Адміністративні правопорушення в митній сфері

УДК 342.951:351.713

АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ У МИТНІЙ СФЕРІ

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Продайко Сергій Васильович

Ірпінь 2003

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі адміністративного права та адміністративної й кримінально-процесуальної діяльності Академії державної податкової служби України Державної податкової адміністрації України.

Наукове дослідження, теоретичне викладення в ньому проблем адміністративних правопорушень у митній сфері є складовою частиною програми правознавчих досліджень на даному етапі розвитку юридичної науки, програми наукових розробок Державної митної служби України. Крім того, дисертаційна робота передбачена програмою наукових досліджень Національної академії ДПС України, Одеського юридичного інституту Національного університету внутрішніх справ та комплексного наукового проекту “Відповідальність за правопорушення” (номер державної реєстрації 0102000477).

Мета і завдання дисертаційного дослідження полягає в тому, що на основі чинного законодавства України та узагальнень практики його реалізації здійснено аналіз змісту та підстав адміністративної відповідальності за митні правопорушення, визначено її особливості, поняття й ознаки правопорушень в митній сфері, їх склад, систему і види, що дозволить зміцнити законність правозастосовчої практики митних органів, вдосконалити їх діяльність та сформулювати пропозиції про внесення змін до чинного законодавства.

Для досягнення поставленої мети в дисертації вирішуються такі основні завдання:

- проаналізувати зміст правової регламентації в законодавчих актах України норм про адміністративні митні правопорушення в аспекті з'ясування ознак їхнього складу: об'єкта посягання, об'єктивної сторони правопорушення, суб'єкта і суб'єктивної сторони протиправної поведінки;

- опрацювати питання адекватності тлумачення у відомчих правових актах матеріальних норм Митного кодексу України, а також легітимність відомчого правотворення в частині їх застосування;

- вивчити ступінь відповідності якісних і кількісних характеристик діючих норм про адміністративну відповідальність за розглянутий вид правопорушень в існуючій практиці митних органів стосовно всіх структурних елементів правової норми: диспозиції, гіпотези, санкції;

- з'ясувати обґрунтованість і доцільність використаного як в чинному Митному кодексі України, так і в Митному кодексі України 2002 р. існуючого способу конструювання відповідних правових норм;

- провести дослідження класифікаційних можливостей юридичних ознак адміністративних правопорушень у митній сфері, встановити найбільш істотні ознаки і використати їх у процесі проведеної в рамках даної роботи класифікації адміністративних правопорушень у сфері митної справи;

- розкрити зміст, характер, підставу, механізм реалізації і межі застосування заходів адміністративного провадження;

- виділити найбільш важливі спільні і відмінні ознаки даної групи процесуальних заходів і диференціювати останні з врахуванням класифікаційної придатності;

- виявити ступінь погодженості адміністративно-процесуальних норм, регламентованих Кодексом України про адміністративні правопорушення, чинним МК України і МК України 2002 р., з'ясувати випадки їх невідповідності і висловити пропозиції по уніфікації зазначених норм;

- проаналізувати стан законності при здійсненні митними органами адміністративних процесуальних дій по виявленню, припиненню та провадженню у справах про адміністративні правопорушення у митній сфері;

- виробити науково аргументовані і підкріплені практикою пропозиції і рекомендації з подальшого удосконалення і систематизації нормативно-правової регламентації адміністративно-процесуальних дій, що застосовуються при здійсненні адміністративних правопорушень у митній сфері. адміністративний митний правопорушення провадження

Об'єктом дисертаційного дослідження виступають правовідносини, що виникають у зв'язку з вчиненням адміністративних правопорушень норм митного законодавства.

Предметом дослідження є правова форма і зміст адміністративно-деліктних і адміністративно-процесуальних аспектів здійснення митної справи в Україні.

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, вказується ступінь її наукової розробки, науково-теоретична основа, зв'язок дисертаційної роботи з науковими програмами і планами, визначені об'єкт і предмет, мета і завдання, методи дослідження, практичне і наукове значення отриманих результатів, особистий внесок здобувача в їх одержанні, викладені дані про апробацію результатів дослідження та публікації.

