідні параметри дослідження; індуктивний та дедуктивний методи, які застосовувалися при узагальненні та аналізі емпіричної інформації з тематики дослідження. Історичні аспекти становлення системи контролю в державному управлінні України досліджувалися на підставі порівняльно-ретроспективного, історико-генетичного методів, а також методів екстраполяції і факторного аналізу. Прогностичний аналіз, що передбачав виявлення шляхів розвитку системи контролю в державному управлінні України, здійснювався на підставі використання методів прогнозування, а саме методу експертних оцінок, екстраполяції, методу аналогії. Сукупність згаданих методів і прийомів становить методику дисертаційного дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в комплексному дослідженні історико-теоретичних та організаційних аспектів здійснення контролю в державному управлінні України. Це дало змогу обгрунтувати низку теоретичних і практичних положень, висновків, рекомендацій та пропозицій. У дисертації:

вперше застосовано системний підхід як методологічну основу цілісного дослідження контролю в державному управлінні сучасної України та впроваджено елементи синергетики для аналізу еволюції системи контролю в державному управлінні сучасної України;

сформульовано з позицій системного підходу авторське визначення термінів “контроль” та “контроль у державному управлінні”. Під контролем розуміється сукупність дій, спрямованих на збереження стійкості та функціональності системи. “Контроль в державному управлінні” означає сукупність дій, які контролюючі суб'єкти здійснюють стосовно підконтрольних об'єктів для досягнення цілей контролю з метою запобігання стагнації та руйнування системи державного управління під впливом зовнішніх та внутрішніх чинників. Визначено авторську позицію щодо інтерпретації терміна “державний контроль”;

досліджено на підставі системного підходу та елементів синергетики періодизацію становлення контролю в державному управлінні сучасної України, визначено фактори стабілізації та дестабілізації системи контролю в цій сфері. Зокрема, до них належать: неадекватність існуючої системи контролю в державному управлінні України сучасному стану державного управління; відсутність єдиного центру системи контролю в державному управлінні України, який би забезпечував стійкість усієї системи контролю в державному управлінні та її скоординованість; розпорошеність контрольних функцій між органами державного управління, недосконала нормативно-правова база здійснення контролю в державному управлінні України; низька ефективність інформаційно-аналітичного забезпечення органів контролю в державному управлінні, неефективний механізм забезпечення незалежності контрольних органів та захисту інтересів контролерів; відсутність науково обгрунтованих прогнозів щодо розвитку системи контролю в державному управлінні України;

удосконалено нормативно-правову базу контрольної діяльності шляхом: розробки та впровадження Концепції реформування системи контролю в державному управлінні України, Концепції стандартизації контрольної діяльності в державному управлінні України; розробки на підставі зазначених концепцій законодавчих актів, а саме: законів України “Про контроль в системі державного управління України”, “Про державний фінансовий контроль”; внесення змін до чинних законів України: “Про комітети Верховної Ради України”, “Про статус народного депутата”, “Про Конституційний Суд України”, “Про державну службу”; до Регламенту Верховної Ради України; до проекту Закону України “Про статус депутатів місцевих рад та сільських, селищних і міських голів” тощо;

розроблена авторська концепція проекту Закону України “Про контроль в системі державного управління України” як узагальнюючого правового документа, на підставі якого і має здійснюватися контроль в державному управлінні України;

дістали подальшого розвитку наявні форми та види контролю в державному управлінні України; розроблено авторську класифікацію видів контролю в державному управлінні України; запропоновано ввести такий вид контролю, як контроль за дотриманням антимонопольного законодавства (або за недопущенням проявів монополізму) в діяльності органів державного управління. Висловлено прогноз щодо появи нових видів контролю за умов системних реформ у державному управлінні України;

внесено пропозиції щодо вдосконалення організації роботи існуючих в Україні контрольних органів та перспектив розвитку контролю в державному управлінні України. Запропоновано створити єдиний координаційний центр, “блок із забезпечення контролю” для здійснення контрольної діяльності в державному управлінні; інформаційно-аналітичну систему зв'язку з усіма контролюючими органами; внесено пропозиції щодо вдосконалення системи підготовки кадрів для здійснення контролю в системі державного управління України, наголошено на необхідності створення спеціального факультету з діяльності цього профілю.

Практичне значення одержаних результатів полягає в розв'язанні теоретичних проблем щодо організації контролю в системі державного управління України, створенні основи для подальшого поглибленого наукового вивчення зазначеної тематики, що має сприяти підвищенню ефективності вітчизняної системи державного управління. Отримані автором результати дослідження використані: в Державному комітеті зв'язку та інформатизації України при організації інформаційно-аналітичного забезпечення прийняття та підтримки управлінських рішень, налагодженні контролю за їх виконанням; експлуатації існуючого та розробці експериментальної версії web-сайту Комітету як частини урядового порталу, організації віртуальної громадської приймальні; розробці системи електронного документообігу (довідка про впровадження № 4163/02-04 від 1 липня 2003 року); в Луганській обласній раді в процесі вдосконалення зовнішнього та внутрішнього контролю за структурними підрозділами, розробки “Регламенту Луганського обласного виконавчого апарату обласної ради” та “Інструкції з діловодства Луганської обласної ради”, впровадження локальної системи електронного документообігу, вдосконалення інформаційно-аналітичної підтримки прийняття управлінських рішень (довідка про впровадження № 2/13-414 від 3 липня 2003 року); в Інституті підвищення кваліфікації Української Академії державного управління при Президентові України під час проведення “круглого столу” на тему “Контроль в державному управлінні” для керівників контрольних відділів обласних державних адміністрацій (акт про реалізацію від 4 квітня 2001 року); при підготовці колективного навчального посібника “Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та організаційні засади”, у процесі викладання навчального модуля “Контроль в управлінні”, а також проведення практичних занять за модулями “Організаційно-правові засади державного управління”, “Державна влада та організація роботи державних установ”, “Контроль в управлінні” в Українській Академії державного управління при Президентові України (довідка про впровадження № 163 від 1 липня 2003 року).

Висновки та рекомендації, що випливають з дисертаційного дослідження, можна використовувати як у практичній діяльності органів державного управління, так і в навчальному процесі, спрямованому на підготовку фахівців у галузі державного управління. Результати дослідження можуть бути використані:

у правотворенні - розроблено теоретичне підгрунтя для внесення пропозицій з удосконалення вітчизняного законодавства стосовно організації та здійснення контролю в державному управлінні;

у правозастосуванні - з метою сприяння підвищенню ефективності контрольної діяльності в державному управлінні сучасної України. Запропоновано комплекс організаційних заходів, що дадуть змогу більш раціонально використовувати контроль у державному управлінні;

у науково-дослідницькій сфері - окреслено головні напрями перспективних досліджень в галузі контролю у державному управлінні України, зокрема визначено коротко- та довгострокові перспективи здійснення такого контролю за умов подальшої системної трансформації державного управління України та стратегії європейського, демократичного вибору нашої держави;