Розділ перший “Теоретико-методологічні питання класифікації адміністративних правопорушень у митній сфері” складається з трьох підрозділів і стосується загальнотеоретичних питань класифікації адміністративних порушень митного законодавства.

У першому підрозділі “Проблема підстав класифікації адміністративних митних правопорушень “ аналізуються наукові теорії класифікації правопорушень в адміністративно-правовій літературі як вітчизняних науковців, так і науковців інших країн. Дисертантом підкреслена різноманітність аспектів класифікації адміністративних правопорушень, загострена увага як на позитивній стороні, так і недоліках таких класифікацій.

У дисертації зазначається, що відсутність чіткої класифікації адміністративних правопорушень є суттєвою прогалиною у теорії адміністративного права, що значно ускладнює не тільки попередження та боротьбу з правопорушеннями, але й проведення наукових досліджень, аналіз стану правопорядку та інших складових правової діяльності. У цьому зв'язку актуальним стає виявлення ознак, що визначають сутність та зміст адміністративних митних правопорушень як правового інституту.

Важливість класифікації адміністративних митних правопорушень полягає і в тому, що за її допомогою класифікуються закономірні об'єктивні зв'язки між об'єктами та предметами реальної діяльності шляхом розподілу їх по відповідних рубриках (класах, видах і т.п.), внаслідок чого, в зовні неупорядкованій емпіричній дійсності свідомо виявляється логіка і закономірності, і, тим самим, створюється можливість чіткої орієнтації в розмаїтті досліджуваних об'єктів і явищ.

Класифікація досліджуваних митних адміністративних правопорушень має важливе значення також для правозастосовчої діяльності митних і судових органів. У їхній діяльності, як і раніше, актуальними залишаються питання адекватної класифікації порушень митних правил і адміністративних деліктів, що посягають на нормальну діяльність митних органів, а також розмежування їх один від одного. Неврегульованість таких питань ускладнює як профілактику досліджуваних правопорушень, так і притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності.

У дисертації всебічно аналізується поняття правопорушення в різних його аспектах, виявляються ознаки, що визначають сутність та зміст як адміністративних правопорушень взагалі, так і порушень адміністративного митного законодавства зокрема. При цьому досліджуються адміністративні порушення митних правил та адміністративні правопорушення, що посягають на нормальну діяльність митних органів. Значну увагу приділено класифікації видів порушень митних правил передбачених як чинним Митним кодексом, так і Митним кодексом, прийнятим Верховною Радою України 11 липня 2002 р., який набирає чинності з 1 січня 2004 р.

Підсумовуючи, дисертант зазначає, що класифікація адміністративних правопорушень у митній сфері сприятиме збагаченню наукового знання в галузі адміністративного та митного права, удосконаленню адміністративно-деліктного законодавства, а також установленню однаковості правозастосовчої діяльності органів адміністративної юстиції при правовій кваліфікації адміністративних правопорушень у митній сфері.

У другому підрозділі “Об'єкт і об'єктивна сторона правопорушення як підстава класифікації адміністративних порушень у митній сфері” зазначається, що класифікація адміністративних правопорушень за ознаками об'єкта складу правопорушення має винятково важливе теоретичне і практичне значення. Така класифікація дозволяє більш точно визначити об`єкт кожного діяння, його місце в загальній системі правовідносин, що охороняються адміністративними санкціями. Вона допомагає структурувати весь масив суспільних відносин, що охороняються в адміністративному порядку, правильно кваліфікувати протиправні діяння, а також обрати оптимальні заходи впливу на правопорушника.

Дисертант, зважаючи на позиції, вчених-адміністративістів та враховуючи зміст родового об'єкта посягання, всі порушення митних правил класифікує на чотири групи: а) правопорушення, що посягають на порядок і умови переміщення через митний кордон товарів і транспортних засобів; б) посягання на встановлений порядок митного оформлення товарів і транспортних засобів, що переміщуються через митний кордон; в) адміністративні правопорушення, що посягають на порядок здійснення митного контролю товарів і транспортних засобів; г) адміністративні делікти, що посягають на встановлений порядок обкладання митними платежами та їх сплати, надання митних пільг і користування ними.

При класифікації порушень митних правил залежно від характеру їхньої суспільної шкідливості варто враховувати те, що в деяких випадках об'єкт правопорушення може бути комплексним, тобто зв'язаним із посяганням на економічну, екологічну, санітарну й інші види безпеки країни. Так, при переміщенні через митний кордон України товарів з недотриманням установленого порядку застосування засобів зовнішньоекономічної політики (квотування, ліцензування, сертифікації, преференції та ін.) порушення митних правил може завдати одночасно матеріальну, фінансову, моральну, а також фізичну шкоду. У цьому випадку матеріальною шкодою є наповнення українського ринку іноземними товарами на шкоду вітчизняному виробнику чи неправомірний експорт стратегічно важливої сировини.

Аналізуючи погляди науковців у галузі кримінального права Ю.В. Александрова, В.І. Антіпова, М.І Бажанова, М.В. Володька, В.В. Сташиса, вчених-адміністративістів Д.М. Бахраха, С.В.Ківалова, В.К. Шкарупи, автор робить висновок, що оскільки предметом правопорушення може виступати лише певна “річ”, то предмет завжди є речовою (матеріальною) ознакою порушення митних правил. При цьому підкреслюється, що предмет правопорушень не може претендувати на роль самостійної ознаки складу протиправного діяння.

Досліджуючи об'єктивну сторону складу адміністративного митного правопорушення, дисертант зазначає, що вона являє собою його зовнішню характеристику, зовнішній опис вчиненого особою протиправного діяння.

Важливість об'єктивної сторони полягає і в тому, що вона дає можливість відмежувати адміністративне правопорушення від злочину, а також одне порушення митних правил від іншого.

Досліджуючи об'єктивну сторону адміністративного митного правопорушення, дисертант зазначає, що важливе класифікаційне значення має аналіз зазначених адміністративних правопорушень також в аспекті розміру їх суспільно шкідливих наслідків. Ґрунтуючись на дослідженні встановлених законом адміністративних санкцій, адміністративні правопорушення в митній сфері можна розмежувати на три види: малозначні, середньої тяжкості та особливо шкідливі.

Адекватна розміру суспільної шкідливості правопорушення правова оцінка порушення митних правил є умовою правильної адміністративно-правової, а в окремих випадках, також іншої, наприклад, кримінально-правової галузевої кваліфікації протиправного діяння.

Класифікація адміністративних правопорушень у митній сфері за ознаками об'єктивної сторони не може бути повною без вивчення нормативних меж часу здійснення протиправних діянь (бездіяльності) та місця вчинення правопорушення. Отже, об'єктивна сторона визначає: а) у чому конкретно полягає адміністративне порушення митних правил; б) яким чином вчинене зазначене правопорушення; в) у яких умовах місця, часу, обстановки воно скоюється; г) за допомогою яких засобів, знарядь предметів воно вчиняється.

У третьому підрозділі “Класифікація адміністративних правопорушень у митній сфері за ознаками суб'єкта і суб'єктивної сторони правопорушення” дисертант зазначає, що важливе значення для подальшого розвитку адміністративної деліктології й удосконалення юрисдикційної роботи має дослідження суб'єкта даних протиправних діянь. Юридична характеристика суб'єкта, що посягає на суспільні відносини в митній сфері, дозволяє визначити соціально-правову сутність цього виду адміністративних правопорушень. Вивчення і використання класифікаційних характеристик ознак суб'єкта порушень митних правил і адміністративних правопорушень, що посягають на нормальну діяльність митних органів, допомагає також краще усвідомити спільне і відмінне між ними, а також сприяє здійсненню профілактичної роботи митних органів у відношенні досліджуваних адміністративних правопорушень.

Звертається увага на те, що чинне адміністративне і митне законодавство не дають узагальненого визначення суб'єкта адміністративного правопорушення і такого терміна не вживає. Проаналізувавши бачення цієї проблеми вченими-адміністративістами В.Б. Авер'яновим, С.Т. Гончаруком, С.В. Ківаловим, В.К. Колпаковим, викладено авторську точку зору на дану проблему. Підкреслюється, що для правильної класифікації адміністративних правопорушень у митній сфері стосовно суб'єкта посягання важливе значення має дослідження як загальних, так і спеціальних ознак такого суб'єкта, прямо зазначених у нормативній конструкції конкретного складу адміністративного митного правопорушення.