у навчальному процесі - при підготовці лекційних матеріалів та проведенні семінарських занять, написанні монографій, підручників, навчальних посібників з теорії державного управління та дисципліни “Контроль в державному управлінні”.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійним дослідженням автора. Висновки, пропозиції та рекомендації, у тому числі й ті, що характеризують наукову новизну, одержані автором особисто. Ідеї та розробки іншого дослідника (Ю.В.Наврузова), з яким опубліковано дві статті у фахових виданнях, та тези науково-практичної конференції в дисертаційному дослідженні не використовувалися.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження неодноразово обговорювалися на засіданнях кафедри державного управління та менеджменту Української Академії державного управління при Президентові України. Основні ідеї, положення і висновки дисертаційного дослідження були апробовані автором на міжнародних та вітчизняних наукових, науково-практичних конференціях і семінарах, а саме: на щорічній науково-практичній конференції персоналу, слухачів, аспірантів, докторантів Української Академії державного управління при Президентові України “Актуальні проблеми реформування державного управління” (Київ, 1997); міжнародній науково-практичній конференції “Реформування державної служби в Україні: стан, проблеми та перспективи” (Київ, 1998); науково-практичній конференції “Актуальні питання втілення в життя положень Конституції України” (Київ, 1998); Всеукраїнській науковій конференції “Проблеми демократизації посткомуністичного суспільства у контексті європейського досвіду” (Дніпропетровськ, 1998); науково-практичній конференції за міжнародною участю “Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні” (Київ, 1999); міжнародній конференції “Підвищення ефективності державного управління: стан, перспективи та світовий досвід” (Київ, 2000); науково-практичній конференції “Теорія і практика державотворення в Україні: історія та сучасність” (Львів, 2000); науково-практичній конференції за міжнародною участю “Державна регіональна політика та місцеве самоврядування” (Київ, 2000); науково-практичній конференції за міжнародною участю “Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні” (Київ, 2001); науково-практичній конференції за міжнародною участю “Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції” (Київ, 2003); “круглому столі” на тему “Контроль в державному управлінні” для керівників контрольних відділів облдержадміністрацій (Київ, 2001); у процесі викладання навчального модуля “Контроль в управлінні” для слухачів Української Академії державного управління при Президентові України.

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені у 15 наукових статтях загальним обсягом 6,83 друкованих аркушів, 10 з яких, обсягом 5,41 друкованих аркушів надруковано у фахових наукових виданнях та в розділі навчального посібника “Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та організаційні засади”.

Структура та обсяг роботи. Дисертаційна робота складається з переліку скорочень, вступу, трьох розділів, висновків, чотирьох додатків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 249 сторінок, у тому числі список використаних джерел на 40 сторінках включає 397 найменувань, чотири додатки на шести сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі визначається актуальність теми дисертаційного дослідження, об'єкт та предмет, мета та завдання дисертації, теоретико-методологічні засади дослідження, його наукова новизна, практичне значення отриманих результатів, наводяться відомості про апробацію, структуру та обсяг роботи.

У першому розділі - “Теоретико-методологічні засади контролю в державному управлінні України” - були поставлені такі дослідницькі завдання: аналіз наукових джерел за темою дисертаційного дослідження та окреслення змісту основних понять дисертації, насамперед “контролю” та “контролю в державному управлінні” й сутнісних рис контролю в державному управлінні.

Розділ є основою дисертаційної роботи, оскільки в ньому визначені методологічні принципи дослідження, застосовані в наступних розділах для вивчення контролю в державному управлінні сучасної України. У розділі запропоновано системний підхід, що є методологічним напрямом сучасного пізнання як методологічна основа дослідження контролю в державному управлінні України. З метою вивчення еволюції контролю в державному управлінні сучасної України застосовано елементи синергетики.

Значущість системного підходу для дисертаційного дослідження зумовлена пошуком ефективної методології, що може бути застосована для досліджень з державного управління України. Основою системного підходу є ідея системи як єдності різних елементів, що характеризується низкою властивостей, зазначених у розділі, а також переходом від стану стійкості до стану нестійкості.

Для системного підходу є характерним розгляд будь-яких організацій як системи, між частинами якої існують взаємозв'язки. Усі компоненти такої системи взаємодіють між собою та взаємозалежать один від одного. Контроль в державному управлінні України розглядається як складна система, що включає певну кількість елементів. Кожен орган контролю в державному управлінні являє собою сукупність елементів, що взаємодіють.

Система характеризується тенденціями до збереження, саморегуляції та саморозвитку. Враховуючи ці тенденції, можна задати оптимальні параметри, до яких має тяжіти система контролю в державному управлінні України. Система також характеризується двома станами - статичним і динамічним.

Погляд на систему контролю в державному управлінні як на статичне явище дає змогу визначити структури та зв'язки в організації контролю в державному управлінні інших країн і надає такій організації системності.

З позицій системного підходу контроль в державному управлінні України є явищем динамічним, що залежить як від багатьох зовнішніх факторів, зокрема політичної ситуації та принципів організації влади в країні, так і від законодавчої та нормативної бази такого контролю, традицій, що склалися у його здійсненні.