Наявність особливих ознак може мати для суб'єкта правопорушення такі юридичні наслідки: по-перше, вони можуть бути обставинами, що пом'якшують або обтяжують відповідальність; по-друге, особливі суб'єкти не піддаються деяким стягненням, наприклад, депутати Верховної Ради України; по-третє, цілий ряд суб'єктів з особливими ознаками за деякі правопорушення може бути підданий не адміністративним, а дисциплінарним стягненням.

У підсумку підкреслюється, що запропонована класифікація адміністративних правопорушень у митній сфері за ознаками суб'єкта має важливе наукове значення, тому що вона дозволяє дати більш чітку правову характеристику особи, що вчинила правопорушення. З'ясування даних особливостей суб'єкта повинне індивідуалізувати обсяг і межі адміністративної відповідальності правопорушника, диференціювати відповідальність різних категорій громадян, а отже створити умови для індивідуального, справедливого впливу на порушників митних правил.

Для повної класифікації адміністративних правопорушень у митній сфері важливу роль відіграють також ознаки суб'єктивної сторони складу: вина, мотив та мета правопорушення. Встановлення суб'єктивної сторони - це завершальний етап процесу констатації складу правопорушення. Глибоке вивчення суб'єктивної сторони складу порушення митних правил полягає у правильному розумінні (тлумаченні) диспозиції норми відповідної статті Митного кодексу України, а також в об'єктивному та всебічному аналізі умов і обставин протиправного діяння.

Повне і всебічне встановлення ознак, що характеризують суб'єктивну сторону, є необхідною умовою правильної кваліфікації порушення митних правил, визначає ступінь шкідливості вчиненого правопорушення та особи, яка його вчинила, суттєво впливає на вид і мету відповідальності.

Висновки проведеного у цьому розділі дисертаційного дослідження показують, що найбільш оптимальною з погляду реагуючої здатності правових норм є класифікація, здатна виявити правову природу, закономірності виникнення і розвиток досліджуваних адміністративних правопорушень, що дозволяє у свою чергу глибше і всебічно розкрити їх взаємозв'язок і взаємозалежність в рамках загальної теорії адміністративного правопорушення.

Позитивні риси запропонованого варіанта класифікації адміністративних правопорушень у митній сфері за ознаками складу деякою мірою здатні поліпшити профілактику цих правопорушень, а також можуть бути використані в процесі подальшого удосконалення і систематизації адміністративних законодавчих актів та нормативно-правових документів у митній сфері.

У другому розділі “Актуальні проблеми проваджень у справах про адміністративні правопорушення у митній сфері” досліджуються адміністративно-процесуальні заходи, що застосовуються при здійсненні провадження по суті справи. Проведено порівняльний аналіз адміністративно-процесуальних заходів з цивільно-процесуальними діями. При цьому запропоновано власний варіант класифікації досліджуваних адміністративно-процесуальних дій у справах про порушення митного законодавства. Проте така класифікація не безальтернативна. Удосконалення адміністративного і митного законодавства України, а також правозастосовчої діяльності, розвиток адміністративно-правової науки дають можливість виділити і деякі інші придатні для класифікації ознаки. Враховуючи зазначені висновки, найбільш повною і корисною у теоретичному і практичному аспектах буде класифікація адміністративно-процесуальних заходів за ознаками безпосередньої мети їх застосування.

У першому підрозділі “Дії адміністративно-процесуально припинення” аналізуються запобіжні заходи припинення неправомірного діяння (бездіяльності), забезпечення невідворотності адміністративного покарання. Проведене у зв'язку з цим порівняльне дослідження особливостей правової регламентації адміністративно-процесуальних дій дає підстави класифікувати їх на загальні та спеціальні. До загальних особливостей належать примусові властивості адміністративно-процесуальних дій і їх спрямованість на забезпечення виконання порушником своїх процесуальних обов'язків.