Застосування системного підходу до вивчення системи контролю в державному управлінні України є можливим тому, що система перебуває у стані керованості, насамперед завдяки наявності нормативно-правової регламентації здійснення такого контролю.

Водночас, коли система контролю в державному управлінні України перебуває в стані дестабілізації, цю систему можна вивчати, користуючись ідеєю самоорганізації систем, тобто синергетикою.

Синергетика розуміється як теорія самоорганізації систем.

У дослідженні автор спирається на цілу низку праць вітчизняних і зарубіжних авторів, в яких розглядається як системний, так і синергетичний підходи. Теоретичні розробки з проблем контролю взагалі та контролю в державному управлінні зокрема були також узагальнені з позицій системного підходу. Зазначається, що проблему контролю в державному управлінні з позицій системного підходу попередні дослідники практично не вивчали і цілісний аналіз такого контролю із системних позицій не був здійснений.

У розділі встановлено, що системний підхід є найбільш ефективною методологічною основою для вивчення контролю в державному управлінні України, оскільки він дає змогу адекватно відобразити сучасний стан державного управління в Україні, визначити контроль у державному управлінні як елемент системи державного управління та встановити функціональне навантаження терміна “контроль в державному управлінні” в контексті його системних зв'язків.

Системний підхід з'явився внаслідок фундаментальних змін, що сталися в науці на зламі тисячоліть. Його поява вплинула на розуміння світу як багатовекторного системного утворення. Аналіз контролю в державному управлінні України з позицій саме системного підходу виявився програмним для дисертаційного дослідження, оскільки з його допомогою було визначено новий ракурс наукових досліджень у сфері вітчизняного державного управління.

Окремі аспекти синергетичного підходу є логічним розвитком системного й дають змогу описувати систему в динаміці та кризових станах, а також дослідити систему контролю в державному управлінні України у динаміці, зокрема на етапах її еволюції. Крім того, завдяки використанню елементів синергетики були виявлені фактори впливу на систему контролю в державному управлінні України, що також можуть відігравати певну роль при складанні прогнозів щодо стану такої системи у майбутньому.

Застосування системного підходу до дослідження контролю в державному управлінні України дало змогу відійти від традиційних шляхів інтерпретації цього явища, багато в чому зумовлених марксистсько-ленінською методологією, що тривалий час панувала в суспільних науках, впливаючи на конституювання всієї системи державного управління, зокрема на контроль в державному управлінні Радянського Союзу і Радянської України.

Виходячи із системного підходу було запропоновано авторське визначення термінів “контроль” та “контроль в державному управлінні”.

Під контролем ми розуміємо сукупність дій, спрямованих на збереження стійкості та функціональності системи. До таких дій належить: облік, спостереження за певним об'єктом або процесом, перевірка діяльності будь-якої організації або відповідальної особи, звітність, аналіз результатів їх діяльності, виконання стратегічних планів та вжиття певних заходів щодо їх коригування для досягнення необхідних результатів.

Контроль в державному управлінні - це сукупність дій, які суб'єкти контролю вживають стосовно підконтрольних об'єктів для досягнення цілей контролю з метою запобігання стагнації та руйнування системи державного управління під впливом зовнішніх та внутрішніх чинників. Він має комплексний характер, що дає змогу підтримувати стабільність та життєздатність системи державного управління на всіх її рівнях.

Контроль в державному управлінні автор визначає як невід'ємний елемент більш загальної системи державного управління, що забезпечує стійкість та цілісність такої системи, а також її зв'язки з навколишнім середовищем.

Термін “контроль в державному управлінні” був розглянутий в контексті його системних зв'язків. Авторське визначення контролю в державному управлінні дало змогу уникнути методологічної плутанини, характерної для окремих авторів, які контроль в державному управлінні ототожнювали з державним контролем.

З позицій системного підходу визначено основні параметри контролю в державному управлінні, а саме, розглянуто змістовні ознаки напрямів контролю в державному управлінні, методи та механізми його здійснення. Зокрема, запропоновано авторський метод узагальненості, зміст якого розкритий у розділі.

Застосування системного підходу дало можливість визначити широкий спектр характерних ознак поняття “контролю в державному управлінні”. У розділі визначено ознаки статичного та динамічного станів системи контролю в державному управлінні, суб'єкт-об'єктні зв'язки такої системи, а також методи, прийоми та принципи контролю в державному управлінні, що свідчать про системну організацію такого контролю.

Системний підхід до дослідження контролю в державному управлінні сучасної України дає змогу здійснювати цілісний аналіз теоретичних та практичних аспектів такого контролю.

У другому розділі - “Системний характер контролю в державному управлінні України” - були вирішенні такі дослідницькі завдання: аналіз етапів розвитку системи контролю в державному управлінні України (історичні передумови її формування та еволюція); визначення складових сучасної системи контролю в державному управлінні України; окреслення напрямів та сфер здійснення контролю в державному управлінні сучасної України; класифікація та аналіз форм та видів контролю в державному управлінні України та системних зв'язків між ними.

Доведено, що становлення системи контролю в державному управлінні України відбувалося в кілька етапів.

Це, зокрема, етап руйнування радянської системи державного управління СРСР та радянської системи контролю; заперечення ідеї контролю за умов становлення системи контролю в державному управлінні незалежної України; початок розбудови системи контролю в державному управлінні незалежної України на демократичних засадах; формування основних елементів системи державного управління України та визначення нормативно-правових засад функціонування такої системи.

Авторський погляд на класифікацію етапів становлення системи контролю в державному управлінні України дістав вияв у визначенні критерію для виділення етапів еволюції згаданої системи контролю.

Такий критерій полягає у визначенні ступеня впливу контролю в державному управлінні на систему державного управління в цілому на різних етапах її становлення за часів незалежності України. Виходячи з визначення контролю в державному управлінні України, під яким розуміється один з факторів, що забезпечує стабільність системи державного управління, зазначений критерій можна інтерпретувати як показник ефективності контролю в державному управлінні саме з погляду підтримки цілісності та стабільності системи державного управління України за часів незалежності. Інакше кажучи, вказаний критерій визначає роль та місце контрольної діяльності в процесі становлення державного управління незалежної України.

Введення цього критерію дає змогу оцінювати роль контролю в державному управлінні України з подвійних позицій. З одного боку, такий контроль може виступати стабілізуючим чинником для системи державного управління, що корелює з авторським визначення контролю в державному управлінні, наведеному в розділі 1. З другого боку, руйнування системи контролю є фактором ризику для системи державного управління України.

Аналіз становлення системи контролю в державному управлінні незалежної України дав змогу виділити “критичні точки” розвитку цієї системи.

Саме системний характер організації контролю в державному управлінні України може розцінюватися як стабілізуючий фактор, що запобігає неузгодженості дій та деструктивному характеру контролю.

Визначено параметри сучасної системи контролю в державному управлінні України, яка на сьогодні складається більш ніж з 30 різних груп та окремих органів, обсяг повноважень яких визначається чинним законодавством України.

Виділено елементи сучасної системи контролю в державному управлінні України. До них, зокрема, належить Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, центральні та місцеві органи виконавчої влади.

Зазначено, що характерним для системи контролю в державному управлінні України є те, що як суб'єкти такої системи, так і її об'єкти мають різну організаційно-структурну форму і відрізняються за правовим статусом.

Визначено, що механізмом, який би надавав системі контролю в державному управлінні України необхідної стійкості, є створення єдиного правового, організаційного, інформаційно-аналітичного забезпечення, що дало б змогу встановити необхідний взаємозв'язок між елементами системи контролю в державному управлінні України. Зазначається також, що відсутність єдиного координуючого центру щодо здійснення контролю в державному управлінні України призводить до певних негативних явищ при його проведенні.

Згідно із зазначеною структурною організацією системи контролю в державному управлінні України такий контроль розподіляється на види та форми, визначення яких, критерій поділу, класифікація та змістовні характеристики докладно проаналізовано в розділі.