Дослідження специфіки соціально-правового статусу осіб, які притягуються до адміністративної відповідальності, дозволяє диференціювати їх на три групи: а) особи, які не підлягають адміністративному затриманню відповідно до закону; б) особи, які підлягають даному заходу процесуального примусу на загальних підставах; в) особи, відносно яких адміністративне затримання допускається у випадках, передбачених законом.

Далі детально аналізується особливості застосування запобіжних заходів при особливих обставинах, зокрема в умовах адміністративно-правових режимів природного і техногенного характеру та надзвичайного стану.

У другому підрозділі “Адміністративно-процесуальні заходи, спрямовані на безпосереднє отримання доказів” аналізуються адміністративно-процесуальні дії, спрямовані на безпосереднє одержання відомостей, необхідних для об'єктивного розгляду справи, відповідно до закону.

Зазначається, що у вирішенні задач будь-якого виду юрисдикційного провадження особливе місце приділяється процесуальному доказуванню, тобто діяльності компетентних органів (їхніх посадових осіб) по всебічному, повному і об'єктивному дослідженню фактичних обставин справи за допомогою доказів.

Зазначається що у справі про адміністративне митне правопорушення доказами є будь-які фактичні відомості (дані), на основі яких у визначеному законодавством порядку встановлюються: наявність чи відсутність правопорушення; винність фізичної чи посадової особи, що притягується до відповідальності; факт здійснення такого правопорушення конкретною особою; інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. При цьому доказами у справі є складені у відповідному порядку протоколи і інші документи, що засвідчують обставини і факти, що мають відношення до правопорушення. Фактичні дані можуть використовуватися як докази лише при одержанні їх із джерел, передбачених законом.

Особливе місце в практичній діяльності митних органів має складання протоколу про порушення митних правил і його оцінка. Законодавець вказує на його чільне місце серед інших джерел доказів не лише тому, що називає його першим із них, але й тому, що він встановлює низку суттєвих вимог щодо змісту та порядку його оформлення. Протокол про порушення митних правил слід розглядати як комплексне джерело доказів, що містить фактичні дані, взяті з різних джерел. Разом із тим оцінка протоколів має проводитись на підставі загальних принципів оцінки доказів, вимагаючи всебічного і об'єктивного розгляду всіх матеріалів справи.

Підкреслюється, що дослідження вилучення як адміністративно-процесуальної дії проводилися в адміністративно-правовій науці багатьма вченими. Процедура вилучення регламентована ст.265 КУпАП. У випадку здійснення порушення митних правил вилучення здійснюється відповідно до ст.128 чинного МК України (ст.377 МК України 2002 р.). З метою попередження порушень серед посадових осіб митних органів, що здійснюють вилучення, дисертант вважає за доцільне ввести сувору звітність бланків постанов про проведення вилучення.

Указується на те, що важливим джерелом отримання доказів у справах про порушення митних правил, є митні обстеження, які є однією з найбільш використовуваних процесуальних дій, метою яких є виявлення, закріплення та вилучення речових доказів.

Зазначається, що поряд із митним обстеженням велике значення для отримання відповідних доказів має особистий огляд громадян. Дослідження нормативної основи особистого огляду, а також аналіз юридичної літератури з даного питання показує, що митне законодавство регламентує цю міру тільки як форму митного контролю. Проведення огляду як адміністративно-процесуальної дії при провадженні у справі регламентується КУпАП (ст. 264). При цьому передбачено і особистий огляд ( із застереженням у МК України - як виняткової форми митного контролю).

Експертиза - це адміністративно-процесуальна дія, що полягає у дорученні правомочною особою, у провадженні якої є справа про порушення митних правил, експерту чи іншому фахівцю, що має спеціальні знання, у встановленому законом порядку досліджувати суттєві для об'єктивного вирішення справи обставини і дати по них вмотивований висновок. Підставою для призначення експертизи є необхідність одержання роз'яснень із питань, що вимагають спеціальних знань у науці, мистецтві чи техніці. Зазначається, що експертиза є однією з найбільш складних процесуальних дій і являє собою ряд заходів, метою яких є отримання доказів у справах про порушення митних правил.