Наводиться авторське визначення виду та форми контролю в державному управлінні України.

Під видом контролю в державному управлінні України автор розуміє напрям контрольної діяльності, що має сукупність ознак та сферу застосування в державному управлінні України, які визначені законодавчо.

Способом вираження змісту контролю в державному управлінні України у дисертації вважається форма контролю в державному управлінні.

Запропоновано авторський критерій поділу на види та форми контролю в державному управлінні. Таким критерієм є твердження про те, що види і форми контролю в державному управлінні зумовлюються різноманітністю сфер державного управління України та особливостями здійснення контролю в кожній з них.

Виходячи із системного підходу в основу класифікації видів контролю в державному управлінні покладено такі критерії, як природа суб'єктів та об'єктів контролю в державному управлінні; функціональна спрямованість контролю в державному управлінні; обсяг такого контролю; час його проведення та тривалість, а також залежно від завдання, змісту контрольної діяльності, характеру контрольних повноважень та взаємовідносин суб'єкта контролю з підконтрольним об'єктом, стадій управління, на яких проводиться контроль, - характер юридичних наслідків контролю в державному управлінні та ін.

Проаналізовано види контролю в державному управлінні сучасної України. Зазначено, що не всі види контролю в державному управлінні реалізуються сьогодні в повному обсязі, що зумовлено, насамперед, недосконалістю нормативно-правової бази, яка регламентує здійснення видів контролю в державному управлінні.

Встановлено, що сучасна система контролю в державному управлінні України потребує уніфікації, чіткого розподілу повноважень між органами, що проводять такий контроль, а також змін параметрів такої системи зважаючи на системні реформи, що відбуваються в державному управлінні України.

У третьому розділі - “Шляхи удосконалення контролю в державному управлінні України” - розглядаються практичні аспекти реалізації контролю в державному управлінні України. З позицій системного підходу було докладно проаналізовано умови ефективності такого контролю, нормативно-правові та організаційні аспекти його реалізації.

У розділі здійснене теоретичне узагальнення і нове вирішення таких наукових завдань:

визначення нормативно-правових засад контролю в державному управлінні сучасної України;

окреслення напрямів та сфер здійснення контрольної діяльності в державному управлінні сучасної України;

виявлення особливостей організації та тенденцій розвитку контролю в різних сферах державного управління України;

розкриття механізму реалізації та практичних перспектив контрольної діяльності в державному управлінні України на сучасному етапі;

встановлення на підставі теоретичного аналізу прогностичних тенденцій розвитку контролю в державному управлінні сучасної України;

формулювання на підставі результатів дослідження, концептуальних підходів щодо вдосконалення організаційного та правового забезпечення контролю в державному управлінні;

розробка рекомендацій та внесення пропозицій щодо вдосконалення контролю в державному управлінні України як важливої умови підвищення ефективності системи державного управління.

З'ясовано, що фактором, який надає цілісності усій системі контролю в державному управлінні, є наявність зовнішнього та внутрішнього контролю в державному управлінні України. Система контролю в державному управлінні України функціонує як органічна єдність двох підсистем зовнішнього та внутрішнього контролю в державному управлінні. Саме ці підсистеми забезпечують безперервність, всеохопність та всебічність контролю в державному управлінні.

Наведено дефініції зовнішнього та внутрішнього контролю в державному управлінні України, а також визначено завдання та сфери застосування цих видів контролю.

Під зовнішнім (надвідомчим, міжвідомчим, позавідомчим) у системі державного управління розуміється контроль, що здійснюється суб'єктами контролю щодо організаційно не підпорядкованих об'єктів. Завданням такого контролю є забезпечення єдиного розв'язання комплексних проблем управління, що стосуються низки галузей, реалізація загальних завдань державного управління.

Внутрішній, або внутрішньовідомчий, контроль у державному управлінні (окремі дослідники, зокрема, К.В.Шоріна, ототожнюють ці поняття) здійснюють органи державного управління, що перебувають між собою у стані адміністративного підпорядкування. Такий контроль спрямований на вирішення завдань, що стоять перед конкретним органом державного управління.