Проведене дослідження показує, що чинним митним законодавством України передбачено також процедуру взяття (надання) проб і зразків товарів та документації, що здійснюється при проведенні митного контролю та митного оформлення товарів.

Пред'явлення для впізнання як адміністративно-процесуальна дія, що спрямована на одержання відповідних доказів, регламентована законом (ст.130 чинного МК України, ст.379 МК України 2002 р.). Аналіз змісту, цілей, процесуальних особливостей і механізму правового впливу цього заходу дозволяє сформулювати визначення, що розкриває його сутність. Пред'явлення для впізнання - це адміністративно-процесуальна дія, суть якої полягає в пред'явленні особі, що вчинила адміністративне митне правопорушення, а також свідку окремих предметів, товарів, транспортних засобів чи документів серед однорідних з метою встановлення їх тотожності з об'єктом, який особа, що впізнає, сприймала раніше.

Витребування документів - це передбачена митним законодавством України процесуальна дія, що полягає в адресуванні посадовою особою митного органу, в провадженні якої перебуває справа про порушення митних правил юридичній особі вимоги про надання документів, необхідних для з'ясування обставин справи та її розгляду. Як показує аналіз практики, ця міра найбільш часто застосовується в митних органах для отримання відповідної інформації.

У підсумку зазначається, що слід позитивно оцінити детальне визначення у новому МК України, правових засад застосування в митній справі різноманітних примусових заходів.

У третьому підрозділі “Факультативні адміністративно-процесуальні дії” аналізуються: а) дії процесуального характеру до яких належать: доручення про здійснення провадження у справі; реєстрація, об'єднання (виділення) матеріалів справ і процесуальне оформлення перекваліфікації адміністративних митних правопорушень; направлення окремих доручень; ознайомлення особи, яка притягується до відповідальності, з матеріалами справи; б) факультативні дії правоохоронного характеру, якими є: пред'явлення митними органами позовів у суд та інші; в) факультативні дії профілактичного характеру: внесення пропозицій про усунення причин і умов що сприяли вчиненню адміністративного митного правопорушення.

Висновки проведеного в даному розділі дисертації дослідження показують, що це дії різноманітні та схожі за характером, цілями, підставами і механізмами застосування. За характером правообмежень дані дії здебільшого зв'язані з примусом. Залежно від конкретних обставин справи деякі адміністративно-процесуальні дії одночасно можна розглядати і як дії примусового заходу, і як спосіб одержання доказів у справі. При класифікації даних адміністративно-процесуальних дій найбільш істотною з теоретичної і практичної точки зору виступає ознака безпосередньої мети їх застосування. Зазначені проблеми у правозастосовчій діяльності органів адміністративної юрисдикції та при класифікації досліджуваних процесуальних дій в основному пов'язані з недоліками їхньої правової регламентації у відповідних нормах як чинного МК України, так і МК України 2002 р. Існуюча в кодифікованому митному законі неврегульованість окремих адміністративно-процесуальних заходів та дій, що застосовуються у зв'язку зі здійсненням адміністративних правопорушень у митній сфері, потребує необхідності їх усунення з урахуванням потреб правозастосовчої діяльності митних органів, особливостей порушень митних правил і тенденцій удосконалення законодавства України про адміністративну відповідальність.

Третій розділ “Удосконалення адміністративного законодавства України у митній сфері” складається з двох підрозділів.

У дисертації підкреслюється, що необхідно створити стабільну, узгоджену з Конституцією України, міжнародними правовими актами правову базу для здійснення митними органами України своїх повноважень. Зміни у суспільних відносинах держави, реформування економіки, приєднання України до Європейського співтовариства, ратифікація ряду міжнародних конвенцій і угод з питань митної справи потребують суттєвих змін митного законодавства України, організації і практики здійснення митної справи, подальшої демократизації та лібералізації митного контролю товарів, що переміщуються через митний кордон нашої держави, посилення гарантій захисту прав і законних інтересів громадян і посадових осіб при притягненні їх до відповідальності.