Встановлено, що динамічній рівновазі та цілісності системи контролю в державному управлінні сприяє стандартизація контрольної діяльності та уніфікація на її підставі нормативно-правової бази щодо контролю в державному управлінні. Зазначено, що єдиної нормативно-правової бази здійснення такого контролю в Україні ще не створено. Зважаючи на важливу роль стандартизації контролю в державному управлінні України, у розділі були запропоновані концептуальні засади стандартизації такого контролю. Вказано на необхідність встановлення єдиних стандартів реалізації контролю в державному управлінні України.

Визначено, що на підставі стандартизації стає можливим прогнозування перспектив контролю в державному управлінні України, оскільки всі елементи системи контролю в цій сфері за умов стандартизації мають функціонувати за єдиними принципами.

Із застосуванням методології прогностичного аналізу було встановлено, що система контролю в державному управлінні України потребує реформування з урахуванням системних змін, що відбуваються в державному управлінні України на сучасному етапі.

Необхідність такого реформування зумовлена правовою та організаційною невизначеністю багатьох аспектів організації контролю в державному управлінні, зокрема застарілими організаційними механізмами його здійснення, що не відповідають завданням адміністративної реформи в Україні.

У розділі запропоновано шляхи реформування системи контролю в державному управлінні України, зокрема розробка цілісної Концепції реформування системи контролю в державному управлінні України, основні елементи якої були визначені в дисертаційному дослідженні, Концепції стандартизації контрольної діяльності в державному управлінні України та підготовки на підставі зазначених концепцій цілого комплексу законодавчих актів. Автором був розроблений проект концепції Закону України “Про контроль в системі державного управління України”, який може стати узагальнюючим правовим документом, на підставі якого здійснюватиметься контроль в державному управлінні України. Прийняття такого закону дало б змогу сформувати засади цілісного механізму такого контролю в державному управлінні України та сприяло б законодавчому закріпленню нових термінів, класифікації та визначення видів, форм такого контролю в державному управлінні нашої держави.

Однак недоцільно обмежуватися лише визначенням перспектив нормативно-правового регулювання контролю в державному управлінні України. Тому в розділі здійснюється прогностична оцінка щодо перспектив системи контролю в державному управлінні України та найбільш оптимальних шляхів реформування такої системи. Зокрема, з позицій прогностики розглядається ідея запровадження єдиного координуючого органу контролю в державному управлінні України та аналізуються обсяги його повноважень та ефективність реалізації завдань, що можуть бути покладені на цей орган.

Висловлено припущення, що в подальшому система контролю в державному управлінні України буде розвиватися в напрямі централізації, уніфікації нормативно-правової бази, посилення ролі кадрового та наукового забезпечення, а також появи нових видів контролю, що відповідає тенденціям реформування системи державного управління України. Прогнозується підвищення значущості інформаційно-аналітичного забезпечення контролю в державному управлінні України.



ВИСНОВКИ

Проведене дисертаційне дослідження контролю в державному управлінні України дало змогу виробити цілісний погляд як на теоретичні, так і на практичні аспекти такого контролю, що сприятиме вдосконаленню системи контролю в державному управлінні України та визначенню оптимальних та ефективних шляхів його реформування. Зроблено теоретичне узагальнення та запропоновано вирішення наукових завдань, поставлених у дисертаційному дослідженні. Це дало підставу сформулювати висновки, запропонувати рекомендації та пропозиції. З них виносяться на захист такі.

Впроваджено системний підхід як методологічну основу дослідження сучасного етапу контролю в державному управлінні України; вперше застосовано окремі елементи синергетики для аналізу системи контролю в державному управлінні України в умовах перехідного стану українського суспільства.

Виходячи з позицій системного підходу розглянуто контроль в державному управлінні сучасної України як складну систему, що відповідає критеріям і характеристикам систем, зокрема характеризується переходом від стабільного стану до стану нестабільності.

...